N° 503
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 mai 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (2) sur la politique immobilière du ministère de la défense ,
Par MM. François TRUCY et Didier BOULAUD,
Sénateurs.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. (2) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca. |
Mesdames, Messieurs,
La politique immobilière du ministère de la défense revêt une importance particulière, à double titre.
Tout d'abord, la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 (n° 2009-928 du 29 juillet 2009) prévoit des recettes immobilières, issues en particulier de cessions, à hauteur de près de 2 milliards d'euros, la quasi-totalité d'entre elles étant escomptées sur les trois années 2009-2011. Or, cet objectif reposait très largement sur un audacieux schéma de vente par anticipation des emprises immobilières parisiennes devant être libérées en 2014, qui se révèle désormais impossible à concrétiser.
Ensuite, le ministère de la défense souhaite regrouper les différents états-majors et la direction générale de l'armement (DGA) autour du ministre en un lieu unique, sur le site de Balard, dans le XV e arrondissement de Paris.
Les deux sujets ne peuvent être dissociés. Certes, le projet Balard doit être financé dans le cadre d'un partenariat public-privé, indépendamment des recettes immobilières qui seront perçues. Cependant, on conçoit bien que s'il n'était pas possible de céder dans de bonnes conditions les bâtiments actuellement utilisés par les services devant être regroupés sur le site, ce projet perdrait une grande part de son intérêt.
Compte tenu de l'importance de l'enjeu, la commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ont désigné respectivement François Trucy, co-rapporteur spécial de la mission « Défense », et Didier Boulaud, vice-président, pour réaliser un contrôle conjoint sur la politique immobilière de la défense. Ce contrôle s'inscrit dans le cadre du renforcement de la collaboration entre les deux commissions, initié en 2009 par leur premier travail conjoint, relatif au programme d'avion de transport militaire A400M 1 ( * ) .
I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE EN PERSPECTIVE
La gestion immobilière n'entre pas dans les missions premières des armées. Elle revêt néanmoins au ministère de la défense une importance notable en raison de l'étendue de son patrimoine immobilier, sans équivalent pour les autres ministères, du poids financier - environ 1 milliard d'euros par an - des opérations de construction et d'entretien des immeubles et des infrastructures, mais aussi de la nécessité de mettre en place une politique adaptée à de multiples contraintes, notamment les restructurations territoriales en cours depuis plus d'une vingtaine d'années.
A. UN PATRIMOINE IMMOBILIER AUX FORTES SPÉCIFICITÉS
Le ministère de la défense assure la responsabilité de plus de 40 % du patrimoine immobilier de l'Etat et y consacre plus d'1 milliard d'euros par an. Ce patrimoine comporte des biens de nature extrêmement diverse, les uns à vocation opérationnelle, les autres à vocation administrative ou de soutien. Ce patrimoine évolue. Le maintien de la capacité opérationnelle, notamment avec l'arrivée de nouveaux équipements, nécessite la réalisation ou la modernisation de certaines infrastructures alors que, parallèlement, la réduction continue du format des armées et la dissolution ou le transfert de bases ou d'unités en rend d'autres inutiles.
1. Un patrimoine considérable et hétérogène, évalué à environ 16 milliards d'euros
Au 31 décembre 2008, le tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE) évaluait les biens immobiliers relevant du ministère de la défense (ce qui comprenait encore la gendarmerie, dont les immeubles ont été transférés au ministère de l'intérieur à compter du 1 er janvier 2009) à plus de 330 000 hectares de superficie d'emprise , dont plus de 5 400 hectares de superficie utile, pour une valeur de l'ordre de 16 milliards d'euros hors gendarmerie .
Selon les comptes de l'Etat pour 2008, le ministère de la défense représente 43 % de la valeur de marché du parc immobilier contrôlé par l'Etat , telle qu'établie par France Domaine, et 33 % si l'on retient le périmètre hors gendarmerie , loin devant le ministère des finances (13 %) et celui des affaires étrangères (10 % en incluant les biens détenus par l'Etat à l'étranger).
Cet ensemble est constitué de biens extrêmement divers.
Ainsi, selon le TGPE, au 31 décembre 2008, le ministère de la défense utilisait notamment 57 aéroports ou aérodromes, 90 bases aéronavales et 8 bases navales, 41 camps d'entraînement, 99 camps militaires, 5 552 casernes, 25 centres de recherches et d'essais, 179 dépôts et 151 entrepôts, 21 ateliers de réparation ou d'entretien, 14 hôpitaux, 360 installations de défense, 382 ouvrages de télécommunication, 2 997 terrains de nature non spécifiée, 875 locaux de bureaux , 98 immeubles administratifs ou à usage de bureau, 7 635 appartements, 737 immeubles collectifs d'habitation, 7 344 maisons individuelles et 1 870 villas, et même deux abbayes (utilisées comme caserne ou immeuble de logement), deux haras (utilisés par la gendarmerie nationale) et 52 hôtels particuliers.
L'armée de terre correspondait à 70 % de la superficie d'emprise, mais à seulement un tiers de la superficie utile et de la valeur globale, comme le montre le tableau ci-après.
Les biens immobiliers du ministère de la défense au 31 décembre 2008, selon le TGPE
|
Gendarmerie |
Terre |
Mer |
Air |
Autres |
Total |
Total hors gendarmerie |
|
|
Superficie d'emprise (en hectares) |
4 518 |
235 544 |
10 347 |
27 449 |
56 091 |
333 948 |
329 431 |
|
Superficie utile (en hectares) |
1 292 |
1 778 |
434 |
1 047 |
874 |
5 426 |
4 134 |
|
Evaluation domaniale (en millions d'euros) |
5 418 |
7 140 |
1 815 |
1 528 |
5 689 |
21 590 |
16 172 |
Source : calculs des rapporteurs, d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
Les biens concernés relevaient, pour 86 % de la superficie totale, du domaine public de l'Etat. Les autres appartenaient à son domaine privé, voire n'étaient pas possédés par lui (collectivités territoriales, personnes privées...).
La ventilation des emprises immobilières du
ministère de la défense par statut
(au 31 décembre
2008, selon le TGPE)
|
Domaine public de l'Etat |
Domaine privé de l'Etat |
Autre |
Total |
|
|
En hectares |
287 559 |
22 112 |
24 277 |
333 948 |
|
En % |
86,1 |
6,6 |
7,3 |
100,0 |
Source : calculs des rapporteurs, d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
a) 30 biens correspondent à 40 % de la superficie globale
Les biens immobiliers utilisés par le ministère de la défense se caractérisent par un grand nombre d'emprises (29 959 fin 2008) et de fortes disparités. Fin 2008, les 30 emprises les plus importantes correspondaient à 40 % de la superficie totale, les 237 emprises les plus importantes à 80 %, et les 1 000 emprises les plus importantes à 96 %, comme le montre le graphique ci-après.
La concentration de la superficie des emprises du ministère de la défense au 31 décembre 2008, selon le TGPE
Source : calculs des rapporteurs, d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
Les camps et terrains militaires ainsi que les champs d'exercice ou de tir représentent environ les deux tiers de la superficie d'emprise, mais une très faible part de la superficie utile. Les installations militaires proprement dites (bases aériennes ou navales, installations de défense) représentent environ 17 % de la superficie d'emprise, mais près de la moitié de la superficie utile.
Sur les 30 emprises du ministère de la défense dont la superficie d'emprise était la plus élevée (correspondant à 135 000 hectares, soit 40 % du total) :
- 45 000 hectares se trouvaient en Guyane (dont les deux plus grandes emprises, celles du champ d'exercices Montagnes Tortues et du champ de tir de Saint Jean du Maroni) ;
- 25 000 se trouvaient dans le Var (camp militaire de Canjuers) ;
- 15 000 hectares se trouvaient dans les Landes (installations de la DGA) ;
- 13 000 hectares se trouvaient en Gironde (dont la base aérienne 120).
On comptait en particulier 6 « terrains » (56 000 hectares), 9 camps militaires (26 000 hectares) et deux aérodromes (6 500 hectares).
Les 30 emprises du ministère de la défense dont la superficie est la plus élevée
(en hectares)
|
Libellé UA |
Libellé Attributaire |
Libellé Propriétaire |
Désignation foncière |
Département |
Superficie d'emprise |
Superficie utile |
|
Champ d'exercices Montagnes Tortues |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Terrain (divers) |
Guyane |
20 993,0 |
0,0 |
|
Champ de tir de Saint Jean du Maroni |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Terrain (divers) |
Guyane |
17 500,0 |
0,0 |
|
Terrains privés intérieur emprise |
Direction générale pour l'armement |
Personne physique |
Terrain (divers) |
Landes |
10 441,1 |
0,0 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Immeuble administratif |
Var |
7 569,2 |
0,2 |
|
Installations du CEL de Biscarosse |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine privé |
Bureau |
Landes |
5 444,8 |
12,9 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Var |
5 261,3 |
0,1 |
|
Base aérienne de Cazaux 120 |
Armée de l'air |
Etat - Domaine public |
Aérodrome |
Gironde |
4 628,2 |
11,6 |
|
Casernement de Plum |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Caserne |
Territoire d'Outre-mer |
4 536,2 |
3,2 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Var |
3 904,5 |
0,1 |
|
Champ d'exercice Montagne Venus |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Terrain (divers) |
Guyane |
3 800,0 |
0,0 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Entrepôt (divers) |
Var |
3 792,5 |
0,2 |
|
Camp de manoeuvres de Suippes |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Terrain (divers) |
Marne |
3 743,2 |
0,0 |
|
Camp de manoeuvres de Suippes |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Terrain (divers) |
Marne |
3 081,6 |
0,0 |
|
Installations du CEL de Ste Eulalie |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine privé |
Installation scientifique ou technique (divers) |
Landes |
2 984,1 |
0,5 |
|
Champ de manoeuvres et de tir |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp d'entraînement |
Aisne |
2 972,4 |
0,7 |
|
Polygone d'essais de Captieux Gironde |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Gironde |
2 773,3 |
1,3 |
|
Camp militaire Mailly zone 7 |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Aube |
2 729,1 |
0,4 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Var |
2 584,6 |
0,2 |
|
Camp militaire de la Courtine |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Creuse |
2 542,1 |
10,9 |
|
Champ de tir de Baloupi |
Armée de terre |
Etablissement public de l'Etat à caractère industriel et commercial |
Camp militaire |
Guyane |
2 450,1 |
0,0 |
|
CEL en forêt domaniale de Saint Eulalie |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine privé |
Entrepôt (divers) |
Landes |
2 377,9 |
0,0 |
|
Camp de Coetquidan |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Installation scientifique ou technique (divers) |
Morbihan |
2 182,4 |
0,0 |
|
Camp de Mailly zone 9 |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Marne |
2 009,1 |
0,2 |
|
Camp militaire de Canjuers |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Camp militaire |
Var |
2 001,3 |
17,3 |
|
Aérodrome d'Istre |
Armée de l'air |
Etat - Domaine public |
Aérodrome |
Bouches-du-Rhône - Aix en Provence |
1 910,5 |
16,7 |
|
Polygone d'essais de Captieux-Landes |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine public |
Installation de défense (divers) |
Landes |
1 876,8 |
0,0 |
|
C.A.E.P.E de St Jean d'Illac |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine public |
Bureau |
Gironde |
1 873,3 |
0,3 |
|
Caserne et terrain de Souge |
Armée de terre |
Etat - Domaine public |
Bureau |
Gironde |
1 870,7 |
0,3 |
|
CEL en forêt domaniale de Ste Eulalie |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine privé |
Atelier de réparation ou d'entretien |
Landes |
1 859,1 |
0,1 |
|
Polygone d'essais de Captieux Gironde |
Direction générale pour l'armement |
Etat - Domaine public |
Immeuble non catalogué |
Gironde |
1 852,4 |
0,2 |
Source : d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
Les biens les plus petits utilisés par le ministère de la défense étaient en quasi-totalité des logements, dont 7 635 appartements, 7 344 maisons individuelles et 1 870 villas (presque toujours possédés par des personnes privées).
b) 40 biens correspondent à 30 % de la valeur globale
Les biens utilisés par le ministère de la défense sont aussi très concentrés en valeur. Ainsi, fin 2008, 40 d'entre eux correspondaient à 30 % de la valeur globale, 357 à 70 % et 1 000 à 90 %, comme le montre le graphique ci-après.
La concentration de la valeur des emprises utilisées par le ministère de la défense au 31 décembre 2008, selon le TGPE
Source : calculs des rapporteurs, d'après le tableau général des propriétés de l'Etat
Les rapporteurs ne souhaitent pas publier dans le présent rapport d'information la valeur individuelle de différents biens, afin de ne pas gêner le Gouvernement dans la négociation du prix de la cession éventuelle de ces biens, ou d'autres biens auxquels ils pourraient être comparés.
Il est cependant possible de préciser que, sur les 40 biens correspondant fin 2008 à 30 % de la valeur globale (soit 6,7 milliards d'euros), 19 étaient à Paris, 13 en région parisienne et 6 dans le Var. Ils comprenaient, notamment, 4 aérodromes et bases aéronavales 2 ( * ) , 9 immeubles de bureaux (en quasi-totalité à Paris) 3 ( * ) , 2 camps militaires 4 ( * ) , 16 casernes (en quasi-totalité à Paris et en région parisienne) et 3 hôpitaux de région parisienne 5 ( * ) .
Ces biens appartenaient à l'Etat, sauf dans le cas de deux casernes de gendarmes, possédées par la ville de Paris.
* 1 Rapport d'information n° 205 (2008-2009), 10 février 2009.
* 2 Base école Général Lejay (Var), école de l'air de Salon-de-Provence (Var), base aérienne 101 de Toulouse-Francazal, base aérienne 107 de Villacoublay.
* 3 Cité de l'Air, Hôtel des Invalides, Ilot Saint-Germain, Hôtel de l'Artillerie, Abbaye de Penthemont, caserne de la Pépinière, Hôtel de la Marine (Paris) ; Arsenal Est - Préfecture Maritime et Arsenal Ouest-Centre Malbousquet (Toulon).
* 4 Camp militaire de Canjuers (Var) et camp de Frileuse (Yvelines), utilisés respectivement par l'armée de terre et la gendarmerie nationale.
* 5 Hôpitaux militaires Percy (Clamart), du Val-de-Grâce (Paris) et Bégin (Saint Mandé).