b) Un effort appréciable en ce qui concerne la réduction des effectifs
Votre rapporteur général salue la constance du Gouvernement dans son effort de réduction des effectifs de l'Etat, qui a connu une nette accélération à compter de 2008 ( cf . graphique).
45 % des départs en retraite (soit 30.600 postes) ne seront pas remplacés dans les services de l'Etat. Sur le budget général, les suppressions de postes devraient atteindre 33.493 équivalents temps plein (ETP) en 2010 pour 67.900 départs, soit un taux de non-remplacement de 50 %. Le contributeur le plus important à cette diminution est, en valeur absolue, l' Education nationale , avec 16.000 suppressions programmées, soit une diminution de 1,61 % des effectifs. Le ministère de la défense est le premier contributeur en proportion de ses effectifs ; puisque ceux-ci diminueront de 2,6 % entre 2009 et 2010 (- 8.250 ETP). Les seuls départements ministériels voyant leurs effectifs augmenter sont la justice (+ 400 ETP, soit + 0,55 %) et les services du Premier ministre (+ 69 ETP, soit + 0,9 %).
Les efforts de réduction des effectifs en 2010, par ministère
(en ETP)
Source : commission des finances
En matière de dépense publique en général et de dépenses de personnel en particulier, la multiplication des opérateurs de l'Etat constitue néanmoins un « point de fuite » à surveiller . Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2008, la Cour des comptes indique notamment que « la baisse des effectifs payés directement par l'Etat doit être appréciée en prenant aussi en compte le fait que les principaux opérateurs de l'Etat, qui concourent à la mise en oeuvre des politiques publiques et qui bénéficient pour beaucoup de subventions de l'Etat, ont vu leurs effectifs croître très rapidement dans la période récente et rémunéraient en 2008 près de 240.000 agents » .
Selon le Gouvernement, « les opérateurs sont également associés à cet effort (de réduction des effectifs) : leurs effectifs seront ainsi réduits d'environ 1.100 ETP en 2009 » . Cette orientation est méritoire mais les modalités détaillées de sa mise en oeuvre devront être précisées au cours des débats .
c) La RGPP, une politique ambitieuse aux effets encore peu sensibles sur la dépense
Au titre des réformes de structure, le rapport du Gouvernement préparatoire au débat d'orientation des finances publiques se livre enfin à un premier bilan des mesures prises en application de la révision générale des politiques publiques (RGPP), se félicitant qu'elle soit « entrée dans la phase de mise en oeuvre des mesures décidées » . De riches développements sont consacrés aux modalités de prise de décision et plusieurs exemples de « réalisations concrètes » sont mis en avant, tels que :
1) la création de la direction générale des finances publiques , devant « permettre d'enregistrer d'importants gains de productivité au cours des prochaines années » ;
2) la refonte de l'administration de la défense , qui « devra se traduire par de très forts gains de productivité et par une réduction des effectifs de 54.000 postes à horizon 2014 » ;
3) la professionnalisation de la gestion immobilière de l'Etat , poursuivant notamment l'objectif d'un espace de 12 mètres carrés en moyenne par agent.
Par ailleurs, le Gouvernement annonce le lancement d'une deuxième phase de la RGPP, confirmant notamment la stratégie de réduction des effectifs, et portant une attention particulière sur les politiques d'intervention de l'Etat, l'examen des niches fiscales et sociales, ou encore les opérateurs.
Votre rapporteur général ne conteste ni la consistance des décisions d'ores et déjà prises, ni l'ambition du second train de mesures annoncé. Il considère néanmoins que l'absence totale de chiffrage des économies réalisées ou attendues ne permet pas de prendre la mesure réelle des réformes engagées . En juin 2008, un chiffrage global des économies escomptées avait fait état de 7,7 milliards d'euros au total, et de 6 milliards d'euros après rétrocession aux agents publics de la moitié des gains réalisés sur les dépenses de personnel. Selon la Cour des comptes, « il s'agissait d'économies brutes pouvant donner lieu à des redéploiements et conduisant donc à un gain net inférieur. Par ailleurs, cette évaluation n'a pas été partagée par les ministères pour l'ensemble des réformes. Il apparaît aujourd'hui qu'elle n'est plus d'actualité et doit être améliorée, car d'importants écarts apparaissent entre les fiches de suivi de mesures, réalisées par les ministères, lorsqu'elles comprennent une évaluation, et les travaux initiaux » 35 ( * ) . Ces observations ont été confirmées par le Premier président au cours de son audition par la commission des finances, qui a redouté que certaines mesures ne « s'étiolent » au gré de leur mise en oeuvre .
En outre, certaines réformes, si elles doivent permettre de réaliser des économies à terme, sont susceptibles de produire des surcoûts temporaires . A titre d'exemple, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire estime :
1) à 394,2 millions d'euros les coûts associés, de 2009 à 2011, à la refonte de son administration centrale et déconcentrée , hors dépenses de personnel (surcoûts liés aux dépenses immobilières, de fonctionnement courant, de formation et d'accompagnement, d'action sociale et d'informatique, associées notamment au regroupement du ministère sur un site unique et à la création des nouvelles directions départementales de l'équipement, de l'agriculture et des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement) ;
2) à 20 millions d'euros le coût de la mise en oeuvre de la réforme du permis de conduire, nécessitant notamment le recrutement d'inspecteurs ou la prise en charge de la caution pour le permis à un euro par jour pour 20.000 jeunes par an sur les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations ou sur le Fonds de cohésion sociale.
Avant même d'inaugurer « l'acte II » de la RGPP, l'ensemble de ces éléments justifie donc que le Gouvernement transmette rapidement au Parlement une évaluation détaillée des économies nettes réalisées ou attendues à la suite des premières décisions des comités de modernisation des politiques publiques.
* 35 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques - juin 2009.