N° 374
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 mars 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la prise en compte de la dette publique dans les comptabilités nationales ,
Par M. Jean ARTHUIS,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
La crise grecque des finances publiques a mis en évidence, au premier semestre de l'année 2010, le manque de fiabilité des statistiques de finances publiques de ce pays.
Compte tenu de l'impact déstabilisant que pourrait jouer une perte de confiance dans la fiabilité des statistiques de finances publiques des Etats membres de l'Union européenne, la commission des finances a procédé, le 31 mars 2010, à l'audition de Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'Insee, Paul Champsaur, président de l'Autorité de la statistique publique, Benoît Coeuré, économiste en chef et directeur général adjoint de la direction générale du Trésor, et Gallo Gueye, chef de l'unité C1 à la direction des comptes nationaux et européens d'Eurostat, afin de faire le point sur le fonctionnement du système statistique européen dans le domaine des finances publiques.
Les comptes-rendus intégraux de ces auditions figurent en annexe au présent rapport d'information.
RÉSUMÉ DU RAPPORTUn système statistique globalement performant et qui s'est considérablement amélioré ces dernières années Il convient tout d'abord de souligner la performance globale du système statistique européen dans le domaine des finances publiques, et en particulier les progrès importants accomplis ces dernières années. Eurostat est assisté de nombreux organes consultatifs, les deux principaux étant le comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements (CMFB), compétent, notamment, en matière de finances publiques, auquel s'est ajouté en 2008 le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS), chargé d'évaluer la qualité globale des statistiques européennes. Le CCEGS n'est d'ailleurs pas sans évoquer l'autorité de la statistique publique, instaurée en France par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Les normes sont précises et ont été considérablement renforcées. Elles sont définies, pour l'essentiel, par le « système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté » 1995 (« SEC 95 »), défini par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté. Dans le cas particulier des finances publiques, ces normes sont précisées par le document d'Eurostat intitulé Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique , et par le règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne. Jusqu'au milieu des années 2000, les Etats membres ont fréquemment recouru à certaines techniques d'optimisation comptable pour réduire leur dette ou leur déficit : partenariats public-privé, titrisation de revenus futurs, recettes exceptionnelles. Les deux premières pratiques ont été rendues impossibles par deux décisions d'Eurostat, datant respectivement de 2004 et 2007. La troisième a, quant à elle, perdu l'essentiel de son intérêt depuis la réforme du pacte de stabilité en 2005, puisque désormais la trajectoire de finances publiques est évaluée en fonction du déficit public structurel hors mesures temporaires, dans le cadre du volet « préventif » comme du volet « punitif » du pacte. Les pouvoirs d'Eurostat ont été considérablement renforcés en 2010 Le « cas Grec » de 2009 a montré, au plus fort de la crise financière, que ce système ne pouvait fonctionner correctement dès lors qu'un Etat, ne se contentant pas de recourir à diverses techniques d'optimisation comptable, falsifiait délibérément ses statistiques. En effet, Eurostat n'avait pas alors juridiquement accès aux documents de « comptabilité publique » utilisés par les Etats pour élaborer les statistiques utilisées pour l'application du pacte de stabilité, exprimées selon les règles de la « comptabilité nationale », définies par le SEC 95. Dans ces conditions, il ne lui était pas possible de déceler la fraude grecque. Ces doutes sur la sincérité des finances publiques étaient dommageables non seulement pour la Grèce, mais aussi, potentiellement, pour l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne, soit par un effet de contagion directe de la crise grecque, soit, le cas échéant, par une perte de confiance généralisée en la fiabilité des statistiques de finances publiques européennes. C'est pourquoi les pouvoirs d'Eurostat ont été considérablement renforcés par le règlement (UE) n° 679/2010 du Conseil du 26 juillet 2010 : Eurostat s'est vu reconnaître la possibilité de contrôler les comptes publics des Etats membres, et sa possibilité de recourir à des experts nationaux a été renforcée. La nécessité d'aller plus loin La commission des finances juge cependant nécessaire d'aller plus loin. Tout d'abord, il est indispensable de renforcer les moyens humains d'Eurostat. Il n'est pas envisageable de continuer à fonctionner avec seulement une vingtaine de personnes en charge des statistiques de finances publiques. Des redéploiements parmi les 800 agents d'Eurostat doivent de toute évidence être envisagés. Ensuite, Eurostat doit être contrôlé par un « comité des sages », en particulier dans le domaine des finances publiques. La commission des finances le préconise depuis le rapport d'information 1 ( * ) de 2005 de son rapporteur général relatif à la réforme du pacte de stabilité. Cette exigence n'a été que partiellement satisfaite par la création en 2008 du conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS) précité. L'intérêt majeur du CCEGS est de rompre avec la pratique des autres organes consultatifs d'Eurostat, sa composition (7 membres désignés par le Conseil et le Parlement européen) lui permettant de ne pas être une émanation des instituts nationaux statistiques. Cependant, ses pouvoirs sont limités puisqu'il est simplement chargé d'évaluer ex post la qualité globale des statistiques européennes. En particulier, l'organe consultatif compétent en matière de finances publiques est le comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements (CMFB), comme cela a été indiqué plus haut. La commission des finances juge donc nécessaire d'aller plus loin. On pourrait, par exemple, envisager de remplacer le CCEGS et le CMFB par un « comité des sages » unique, ou de remplacer totalement ou partiellement le CFMB par le CCEGS. Enfin, les décisions d'Eurostat doivent être non seulement justes, mais aussi perçues comme légitimes par l'opinion et les marchés. La commission des finances considère qu'un tel objectif ne pourra être atteint qu'en rendant Eurostat organiquement indépendant de la Commission européenne (dont il est actuellement l'une des directions générales). |
* 1 Rapport n° 277 (2004-2005), 31 mars 2005.