II. UNE RÉPONSE À LA CRISE TARDIVE ET INCOMPLÈTE
Bien que tardive, la réponse du gouvernement espagnol à la crise économique et financière devrait, à court terme, rassurer définitivement les marchés financiers et écarter de la sorte la nécessité d'une aide de l'Union européenne et du Fonds monétaire international. La situation économique et financière du pays relativise en effet toute comparaison avec les États déjà bénéficiaires des crédits du Fonds européen de stabilisation financière et l'Espagne. La dette publique espagnole demeure en effet soutenable, le gouvernement n'étant pas, malgré l'arrivée à échéance d'emprunts au cours de l'année 2011, confronté à des problèmes de solvabilité.
La capacité de l'Espagne à dépasser la crise financière qui fragilise pour partie son économie ne saurait, néanmoins, interdire une vraie réflexion sur l'avenir du modèle espagnol, privé du moteur immobilier, et confronté à un double défi, social et territorial.
A. UNE RÉPONSE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
1. Une réponse économique en deux temps
Face à la crise, le gouvernement de M. José Luis Zapatero a, dans un premier temps, privilégié une réponse sociale. Destiné à mettre fin à l'augmentation exponentielle du chômage, 80 000 nouveaux inscrits par mois en 2008, le plan E adopté par le gouvernement fin 2008 visait à créer les conditions d'une relance économique au travers de mesures de soutien aux travaux publics. Son absence d'effet n'a pas, néanmoins, débouché sur un changement de stratégie. Favorable à la mise en place rapide d'une politique de rigueur, l'ancien commissaire européen, Pedro Solbes, ministre de l'économie et des finances depuis 2004, préfère quitter le gouvernement en avril 2009. Celui-ci met alors en place une allocation pour chômeur en fin de droits d'un montant de 426 euros, versée initialement durant six mois avant d'être prolongée à douze.
Chômage en Espagne 2008-2010 (en millions de personnes)
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2008 (janvier) |
2009 (février) |
2010 (décembre) |
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2,2 |
3,5 |
4,7 |
Les autorités espagnoles ont néanmoins abandonné cette direction en mai 2010, près de deux ans après le début de la crise, en adoptant un plan de rigueur sévère. Le gouvernement justifie ce tournant politique par les attaques spéculatives enregistrées sur la dette espagnole. Les salaires des fonctionnaires ont ainsi été réduits de 5 % par le biais d'une diminution du treizième mois, les pensions ne sont pas revalorisées en 2011. Les investissements publics sont, quant à eux, gelés, 6 milliards d'euros de programme étant annulés. A cette diminution des dépenses publiques, s'ajoute une augmentation des recettes : la TVA est augmentée de deux points passant de 16 à 18 %, le taux réduit est, quant à lui, majoré d'un point pour s'élever désormais à 8 %. Ces mesures sont censées permettre une réduction du déficit public avec pour objectif 6 % du PIB en 2011 et moins de 3 % en 2013. Fin 2010, celui-ci s'établissait à 9,24 %, contre 11,1 % l'année précédente.
Solde budgétaire (en pourcentage du PIB)
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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+ 1,9 % |
- 4,1 % |
- 11,1 % |
- 9,24 % |
En décembre 2010, l'allocation d'aide aux chômeurs en fin de droits, dont 615 000 personnes étaient bénéficiaires, est supprimée. Elle a été remplacée en février par des formations rémunérées destinées à ceux qui ont épuisé leurs droits. La loterie et l'aéroport de Madrid sont, quant à eux, partiellement privatisés. Le gouvernement espère tirer de cette opération 14 milliards de revenus.
La poursuite de l'assainissement financier de l'État a conduit parallèlement le gouvernement à présenter le 28 janvier dernier un projet de réforme des retraites. Celle-ci avait néanmoins été partiellement anticipée dès 1995 par la signature du Pacte de Tolède, aux termes duquel les partenaires sociaux ont mis en place un fonds de réserve. Celui-ci a été largement abondé par le produit des privatisations menées entre 1995 et 2000. Ces réserves s'élèvent de fait à environ 60 milliards d'euros fin 2010 contre 600 millions en 2000. L'accord social et économique intervenu le 2 février dernier entre les partenaires sociaux prévoit ainsi un recul de l'âge de la retraite de 65 à 67 ans. Cette réforme peut néanmoins apparaître comme partielle puisque le texte joue uniquement sur l'augmentation de l'âge et non sur la durée de cotisation. Ainsi, un salarié disposant de 38 années et demie de cotisation pourra partir en retraite quand bien même il n'aurait que 65 ans. En dépit de cette réserve, la réforme, qui n'a pas suscité de réaction majeure au sein de l'opinion publique, permet au gouvernement de devancer les effets négatifs d'une dégradation de la pyramide des âges locale, plus sévère en Espagne que chez ses voisins selon les estimations de l'OCDE.
Insistant désormais sur une relance de l'économie par une amélioration de la compétitivité, le gouvernement a par ailleurs mis en oeuvre une réforme de son marché du travail destinée, notamment, à alléger le coût des licenciements et faciliter les ajustements économiques nécessaires. Adoptée le 9 septembre dernier, elle est encore soumise à la mise en oeuvre de décrets d'application.
Les licenciements sont, en effet, extrêmement coûteux en Espagne. La législation jusque-là en vigueur prévoyait une indemnisation du licenciement équivalant à quarante-cinq jours de travail par année d'ancienneté, ce montant étant plafonné à quarante-deux mois. De tels chiffres paraissent peu adaptés aux impératifs de flexibilisation du marché du travail, induits par l'évolution des marchés. Elle interdit en effet toute forme de souplesse, tant du côté des salariés qui n'ont aucun intérêt à changer d'entreprise en cours de carrière, que des employeurs qui ne peuvent adapter la taille de leurs effectifs à la demande, le coût du licenciement éventuel entrant parallèlement en ligne de compte au moment de l'embauche. Les petites et moyennes entreprises qui constituent l'essentiel du tissu économique local sont particulièrement sensibles à ce type de coût. Aux termes de la réforme, l'indemnité équivaudrait désormais à 33 jours de travail par année d'ancienneté.
Le gouvernement a, par ailleurs, actualisé un dispositif déjà en vigueur concernant les entreprises en difficulté financière. Si celles-ci font état de pertes, l'indemnité est réduite à 20 jours de travail par année d'ancienneté. Cette décision est néanmoins soumise à l'approbation d'un juge. L'absence de jurisprudence claire sur ce dispositif semble néanmoins nuire à l'heure actuelle à son efficacité.
Cette réforme devrait être suivie dans les prochains mois d'une réforme des négociations collectives avec, comme objectif principal, la suppression de l'indexation des salaires sur l'inflation. Héritées pour partie du franquisme, les conventions collectives espagnoles divergent d'une branche à l'autre, voire selon les régions. La revalorisation des salaires dépend en effet de l'inflation, parfois majorée d'un pourcentage supplémentaire pouvant atteindre jusqu'à 7 %. Le renforcement de la compétitivité de l'économie passe, de fait, aux yeux du gouvernement par une indexation des salaires sur la productivité et l'absence de référence à l'inflation. L'issue de ces négociations demeure néanmoins incertaine, d'autant que la mesure de productivité s'avère, dans certains secteurs, délicate à mettre en oeuvre. Le calendrier électoral - élections municipales et régionales en mai prochain suivies des élections générales en 2012 - pourrait également s'avérer être un obstacle de taille.