IV. LE COÛT ET LES AVANTAGES DU PROGRAMME
Le programme Copernic a été doté d'une enveloppe budgétaire plus précise dans son montant que dans son périmètre. Cette enveloppe de 911,5 millions d'euros est restée jusqu'en 2009 le cadre fixe des travaux et un argument de communication ; toutefois, elle ne couvre qu'une partie des coûts de développement. Des gains de productivité et des économies potentielles en sont attendus, mais la place des applications développées, au coeur de l'activité fiscale tout entière, ne permet pas toujours de les identifier aisément et spécifiquement.
A. LES DÉPENSES
1. Un objectif de coût « d'investissement » fixé à 911,5 millions d'euros
Le plan d'action opérationnel version 4 (PAO v4) a maintenu l'objectif d'un investissement total de à 911,5 M€ annoncé dès l'origine. Ce total initial, confirmé dans chacun des PAP depuis 2006 était toujours, en janvier 2009, la référence du coût de développement du programme en euros courants. Ainsi, le ministre du budget déclarait le 13 janvier 2009 devant la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée nationale 15 ( * ) :
[Le programme Copernic] a bien été conduit dans le respect de l'enveloppe dédiée en 2001, soit 911,5 millions d'euros. Toutefois, dans un souci de transparence, je précise que ce résultat a été obtenu moyennant la révision à la baisse de certaines ambitions initiales.
Ces 911,5 millions devaient couvrir l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, l'assistance à la maîtrise d'oeuvre, et l'investissement dans les matériels, les logiciels et les réseaux.
(1) Une référence des coûts incomplète dès le départ
La définition restrictive qui accompagne l'enveloppe de 911,5 M€ ne donne pas une image fidèle de la réalité des coûts du développement. Au démarrage du programme, l'enveloppe budgétaire était allouée aux développements informatiques, dont elle était même une caractéristique impérative : « Le PAOV4 propose l'atteinte des objectifs stratégiques du programme dans le respect du calendrier initial : 2009, et du budget issu du PAOV3 : 911 M€ . » 16 ( * ) . Déterminée en 2001 dans le contexte de l'ordonnance organique 59-2, l'enveloppe couvrait les autorisations de programme, donc les seuls investissements selon la définition en vigueur à cette époque.
Avec la mise en oeuvre de la Lolf et l'obligation méthodique d'identifier les coûts des actions, les dépenses engagées pour la réalisation du programme ont été inscrites dès 2006 dans une sous-action spécifique 09-01 « soutien Copernic » au sein du programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local . Pourtant, le suivi de la consommation des ressources, ainsi que la communication du ministère, ont maintenu l'enveloppe de 911,5 M€ ; elle s'applique désormais aux titres 5 (investissement) et 3 (fonctionnement), désignés sous le qualificatif « hors titre 2 ». L'exclusion des dépenses de personnel (titre 2) de l'enveloppe apparaît comme un héritage du passé. L'inclusion des dépenses de personnel dans les objectifs de coût aurait naturellement conduit à constater une hausse optique des budgets, mais n'aurait pas dans ces conditions traduit une dérive des coûts. L'obligation légale de suivre le coût des actions méritait une présentation différente dès 2006 .
En outre, la démarche pré-Lolf poursuivie rend difficile le calcul des immobilisations à l'actif du bilan de l'État. Le référentiel de la comptabilité patrimoniale de l'État impose en effet désormais d'inscrire au bilan la valeur des projets développés pour le programme Copernic. La norme comptable de l'État n° 5 sur les immobilisations incorporelles , selon laquelle les coûts de développement des logiciels donnent lieu à des immobilisations incorporelles, précise que ces immobilisations doivent être inscrites au bilan de l'État « à leur coût de production (pour celles qui sont générées en interne par les services de l'État) ». Or, la Cour a déjà constaté des anomalies de traitement comptable qui traduisent un défaut persistant de distinction entre les charges et les immobilisations et se caractérise le plus souvent par une sous-estimation de l'actif de l'État 17 ( * ) . Au 31 décembre 2008, Copernic était inscrit à l'actif de l'État pour une valeur nette de 275,8 millions d'euros, très éloignée de la réalité.
Selon la DGFiP, l'inscription au bilan d'ouverture a été concertée avec le département comptable ministériel :
Les choix faits à cette occasion « ont conduit à ne pas immobiliser les dépenses mutualisées entre tous les projets du programme, comme l'assistance au pilotage du programme, l'assistance à la conduite du changement, les dépenses externes de formation, les dépenses de communication, les dépenses d'assistance engagées au bénéfice de l'ancien bureau Copernic 7, en charge de l'intégration des composants Copernic dans le système d'information. »
Entre 2001 et 2004, le suivi budgétaire n'était pas assez précis pour ventiler les dépenses entre l'assistance à un projet et l'assistance au pilotage du programme. « Ceci a pu conduire à sous-évaluer dans le bilan d'ouverture au 1/1/2006 le montant immobilisable de certains projets. »
Les dépenses des projets transverses (projets techniques et sécurisation de l'exploitation) n'ont pas été immobilisées.
Enfin, les plateformes de production (matériels et logiciels) ont été inscrites en immobilisations corporelles.
Cette position n'est pas conforme à la norme qui régit les immobilisations en comptabilité générale, mais cela est sans effet sur l'exécution budgétaire du programme.
* 15 ) Rapport d'information n° 1376 sur Le système d'information financière de l'État , page 15.
* 16 ) PAO V4, pages 4 et 32.
* 17 ) Rapport sur la certification des comptes de l'État - exercice 2008 , réserve n° 8, page 49.