B. LA SUISSE VEUT POURSUIVRE LA VOIE BILATÉRALE
1. La voie bilatérale, un objectif prioritaire de la politique européenne de la Suisse
Initialement conçue comme une réponse pragmatique et temporaire à l'échec de la procédure d'adhésion de la Suisse à l'Espace économique européen (EEE) par les autorités helvétiques, la voie bilatérale est désormais affirmée comme un objectif prioritaire de la politique extérieure suisse.
En effet, en juin 2006, dans un rapport sur les relations avec l'Union européenne, le Conseil fédéral affirmait que la politique d'accords bilatéraux sectoriels en cours était la meilleure pour préserver les intérêts de la Suisse à une triple condition :
- que la Suisse jouisse d'un degré de participation suffisant à la prise de décision dans le cadre des accords bilatéraux et d'une marge de manoeuvre dans la conduite de ses politiques autonomes ;
- que, dans la conduite de sa politique envers les États tiers, l'Union européenne soit prête à trouver avec la Suisse des solutions par le biais d'accords bilatéraux sectoriels ;
- que les conditions-cadres économiques entre les partenaires n'évoluent pas dans un sens défavorable à la Suisse .
Cette conviction demeure inchangée aujourd'hui : comme l'a rappelé à votre rapporteur M. Henri Getaz, chef du bureau de l'intégration au département fédéral des affaires étrangères , le nouveau débat institutionnel sur les relations bilatérales n'a pas été souhaité par la Suisse, mais par l'Union européenne .
Attentive cependant au changement de ton employé par cette dernière à son égard depuis décembre 2008, la Suisse a exprimé le souhait de trouver des solutions pragmatiques aux différends bilatéraux tout en confirmant, à plusieurs reprises, son attachement à la voie bilatérale.
Ainsi, dans un nouveau rapport sur la politique extérieure, en septembre 2009 , le Conseil fédéral a indiqué trois objectifs en matière de politique européenne, qui tendent à conforter la voie bilatérale :
- mise en oeuvre rapide et efficace de l'ensemble des accords bilatéraux conclus avec l'Union européenne ;
- développement des relations avec l'Union européenne par la conclusion d'accords additionnels dans de nouveaux domaines d'intérêt commun ;
- consolidation des relations avec l'Union européenne .
Et le 17 septembre 2010, dans un nouveau rapport sur l'évaluation de la politique européenne de la Suisse, le Conseil fédéral , après avoir examiné diverses pistes d'évolution des relations bilatérales (poursuite de la voie bilatérale ; adhésion à l'EEE ; adhésion à l'Union européenne...), a estimé que malgré « certaines faiblesses » , « la voie bilatérale demeure apte à préserver les intérêts de la Suisse en Europe, à savoir le maintien de sa liberté d'action, de sa prospérité et la défense de ses valeurs . »
Certes, « il pourrait en être autrement dans l'avenir » et le Conseil fédéral s'engage à évaluer en permanence ses instruments de politique européenne afin de pouvoir au besoin les adapter.
Mais, pour l'heure, la voie bilatérale demeure l'instrument de politique européenne « le plus approprié » dans la mesure où :
- elle continue de s'inscrire dans le respect mutuel de la souveraineté des deux parties et du bon fonctionnement de leurs institutions ;
- des mécanismes institutionnels doivent permettre de faciliter le fonctionnement des accords , aux fins d'une consolidation et d'une sécurisation de l'instrument de la voie bilatérale ;
- l'équilibre des intérêts des deux parties est préservé , notamment dans le cadre des dossiers en cours (par la prévention de nouvelles barrières dans l'accès réciproque aux marchés, l'élargissement des relations bilatérales à de nouveaux domaines de coopération et par le maintien de conditions-cadres équitables, en particulier en matière fiscale) ;
- la Suisse poursuit son engagement dans les domaines du maintien de la paix, de la préservation de la stabilité politique, économique et sociale ou en faveur du développement durable.
2. Les motifs de cette défense du statu quo
a) L'Union européenne, un « géant » qui fait peur à l'opinion suisse
La voie bilatérale actuelle résulte des sentiments partagés de l'opinion suisse à l'égard de l'Union européenne.
L'Union européenne apparaît tout d'abord comme un partenaire incontournable pour le développement du pays mais elle semble aussi une source d'inquiétude pour les Suisses .
Deux facteurs conjoncturels sont à l'origine de la mauvaise image de l'Union européenne dans l'opinion suisse :
- la situation économique actuelle de l'Union européenne et de la zone euro, fragilisée par l'endettement élevé de certains États membres (voir c);
- la pression constante de l'Union européenne sur la Suisse pour que cette dernière renonce à son secret bancaire et réforme sa fiscalité ;
Cette réaction d'une partie de la population résulte aussi de ses craintes sur les conséquences pour l'emploi en Suisse des flux migratoires , facilités par l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes, qui contribuent pourtant au dynamisme de l'économie helvétique.
L'afflux de ressortissants hautement qualifiés de l'Union européenne en Suisse suscite des craintes car il « place pour la première fois la classe moyenne/supérieure suisse en situation de concurrence en matière de statut et d'ascension sociale. » 17 ( * )
C'est pourquoi, dans un pays qui accueille 1 million de travailleurs étrangers pour 3,5 millions d'actifs et qui comprend 23 % de résidents étrangers, les autorités suisses et les organisations syndicales veillent attentivement à la protection des travailleurs helvétiques.
C'est bien pour faire accepter par l'opinion suisse l'adoption de l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes que le Conseil fédéral, soutenu par les organisations syndicales, a institué des « mesures d'accompagnement », telles que la règle des huit jours.
Au-delà de ces motifs conjoncturels , dans un État confédéral où de nombreuses décisions sont prises au niveau des communes ou des cantons, l'Union européenne apparaît comme un ensemble lointain et complexe.
Et la relation avec l'Union européenne amène la population suisse à s'interroger aujourd'hui sur la capacité de la Confédération helvétique à maintenir sa souveraineté face à un ensemble regroupant 500 millions d'habitants qui « encercle » son territoire.
La souveraineté signifie à la fois la capacité, pour la Confédération, mais aussi pour ses cantons, à conserver leur autonomie de décision pour mener leurs politiques, mais également à conserver l'indépendance de la Suisse au niveau international, qui s'exprime tant par le concept de neutralité armée que par la politique de « bons offices ».
Pour la population suisse, la stratégie menée par les autorités fédérales a permis de maintenir intacte la souveraineté du pays -sentiment discutable comme nous allons le démontrer - et tout transfert de souveraineté à l'Union européenne constitue donc un risque de remise en question de l'identité suisse.
Une partie de la population suisse craint en particulier qu'un rapprochement avec l'Union européenne limite son droit à utiliser la démocratie semi-directe pour exprimer sa souveraineté.
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La démocratie semi-directe en Suisse La Constitution fédérale de la Confédération suisse précise divers instruments de la démocratie semi-directe suisse, qui sont en pratique, régulièrement mis en oeuvre :
- 100.000 citoyens ayant le droit de vote peuvent, dans
un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de
leur initiative, demander la révision totale de la Constitution. Leur
initiative est alors soumise au vote du peuple.
Dans les mêmes conditions, ils peuvent demander une révision partielle de la Constitution. Mis en forme par l'Assemblée fédérale, leur projet est alors soumis au vote du peuple et des cantons ; - Les révisions de la Constitution et les projets d'adhésion à des organisations de sécurité collective ou des communautés supranationales font l'objet d'un référendum obligatoire ; - Si 50.000 citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans un délai de 100 jours à compter de la publication officielle de l'acte, sont soumis au vote du peuple les lois fédérales, les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an, les arrêtés fédéraux si la Constitution ou la loi le prévoit, et les traités internationaux nécessitant l'adoption de lois fédérales.
Les actes soumis au vote du peuple sont adoptés
à la majorité des votants. Les actes soumis au vote du peuple et
des cantons sont acceptés lorsque la majorité des votants et des
cantons les approuvent (articles 138 à 142).
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La démocratie semi-directe permet en effet à l'électorat suisse, par le biais de votations, d'influer plus fortement et plus directement sur le processus décisionnel que dans la plupart des démocraties .
A titre d'exemple, le peuple suisse a refusé une initiative qui aurait interdit aux citoyens suisses de conserver leurs armes de service à leur domicile en dehors de leurs obligations militaires (le 13 février 2011, avec 56 % de oui).
En matière de politique extérieure, les électeurs suisses ont par exemple refusé l'adhésion de la Suisse à l'EEE (1992) mais accepté l'intégration de la Suisse à l'ONU (2002) et l'association à l'espace Schengen (2005).
b) L'Union européenne : un sujet devenu « tabou » dans le débat politique suisse
En raison de l'inquiétude de la population suisse à l'égard de l'Union européenne, les partis politiques suisses sont aujourd'hui dans leur majorité réservés sur l'idée d'un approfondissement des relations bilatérales actuelles , à l'exception du parti socialiste (PS) et des Verts.
Le parti socialiste , qui a rassemblé environ 20 % des voix lors des élections parlementaires du 21 octobre 2007, est divisé sur la question européenne entre une aile favorable à la voie bilatérale quand elle est synonyme de progrès sociaux, et une aile favorable par principe à l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne.
Dans son programme, il a cependant inscrit le principe de l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne , qu'il défend avec prudence, tout comme les Verts (9 % aux élections parlementaires de 2007).
En revanche, les deux formations centristes, le PDC (parti démocrate chrétien) et le PRL (Libéraux radicaux), qui ont rassemblé environ 15 % des voix aux dernières élections parlementaires, ont récemment supprimé les références à une possible adhésion à l'Union européenne et défendent le maintien de la voie bilatérale actuelle.
Car la première formation politique helvétique est aujourd'hui l'Union démocratique du centre (UDC), formation nationaliste et isolationniste qui a remporté les élections parlementaires d'octobre 2007 avec 28,8% des voix.
Ayant mené campagne contre l'adhésion de la Suisse à l'EEE en 1992, l'UDC a adopté un discours hostile à tout renforcement de l'intégration européenne de la Suisse.
En 2009, par exemple, l'UDC a tenté (en vain) de remettre en cause l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes par une votation. Par ailleurs, des élus proches de cette formation sont à l'origine d'une initiative demandant à la Suisse de ne pas entamer de négociations d'adhésion à l'Union européenne 18 ( * ) pendant dix ans. Si les promoteurs de cette initiative obtiennent le soutien de 100.000 citoyens suisses avant le 23 mai 2012, cette dernière sera soumise aux suffrages des électeurs.
Le débat européen est donc plutôt animé par une minorité active favorable à l'adhésion à l'Union européenne , incarnée par le Nouveau mouvement européen suisse (NOMES), organisation transpartisane créée après l'échec de l'adhésion de la Suisse à l'EEE et menée par Mme Christa Markwalder, présidente de la commission des affaires étrangères du Conseil national suisse.
Le NOMES considère que la voie bilatérale a été un succès mais ne représente plus une perspective souhaitable. Il milite pour l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne .
Ses arguments en faveur de l'adhésion de la Suisse sont divers :
- l'Union européenne et la Suisse ont des valeurs, des langues et une culture communes ;
- la crise économique récente a fragilisé la Suisse et souligné son isolement politique ;
- la voie bilatérale a atteint ses limites car elle amène la Suisse à accepter dans son ordre juridique interne un nombre croissant de normes communautaires sans qu'elle puisse participer à l'élaboration de telles normes.
C'est pourquoi, soutenue par 101 parlementaires fédéraux, Mme Markwalder a rendu public en juin 2009, un « postulat » demandant au Conseil fédéral :
- une réévaluation sans tarder des avantages et inconvénients respectifs des « instruments » de politique européenne suite aux profonds changements intervenus depuis la publication du rapport du Conseil fédéral sur l'Europe en 2006 et sur la base des trois conditions posées par ledit rapport pour que l'approche bilatérale reste pertinente ;
- un catalogue de priorités et de mesures concrètes sur le plan de la politique européenne qui permettent réellement d'atteindre l'objectif de « consolidation de la position de la Suisse dans un monde globalisé » fixé dans le programme de législature 2007-2011 et de sortir la Suisse de l'isolement politique intenable dans lequel elle se trouve actuellement ;
- la définition dès la fin 2009, au-delà de la simple consolidation de l'acquis bilatéral, des prochaines étapes de l'intégration européenne jusqu'à la fin de la législature 2011-2015 à la fois sur le plan économique et politique et compte tenu des nombreuses attentes émanant de l'économie et de la société civile suisses.
C'est en réponse à ce postulat que le Conseil fédéral a été incité à redéfinir sa position sur les relations bilatérales dans son rapport du 17 septembre 2010.
Mais obligées d'anticiper une éventuelle votation sur les traités et textes législatifs qu'elles adoptent et devant tenir compte du poids électoral de l'UDC, les autorités fédérales suisses doivent donc concilier les desiderata des électeurs suisses et le respect des engagements européens de la Confédération helvétique.
En conséquence, le Conseil fédéral semble très prudent sur le dossier des relations bilatérales , soucieux d'éviter tout référendum à ce sujet avant les prochaines élections parlementaires qui se tiendront à l'automne 2011.
c) La Suisse a connu une situation économique enviable au cours de ces dernières années
Objet de sentiments partagés dans l'opinion publique suisse, l'Union européenne est perçue également comme une zone économique fragilisée .
En effet, dans un contexte de crise internationale, qui a amené l'ensemble des gouvernements à mettre en oeuvre des politiques de relance dégradant fortement les finances publiques pour éviter un effondrement général de l'économie à compter de 2007, l'Union européenne a été frappée par deux crises locales successives en 2010 :
- au début de l'année 2010, la réaction inquiète des marchés financiers à l'annonce de la manipulation des statistiques économiques officielles par le gouvernement grec a entraîné un risque de cessation de paiement de la Grèce , dont le déficit public s'élevait à 12,7 % du PIB en 2009 et la dette représentait 126,8 % du PIB national ;
- la crise bancaire irlandaise 19 ( * ) , qui a résulté de l'éclatement d'une bulle immobilière encouragée par l'imprudence du secteur bancaire, et des efforts du gouvernement irlandais pour financer le maintien de ce dernier, ont entraîné une aggravation du déficit public (32 % du PIB en 2010) et un problème de liquidités.
Ces crises ont souligné que la zone euro, qui bénéficie d'une monnaie unique, était mal préparée pour soutenir les États membres fragiles, faute d'harmonisation de leurs politiques budgétaires .
L'Union européenne, et la zone euro en particulier, ont donc dû répondre à ces difficultés en élaborant des plans d'aide d'urgence (110 milliards d'euros pour la Grèce ; 85 milliards d'euros pour l'Irlande) en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI) et en instituant jusqu'en 2013 un Fonds européen de stabilité financière , doté de 440 milliards d'euros.
A plus long terme, les États membres souhaitent mettre en place une véritable gouvernance économique européenne , en particulier par une surveillance accrue de leurs politiques budgétaires, et pérenniser le mécanisme des secours par l'établissement d'un fonds de sauvetage pérenne au profit des États de la zone euro en difficulté, à compter de 2013.
En contrepartie, les États concernés se sont engagés à respecter des programmes d'économies budgétaires drastiques pour assainir leurs finances publiques .
Le ralentissement de l'activité économique et ces difficultés ont entraîné une nette dégradation de la situation économique de l'Union européenne et de la zone euro, qui ont connu en 2009 une forte diminution du taux de croissance du PIB (-4,2 % et -4,1 %), des déficits publics importants (6,8 % et 6,3 % du PIB) et un accroissement de la dette publique (74 % et 79,2 % du PIB).
Cette situation doit cependant s'améliorer (taux de croissance du PIB de 1,7 % en 2010) et la reprise s'installera progressivement en 2011 et 2012 dans l'Union européenne 20 ( * ) . (taux de croissance du PIB prévu à 1,75 % en 2011 et 2 % en 2012 ; déficits publics contenus à 5 % en 2011 et 4 % en 2012), grâce à une croissance des investissements et de la consommation privée.
Deux sources d'inquiétude demeurent :
- en premier lieu, le risque d'une économie européenne « à deux vitesses » où cohabitent la croissance soutenue de l'Allemagne (3,7 % en 2010) et six pays en récession (Bulgarie, Espagne, Grèce, Irlande, Lettonie, Roumanie) ;
- en second lieu, l'endettement élevé des États membres . Douze États membres ont ainsi affiché un ratio de dette publique supérieur à 60 % du PIB en 2009 (dont l'Italie (116 %) ou la Belgique (96,2 %)).
De son côté, la Confédération helvétique a plutôt bien résisté à la crise économique mondiale . Si cette dernière a entraîné la plus grande récession économique dans le pays depuis les années 70, la reprise a été constatée dès le mois de décembre 2009 .
La hausse du franc suisse par rapport à l'euro (taux de change de 1,38 en 2010) pourrait entraîner un ralentissement au cours de cette année mais l'économie suisse, « à forte vocation exportatrice » avec sa place financière et ses industries à haute valeur ajoutée présentes dans le monde entier (industries chimique et pharmaceutique, industrie horlogère, industrie des machines), a des fondements sains (solde budgétaire positif de 0,5 % en 2009 ; taux de chômage de 3,8 % en décembre 2010)
L'Union européenne, fragilisée par la crise économique et financière, n'apparaît donc pas, pour l'heure, comme un modèle économique attractif pour les Suisses, mais au contraire comme une zone en crise dont les difficultés menacent la prospérité helvétique.
Ce contexte, peu propice à une perspective d'adhésion, incite au contraire l'opinion et les milieux économiques suisses à s'interroger sur le coût que représenterait tout renforcement des liens avec l'Union européenne et à préférer la solution actuelle de la voie bilatérale .
Ainsi, dans un rapport rendu public en mai 2010 intitulé « Suisse-UE : le bilatéralisme dans l'intérêt mutuel », Economiesuisse, principale fédération des entreprises suisses, a envisagé différents scénarii d'évolution des relations bilatérales entre l'Union européenne et la Suisse, et s'est prononcé pour la poursuite de la voie bilatérale.
L'organisation estime tout d'abord que les accords bilatéraux sectoriels ont fait la preuve de leur efficacité car :
- ils permettent des solutions sur mesure dans les domaines définis contractuellement, renforçant la compétitivité des deux partenaires ;
- ils garantissent un accès au marché équitable et réciproque dans de nombreux secteurs . Les entreprises de l'Union européenne ont eu un meilleur accès au marché helvétique alors que la concurrence et le besoin de réformes se sont accrus en Suisse ;
- malgré leur nombre, ils n'ont pas remis en cause la souveraineté de la Suisse en matière économique .
De là, tout en reconnaissant les défis auxquels la voie bilatérale est aujourd'hui confrontée (nature statique des accords ; pression croissante de l'Union européenne sur la Suisse pour que cette dernière reprenne automatiquement l'acquis communautaire...), Economiesuisse constate qu'elle demeure la solution la plus satisfaisante pour les milieux économiques helvétiques.
En revanche, une stratégie isolationniste reposant sur la dénonciation de l'accord sur la libre circulation des personnes « réduirait la flexibilité du marché du travail et mettrait en jeu tous les accords bilatéraux I en raison de la clause guillotine, ce qui, le cas échéant, porterait durablement préjudice à la place économique suisse . »
A l'opposé, une adhésion à l'Union européenne ou à l'Espace économique européen (EEE) « exigerait des adaptations considérables du système juridique suisse qui diminueraient entre autres la flexibilité de notre politique sociale et de notre marché du travail . »
Une adhésion à l'Union européenne aurait certes un avantage, celui d'un gain d'efficience puisque « la totalité des obstacles qui freinent actuellement l'accès aux marchés seraient éliminés et que le surcroît de concurrence accélérerait les mutations structurelles en Suisse, notamment dans le domaine des infrastructures » .
Mais « la poussée normative accompagnant l'adhésion, particulièrement dans les domaines de la politique économique, monétaire et commerciale extérieure, ainsi qu'en politique financière, fiscale et sociale, du fait de la reprise intégrale de l'acquis communautaire, aurait des conséquences négatives sur la compétitivité de l'économie suisse . »
* 17 « La Nouvelle immigration - la Suisse entre immigration des cerveaux et crainte d'une perte d'identité », document du groupe de réflexion Avenir Suisse, octobre 2008, p 8 du résumé en français.
* 18 Publiée le 23 novembre 2010 dans la Feuille fédérale (Journal officiel suisse).
* 19 Voir sur ce dossier le rapport d'information de notre collègue Jean-François Humbert au nom de la commission des affaires européennes du Sénat (rapport n°157 (2010-2011) du 7 décembre 2010).
* 20 Prévisions économiques d'automne pour 2010-2012 de la Commission européenne : « la reprise économique de l'Union européenne s'installe, mais les progrès sont inégaux », 29 novembre 2010.