ANNEXES
Pistes
} Piste 1 Substituer au dispositif des compétences exclusives pures un système de compétences obligatoires partageables
} Piste 2 Élargir le contenu du schéma d'organisation des compétences région-départements aux conditions du partage de leurs compétences respectives
} Piste 3 Autoriser la conclusion de schémas départementaux de partage des compétences du département et des communes ou EPCI :
- pouvant couvrir les compétences régionales attribuées, en tout ou en partie, au département par un schéma régional, dans le respect de celui-ci ;
- ne pouvant concerner les compétences de la région à défaut d'accord sur un schéma régional
} Piste 4 Subordonner la signature du schéma régional d'organisation des compétences à l'accord des métropoles situées sur le territoire de la région, dans la mesure où sont concernées des compétences qu'elles exercent de plein droit
} Piste 5 Subordonner la signature du schéma départemental d'organisation des compétences à l'accord des EPCI situés sur le territoire du département, dans la mesure où sont concernées des compétences qu'ils exercent de plein droit
} Piste 6 Mettre en place une procédure de constat de carence en cas d'inertie de la collectivité habilitée à exercer une compétence
} Piste 7 Assurer le respect des partages de compétences par l'information obligatoire de la ou des collectivités attributaires d'un domaine de compétence lorsqu'une autre collectivité intervient dans ce domaine
} Piste 8 Créer un « contrôle de légalité territorial » permettant de trancher, dans un délai déterminé, les éventuels conflits entre collectivités relatifs au partage de leurs compétences
Examen du rapport par la délégation, le 25 janvier 2011
La délégation procède à l'examen du rapport de M. Antoine Lefèvre , rapporteur , sur la répartition des compétences entre les collectivités territoriales.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Sur ces seules trois ou quatre dernières années, la problématique de la répartition des compétences a donné lieu à de multiples rapports. Je pense, entre autres, à la commission des Lois de l'Assemblée nationale, au groupe de travail piloté par Alain Lambert dans le cadre de la RGPP, au Comité Balladur et, bien sûr, à la mission sénatoriale présidée par Claude Belot.
Rassurez-vous, je n'ai pas conçu le rapport que vous m'avez confié avec l'idée de recommencer, et encore moins de corriger, les travaux précédents, souvent excellents.
Les problèmes que soulève l'enchevêtrement des interventions locales, leurs causes et leurs conséquences, ont déjà été parfaitement analysés. Ils sont connus de tous. J'ai donc pris le parti de me concentrer sur l'unique point qui n'a pas été définitivement tranché et que je résumerai en deux mots : que faire ?
Peut-être trouverez-vous que, derrière cette question, si simple dans sa formulation, se cache une prétention démesurée puisque, c'est vrai, cela fait des années qu'elle attend des réponses. Mais, justement, je crois que ces réponses, elle les a enfin trouvées : grâce à la « mission Belot », qui avait considérablement défriché le terrain, sous la plume de nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger.
Je résume en deux points, sous le contrôle de nos collègues ici présents qui en faisaient partie, l'esprit de la mission :
- premier point : réaffirmer, pour les collectivités territoriales, une compétence d'initiative fondée sur l'intérêt territorial ;
- second point : déterminer des compétences obligatoires pour chaque niveau et prévoir ce qui me semble en constituer le corollaire : une procédure de « constat de carence » à l'encontre de la collectivité qui refuserait d'exercer la compétence qui lui est attribuée.
Nous avons là deux piliers pour une nouvelle architecture qui traduisent un pragmatisme louable :
- d'un côté, on confirme, sous une forme modernisée, une clause générale de compétence dont la suppression pure et simple serait à la fois contraire à la logique de la décentralisation et à l'efficacité de l'action publique locale. La suppression de la clause générale serait aussi bien difficile à mettre en pratique, car elle suppose, ce que les faits démentent tous les jours, que l'on puisse cantonner les collectivités dans des compétences prédéfinies ;
- d'un autre côté, on greffe sur cette capacité d'initiative générale une logique de « blocs de compétences », sous la forme de compétences obligatoires qu'il faut bien énumérer. C'est un point essentiel pour identifier les responsabilités, savoir qui fait quoi ou qui doit faire quoi.
La réforme des collectivités territoriales, issue de la loi du 16 décembre 2010, ne reprend pas tout à fait cette architecture. Elle n'en est pas loin sur le premier pilier : d'une part, elle confirme la clause générale de compétence pour les communes ; d'autre part, en ce qui concerne le département et la région, elle prévoit, certes, de les doter de compétences d'attribution, mais ajoute aussitôt qu'ils peuvent intervenir sur tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique.
C'est surtout sur le second point que la loi de 2010 s'éloigne assez nettement des propositions de notre mission. Elle ne prévoit pas vraiment des compétences obligatoires. En revanche, elle opte clairement pour des compétences exclusives puisqu'elle indique, je cite : « les compétences attribuées par la loi le sont à titre exclusif (...). Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence ».
Des compétences partagées peuvent être prévues par le législateur (et la décision a déjà été prise de partager les compétences « tourisme », « culture » et « sport »), mais le principe de la loi de 2010 est celui de l'exclusivité.
En définitive, notre mission et la loi ont toutes deux prévu, à côté d'un socle de compétences générales pour des affaires d'intérêt local, une dose de compétences d'attribution. Mais ces compétences d'attribution ont été conçues différemment : obligatoires pour l'une, exclusives pour l'autre.
C'est sur ce point que mon rapport met l'accent.
La loi de décembre 2010 envisage expressément des « mesures d'adaptation » de ses dispositions sur la répartition des compétences après leur entrée en vigueur, fixée au 1 er janvier 2015. Je me suis donc attaché à présenter des propositions d'adaptation nous permettant de passer de compétences d'attribution exclusives à des compétences d'attribution obligatoires.
Je vous soumets pour cela un dispositif reposant sur quatre séries de pistes.
Premièrement : consacrer le principe de compétences obligatoires partageables.
Pourquoi « partageables » ? L'épithète ne figurait pas dans le rapport de nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, mais il me semble souhaitable que les compétences attribuées à telle ou telle catégorie de collectivités ne le soient pas à titre exclusif :
- d'abord, pour éviter des « problèmes de frontière » entre des compétences attribuées à des collectivités différentes. Un système de navette par autobus entre un centre de ville et un monument historique relève-t-il de la compétence « transports », « tourisme », « culture »... ?
- ensuite, pour des raisons d'efficacité : que se passera-t-il si la collectivité attributaire est dans l'impossibilité absolue, par exemple pour des raisons budgétaires, d'exercer sa compétence ? Par exemple, va-t-on systématiquement interrompre un réseau sur le territoire d'une collectivité si elle n'est pas en mesure de prendre en charge la totalité des opérations d'investissement qui lui incombent au titre de sa compétence exclusive ?
- enfin, je suis hostile au principe de l'exclusivité afin de laisser les collectivités libres de décider de partager une compétence si des circonstances locales l'exigent. En un mot : faisons confiance à l'intelligence territoriale. C'est ce souci de permettre aux collectivités de s'accorder sur un partage qui me fait vous proposer l'expression « compétences obligatoires partageables » plutôt que celle, moins parlante selon moi, de « compétences obligatoires non exclusives ».
Deuxièmement : préciser comment ces compétences partageables pourront effectivement être partagées.
Sur ce point également, faisons confiance à l'intelligence territoriale et contentons-nous, nous parlementaires, de fournir aux autorités locales les outils pour déterminer ce qu'elles considéreront comme correspondant au partage de compétences idéal.
Ces outils ne peuvent être à mes yeux que contractuels. C'est ce que traduisent mes pistes 2 à 5 :
Piste 2 : élargir le contenu du schéma d'organisation des compétences région-départements aux conditions du partage de leurs compétences respectives. La loi du 16 décembre invite le président de la région et les présidents des départements à conclure un schéma d'organisation des compétences pour fixer certaines règles, relatives par exemple aux conditions de délégation d'une compétence ou de certaines interventions financières. Afin de ne pas créer un instrument supplémentaire, je vous propose de nous appuyer sur ce schéma en élargissant son objet pour qu'il prévoie aussi les conditions du partage des compétences entre les départements et la région.
J'attire votre attention sur un point essentiel : si les collectivités ne se mettent pas d'accord sur les conditions du partage d'une compétence, celle-ci ne sera pas partagée. Elle restera à la collectivité que la loi aura désignée. Je crois que l'on ne peut pas faire autrement : si une même compétence peut être exercée par toutes les collectivités sans accord préalable avec la collectivité que la loi désigne comme attributaire, c'est la porte ouverte à l'anarchie. C'est en outre une question de cohérence : on ne peut pas encourager les collectivités à conclure des accords de partage et, en même temps, leur dire que, à défaut d'accord, il pourra quand même y avoir partage.
Piste 3 : autoriser la conclusion de schémas départementaux de partage des compétences du département et des communes ou EPCI.
Le schéma régional qui sert de support à ma proposition 2 ne concerne que les relations régions-départements. Il me semble indispensable d'impliquer le bloc communal et, pour cela, de prévoir un schéma départemental sur le modèle du schéma régional.
Je précise, pour ceux qui trouveraient mon dispositif compliqué, que ces schémas départementaux pourront être assez simples dans leur contenu -en se limitant à quelques compétences- et dans leur champ d'application : un schéma pourra n'être conclu qu'avec une ou quelques communes (ou EPCI).
D'autre part, le Président de la République a missionné M. Jean-Jacques de Peretti pour rédiger des modèles de schéma régional. On peut également imaginer de rédiger des modèles de schéma départemental.
Mes pistes 4 et 5 tirent les conséquences du fait que les EPCI exercent certaines compétences de plein droit : il me semble y avoir une certaine cohérence à exiger l'accord de la métropole sur le schéma de répartition des compétences entre département et région dès lors qu'elle exerce de plein droit des attributions relevant de ces deux collectivités ; de même, il serait logique que les EPCI aient leur mot à dire sur des schémas départementaux qui porteraient sur des compétences qu'il exercent de plein droit.
Troisièmement, c'est l'objet de ma proposition 6 : mettre en place une procédure de constat de carence en cas d'inertie de la collectivité habilitée à exercer une compétence. Il s'agit de reprendre une proposition essentielle de la « mission Belot », puisque c'est ce constat de carence qui permettra de faire en sorte qu'une compétence obligatoire soit effectivement exercée par son attributaire.
Quatrièmement, et pour terminer : assurer que le partage des compétences soit effectivement respecté. Intellectuellement, on pourrait imaginer d'assurer la compatibilité des interventions des collectivités exerçant une compétence en partage en permettant à l'une d'elles d'exercer une tutelle sur une autre. Comme vous l'aurez peut-être deviné, je refuse de vous proposer une telle solution (qui nécessiterait en outre une modification de la Constitution, alors que j'ai opté de vous soumettre des propositions d'ordre législatif dans la perspective des adaptations annoncées de la loi de 2010).
Par conséquent, je ne vois plus, pour faire respecter les règles de partage d'une compétence, que la voie d'un contrôle en pure légalité, faisant, le cas échéant, intervenir le juge administratif.
C'est précisément en nous inspirant du contrôle de légalité exercé par l'État que je vous propose de créer un « contrôle de légalité territorial », permettant aux collectivités de soumettre au tribunal administratif, par déféré, leurs éventuels conflits relatifs au partage de leurs compétences (piste 8).
Pour que ce contrôle de légalité joue pleinement son rôle, il est souhaitable de prévoir un dispositif d'information des collectivités détentrices d'une compétence partagée lorsqu'une collectivité intervient dans ce domaine ; c'est l'objet de ma proposition 7.
Pour conclure, je dirais, même si ce n'était pas évident dans mon propos, qu'il ne faut pas juger trop sévèrement la loi de 2010 dans ses dispositions relatives à la répartition des compétences. Elle a au moins le mérite de jeter les bases d'un dispositif à deux étages, comme le souhaitait la « mission Belot » : un étage « compétence générale » et un étage « compétences d'attribution ». C'est pourquoi je considère qu'elle met la répartition des compétences sur de bons rails... à condition que le second rail soit redressé (ce qui, je l'admets, relativise mon jugement positif).
M. Claude Belot , président. - Il nous faut passer au crible vos propositions pour nous assurer de leur portée. Pour cela, il faut d'abord que nous nous entendions sur la conception qui est la nôtre de l'action publique. Par exemple, votre suggestion de s'en remettre au tribunal pour faire un arbitrage ne correspond pas à ma philosophie, car je pars du principe que les élus sont capables de traiter leurs affaires entre eux. Nous verrons ce point tout à l'heure et j'invite d'abord la délégation à réagir à la proposition 1 de notre rapporteur : « substituer au dispositif des compétences exclusives pures un système de compétences obligatoires partageables ».
M. Jean-Jacques Mirassou . - Je souhaite faire une remarque générale pour évoquer la pertinence du maintien de la clause générale de compétence. Je ne vois pas comment on va s'accommoder de cette optique, que je partage puissamment en tant qu'élu local, avec la négation qui en est faite dans le projet de loi. Le rapporteur propose un dispositif pour essayer de décrypter tout cela, mais cela reste tout de même relativement compliqué. Et cela risque d'empirer car, si le conseiller général est en même temps le conseiller régional, comment aura-t-il les moyens objectifs de choisir, à son niveau de responsabilité, entre une option ou une autre ? C'est une démarche schizophrénique !
M. Claude Belot , président. - Ne recommençons pas les débats que nous avons tenus il y a deux ans sur ce sujet. Nous avions alors fait le constat que les compétences étaient déjà réparties dans 90 % des cas. Les choses se passent bien dans l'ensemble. Désormais, il s'agit de se pencher sur certaines compétences qui ont besoin d'être exercées et pour lesquelles la compétence n'est pas claire. Le sujet n'est donc plus de savoir s'il faut ou pas une compétence générale pour le département ou la région, mais de dresser l'inventaire de ces compétences -inventaire qui sera forcément variable, avec l'apparition de nouveaux besoins comme cela s'est produit avec le haut débit- et de savoir qui les exerce et comment. Il nous faut définir un système pour que soient effectivement traités les besoins d'intérêt général : si les choses se font, tout va bien ; si elles ne se font pas, il faut pouvoir faire dresser un constat de carence afin d'obvier à l'inertie.
Mme Dominique Voynet . - Je voudrais évoquer le cas particulier où les compétences sont officiellement exercées par l'État, impécunieux ou incapable de concrétiser ses engagements et qui somme les collectivités territoriales de « mettre au pot ». Je pense par exemple aux discussions engagées en Île-de-France pour le financement du Grand Paris ; je pense aussi au plan Campus, pour lequel le Gouvernement interpelle publiquement le président de région pour lui reprocher une insuffisante participation financière. On n'est pas là dans le domaine de la clarification de compétences des collectivités, mais bien dans celui du transfert des responsabilités de l'État sur les collectivités, transfert qui s'opère dans le plus grand manque de clarté, dans des domaines tels que les universités, le transport, le logement. Dans tous ces domaines et dans d'autres, le constat de carence pourrait aussi s'appliquer à l'État.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Nous sommes dans un débat qui concerne les collectivités territoriales, et non pas le constat des carences de l'État.
M. Claude Belot , président. - Je suis plutôt d'accord avec ce que dit Mme Voynet : l'État n'est pas tout blanc. Et je pense qu'il n'est pas forcément hors de notre débat d'aujourd'hui.
Mme Dominique Voynet . - Les collectivités territoriales pourraient répondre de façon plus positive, dès lors qu'on ne leur renverrait pas toujours l'idée qu'elles sont coûteuses et mal gérées.
M. Yves Daudigny . - Le titre IV de la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit que la loi, à partir du 1 er janvier 2015, fixera les compétences exclusives des collectivités territoriales et les attribuera à telle ou telle personne publique. Il y aura donc des compétences exclusives, sauf dans les domaines du tourisme, de la culture et du sport. Par conséquent, le cas de l'économie, domaine majeur, reste en discussion.
Par ailleurs, le rapport que nous examinons aujourd'hui propose de modifier sensiblement le texte de loi en y introduisant des compétences obligatoires partageables, en lieu et place de compétences exclusives. A-t-il vocation à avoir un avenir législatif ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Tout à fait, ne serait-ce que parce que la loi de 2010 elle-même a prévu une loi d'adaptation.
M. Yves Daudigny . - Je suis favorable à l'évolution du texte de la loi telle que la propose le rapporteur : passer de compétences exclusives -avec la force d'un tel qualificatif- à des compétences qui deviendraient obligatoires et partageables. Dès lors, on ne serait plus très éloigné des situations antérieures, sauf que le partage des compétences serait soumis à une obligation de contractualisation entre les différents niveaux impliqués.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Dans la perspective de la loi d'adaptation -pour laquelle un premier rendez-vous est fixé en 2018- plusieurs de mes pistes de travail font référence au fameux schéma de compétences. J'ai souhaité que ce schéma, déjà prévu par la loi de 2010, serve de support à un partage des compétences, notamment obligatoires, des collectivités.
M. Yves Daudigny . - Je suis favorable à cette évolution, tout en m'associant à la précédente remarque de mon collègue Jean-Jacques Mirassou : ce seront les mêmes élus à l'échelon départemental qui contractualiseront avec eux-mêmes, à l'échelon régional, pour se partager les compétences. Cette situation illustre bien la difficulté à comprendre comment, à travers cette loi, pourront fonctionner différents échelons avec de mêmes conseillers territoriaux...
M. Edmond Hervé . - Si les rapports entre l'État et les collectivités territoriales sont effectivement contractuels, ils sont avant tout politiques et budgétaires ; ils ne sont pas constitutionnels. Il faudrait, pour qu'ils le deviennent, que la Constitution énumère les compétences de l'État. Or, nous ne sommes pas dans cette tradition-là ; si tel était le cas, nous deviendrions un État fédéral. Cela n'est pas le cas et l'État dispose donc, chez nous, de la clause générale de compétence.
Je suis, pour ma part, favorable à des compétences obligatoires non exclusives, qui soient évidemment partageables. Toute collectivité territoriale a une compétence qu'elle peut, au nom du principe de libre administration et de contractualisation, transférer sans que cela ne constitue un abandon de compétence. J'approuve donc la piste 1 du rapporteur.
M. Claude Belot , président. - Je crois que, dans nos travaux, nous devons avoir une ambition plus forte que la simple publication d'un rapport, certes intéressant et fouillé, mais qui, s'il n'a pas de suite, s'assimile à un travail universitaire. Nous devons nous astreindre à essayer de faire traduire nos points de vue dans les textes à venir. Donc, si nous ne sommes pas aujourd'hui dans une configuration législative, nous devons discuter avec, en perspective, l'adoption de propositions applicables et qui seraient partagées par beaucoup.
J'attire votre attention sur l'intérêt de la mission que le Président de la République vient de confier à M. Jean-Jacques de Peretti pour clarifier les schémas régionaux de compétences. C'est un homme qui connaît très bien les collectivités territoriales et qui, comme il me l'a indiqué, a conçu sa mission comme devant faciliter l'application de la loi. Je crois qu'il pourrait être intéressant que la délégation le reçoive.
M. Edmond Hervé . - Lorsqu'on se réfère à l'article 73 de la loi, c'est bel et bien le présent qui est utilisé : « dans les domaines de compétences que la loi lui attribue » . C'est l'ensemble des lois qui existent déjà, complétées éventuellement par celles qui seront adoptées, qui fixent les compétences de la région et du département. La détermination de ces compétences n'est donc pas subordonnée à des lois qu'il faudrait adopter pour que l'article 73 prenne corps, car il n'emploie pas le futur.
Quand je vois la somme de lois, notamment pour le département, qui attribuent aujourd'hui des compétences, je me demande si, dans les faits, nous n'en arrivons pas à une situation quasiment comparable à une clause générale de compétence.
M. Jean-Jacques Mirassou . - L'interdiction des financements croisés serait contradictoire avec la piste 1 développée par le rapport. Je rejoins sur ce point ma collègue Dominique Voynet : les financements croisés répondent parfois à une nécessité et, souvent, à une urgence. Il n'est pas rare que l'État, qui par la loi entend interdire les financements croisés, les impose pourtant lui-même à des collectivités territoriales dans des domaines totalement hors de ses compétences. Je citerais l'exemple, pour la Haute-Garonne, du TGV.
M. Claude Belot , président. - La loi n'a d'ailleurs pas touché aux financements croisés quand c'est l'État qui porte le projet.
M. Pierre Jarlie r . - J'approuve la réflexion qui a été faite de faire confiance à l'intelligence territoriale. C'est un système qui fonctionne assez bien. Je crois qu'il faut le dire : la situation actuelle est plutôt satisfaisante.
La piste 1 du rapport préconise de passer de la compétence exclusive à la compétence obligatoire partageable. On passe donc par le biais de la convention, donc d'un accord entre les deux parties, département et région. Certes, elles auront les mêmes élus, mais pas forcément les mêmes majorités ou les mêmes intérêts. Ainsi, il ne sera pas si facile pour la région et le département de trouver un accord sur l'exercice d'une compétence partagée. Or, s'il n'y a pas contractualisation, on revient à un système de compétence exclusive, donc à la case départ. Par conséquent, il n'y aura pas de financement croisé sur les sujets pour lesquels un accord n'a pas pu être trouvé. Les victimes en seront les départements, dans une moindre mesure, mais en premier lieu les EPCI et les communes, pour l'aboutissement de projets structurants : si la loi permet au département ou à la région de cofinancer leurs opérations, elle pose comme condition l'existence d'un intérêt départemental ou régional dont l'appréciation ne sera pas évidente pour des initiatives communales ou intercommunales.
Je suis donc assez d'accord avec l'idée de compétences partageables, mais il faut réfléchir à la manière dont on pourrait sortir d'un éventuel blocage en l'absence de convention entre le département et la région.
M. Claude Belot , président. - Je ne pense pas que ce risque existe lorsqu'une région décidera de répondre à un besoin nouveau : cette décision s'appliquera sur tout le territoire régional et si, dans un département, il se trouve des élus qui y étaient opposés, ils devront l'accepter comme étant celle de la majorité.
Est-il nécessaire de faire appel à des fonds de concours départementaux ? Si la réponse est majoritairement positive, il ne pourra donc pas y avoir de blocage puisque la règle sera devenue loi commune applicable à tous. La carence ne serait constatée que si un vote de la région démontrait une absence de majorité.
M. Pierre Jarlier . - C'est vrai pour les compétences que les départements ou les régions devront exercer eux-mêmes. Mais les situations se compliqueront lorsqu'il s'agira de les faire intervenir en appui à des projets portés par d'autres maîtres d'ouvrage tels que les intercommunalités, par exemple en matière de développement économique. S'il n'existe pas d'accord entre la région et le département sur la politique à mettre en place pour inciter à l'installation d'équipements structurants sur le territoire dans un domaine précis, il n'y aura pas de financement croisé et plus de compétence partagée. Ce seront donc les intercommunalités, structures de proximité, qui en seront les victimes. Il faut trouver une formule qui évite le blocage, sans pour autant revenir au système de compétence exclusive.
M. Claude Belot , président. - Vous avez cité le bon exemple : celui de la compétence économique. Des précisions restent à apporter sur ce point alors que, dans les autres domaines, je crois que l'on y voit assez clair.
Sur la compétence économique, la commission que j'ai présidée avait analysé les choses dans le détail et constaté que, dans la plupart des territoires, il y avait un partage de fait entre les régions, les départements et le bloc communal et intercommunal. Ce sont les régions qui sont clairement identifiées comme les interlocuteurs des organismes financiers ; ce sont elles, également, qui conduisent les politiques de filières ou qui, du fait de leurs liens avec l'enseignement supérieur, mènent des actions de recherche. Tout cela, les régions le font sur la base de dispositions légales. Les départements ont la responsabilité du foncier industriel -dont ils s'acquittent plutôt bien-, ils aménagent des zones d'activités, font construire des bâtiments... Finalement, les rôles ne sont pas si mal partagés.
M. Pierre Jarlier . - C'est le principe même des financements croisés auxquels les territoires ruraux sont toujours très attachés, car sans le double appui des départements et des régions, ils ne disposent pas des moyens suffisants pour intervenir. Je crains donc que, faute d'accord, il n'y ait à un moment qu'un seul financeur. Or, je ne crois pas au principe selon lequel un seul financeur pourrait se substituer aux deux autres.
M. Claude Belot , président. - Je suis surpris par cette position car il y a également l'Europe qui interdit que l'on donne plus de 30% d'aides publiques, ce qui, en tout état de cause, limite les financements des collectivités.
M. Jean-Jacques Mirassou . - La proposition n°1 permet, au-delà du principe, d'adapter des situations locales en fonction de la réalité et des particularités. Ce qui est vrai dans un département ne l'est pas forcément dans un autre. Ainsi, le département de la Haute-Garonne, qui a un budget important, pourra participer à l'opération Campus, comme à l'époque au plan « université 2000 ». Ce sont des actions qui dépendent des orientations politiques de cette collectivité et donc il faut laisser l'intelligence collective fonctionner. Cela se fait depuis très longtemps, y compris d'ailleurs lorsque la majorité qui peut gouverner une grande ville centre -comme Toulouse à l'époque- n'était pas exactement la même que celle du département. Dans ce cas, on arrivait à se mettre d'accord sur des projets qui véritablement garantissaient l'intérêt général dans le domaine culturel et sportif, comme dans le domaine universitaire ou économique avec l'aide apportée à Airbus. Encore une fois, cette proposition n°1 me convient car elle laisse libre cours à la respiration au niveau du terrain.
M. Claude Belot , président. - Je constate un relatif accord sur cette proposition n°1.
En ce qui concerne la piste n°2, pour élargir le contenu du schéma d'organisation des compétences région-départements aux conditions du partage de leurs compétences respectives, il me semble que cela va dans le même sens.
En ce qui concerne la piste n°3, tendant à autoriser la conclusion de schémas départementaux, de partage des compétences du département et des communes ou EPCI, il en va de même.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - On décline sur le plan départemental en prenant en compte le fait intercommunal.
M. Claude Belot , président. - Certes, mais le département est une collectivité qui apporte, alors que les EPCI sont des collectivités qui reçoivent. Je m'interroge donc sur l'opportunité de la mise en place d'un schéma de ce genre.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Cela permettra au département d'intervenir également dans le fait communal en précisant le cadre de l'intervention.
Mme Dominique Voynet . - Il me semble qu'il y a un ensemble de cas particuliers, dans lesquels il n'y aura pas un accord contractuel permettant de se répartir les compétences exercées en commun -d'une certaine façon par le département et par les intercommunalités- mais une poursuite du mécanisme de soutien à un autre niveau. De même que l'Etat impécunieux a tendance effectivement à aller chercher des financements en direction des collectivités qui ne devraient pas financer ses propres compétences, de même le département peut être tenté d'inciter les collectivités à partager avec lui ce qui relève de ses propres compétences. Exemples : une petite et moyenne industrie (PMI) hébergée dans un local communal, un plan d'insertion économique piloté de fait par des communes et du personnel municipal, etc. C'est le cas également pour la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) dans beaucoup de départements où c'est le personnel communal -même si une partie est prise en charge par le conseil général par le biais d'une convention- qui instruit les dossiers pour le compte du département, etc. Jusqu'où peut aller cette sorte de défausse par ricochet ? L'État se décharge sur le département et la région, la région et le département sur les communes ou les intercommunalités.... Est- on libre de refuser ? Bien sûr que non. Que se passe-t-il alors ? Si dans mon département je ne souhaite pas m'occuper du dispositif de pilotage du RSA, je punis les usagers. C'est le cas en Seine-Saint-Denis en ce moment, un département ruiné avec des besoins énormes. Donc, comment se négocie le schéma de partage des compétences ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Si on estime que les compétences de la commune sont partageables, il faut bien définir les modalités du partage. Une nouvelle fois, c'est le principe de l'intelligence territoriale : les collectivités s'entendront pour une bonne répartition et le résultat global ne pourra être atteint que si on y associe le niveau communal.
Mme Dominique Voynet . - Aujourd'hui, de plus en plus de départements vont dire : on construit des collèges, mais on demande aux communes de mettre à disposition les terrains. Si on refuse, que se passe-t-il ?
M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Là aussi, ce sont des conditions d'exercice de la compétence. La compétence des collèges, personne ne la remet en cause. Ensuite, sur les modalités pratiques de mise à disposition par la commune ou par une communauté de communes d'un terrain, une fois encore, c'est ce que l'on fait au quotidien.
M. Claude Belot , président. - J'ai observé partout où j'ai eu l'occasion de le voir que les départements et les régions ont plutôt bien exercé leurs compétences lycées ou collèges.
Mme Dominique Voynet . - Je me rends bien compte que je suis dans une situation particulière, avec un département en forte croissance démographique. C'est la troisième année consécutive que j'ouvre dans ma ville douze classes supplémentaires, ce qui est énorme.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Nous, nous avons des problèmes de fermeture de classes.
Mme Dominique Voynet . - Avec un département fauché, cela veut dire aussi que ce sont des gens pour lesquels il faudra, dans quelques années, un collège en plus. Et ce sont des zones du territoire où le foncier a un coût extravagant. Donc, lorsque l'on me demande de mettre à disposition le terrain dans une zone urbaine dense, le coût est de 6 à 8 millions d'euros. Je suis pour le schéma de répartition des compétences qui inclut les communes et, en même temps, si cela contribue à amplifier le phénomène de défaut sur les collectivités de rang inférieur, cela m'inquiète un peu.
M. Claude Belot , président. - Un point demande précision dans le schéma n°3 : « pouvant couvrir les compétences régionales attribuées, en tout ou en partie, au département par un schéma régional, dans le respect de celui-ci » . Cela veut-il dire que le département délègue ce qu'il a reçu ? Il faut quand même que la région ait son mot à dire là-dessus.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Elle peut dire ce qu'elle souhaite dans le schéma régional ; le schéma départemental devra lui être conforme. Face au risque de conflits entre le département et la région, je crois qu'il faut rappeler le principe selon lequel les schémas départementaux doivent respecter le schéma régional, sinon on perd toute la cohérence.
M. Pierre Jarlier . - L'idée des schémas départementaux de partage de compétence est tout à fait intéressante, d'autant plus que maintenant, avec les nouvelles organisations intercommunales, on arrive assez bien, au plus près du terrain, à régler beaucoup de problèmes, en particulier sociaux ou en matière de transport. A partir du moment où l'on établit un schéma départemental qui assure en même temps une cohésion de l'organisation de la compétence, la difficulté est de laisser aussi le choix à un moment. Si j'ai bien compris, c'est tout ou partie des EPCI qui pourraient être associés au schéma départemental. Il faut en effet laisser une grande souplesse, car tous les EPCI ne sont pas dotés ni des mêmes compétences, ni des mêmes moyens humains, ni des mêmes moyens d'ingénierie. Sous cette réserve, l'idée d'une organisation territoriale départementale qui fixe bien les modalités de transferts de compétences, ou de délégations de compétences, avec un projet territorial qui permet ensuite de le faire ou de ne pas le faire, est quelque chose de positif. Cela peut permettre d'améliorer le service rendu, voire de faire des économies de moyens. On voit bien, notamment en matière de transports, que les conseils généraux vont de plus en plus chercher en organisateurs secondaires les communautés de communes car ils constatent que l'on fait des économies d'échelle en s'organisant au plus près du territoire. Cela peut donc être vraiment intéressant.
M. Claude Belot , président. - On va donc dans ce sens là.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - D'un département à l'autre, la situation est complètement différente. Dans une région comme le Languedoc-Roussillon, où certains départements sont plus riches que d'autres, vous trouverez plus facilement de la place pour faire un collège en Lozère qu'ailleurs. On ne peut donc pas unifier. Cela tient aussi beaucoup aux élus et à la gouvernance. Certains s'entendront pour des schémas et d'autres ne voudront pas coopérer.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - C'est la raison pour laquelle il faut prévoir quelque chose de suffisamment large qui englobe toutes les possibilités de l'intelligence territoriale. Quand il y a difficulté, il faut régler aussi la carence pour ne pas bloquer les territoires.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Quand on s'entend, tout va très bien.
M. Claude Belot , président. - Je l'ai observé sur le terrain lorsque j'accompagnais Gérard Larcher dans de nombreux lieux au moment de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales. Quand on avait autour d'une même table MM. Juppé, Rousset, Madrelle et le président de la communauté urbaine de Bordeaux, on avait l'impression d'être avec des gens qui avaient l'habitude de travailler ensemble. Avec MM. Queyranne, Mercier et Collomb, tout cela fonctionnait également très bien.
En ce qui concerne la piste n°4 tendant à « subordonner la signature du schéma régional d'organisation des compétences à l'accord des métropoles situées sur le territoire de la région, dans la mesure où sont concernées des compétences qu'elles exercent de plein droit. » , cela me semble évident.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - D'autant que la loi confère de plein droit aux métropoles, un certain nombre de compétences de plein droit de la région et du département. Les pistes n°4 et 5 sont les conséquences à chaque fois de la piste n°2.
M. Yves Daudigny . - Je le comprends pour la piste n°4, car la piste n°2 est un schéma région-département. Donc la piste n°4 conduit à soumettre ce schéma à l'accord des métropoles, ce qui est cohérent. En revanche, pour la piste n°3, cela l'est moins dans la mesure où il s'agit d'un schéma départemental avec les communes et les EPCI. Donc les EPCI sont obligatoirement dedans. La soumission à leur accord est donc déjà contenue dans la piste n°3.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Non, dans la piste n°3, on ne subordonne pas l'accord à la signature. C'est le fait de permettre que des schémas puissent exister. La notion est donc différente.
M. Claude Belot , président. - Cela ne me choque pas outre mesure. On peut donc avancer dans cette voie qui obligera les gens à se parler, à contractualiser, ce qui est déjà important.
La piste n°6, consistant à « mettre en place une procédure de constat de carence en cas d'inertie de la collectivité habilitée à exercer une compétence » , est importante. Par exemple, la région Poitou-Charentes a refusé le haut débit, comme les départements de la Charente et des Deux-Sèvres. Les gens autour du Futuroscope et la Charente-Maritime s'y sont consacrés. Aujourd'hui les tarifs moyens du téléphone et d'internet ne sont pas du tout les mêmes dans les quatre départements de la région. Certains n'ont même rien du tout.
La piste 7, qui consiste à prévoir une information entre collectivités qui partagent une compétence, me semble de bon sens.
La piste 8, en revanche, me choque : « créer un "contrôle de légalité territorial", inspiré du contrôle de légalité classique, permettant aux collectivités de soumettre au tribunal administratif, par déféré, leurs éventuels conflits relatifs au partage de leurs compétences » . Les élus sont des gens responsables qui peuvent régler leurs conflits entre eux.
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - C'est un peu le corollaire du constat de carence : celui-ci permet de pousser à agir une collectivité qui n'exerce pas une compétence qu'elle détient ; la piste 8 permet d'empêcher une collectivité d'exercer une compétence qu'elle ne détiendrait pas.
M. Edmond Hervé . - Monsieur le Président, je suis surpris de votre réticence à l'égard de cette proposition. Le législateur doit se préoccuper de l'application de la loi et prévenir les situations de blocage qui peuvent survenir en cas de problème d'interprétation des textes législatifs. La procédure de déféré est un moyen de limiter ces situations de blocage, même si la prudence devrait nous conduire à imposer un délai pour l'intervention du juge.
Par ailleurs, si ce contrôle de légalité territoriale n'était pas confié au juge administratif, qui pourrait l'assurer ? Le représentant de l'État dans le département ou la région ? Le ministre ? Le recours au juge administratif préconisé par notre rapporteur me semble donc être une bonne formule pour les administrés, sous réserve, je le répète, de prévoir des délais qui encadrent cette procédure. Sans doute faudrait-il également prévoir une intervention directe du Conseil d'État pour disposer d'une interprétation de portée nationale ?
M. Jean-Jacques Mirassou . - Entre deux collectivités territoriales, une difficulté d'interprétation de la loi peut aussi être le prolongement d'un désaccord qui trouve sa source ailleurs. Pour cette raison, je ne suis pas convaincu par le recours au juge administratif pour trancher ces conflits.
M. Claude Belot , président. - Pour l'heure, l'essentiel est de bien dire que nous souhaitons qu'il y ait une instance pour trancher un éventuel conflit et de lui impartir un délai pour se prononcer. D'où les questions : quelle instance ? Quel délai ?
M. Antoine Lefèvre , rapporteur. - Nous pourrions prévoir un délai de deux mois pour l'intervention du juge administratif.
M. Claude Belot , président. - Pour l'instance, je verrais peut-être une sorte de « conseil des sages », pourquoi pas composé de personnes désignées par les parties, départements et région.
M. Edmond Hervé . - Il s'agit quand même d'un recours en droit. Alors pourquoi pas le juge ?
M. Claude Belot , président. - Je comprends que des particuliers aient recours au juge en cas de conflit avec l'administration. Cela me heurte pour une collectivité à l'égard d'une autre qui devrait être son partenaire.
M. Edmond Hervé . - Il n'est pas rare aujourd'hui -on le voit avec les départements- que les collectivités territoriales saisissent le juge administratif.
Mme Dominique Voynet . - Je voudrais rappeler qu'en Martinique, pour ne citer que cet exemple, aucun accord n'a pu être trouvé entre le conseil régional et le conseil général pour déterminer la clé de répartition financière de l'aménagement d'une desserte routière entre Fort-de-France et Sainte-Anne. Ce conflit dure depuis dix ans et l'État n'est pas capable de le régler.
M. Claude Belot , président. - En conclusion, nous sommes d'accord pour un contrôle -par qui, cela reste à déterminer- à exercer dans un certain délai.