N° 366
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le contrôle budgétaire ,
Par MM. Jean ARTHUIS, Philippe MARINI, Claude BELOT, Marc MASSION, Denis BADRÉ, Thierry FOUCAUD, Aymeri de MONTESQUIOU, Yann GAILLARD, Jean-Pierre MASSERET, Joël BOURDIN, Philippe ADNOT, Mme Fabienne KELLER, MM. Michel MOREIGNE et François TRUCY,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin , vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
Le principe du contrôle des finances publiques est établi, dans la tradition démocratique et parlementaire française, par les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, qui disposent que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Ce principe fondateur est conforté par l'article 47 de la Constitution de 1958 qui dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, et précisé par les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF).
Le contrôle budgétaire est ainsi historiquement à la source de la fonction de contrôle, d'évaluation et de prospective exercée par le Parlement, qui est, avec l'activité législative sa seconde raison d'être.
Trop longtemps cependant, cette activité de contrôle budgétaire a été négligée par rapport aux prérogatives législatives. L'adoption de la LOLF en 2001 et son entrée en vigueur progressive ont contribué à rectifier ce déséquilibre.
Votre commission, grâce à ses membres qui, particularité unique, sont tous rapporteurs spéciaux, a largement contribué depuis 2002 à cette revalorisation du contrôle budgétaire.
Elle s'est ainsi attachée à multiplier les travaux de contrôle réalisés par ses rapporteurs spéciaux, à améliorer les conditions du suivi de leurs préconisations, tout en préservant deux des caractéristiques qui fondent la qualité de ces travaux : la souplesse de la méthode qui garantit la réactivité à l'actualité et le pluralisme politique.
Depuis 2004, votre commission a pris l'initiative de formaliser les principaux éléments de méthodologie du contrôle budgétaire sous la forme d'un « Guide de bonnes pratiques », actualisé annuellement. Ce document est diffusé auprès des sénateurs membres de la commission et disponible sur le site Internet du Sénat.
Après cinq années d'application de la LOLF dans le domaine du contrôle budgétaire, il est apparu utile, en approfondissant cette démarche à la fois pédagogique et d'évaluation, de dresser un premier bilan de ces évolutions et d'engager une réflexion sur la méthodologie du contrôle, qui pourront servir de repères dans le débat sur les réformes institutionnelles.
I. DE LARGES POUVOIRS DE CONTRÔLE POUR LA COMMISSION DES FINANCES ET SES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
A. LES PRINCIPES DE LA LOLF : DES POUVOIRS DE CONTRÔLE ÉTENDUS DANS LEUR PRINCIPE, SOUPLES DANS LEUR MISE EN oeUVRE
Les larges pouvoirs de contrôle dévolus aux rapporteurs spéciaux de votre commission des finances sont définis aux articles 57 à 60 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
La LOLF a consacré la formalisation des pouvoirs de contrôle budgétaires du Parlement : les dispositions des articles 57 à 60 sont entrées en vigueur dès le 1 er janvier 2002 , près de quatre ans avant la discussion et l'adoption du premier budget entièrement régi par les nouvelles règles de la LOLF.
1. Des compétences consacrées à l'article 57 de la LOLF
L'article 57 de LOLF formalise et élève au rang organique les pouvoirs de contrôle budgétaire de votre commission des finances, qui n'existaient auparavant qu'aux seuls plans législatif et constitutionnel.
Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat - placées sur un strict pied d'égalité - suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et « procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». Cette mission est confiée au président de votre commission des finances, à son rapporteur général et, dans leurs domaines d'attribution, à ses rapporteurs spéciaux « et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet » .
Le président et les rapporteurs peuvent, à cet effet, procéder « à toutes investigations sur pièces et sur place , et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ».
Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, « y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration » doivent leur être fournis, réserve faite « des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ».
Enfin, l'article 57 de la LOLF oblige les personnes « dont l'audition est jugée nécessaire » par le président et le rapporteur général à s'y soumettre. Celles-ci sont déliées du secret professionnel , sous les réserves précitées concernant la défense, la sécurité, le secret de l'instruction et le secret médical.