Annexe n° 4 - Comptes rendus d'auditions et de déplacements
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I. DÉPLACEMENT À LISBONNE (6 AVRIL 2009)
A. OBSERVATOIRE EUROPÉEN DES DROGUES ET TOXICOMANIES
Personnes rencontrées : M. Wolfgang Götz, Directeur, M. Dante Storti, Directeur administratif, Mme Cécile Martel, chargée des relations avec les États membres, et Mme Monika Blum, chargée du suivi des travaux du conseil d'administration
L'Observatoire européen des drogues et toxicomanies (OEDT) a été créé en 1993. Il a commencé à fonctionner en novembre 1994. Son budget s'établit à 14,63 millions d'euros en 2009, l'essentiel provenant d'une subvention du budget communautaire. Il bénéficie de 82 emplois.
L'OEDT a été institué dans un contexte de forte augmentation de la consommation de drogue en Europe, les mesures prises au niveau national pour lutter contre ce phénomène ne faisant l'objet d'aucune coordination au niveau européen. Ses missions sont nouvelles et aucune institution ne les exerçait auparavant.
Il est chargé de fournir aux institutions communautaires et aux États membres des informations factuelles et objectives sur l'état de la consommation et du trafic de drogues en Europe, ainsi que sur les politiques de lutte contre ce phénomène. La refonte du règlement institutif en 2006 a permis d'étendre ses compétences à la collecte et à la diffusion de bonnes pratiques ainsi qu'à l'étude des « drogues » licites. Ses missions sont centrées sur des problématiques d'information et de prévention, mais ne visent pas la répression. L'OEDT collecte les informations au niveau national, puis les analyse sous un angle européen, de manière à fournir à l'Union européenne et aux États membres des termes de comparaison.
L'OEDT entretient des relations avec les États membres au travers de 25 à 30 groupes de travail thématiques. Par ailleurs, la Norvège siège également à son conseil d'administration et la Turquie devrait bientôt y entrer. La Suisse a marqué de l'intérêt pour ses travaux. L'agence échange des informations avec la Russie et étudie la possibilité de le faire avec l'Ukraine.
Elle entretient des relations avec d'autres agences européennes, en particulier avec Europol, pour l'analyse des risques des nouvelles substances addictives par exemple, et avec l'Agence européenne des médicaments, dont le siège se trouve à Londres.
Par ailleurs, à l'occasion de chaque présidence semestrielle de l'Union européenne, l'OEDT réunit ses correspondants nationaux. Il participe également aux réunions du groupe de travail du Conseil sur les drogues, qui définit les orientations politiques en la matière.
Le conseil d'administration de l'OEDT se réunit à Lisbonne deux fois par an. Il est composé d'un représentant par État membre. Une partie de ses membres travaillent ensemble depuis plusieurs années. Ils y exercent une influence forte. D'autres, en revanche, changent trop fréquemment pour vraiment s'impliquer dans les activités et le contrôle de l'agence. Le conseil d'administration discute principalement du programme de travail de l'agence. Les débats reflètent les priorités des différents États membres, qui peuvent être variées. En ce qui concerne les ressources de l'agence, la Commission européenne propose un projet de budget qui ne reproduit pas nécessairement les discussions qui se déroulent au sein du conseil d'administration, ce qui complique parfois la négociation budgétaire.
La France est représentée au conseil d'administration de l'OEDT par le président de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT). Elle participe activement à la définition de ses orientations politiques, mais peu à sa gestion. La stabilité des points focaux nationaux de l'OEDT est très variable, pour des raisons administratives propres à chaque État membre. Parmi ces raisons, la principale réside dans la priorité relative accordée à la lutte contre la drogue.
L'éloignement de Bruxelles comporte des avantages et des inconvénients. Il entraîne des coûts supplémentaires, mais les États membres expriment généralement leur souhait d'accueillir le siège d'au moins une agence européenne. Les agences emploient souvent une part importante de ressortissants de l'État du siège. Ainsi, l'OEDT emploie 30 % de Portugais, mais cette proportion peut monter à 40 % dans certaines agences.
L'OEDT va déménager et rejoindre le même bâtiment que l'Agence européenne de sécurité maritime, ce qui permettra de réaliser certaines économies d'échelle puisque les deux agences pourront partager le même restaurant d'entreprise et les mêmes salles de réunion.
Le Parlement européen exprime régulièrement le voeu de voir fusionner certains services des agences européennes, mais chaque agence a sa logique propre.
D'une manière générale, l'initiative de créer une nouvelle agence européenne revient à la Commission. Mais il y a souvent un « effet d'entraînement ». Par exemple, un Institut pour l'égalité entre les hommes et les femmes, dont le siège est à Vilnius, a été créé en 2006, alors que la création d'une nouvelle division au sein de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne aurait peut-être été suffisante. Les agences existantes peuvent elles-mêmes souffrir de la création de nouvelles agences. L'existence d'un cadre institutionnel général fait défaut, mais la Commission n'avait pas été suivie par le Conseil lorsqu'elle avait proposé un accord interinstitutionnel sur les agences en 2005.
Le financement des agences recouvre des situations très variables, allant du financement par le budget communautaire intégral à l'autofinancement complet. Les agences entièrement auto-financées doivent néanmoins respecter la réglementation communautaire en matière de gestion du personnel et de rémunération. En revanche, la décharge leur est accordée par le conseil d'administration, alors qu'elle l'est par le Parlement européen dans le cas des agences bénéficiant d'une subvention du budget communautaire.
Le budget des agences est inclus dans celui de la Commission. Pourtant, les agences souhaiteraient qu'il en aille autrement, dans un souci de transparence et pour assurer une plus grande visibilité budgétaire. Cela permettrait de mieux identifier leurs moyens et leurs résultats.
Certaines activités de la Commission peuvent entrer en concurrence avec le champ de compétences des agences.
Il paraît nécessaire de parvenir à un encadrement institutionnel des agences. Toutefois, il est difficile de comparer les agences entre elles. En outre, elles relèvent d'une logique libérale de type anglo-saxon, caractérisée par une administration centrale faible aux moyens limités, alors qu'en Europe, la Commission reste forte.
La Commission a présenté une communication en mars 2008 sur les orientations institutionnelles des agences, après l'échec de son projet d'accord interinstitutionnel. L'esprit de cette communication est de réaffirmer le contrôle de la Commission sur les agences. Certaines des dispositions de son projet de 2005 poursuivaient le même objectif, mais il avait été rejeté. Pour autant, dans sa communication, la Commission ne prend pas clairement position en faveur d'un modèle institutionnel bien identifié.
En ce qui concerne l'évaluation des agences, leurs responsables peuvent être auditionnés par le Parlement européen, au cours de la procédure de décharge. L'évaluation transversale des agences, engagée par la Commission, va aborder la question des risques de doublons entre agences. Il est indispensable que cet exercice d'évaluation aboutisse à une décision de nature politique permettant de clarifier la question de la gouvernance des agences.
B. AGENCE EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ MARITIME
Personnes rencontrées : M. James Wood, Directeur adjoint, M. Antoine Cuvillier, M. Leendert Bal et M. Alain Hoffman, Chefs de service
L'Agence européenne de sécurité maritime (EMSA) a été créée en 2002.
Il s'agit d'une agence technique, mais qui ne fonctionne pas en réseau comme l'OEDT. Ses compétences se sont beaucoup étendues depuis sa création, souvent après une catastrophe maritime. Elle exerce des tâches nouvelles, en matière d'inspection, de formation, de lutte contre la pollution, de surveillance maritime, qui n'étaient pas assurées auparavant ni par la Commission européenne ni par l'ensemble des États membres, certains d'entre eux en effet ne disposant pas des ressources nécessaires. C'est là que réside sa véritable valeur ajoutée.
Elle conseille la Commission et met en lumière les lacunes de la réglementation, afin de la faire évoluer. Elle procède à des vérifications pour les États membres, par exemple en matière de formation des gens de mer, qui est aujourd'hui une compétence communautaire, auparavant exercée au niveau national. De surcroît, elle met en place des formations, contrôle les sociétés de classification, vérifie dans les États membres la bonne application des dispositions sur la récupération des déchets des navires, est compétente pour lutter contre la pollution maritime. Les États membres peuvent ainsi solliciter l'intervention de navires de dépollution de l'EMSA.
Cette dernière compétence lui a été attribuée après l'accident du Prestige, l'Europe ne disposant pas jusqu'alors de capacités suffisantes pour remédier aux conséquences d'un grave accident en mer.
Les effectifs de l'EMSA s'établissent à 192 emplois en 2009 et devraient augmenter en 2010 pour atteindre 200 personnes. Ces moyens nouveaux sont affectés aux activités opérationnelles de l'agence et non à son fonctionnement administratif. Il s'agit essentiellement de contractuels et d'experts nationaux détachés. Il est parfois difficile de trouver du personnel qualifié dans ce domaine car certains États membres ne veulent pas se défaire de leurs compétences. Les personnels de l'EMSA appartiennent à 23 nationalités.
Son budget s'établit à 48,34 millions d'euros en 2009, qui proviennent quasi exclusivement d'une subvention du budget communautaire. La part des ressources propres est très limitée, mais devrait être appelée à progresser à l'avenir. L'excédent de trésorerie s'établit à 400 000 euros et a tendance à diminuer.
Le conseil d'administration de l'EMSA se réunit trois fois par an. Il réunit généralement les directeurs des affaires maritimes des États membres, dont celui de la France.
L'EMSA est placée sous la tutelle de la direction générale Transports de la Commission. Ses relations avec sa tutelle sont paisibles et empreintes de confiance, ce qui n'est pas le cas pour toutes les agences. Elle entretient également des contacts avec d'autres directions générales, comme celles chargées de l'environnement, des entreprises, de la recherche... La Commission avait cherché à formaliser ses relations avec les agences en présentant son projet d'accord interinstitutionnel, mais le Conseil l'a rejeté. Il convient de veiller à préserver l'autonomie des agences.
La localisation de l'EMSA à Lisbonne est un problème, car la capitale portugaise est excentrée par rapport à Bruxelles, où se déroule l'essentiel de l'activité communautaire. En outre, elle n'est pas facilement accessible aux transports. Cette difficulté existe pour d'autres agences. Il conviendrait d'adopter une approche plus rationnelle du choix du siège des agences.
La Cour des comptes européenne, avec son rapport spécial sur les agences de régulation, a voulu faire passer un message politique consistant à développer la transparence des procédures budgétaires des agences, par exemple grâce à la budgétisation par activité ou à l'introduction des indicateurs de performance. L'EMSA a été désignée comme agence pilote pour mettre en place une comptabilité analytique permettant de suivre l'exécution du budget en temps réel. Ce système devrait ensuite être étendu aux autres agences.
L'EMSA est soumise à de nombreuses évaluations, internes et externes, annuelles et pluriannuelles. Elle a fait l'objet d'une évaluation par un cabinet extérieur après cinq années de fonctionnement, ainsi que d'une évaluation récente au titre de l'évaluation horizontale des agences de régulation conduite par la Commission.
II. AUDITION À PARIS DE MME CATHERINE GESLAIN-LANÉELLE, DIRECTRICE EXÉCUTIVE DE L'AUTORITÉ EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ DES ALIMENTS (26 JUIN 2009)
L'audition de la directrice exécutive de l'EFSA 23 ( * ) , dont le siège est établi à Parme, s'est tenue au Sénat.
A. Objectifs de l'EFSA
L'EFSA a été créée en 2002, suite à différentes crises sanitaires, avec l'idée que la législation doit se fonder sur une évaluation scientifique des risques appuyée sur des données objectives. Cette agence a donc pour mission de rendre des avis sur les risques relatifs à la sécurité des aliments destinés à l'alimentation humaine et animale. Ces avis sont destinés à la Commission européenne, mais aussi au Parlement européen, au Conseil et aux États membres. 95 % des demandes proviennent aujourd'hui de la Commission. Le champ de l'EFSA est très large puisqu'il concerne tout ce qui a un impact direct ou indirect sur l'alimentation humaine et animale : la santé animale tout comme le bien-être animal, l'usage des pesticides, la protection des plantes, la nutrition et, de manière croissante, les OGM. Les travaux de l'EFSA permettent notamment d'adopter ou de réviser la législation européenne sur la sécurité alimentaire humaine ou animale. Il convient de séparer l'activité de gestion des risques de celle liée à la formulation d'avis scientifiques. Mme Catherine Geslain-Lanéelle a rappelé qu'avant 2002, ces deux activités n'étaient pas séparées et qu'il existait plusieurs conseils thématiques auprès de la Commission.
La communication sur les risques alimentaires constitue un des objectifs fondateurs de l'agence. Celle-ci publie donc des communiqués sur les risques existants ou émergents dans le domaine de l'alimentation.
B. Moyens et activités
Le budget de l'agence provient exclusivement de la subvention communautaire. Il s'élève à 73 millions d'euros en 2009 et 80 millions sont prévus à l'horizon 2013, le budget annuel de l'EFSA devant ensuite se stabiliser à ce niveau. De manière à permettre l'autofinancement de l'EFSA, une redevance pourrait être mise en place. En effet, 40 % des activités scientifiques ont trait à des autorisations (OGM, pesticides, compléments alimentaires...). Or, au niveau national, les avis des agences sont, en règle générale, facturés aux entreprises. De même, dans l'UE, plusieurs agences s'autofinancent déjà. L'agence européenne du médicament dispose ainsi de 80 % de ressources propres. A court terme, l'EFSA pourrait viser au moins 10 % de ressources propres, soit un ordre de grandeur de 10 millions sur 80 millions.
De plus, l'EFSA pourrait financer de plus en plus d'activités d'expertise au niveau national, sachant qu'aujourd'hui 54 % des experts de l'agence sont issus des structures nationales. Dans les États membres, des « points focaux » de l'EFSA jouent le rôle d'observatoires. Bien que créés dans chaque État membre, ils ne sont que six ou sept à fonctionner réellement : la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni principalement, mais aussi les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et la Finlande. Ils devront permettre de donner un nouvel élan à l'EFSA, puisqu'il s'agira de programmer des activités coordonnées sur 4 ou 5 ans, et non plus simplement un an.
En matière d'effectifs, l'EFSA est composée de 400 agents, contre 170 il y a quatre ans. 60 % d'entre eux sont des scientifiques, 22 % sont consacrés à des tâches de communication et 18 % à l'administration. Le personnel devrait être porté à 500 agents dans les 3 ans. Ce seuil devrait marquer la fin du cycle de croissance de l'agence.
Mme Catherine Geslain-Lanéelle a plaidé pour une plus grande mutualisation de certaines activités. Elle a donné les exemples de l'EPSO, qui gère la paye au niveau central, ou, encore, de l'informatique, gérée par un service dédié créé par la Commission. En plus de ses agents, l'EFSA repose également sur un réseau de 1500 experts scientifiques (UE et hors UE). Ils ne sont pas rémunérés mais bénéficient toutefois de compensations. Mme Catherine Geslain-Lanéelle a relevé que l'agence travaille en réseau avec 300 centres de recherche et 30 agences nationales. Celles-ci regroupent des structures des États membres mais aussi de Norvège, de Suisse et d'Islande.
Un phénomène de montée en charge de l'EFSA peut être observé : pour 50 avis rendus chaque année avant 2002, l'EFSA en rend aujourd'hui 1300. De plus, 7000 allégations santé sont à vérifier chaque année. L'agence est donc soumise à des demandes de plus en plus nombreuses.
Les conditions dans lesquelles sont créées les agences européennes posent problème. Celles-ci rencontrent souvent les mêmes difficultés mais doivent pourtant se débrouiller par elles-mêmes et travailler seules la plupart du temps, au moins au stade de leur création. Or, la Commission européenne devrait, surtout lors de la mise en place d'une nouvelle structure, assister, accompagner et conseiller. Le lieu d'implantation devrait quant à lui être conditionné par certains critères objectifs tels que la présence d'un aéroport international, l'existence d'une école européenne etc. Le choix d'installer le siège de l'EFSA à Parme fait ainsi suite à une demande de l'Italie, mais l'absence d'aéroport international se fait ressentir, Milan étant à 2h30 par la route. Mme Catherine Geslain-Lanéelle a fait valoir que l'installation de l'EFSA à Parme a conduit, plusieurs années après la mise en place de l'agence, à la création d'une école européenne.
C. La gouvernance et l'évaluation de l'EFSA
En matière de gouvernance, chaque agence européenne a ses particularités. Le conseil d'administration de l'EFSA est ainsi composé de 15 personnes (14 personnalités qualifiées nommées par le Conseil sur proposition de la Commission, ainsi qu'un représentant de la Commission). Parce qu'il n'existe pas de représentation des États membres ni du Conseil, la direction de l'EFSA est donc vraiment « européenne » et ne s'inscrit pas dans une logique intergouvernementale. Le Conseil d'administration assure l'indépendance de l'EFSA et se réunit cinq fois par an dans différentes villes européennes. Il existe également des comités scientifiques, ou « panels ». Un conseil scientifique coordonne l'ensemble de ces panels.
Le conseil d'administration joue un rôle central en matière d'évaluation : il vote le budget, programme le travail, contrôle le bon fonctionnement de l'EFSA et, enfin, a le pouvoir de remercier le directeur exécutif, lui-même élu par le conseil d'administration au sein d'une liste proposée par la Commission. Le service d'audit interne de la Commission contrôle l'EFSA une fois par an. En matière de déclarations d'intérêt, l'EFSA atteint les 100 % de déclarations conformes aujourd'hui, contre 70 % auparavant, ce qui est notable. Des audits externes sont réalisés par la Cour des comptes européenne. Trois ont ainsi eu lieu en 2008. D'après Mme Catherine Geslain-Lanéelle, les audits doivent aller plus loin que la conformité au règlement, et s'intéresser à la plus-value des activités conduites par les agences.
En 2008, la Cour des comptes européenne a réalisé un audit sur la gouvernance de huit agences, dont l'EFSA. Ce travail a conduit à réaliser des études de performances et à une réflexion sur le monitoring. En 2010, le rapport général d'évaluation de l'ensemble des agences doit être publié et devrait contenir de précieuses recommandations en la matière.
D. Les risques de doublons et le système de coordination des agences européennes
Les phénomènes de doublons peuvent exister, mais il convient de les éviter autant que possible. Mme Catherine Geslain-Lanéelle a ainsi donné l'exemple de travaux sur les effets du bisphénol A, utilisé dans la fabrication de plastique et notamment de biberons. Alors que l'EFSA conduisait une étude à ce sujet en 2007, l'AFSSA a été sollicitée, de son côté par le Gouvernement français. La communication entre ces deux agences a permis d'éviter que chacun poursuive parallèlement ses recherches.
Au niveau communautaire, il n'existerait pas de doublon entre agences européennes. Ainsi, en dépit d'une proximité sur certains dossiers avec l'agence européenne du médicament, l'EFSA n'apparaît pas redondante vis-à-vis de celle-ci selon Mme Catherine Geslain-Lanéelle.
Le dialogue entre les agences européennes s'intègre depuis trois ans dans une structure institutionnelle, sous la forme d'une coordination, animée de manière tournante par un responsable de l'une d'entre elles. Cette coordination ne se réduit pas à un simple club de directeurs, même s'il s'agit d'organiser notamment une rencontre des responsables d'agences trois ou quatre fois par an. En effet, des réseaux thématiques (finances, recrutement, juridique, système d'information, audits...) fonctionnent de manière horizontale. Les différentes directions de la Commission profitent de ces réseaux puisqu'elles bénéficient d'interlocuteurs spécifiques. Mme Catherine Geslain-Lanéelle a estimé qu'il n'existe pas de rapports de concurrence entre les agences européennes mais qu'à l'inverse elles s'articulent entre elles de manière satisfaisante.
III. DÉPLACEMENT À ANGERS (1 ER JUILLET 2009)
Personnes rencontrées : M. Bart Kiewiet, Président de l'Office communautaire des variétés végétales, M. Martin Ekvad, Chef du service juridique, et Mme Roseline Fagel, chargée de l'audit et de l'évaluation
L'Office communautaire des variétés végétales (OCVV) a été créé en 1994. D'abord installé à Bruxelles, il a rejoint Angers en août 1997, puis a emménagé en 2000 dans ses locaux actuels, dont il est propriétaire. Le siège a été choisi parmi huit ou neuf villes candidates en Europe, mais l'influence du ministre français des affaires étrangères de l'époque, très bien implanté localement, a été décisive. Angers bénéficie d'un bon environnement scientifique, mais sa desserte par les transports depuis les États membres n'est guère aisée, ce qui constitue un handicap réel. Il conviendrait d'établir des critères objectifs pour choisir le siège des agences.
L'OCVV a pour mission de gérer le régime de protection communautaire des obtentions végétales. Il octroie les droits de propriété industrielle aux créateurs-obtenteurs de nouvelles variétés végétales, et les protège sur le territoire de l'Union européenne, pour une durée de 25 ans. D'autres États peuvent également demander à bénéficier de cette protection, comme le font la Suisse et les États-Unis.
23 États membres, dont la France, disposent d'un système de protection national, limité à leur propre territoire. Chypre, la Grèce, le Luxembourg et Malte en sont dépourvus. Ces systèmes nationaux coexistent avec le système communautaire, notamment parce que certaines variétés végétales relèvent d'un marché spécifique. Dans certains États membres, le coût de la protection est partiellement pris en charge par le budget de l'État, dans d'autres non, de telle sorte que l'obtenteur paie une redevance plus élevée. La coexistence de ces deux systèmes fait qu'un obtenteur peut payer une redevance d'un faible montant tout en bénéficiant d'une protection communautaire. Certains États membres ont renoncé à subventionner leur système national. C'est le cas de la France.
L'OCVV emploie 45 agents (12 fonctionnaires et 33 contractuels) issus de 12 nationalités. Il s'agit de juristes et de biologistes, mais aussi de personnels administratifs (16 personnes sur 45).
Le conseil d'administration est composé d'un représentant par État membre et d'un représentant de la Commission européenne, qui n'a pas le droit de vote. La plupart sont nommés par le ministère de l'agriculture de leur pays qui leur donne des instructions uniquement pour les affaires sensibles abordées au conseil d'administration.
L'OCVV dispose d'un budget de 13,24 millions d'euros en 2009. Il est entièrement auto-financé par le produit des taxes perçues des obtenteurs, ce qui assure son indépendance financière. Dès lors, son autorité budgétaire n'est pas le Parlement européen, mais son conseil d'administration qui lui accorde la décharge. Des réserves financières ont pu exister dans le passé, mais une baisse des tarifs des taxes a permis de les résorber. Les tarifs sont fixés par la Commission et non par le conseil d'administration de l'Office.
L'examen technique en vue de la protection est réalisé par les administrations nationales compétentes agréées par l'OCVV, par exemple l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) en France. Il peut prendre un an, mais sa durée varie selon les variétés ; elle est plus longue pour les variétés agricoles.
Depuis sa création, l'OCVV a pris environ 20 000 décisions de protection. Seules 80 d'entre elles ont fait l'objet d'un recours devant une chambre de recours spécifique, le tribunal de première instance étant compétent pour les appels, qui n'ont concerné que quatre ou cinq cas.
Les agences doivent appliquer les mêmes règles en matière de gestion des ressources budgétaires et humaines. Cette réglementation, édictée par la Commission, comporte toutefois des lourdeurs pour le fonctionnement des agences. Par exemple, l'exigence de parler trois langues pose de réelles difficultés pour recruter des techniciens très spécialisés.
L'OCVV n'entretient pas de relations avec d'autres agences.
Il fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes européenne deux fois par an. Il est également soumis à une obligation d'audit interne, réalisé par un cabinet spécialisé. Il ne fait pas partie des agences retenues par le groupe de travail interinstitutionnel.
* 23 European Food Safety Authority, ou Autorité européenne de sécurité des aliments.