La France en état d'apesanteur financière : retrouver des repères pour préparer la sortie de crise

2. Un déficit public sans doute supérieur à 7 points de PIB en 2009 et en 2010 par suite d'un fort recul des recettes fiscales

Le Gouvernement anticipe désormais un déficit de l'ordre de 7 ou 7,5 points de PIB en 2009 et 2010 .

Cette estimation est nettement plus pessimiste que le consensus des conjoncturistes , qui en juin 2009 ^{4 ( * )} prévoyait un déficit public de 6 points de PIB en 2009 et 2010.

a) Une contraction exceptionnelle des recettes fiscales

Cette estimation sensiblement plus défavorable que ce à quoi l'on aurait pu s'attendre a priori, vient du fait que le Gouvernement prévoit désormais un effondrement des recettes fiscales en 2009.

Il s'agit d'une perspective tout à fait possible, au vu des derniers chiffres portés à la connaissance de votre commission des finances. Il convient, toutefois, cette année plus que jamais, de faire preuve de prudence et de modestie, eu égard à l'extrême volatilité de l'impôt sur les sociétés .

La réforme des modalités de recouvrement de cet impôt de 2005, dont le contenu sera rappelé infra , a encore accru la sensibilité de celui-ci à l'état de la conjoncture.

Au surplus, les mesures nouvelles décidées dans le cadre du plan de relance, viennent affecter substantiellement le produit attendu des grands impôts, qu'il s'agisse de l'IS, de l'impôt sur le revenu ou de la TVA.

L'impact de ces mesures discrétionnaires comme le caractère exceptionnel de la conjoncture ont conduit votre rapporteur général à ne pas faire usage, cette année, de son outil de projection de recettes, le principe d'extrapolation sur lequel il repose, n'étant pas adapté au contexte mouvant de l'année 2009.

(1) Une diminution « spontanée » des recettes fiscales nettes comprise entre 20 et 30 milliards d'euros en 2009, selon le Gouvernement

L'impôt sur les sociétés serait à peu près divisé par 2 en 2009. Le Gouvernement n'indique pas de chiffre précis, mais il résulte de la diminution du produit attendue en 2009 que le produit net serait compris entre 20 et 25 milliards d'euros , contre près de 50 milliards d'euros en 2008.

Les prévisions de recettes du Gouvernement pour l'Etat en 2009 et 2010

(en Mds €)

	Exécution	LFR1	LFR2	Prévisions actualisées du Gouvernement
	2008	2009	2009	2009				2010
				Diminution indiquée par rapport à la LFR 2		Recettes résultantes (calculées par votre commission des finances)		Montants explicitement indiqués par le Gouvernement
				Scénario pessimiste	Scénario optimiste	Scénario pessimiste	Scénario optimiste	Scénario pessimiste	Scénario optimiste
Recettes fiscales (1)	260,0	252,4	245,0	-24	-16	221,0 ?	229,0 ?	232,4	244,2
Impôt sur le revenu - net (2)	51,7	52,5	50,4			50,4 ?	50,4 ?	50,1	51,3
Impôt sur les sociétés - net (1) (3)	49,2	37,4	37,4	-17	-12	20,4 ?	25,4 ?	28,2	35,3
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)	16,1	15,3	15,1			15,1 ?	15,1 ?	14,5	15,3
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - nette (1)	129,9	130,2	126,7	-6	-4	120,7 ?	122,7 ?	125	126,7
Autres recettes fiscales - nettes (1)	13,1	16,5	15,4	-1	0	14,4 ?	15,4 ?
Recettes non fiscales	28,0	22,7	21,6			21,6 ?	21,6 ?
Recettes du budget général (hors fonds de concours, hors PSR)	287,9	275,1	266,6	-24 ?	-16 ?	242,6 ?	250,6 ?
Fonds de concours	3,2	3,3	3,3			3,3 ?	3,3 ?
Recettes du budget général (yc fonds de concours, hors PSR)	291,1	278,4	269,9	-24 ?	-16 ?	245,9 ?	253,9 ?

(1) Recettes nettes des remboursements et des dégrèvements.

(2) Recettes d'impôt sur le revenu nettes des remboursements et des dégrèvements dont ceux relatifs à la prime pour l'emploi.

(3) Hors IS par voie de rôle et CSB.

Source : d'après le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et le rapport déposé par le Gouvernement en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010

Comme, par ailleurs, le plan de relance réduit le produit d'impôt sur les sociétés de 5,6 milliards d'euros en 2009 ^{5 ( * )} , la diminution « spontanée » du produit de l'impôt sur les sociétés serait de l'ordre de 20 milliards d'euros.

Au total, la diminution « spontanée » des recettes fiscales nettes par rapport à 2009 serait comprise entre 20 et 30 milliards d'euros, soit entre 1 et 1,5 point de PIB (un peu moins selon les concepts de la comptabilité nationale ^{6 ( * )} ).

Décomposition indicative, par votre commission des finances, de l'évolution des trois principaux impôts prévue par le Gouvernement

(en milliards d'euros)

	2008	LFR d'avril 2009	Nouvelles prévisions du Gouvernement*		Principales mesures nouvelles	Recettes « spontanées »		Evolution « spontanée » par rapport à 2008
			Scénario bas	Scénario haut		Scénario bas	Scénario haut	Scénario bas	Scénario haut
IS net	49,2	37,4	20,4	25,4	-5,6**	26,0	31,0	-23,2	-18,2
IR net	51,7	50,4	50,4	50,4	-1,1***	51,5	51,5	-0,2	-0,2
TVA nette	129,9	126,7	120,7	122,7	-4,9****	125,6	127,6	-4,3	-2,3
Total	230,8	214,5	191,5	198,5	-11,6	203,1	210,1	-27,7	-20,7
Evolution par rapport à 2008 (en %)			-17,0	-14,0		-12,0	-9,0
Croissance du PIB en valeur (en %)						-3,0	-3,0
Elasticité						4,0	3,0

* Calculées par votre commission des finances en fonction des évolutions indiquées par le Gouvernement par rapport à la LFR d'avril 2009.

** - 3,8 milliards d'euros pour le remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche et -  1,8 milliard d'euros pour celui des crédits d'impôt de retour en arrière des déficits.

*** Allégement d'impôt sur le revenu résultant de la loi de finances rectificative d'avril 2009.

**** - 3,6 milliards d'euros pour la mensualisation des remboursements de TVA et - 1,25 milliard d'euros pour la TVA à 5,5 % dans la restauration.

Sources : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ; rapport déposé par le Gouvernement en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010 ; calculs de votre commission des finances

(2) Une diminution « spontanée » des recettes fiscales nettes qui aurait « normalement » dû être de l'ordre de 10 milliards d'euros

Si on raisonne au niveau de l'ensemble des recettes fiscales nettes de l'Etat, de l'ordre de 300 milliards d'euros, en « situation normale » une diminution du PIB de 3 % en valeur réduirait le produit d'environ 3 %, soit une dizaine de milliards d'euros.

Le supplément de pertes de recettes résultant du comportement « atypique » des recettes fiscales, et en particulier de l'effondrement de l'impôt sur les sociétés, est donc compris entre 10 et 20 milliards d'euros, soit entre 0,5 et 1 point de PIB.

(3) Des prévisions vraisemblables

(a) Dans le cas de l'impôt sur les sociétés

Dans le cas de l'impôt sur les sociétés, ce sont les montants du dernier acompte de 2008 et du « solde » de 2008 (payé en avril 2009) qui font anticiper une forte diminution des recettes.

L'impôt sur les sociétés : quelques rappels

Les recettes d'impôt sur les sociétés, de 45 milliards d'euros en moyenne depuis 2001, se décomposent entre :

- quatre acomptes de 10 milliards d'euros en moyenne (normalement payés les 15 mars, 15 juin, 15 septembre et 15 décembre), calculés en fonction des bénéfices de n-1 (ainsi que, dans le cas du dernier acompte et depuis 2005, des prévisions de bénéfices des grandes entreprises pour l'année en cours) ;

- le « solde » de l'année n-1 (en avril), dépendant de l'écart entre les bénéfices de l'année n-1 et de ceux de l'année de n-2 (de 5 milliards d'euros en moyenne).

Le graphique ci-après permet de mettre en évidence la forte augmentation du 4 ^e acompte consécutive à la réforme de 2005, alors que les bénéfices des entreprises étaient en augmentation.

Schématiquement, le produit d'impôt sur les sociétés sera en 2009 la somme des éléments suivants :

- les quatre acomptes, reposant sur les bénéfices fiscaux de 2008 ;

- le solde de l'année 2008, correspondant à la diminution des bénéfices des entreprises entre 2007 et 2008.

L'interprétation des situations mensuelles ou hebdomadaires du budget de l'Etat est actuellement rendue délicate par les 5,6 milliards d'euros de remboursements anticipés dans le cadre du plan de relance de l'économie ^{7 ( * )} . Le Gouvernement s'appuie, pour réaliser ses estimations de recettes pour 2009 et 2010, sur des prévisions de diminution du bénéfice fiscal de 20 % à 30 % en 2008, et de 0 % à 10 % en 2009.

Si l'on s'appuie sur ces hypothèses de bénéfice fiscal et sur les résultats des années 2007 et 2008, on parvient, par un modèle très simplifié de l'impôt sur les sociétés, aux résultats ci-après.

Le produit net de l'impôt sur les sociétés en 2009 et 2010 : une simulation simplifiée par votre commission des finances

(en milliards d'euros)

		Formule	Exécution ^8 ( * )		Scénario optimiste ^9 ( * )			Scénario pessimiste ^10 ( * )
			2007	2008	2008	2009	2010	2008	2009	2010
A	1 ^er acompte (mars)	J n-1 /4	9	12		9	9		8	7
B	Solde de n-1 (avril)	J n-1 - J n-2	4	3		-9	0		-14	-3
C	2 ^e acompte (juin)	A n	13	13		9	9		8	7
D	3 ^e acompte (septembre)	A n	11	10		9	9		8	7
E	4 ^e acompte (décembre)	A n +F n	14	11		9	14		8	7
F	Dont supplément dû aux grandes entreprises (hypothèse) ^11 ( * )		4 ^12 ( * )	0 ^13 ( * )		0	5		0	0
G	Total avant plan de relance	A n +B n + C n +D n +E n	51	49		28	42		18	26
H	Plan de relance ^14 ( * )		0	0		-6	1		-6	1
I	Total après plan de relance	G n +I n	51	49		22	43		13	27
	Pour mémoire : prévision du Gouvernement					25	35		20	28
J	Produit (hors plan de relance) reposant sur les bénéfices de l'année concernée ^15 ( * )		46		37	37		32	29
		Cf. ci-contre	A 2007 +C 2007 +D 2007 +E 2007 +B 2008		J 2007 *0,8	J 2008		J 2007 *0,7	J 2008 *0,9

Sources : situations mensuelles du budget de l'Etat, hypothèses et calculs de votre commission des finances

Ces résultats montrent que le mécanisme de l'impôt sur les sociétés semble effectivement conduire à des produits 2009 et 2010 analogues à ceux prévus par le Gouvernement.

Le scénario pessimiste de votre commission des finances conduit même à un produit net de l'ordre de seulement 15 milliards d'euros en 2009 (contre 20 milliards d'euros selon le scénario pessimiste du Gouvernement).

De fait , le produit de l'impôt sur les sociétés tend à fortement sur-réagir aux périodes de récession, comme le montre le graphique ci-après.

(b) Dans le cas de la TVA

Les recettes de TVA sont elles aussi, par nature, un facteur important d'incertitude, pour deux raisons :

- compte tenu des sommes en jeu (de l'ordre de 130 milliards d'euros), un faible écart en pourcentage correspond à une somme importante en valeur absolue ;

- contrairement à ce que l'on pourrait supposer, la croissance de ces recettes est peu corrélée à court terme à celle de la consommation des ménages ^{16 ( * )} , comme le montre le graphique ci-après.

Le graphique ci-avant montre cependant deux faits essentiels :

- dans les deux seuls cas de diminution de la consommation des ménages depuis 1996, les recettes de TVA ont également diminué ;

- au premier trimestre de 2009, les recettes, même corrigées de l'impact de la mensualisation des remboursements de TVA décidée dans le cadre du plan de relance, ont fortement baissé : alors que la consommation des ménages a reculé de seulement 0,4 % au dernier trimestre 2008, elles ont alors diminué de près de 3 milliards d'euros, soit environ 8,5 %.

Un calcul simple suggère que les prévisions du Gouvernement pourraient même surestimer les recettes d'environ 10 milliards d'euros , comme le montre le tableau ci-après.

Quelles recettes nettes de TVA en 2009 ?

(en milliards d'euros)

	2008		2009
	T3	T4	Recettes « spontanées »					Mesures nouvelles	Total après mesures nouvelles	Prévision du Gouvernement
			T1	T2	T3	T4	Total
Croissance de la consommation des ménages	0,5	-0,4	-0,2	0,0*	0,0*	0,0*
Croissance des recettes nettes de TVA	-0,6	-1,3	-8,7	0,0*	0,0*	0,0*
Recettes nettes de TVA	32,5	32,1	29,3**	29,3	29,3	29,3	117,4	-4,9***	113,8	121-123****

* Par convention.

** Montant observé (25,7 milliards d'euros), accru des 3,6 milliards d'euros correspondant à la mensualisation des remboursements de TVA.

*** Mensualisation des remboursements de TVA (3,6 milliards d'euros) et TVA à 5,5 % dans la restauration à partir du 1 ^er juillet (1,25 milliard d'euros).

**** Montants calculés en fonction des moins-values par rapport à la loi de finances rectificative d'avril 2009 indiquées dans le rapport déposé par le Gouvernement en vue du présent débat d'orientation des finances publiques.

Sources : Insee, situations mensuelles du budget de l'Etat, calculs de votre commission des finances

Les craintes du Gouvernement au sujet de la TVA paraissent donc fondées.

* ⁴ Consensus Forecasts, juin 2009.

* ⁵ 3,8 milliards d'euros pour le remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche et 1,8 milliard d'euros pour celui des crédits d'impôt de retour en arrière des déficits.

* ⁶ La mensualisation des remboursements de TVA, décidée dans le cadre du plan de relance, est de nature réglementaire. Son coût était évalué par le Gouvernement, lors de la présentation du plan de relance, à 3,6 milliards d'euros. Elle n'est cependant pas prise en compte par la comptabilité nationale, qui considère qu'il s'agit d'une simple mesure de trésorerie.

* ⁷ 3,8 milliards d'euros pour le remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche et 1,8 milliard d'euros pour celui des crédits d'impôt de retour en arrière des déficits.

* ⁸ Décomposition conventionnelle, en fonction des recettes perçues les 31 mars, 30 avril, 30 juin, 30 septembre et 31 décembre.

* ⁹ Diminution du bénéfice fiscal de 20 % en 2008 et stabilisation en 2009.

* ¹⁰ Diminution du bénéfice fiscal de 30 % en 2008 et 10 % en 2009.

* ¹¹ Depuis 2005, le 4 ^e acompte des grandes entreprises repose sur le bénéfice prévu de l'année en cours.

* ¹² Estimation conventionnelle, définie comme l'écart entre les 3e et 4e acomptes.

* ¹³ Estimation conventionnelle, définie comme l'écart entre les 3e et 4e acomptes.

* ¹⁴ Estimations publiées par le Gouvernement fin 2008 (chiffres non arrondis : - 5,6 en 2009 et + 1,3 en 2010).

* ¹⁵ Grandes entreprises exceptées.

* ¹⁶ A laquelle elle est égale sur longue période.