IX. AUDITION DU 27 MAI 2009 : M. CHRISTIAN NOYER, GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que cette audition du Gouverneur de la Banque de France s'inscrit dans le cadre du groupe de travail sur la crise et la régulation financières mis en place par la commission des finances. Après les prévisions alarmistes du FMI et les tests de résistance (« stress tests ») controversés réalisés par la Réserve fédérale américaine (Fed), la situation des bilans bancaires, toujours exposés aux « actifs toxiques », et l'évolution du crédit aux agents économiques demeurent au centre des préoccupations bien que les facultés de refinancement et d'appel au marché des banques se soient manifestement améliorées. L'hypothèse de la création de mauvaises banques (« bad banks ») bénéficiant d'une garantie de l'Etat est cependant souvent avancée, en particulier en Allemagne.
On peut également s'interroger sur la croissance rapide du bilan des banques centrales et sur leur changement de nature. En élargissant la gamme des collatéraux admis en garantie et en recourant à des mesures dites « non conventionnelles » de rachats de titres et de créances, la Fed et la Banque centrale européenne (BCE) tendent en effet, dans une certaine mesure, à se substituer aux banques d'investissement défaillantes. Ces bilans ne pourraient être « purgés » que par la création monétaire.
Enfin, les travaux du groupe de travail présidé par M. Jacques de Larosière et le G 20 du 2 avril 2009 ont mis en exergue les très nombreux axes de réforme susceptibles de concerner les banques : révision des normes de solvabilité et aménagements des normes comptables applicables aux instruments financiers, lutte contre les paradis fiscaux et juridiques dont les banques sont des acteurs privilégiés, problématique du risque systémique et de l'éventuel paiement d'une prime au profit de l'Etat en tant qu'assureur systémique. De même, l'encadrement des fonds spéculatifs, dont l'effet de levier est financé par les banques, et la standardisation des produits dérivés donnent actuellement lieu à de nombreux travaux.
M. Jean Arthuis, président , a également souhaité obtenir l'avis du Gouverneur de la Banque de France sur les dispositions de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (PME). Celle-ci prévoit, en effet, la publication trimestrielle, par la Banque de France, de statistiques relatives aux encours et aux flux de crédits bancaires consentis aux entreprises créées depuis moins de trois ans et aux PME.
A titre liminaire, il a souhaité connaître les conditions des dernières émissions réalisées par la Société de financement de l'économie française (SFEF), l'état du marché interbancaire et celui des émissions bancaires à moyen terme non garanties par l'Etat et savoir si les banques disposent d'un portefeuille de collatéraux suffisant pour emprunter auprès de la SFEF.
M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France , a rappelé l'importance qu'il attache à l'information du Parlement. S'agissant de la situation générale des banques françaises, il a estimé que l'essentiel des provisions à passer sur des actifs complexes a été réalisé. Les banques ont mené les opérations requises, même si une adaptation du montant des provisions ne peut être exclue en fonction de l'évolution de la crise économique, comme en témoigne l'appréciation du risque associé aux assureurs « monoline ». Les banques françaises ont désormais constitué les provisions adéquates pour ce risque particulier et les conséquences de la crise économique, notamment la montée du coût du risque, paraissent constituer l'enjeu essentiel pour elles. Elles apparaissent aujourd'hui robustes et bien capitalisées et devraient donc être en mesure de passer les provisions nécessaires.
M. Christian Noyer a ensuite fait le point sur les conditions de financement des banques. Il a rappelé que les investisseurs institutionnels ont, à l'automne dernier, réduit leurs dépôts, les banques se trouvant alors confrontées à un risque de liquidité. La situation s'est aujourd'hui normalisée, les établissements étant en mesure d'émettre des titres pour une durée plus longue, notamment des certificats de dépôts à trois mois. La SFEF a joué un rôle important dans ce retour à la normale et constitue une mécanique jugée particulièrement réussie par les partenaires européens. Elle s'est en effet révélée capable d'attirer les investisseurs, tandis que l'Etat dispose d'une sécurité adaptée grâce aux collatéraux. Les banques sont cependant toujours confrontées à un important besoin de financement à moyen terme, ce qui va conduire l'Eurosystème à procéder à des achats de titres sécurisés, c'est-à-dire des titres émis par les banques et « collatéralisés » par des actifs de bonne facture. Au total, les conditions de financement des banques se sont donc améliorées, mais il apparaît utile que la SFEF poursuive son action encore quelque temps.
M. Christian Noyer a ensuite relevé un ralentissement du rythme d'évolution des crédits aux ménages, notamment en raison d'une baisse de la demande, particulièrement sensible dans le domaine des crédits à l'habitat. Les conditions d'octroi des prêts aux ménages se sont durcies pendant la crise mais sont aujourd'hui revenues à des conditions analogues à celles en vigueur en 2005 et restent plus favorables que celles connues en 2000-2001. L'instauration d'un médiateur du crédit a également joué un rôle très positif à l'égard des crédits aux entreprises.
M. Jean Arthuis, président , a noté que les banques ont donc les moyens de répondre à la demande des entreprises comme des ménages. Il a souhaité que le Gouverneur de la Banque de France présente l'évolution des encours de crédits consentis aux ménages et aux entreprises et qu'il précise la capacité de cette institution à produire des statistiques trimestrielles sur les flux de nouveaux crédits, comme le prévoit la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des PME.
M. Christian Noyer a observé que les statistiques relatives au stock de crédits, qui font partie des statistiques monétaires réalisées dans le cadre de l'Eurosystème, sont assez exhaustives et que la Banque de France est en mesure de les croiser avec d'autres données relatives aux entreprises - capacité qu'elle aurait perdue si les recommandations formulées par la Cour des comptes avaient été suivies. La Banque de France devrait ainsi être en mesure, si le Parlement confirme sa volonté, de fournir des statistiques sur les stocks de crédits en faisant apparaître la situation des PME et celle des entreprises de moins de trois ans. En revanche, elle est incapable de produire des statistiques trimestrielles sur les flux de crédits. Mettre en place un tel système, comme le prévoit l'article 5 de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des PME, impliquerait la mise en place d'un nouveau mode de déclaration des données des banques propre à la France, ce qui serait extrêmement coûteux et long à mettre en place et ne serait donc pas réaliste. M. Christian Noyer a estimé que l'amendement à cette proposition de loi présenté par M. Jean-Jacques Jégou permettrait d'aboutir à une solution satisfaisante.
La production nette de crédits aux entreprises reste positive, à l'exception du mois de février, mais a tendance à décliner. Sur les douze derniers mois, la croissance des crédits est évaluée à + 6,4 %, et à + 4,1 % pour les PME. Le même phénomène de ralentissement est constaté pour les crédits aux particuliers, la croissance des crédits à l'habitat étant quasi nulle, ce qui s'explique par la baisse de la demande.
M. Joël Bourdin a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution de la masse monétaire.
M. Jean-Pierre Fourcade a jugé optimiste le constat dressé par le Gouverneur de la Banque de France concernant les provisions passées par les banques. Il a estimé que de mauvaises surprises ne pouvaient être exclues à l'avenir et a souhaité que le Gouverneur justifie davantage son affirmation.
M. Yvon Collin a demandé des précisions sur l'évolution du résultat de la Banque de France et, tout particulièrement, sur la provision de 1,2 milliard d'euros passée pour couvrir le risque résultant d'opérations de politique monétaire engagées par des banques de l'Eurosystème avec des contreparties ayant fait défaut.
M. Christian Noyer a indiqué que des données précises relatives à l'évolution de la masse monétaire seraient transmises dans la journée à la commission des finances. Il a fait part d'une baisse de l'agrégat M1 et d'une diminution de la croissance de la masse monétaire, la France évoluant de manière parallèle à la zone euro.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade , il a approuvé la nécessité de faire preuve de prudence mais a constaté que les actifs toxiques détenus par les banques ont été bien identifiés. Même si certains aspects de la crise se sont révélés au fur et à mesure, comme le cas des assureurs « monoline », les banques françaises apparaissent moins exposées que d'autres, tout particulièrement aux véhicules structurés d'investissement (SIV), et appliquent des taux de décote importants aux actifs toxiques (en moyenne 63 % sur les risques « monoline » par exemple, la tendance évoluant vers 70 %). Les grandes banques anglaises et allemandes appliquent des taux de décote bien moindres, compris entre 15 % et 25 %. La position des banques françaises apparaît donc plus solide, même si l'on observe aujourd'hui une remontée des risques sur les marchés spécialisés dans les financements aux entreprises. Des difficultés ne sont pas non plus à exclure dans le domaine des financements à effet de levier (« leveraged buy-out » - LBO). Pour autant, les enjeux essentiels pour les banques apparaissent aujourd'hui liés à l'évolution de la situation économique et au risque traditionnel de crédit.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si le portrait favorable des banques françaises dressé par le Gouverneur vaut aussi pour Natixis, qui détient 33,7 milliards d'euros d'actifs « toxiques ».
M. Christian Noyer a précisé que l'exposition des banques françaises aux actifs toxiques est de 21,7 milliards d'euros. L'opération de cantonnement interne, décidée par Natixis et approuvée par la Commission bancaire, vise à mettre progressivement fin à des opérations qui ne sont pas dans son coeur de métier et se révèlent trop sophistiquées.
En réponse à M. Yvon Collin , il a indiqué que l'Eurosystème est fondé sur un partage des profits et des pertes entre les banques centrales. Le revenu monétaire de la Banque de France équivaut ainsi à 20 % du revenu réalisé par l'ensemble des banques centrales de la zone euro. Il en va de même pour les pertes. A cet égard, l'année 2008 a notamment été marquée par les défaillances de la filiale allemande de Lehman Brothers - assortie d'un collatéral d'insuffisante qualité - et de filiales luxembourgeoises de banques islandaises. L'augmentation de la liste des collatéraux entraînant une croissance du risque, la Banque de France, qui agit de manière conservatrice, est amenée à accroître ses provisions.
M. Jean-Jacques Jégou a souhaité connaître l'analyse de la Banque de France sur le contenu des actifs « toxiques » détenus par Natixis et sur la possibilité d'un risque systémique.
M. Christian Noyer a observé que Natixis a provisionné les risques sous le contrôle de la Banque de France et a retenu un taux de provisionnement adéquat. Il a précisé que le taux retenu par cet établissement pour le provisionnement du risque « monoline » s'est également rapproché du taux de provisionnement standard des autres grandes banques françaises, ce qui apparaît sain. De grandes banques britanniques ou allemandes, qui ont moins provisionné ce risque, devraient donc être touchées avant Natixis en cas de problème.
M. François Rebsamen a souhaité connaître ce taux de provisionnement.
M. Christian Noyer a indiqué qu'il s'établit aux alentours de 60 % et converge vers le taux retenu par les autres banques françaises.
M. Jean Arthuis, président , a observé que la Fed a publié une analyse de la résistance des dix-neuf principales banques des Etats-Unis d'Amérique détenant plus de 100 milliards de dollars d'actifs, par le biais de tests de résistance (« stress tests »). Selon elle, 74,6 milliards de dollars sont nécessaires pour recapitaliser dix des dix-neuf banques testées, ce chiffre ayant fait depuis sa publication l'objet de nombreuses polémiques. De son côté, le Fonds monétaire international (FMI) a souhaité que le dispositif des tests de résistance soit mis en place dans chaque pays européen pour contraindre les banques à reconnaître leurs pertes et, le cas échéant, à se recapitaliser. M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions sur la méthodologie envisagée pour réaliser de tels tests et sur leurs objectifs. Il s'est interrogé sur le rôle exact du Comité européen des superviseurs bancaires (CESB) dans ce processus de tests de résistance et sur la pertinence de l'orientation retenue par les pays européens qui, contrairement aux Etats-Unis, semblent préférer la confidentialité à la transparence des résultats de ces tests.
M. Christian Noyer a indiqué que les « stress tests », ou tests de résistance, sont fréquemment employés pour contrôler les établissements bancaires et doivent être utilisés lorsque l'on suit la méthodologie de Bâle II. Les résultats du test dépendent du scénario macroéconomique retenu. La France a été le premier pays européen à mener de tels tests en 2004, selon une méthodologie agréée avec le FMI, dans le cadre d'une étude sur la solidité des systèmes financiers. Des indications agrégées sur l'ensemble du système bancaire avaient alors été données, sans publier de résultats banque par banque. Des discussions sont en cours pour examiner ce qui pourrait être conduit en Europe, de manière globale. Dès lors que les tests de résistance sont utilisés régulièrement, suivant des scénarios variables et en fonction des paramètres que l'on souhaite tester, publier leurs résultats n'apparaît pas très pertinent.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la publication de la méthodologie retenue pour la réalisation de ces tests présenterait un intérêt.
M. Christian Noyer a noté que les hypothèses retenues varient d'un test à l'autre, ce qui rend l'opération difficile. Il a précisé que les tests réalisés en France sont plus sévères que ceux menés aux Etats-Unis. Les banques françaises ressortiraient ainsi des tests américains avec des niveaux de fonds propres supérieurs à ceux des banques américaines.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la Fed évalue à 74,6 milliards de dollars le montant nécessaire pour recapitaliser les banques testées et a souhaité connaître l'analyse de la Banque de France concernant la situation française.
M. Christian Noyer a indiqué que les niveaux de fonds propres sont acceptables et a estimé que la méthodologie retenue pour les tests de résistance devrait être élaborée au niveau européen.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a jugé que cette harmonisation européenne ne doit pas constituer une échappatoire.
Mme Nicole Bricq a estimé que la notion de « tests de résistance » ne traduit qu'imparfaitement l'expression « stress tests ». Elle a noté que, selon le FMI, les pertes des banques de la zone euro au cours de la période 2007-2010 pourraient atteindre 1.200 milliards de dollars, contre 1.050 milliards de dollars pour les banques américaines. Or, les banques européennes n'ont jusqu'à présent reconnu que 260 milliards de dollars de pertes. Elle a observé que chaque pays européen fait valoir une situation meilleure que chez ses voisins et s'est interrogée sur le calendrier envisagé pour des « stress tests » au niveau européen, les marchés ne croyant plus aux annonces relatives à la situation des banques.
M. Christian Noyer a contesté les chiffrages du FMI et fortement remis en cause la méthodologie suivie par cette institution.
Mme Nicole Bricq a jugé qu'il ne suffit pas de contester la démarche du FMI mais qu'il faut, dans ce cas, fournir les données exactes.
M. Christian Noyer a déclaré qu'il ne lui est pas possible de fournir de données consolidées au niveau européen sur ce thème et que la Banque centrale européenne ne dispose pas non plus du pouvoir de coordination de la supervision bancaire qui le lui permettrait. Les « bons chiffres » français correspondent aux provisions passées par les établissements bancaires sous le contrôle de la Banque de France.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que cette situation traduit une faiblesse de l'Europe.
M. Christian Noyer a indiqué que la méthode retenue par le FMI part du postulat que l'économie mondiale présente des caractéristiques similaires à l'économie américaine, ce qui n'est pas le cas et invalide donc sa démarche. Cela ne signifie toutefois pas que le message du FMI ne soit pas bon.
M. Jean Arthuis , président, a souhaité connaître les évolutions intervenues depuis la dernière réunion du G 20.
M. Christian Noyer a observé que les Européens sont désormais convaincus de la nécessité de mener ces tests de résistance, certains d'entre eux considérant que leurs résultats doivent rester connus des seuls superviseurs. Pour sa part, dès lors que des exercices de tests doivent être menés régulièrement, il s'est montré réservé à l'égard de la démarche de transparence des résultats banque par banque retenue aux Etats-Unis. En revanche, il s'est montré favorable à une communication des résultats globaux des tests sur les systèmes bancaires, suivant la méthodologie retenue par le FMI en 2004.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a noté que trois catégories d'acteurs interviennent en la matière : les banques centrales, la Banque centrale européenne (BCE) et la Banque des règlements internationaux (BRI), lieu où les questions de méthodologie peuvent être abordées. Il a souhaité connaître l'analyse du Gouverneur sur l'harmonisation des méthodologies retenues pour les tests de résistance et s'est interrogé sur l'appréciation du partage des risques entre les banques centrales et les établissements bancaires. Il a souhaité obtenir des éléments de comparaison sur ce dernier point.
M. Christian Noyer a jugé souhaitable de progresser vers des méthodologies aussi convergentes que possible et a mis en évidence les travaux réalisés par le Comité de Bâle. Cela ne conduirait toutefois pas à retenir un scénario identique pour chaque zone économique. Au niveau européen, un scénario macroéconomique pourrait ainsi être proposé par la Banque centrale européenne.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si la BCE pourrait jouer le rôle de Conseil européen du risque systémique dont la création est préconisée par M. Jacques de Larosière. Il a ensuite abordé la réforme des normes prudentielles de Bâle II et a observé que l'Etat est devenu un assureur systémique. Il a souhaité connaître la position du Gouverneur de la Banque de France sur la mise en place d'une prime d'assurance perçue par l'Etat et acquittée par les établissements présentant un profil systémique.
M. Christian Noyer a indiqué qu'il n'y a pas actuellement de réflexion organisée sur ce thème. Il a rappelé que, traditionnellement, les Etats ont tenu à garder une ambiguïté constructive sur leur intervention en cas de défaillance des établissements bancaires, afin d'éviter l'aléa moral.
M. Jean Arthuis, président , a observé que plus la banque est importante, plus elle a de chances d'être secourue, selon le principe « trop important pour sombrer » (« too big to fail »).
M. Christian Noyer a jugé essentiel que l'intervention des Etats s'accompagne de sanctions à l'encontre des acteurs - actionnaires, dirigeants... - afin d'éviter qu'une telle situation ne se reproduise. En revanche, il a estimé que l'instauration d'une prime d'assurance systémique, ex ante, reviendrait à légaliser le hasard moral. Faire payer le secours apporté à un prix élevé, et croissant en fonction de l'implication des Etats, serait plus pertinent.
M. Jean Arthuis, président , a fait valoir qu'une réflexion pourrait être menée afin de substituer une prime d'assurance systémique à l'actuelle taxe sur les salaires, dont les banques réclament depuis longtemps la suppression ou l'allègement.
Il a ensuite observé que, selon une analyse que la Banque de France lui a transmise, les banques françaises compteraient 160 filiales et 84 succursales dans les pays de la « liste grise » de l'OCDE. Il a souhaité connaître les évolutions intervenues en la matière et a rappelé qu'un amendement adopté par l'Assemblée nationale au projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires généralise l'obligation d'information des banques sur leurs implantations et activités dans les juridictions non coopératives.
M. Christian Noyer a noté qu'il s'agit d'une question complexe et a rappelé que la Banque de France n'est pas compétente en matière de suivi des paradis fiscaux. En revanche, elle suit les questions relatives aux échanges non coopératifs entre superviseurs bancaires et à la lutte contre le blanchiment. Ces trois notions ne se recoupent pas nécessairement : la Suisse et le Luxembourg possèdent ainsi des superviseurs très coopératifs et luttent contre le blanchiment.
Il a estimé que la situation des établissements bancaires évolue dans le bon sens et a noté que l'implantation des banques françaises dans certains territoires peut s'expliquer par des motifs historiques.
En réponse à M. Jean Arthuis , président, il a indiqué que Singapour possède un superviseur bancaire coopératif et que les filiales de groupes français ne s'y installent pas pour externaliser une partie de leur activité. Les grandes banques européennes sont en général dotées de filiales implantées aux Etats-Unis, à Singapour et à Tokyo, pour des raisons d'optimisation calendaire de leurs interventions sur les marchés.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité qu'une liste des Etats non coopératifs en matière de supervision bancaire soit élaborée.
M. François Marc a indiqué que le groupe de travail Assemblée nationale-Sénat sur la crise financière internationale a prôné une meilleure traçabilité des mouvements de capitaux, impliquant une levée du secret bancaire, et une meilleure identification des bénéficiaires des revenus d'épargne. Il a souhaité savoir si des avancées ont été enregistrées depuis lors.
M. Christian Noyer a observé que les questions fiscales n'entrent pas dans le champ de compétences de la Banque de France. Il a fait valoir que la question du secret bancaire est complexe et qu'il convient de prendre en compte la situation de résidents de pays ne respectant pas les droits de l'Homme, qui explique les réticences de certains Etats à une levée générale du secret bancaire. La signature de conventions fiscales devrait permettre de régler les enjeux relatifs aux paradis fiscaux.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que le groupe de travail Assemblée nationale-Sénat sur la crise financière internationale a proposé la mise en place, par les banques, d'un taux de rétention dans leur bilan d'une fraction des actifs qu'elles titrisent. Il a souhaité connaître l'état des négociations sur ce point.
M. Christian Noyer a noté que les normes internationales IFRS sont actuellement plus contraignantes s'agissant de la comptabilisation des actifs titrisés que les normes FASB en vigueur aux Etats-Unis et a estimé que l'enjeu essentiel consiste à convaincre ces derniers de s'aligner sur les normes internationales. La mesure tendant à mettre en place un taux de rétention des actifs titrisés a fait l'objet de critiques, fondées sur la capacité des banques à la contourner par la mise en place de nouveaux systèmes de couverture. Toutefois, les discussions sont bien avancées au niveau européen pour mettre en place un tel mécanisme.
M. Joël Bourdin a souhaité obtenir des précisions sur une éventuelle typologie des pays de la « liste grise » de l'OCDE.
M. Christian Noyer a indiqué que cette typologie n'existe pas pour le moment mais qu'il devrait être possible de l'établir.