EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 22 juillet 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur les directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC).
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Charles Guené, rapporteur spécial, après avoir rappelé les éléments qui l'avaient conduit à choisir le thème de sa mission de contrôle, a précisé que la décision de supprimer la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), prise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) le 12 décembre 2007, avait élargi son champ d'investigation. Il a indiqué que cette réforme entraînait le transfert des activités de cette direction centrale vers d'autres structures, au sein ou en dehors du ministère de la défense, mais qu'il avait cependant été décidé de maintenir un maillage de proximité, à l'échelon départemental, reposant sur l'Office national des Anciens combattants (ONAC).
Il a présenté les 18 DIAC, services déconcentrés de la DSPRS, qui représentent à elles seules, avec 1.100 agents de l'Etat dont 80 médecins, près de 80 % de ses effectifs. Chargées du service de proximité auprès des ressortissants dans tous les domaines de compétence prévus par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG), elles assurent également les activités relatives à l'entretien des sépultures de guerre.
M. Charles Guené, rapporteur spécial , a précisé que 7 directions étaient interrégionales, assurant ainsi l'administration générale des directions de leur zone. Par ailleurs, quatre autres implantations renforcent les DIAC : les services d'Alger, de Casablanca et Tunis, qui remplissent le rôle d'un service déconcentré pour les ressortissants de ces trois pays, et le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon, qui traite les dossiers des ressortissants résidant à l'étranger et gère leurs soins médicaux gratuits.
Il a indiqué que le coût de fonctionnement de la DSPRS, hors opérateurs, s'était établi, en loi de règlement des comptes pour 2007, à 54,9 millions d'euros pour le personnel et 7,5 millions d'euros pour les dépenses hors personnel. Il a précisé que sur les 1.352 ETPT, prévus en loi de finances initiale, 1.278 emplois avaient été réalisés et que l'opérateur ONAC avait réalisé 1.439 emplois pour 1.540 ETPT prévus.
M. Charles Guené, rapporteur spécial , a ensuite rendu compte de l'état d'avancement de la réforme, qui s'étalera sur la période 2008/2011, et pour laquelle huit missions à transférer ont été identifiées. Il a ainsi précisé que l'instruction et la liquidation des pensions militaires d'invalidité seraient assurées, pour les militaires, par le service des pensions des armées de La Rochelle, l'ONAC assurant le guichet d'accueil des anciens combattants. Il a expliqué que la mission concernant les soins médicaux gratuits, y compris les 60 emplois associés à cette activité, serait transférée à la direction des relations humaines de la défense avec, comme opérateur, la caisse nationale militaire de la sécurité sociale (CNMSS).
Abordant le problème des centres régionaux d'appareillage (CRA) il a précisé, d'une part, qu'il n'existait aucun équivalent sur notre territoire à l'exception de 3 centres relevant du régime général, menacés de disparition, d'autre part, que la population reçue en consultation par les CRA était composée à plus de 85 % d'invalides civils, non ressortissants de la réparation due aux anciens combattants. Il a regretté que la participation de 10 % au coût de gestion des centres par les organismes dont relevaient les consultants ait été abandonnée dans le but de relancer l'activité déclinante des CRA. Il a estimé que cette générosité était bien éloignée des principes établis par la LOLF. Il a informé la commission que l'on s'orientait vers un transfert au service de santé des armées (SSA) de l'activité d'appareillage, en y associant l'Institut national des invalides (INI) et des services extérieurs par conventions, et cela au seul bénéfice des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (PMIVG).
S'il a estimé que la gestion des statuts, cartes, titres, mentions et des retraites du combattant pourrait être mutualisée et assurée par le site de Caen, il a souhaité, en revanche que l'action sociale de l'ONAC reste un service de proximité.
En ce qui concerne l'entretien des nécropoles nationales, M. Charles Guené, rapporteur spécial , a expliqué qu'un transfert à l'ONAC était envisagé avec l'éventualité d'une externalisation, la réflexion sur cette réorganisation étant encore en cours, notamment en ce qui concerne des solutions spécifiques pour les hauts lieux de mémoire.
Il a précisé que les gains attendus de la réforme ne recouvriraient pas l'ensemble des moyens de la DSPRS. En effet, une part des missions serait transférée, soit à d'autres directions du ministère de la défense, soit à l'ONAC, avec une partie de ses agents et de ses crédits. Sur la période 2008/2011, il a estimé la réduction des effectifs de la DSPRS liée à la réforme à 607 personnes.
Même s'il a regretté la disparition d'une administration centrale dont la technicité était bien établie, M. Charles Guené, rapporteur spécial , a admis que les choix retenus, en mettant fin à l'existence de deux structures parallèles pour servir une même mission et en opérant un important transfert des compétences vers l'ONAC, étaient de nature à rassurer le monde combattant et avaient pour avantage de conserver un lien départemental très utile pour l'action sociale et la mémoire.
Il s'est inquiété que les activités administratives et comptables qui seront transférées à l'opérateur de l'Etat ONAC, ne relèvent plus du contrôle d'une administration centrale dédiée à cette mission mais de la responsabilité de la DRH du secrétariat général pour l'administration de la défense, nullement spécialisée en la matière. Il a également manifesté des doutes quant à la capacité des futurs guichets d'accueil de l'ONAC de remplir leurs missions avec la même qualité que le font les DIAC. Il lui a paru logique que l'ONAC envisage une mutualisation régionale, voire interrégionale, de certaines activités.
Après avoir jugé que cette restructuration remettait en cause l'installation d'un délégué de mémoire par département, qui n'était toujours pas aboutie, M. Charles Guené, rapporteur spécial , a souhaité que cette réforme soit l'occasion de revenir sur la dispersion des crédits pour les lieux de mémoire, dans deux services, la DMPA et la DSPRS, anomalie déjà relevée à plusieurs reprises. Il a suggéré de confier la responsabilité d'ensemble de la gestion de ces lieux à la DMPA et de s'en remettre à l'ONAC pour l'exécution, par contrat d'objectifs triennaux.
S'il a constaté sur place que les personnels des DIAC étaient compétents, attachés à leurs missions et surtout faisaient preuve d'esprit de responsabilité devant la nouvelle réorganisation, il a fait état de leurs inquiétudes quant à leur avenir professionnel, notamment pour les plus jeunes, accentuées par le fait que cette restructuration est concomitante avec le mouvement global de reformatage des armées. Convenant que la pyramide des âges des personnels concernés par la réforme est un handicap, il a cependant estimé que le reclassement des personnels était bien appréhendé.
Il a, enfin, constaté que l'ONAC se sentait prêt à assurer le rôle de « guichet unique » qu'il est envisagé de lui confier, les interrogations portant plutôt sur les moyens d'assurer la « mission de mémoire » et, pour ce qui est de son activité actuelle, sur l'augmentation du nombre des dossiers sociaux liée au bas niveau du seuil d'ouverture des droits.
En conclusion, M. Charles Guené, rapporteur spécial , a considéré que si cette réforme mettait en évidence les difficultés d'application de la RGPP, elle montrait également qu'elles n'étaient pas insurmontables. Il a souhaité qu'elle aboutisse, en maintenant un niveau juste de la réparation due au monde combattant, en réussissant le reclassement des personnels concernés par cette mutation et en contribuant ainsi à la RGPP.
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales , a apprécié les informations résultant du contrôle mené par le rapporteur spécial, qu'elle a jugées très utiles pour la présentation de ses prochains avis budgétaires. Tout en souhaitant que le juste niveau de réparation due au monde combattant soit maintenu, elle a insisté sur l'esprit de fraternité entretenu par le lien de proximité assuré par l'ONAC.
M. Jean Arthuis, président , suivi en cela par M. Denis Badré, a estimé que cette communication rendait bien compte de la mise en oeuvre de la RGPP, en permettant une meilleure maîtrise de la dépense publique tout en apaisant les craintes quant au maintien du niveau de la réparation servie au monde combattant. Il a donc engagé les deux rapporteurs à être attentifs au suivi des objectifs de cette réforme.
M. Charles Guené, rapporteur spécial , a précisé que les personnels étaient impliqués dans les comités de suivi crées pour chaque transfert de missions, qui rendaient compte par des rapports périodiques de l'avancement de la réforme.
La commission a ensuite donné acte au rapporteur de sa communication et en a autorisé, à l'unanimité, la publication sous la forme d'un rapport d'information.