V. L'AVENIR DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES QUESTIONS DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE EN DÉBAT
A. LE CONTRÔLE PAR LES PARLEMENTS NATIONAUX DES OPÉRATIONS DE PESD
Le financement des opérations extérieures : rôle des parlements nationaux
À l'occasion de la dernière session de l'Assemblée de l'UEO en juin 2007, les parlementaires ont adopté deux rapports concernant les opérations extérieures, l'un traitant des personnels et du financement (document 1963), l'autre présentant les modalités retenues pour le suivi parlementaire des opérations extérieures (document 1972). Présentant le cadre d'engagement des opérations, ces rapports soulignaient la complexité du financement des opérations extérieures, réparti entre contribution européenne et apport direct des pays participant aux missions. Le nombre et la variété de celles-ci (maintien de la paix, humanitaire, reconstruction, aide au développement) rendent de fait délicate la mise en oeuvre d'un contrôle parlementaire efficace des crédits affectés à ces opérations. L'objet des propositions de résolution et de directive présentées par M. John Greenway (Royaume-Uni - Groupe fédéré) au nom de la commission pour les relations parlementaires et publiques consiste à faire de l'Assemblée de l'UEO la tête d'un réseau permanent d'évaluation budgétaire des opérations extérieures, auquel participeraient toutes les institutions concernées.
Soulignant notamment les progrès réalisés par la France dans ce domaine dans le cadre de la loi de programmation 2003-2008, le rapport présenté par la commission invite les parlements nationaux à consacrer plus d'attention à cette question au travers de séances spécifiques, à réclamer la transmission de documents de travail récapitulant les dépenses relatives à ce type d'opération et à assurer la publicité du contrôle parlementaire sur la destination des crédits. Il appelle également de ses voeux une coopération plus étroite entre le Parlement européen et l'Assemblée de l'UEO sur ces sujets.
De portée générale, les textes présentés n'apportent pas de réelle réponse aux deux écueils pourtant soulignés par le rapport de la commission pour les relations parlementaires et publiques.
Les travaux de la commission relèvent ainsi les difficultés en matière de contrôle parlementaire induites par le recours à la passation de contrats avec des entreprises de services en vue de gérer des activités sises aux confins des opérations militaires. Le contrôle devrait en principe relever des Cours des comptes locales, mais l'idée d'un droit de regard des parlements nationaux sur cette question ne doit pas pour autant être écartée. La question du format de ce contrôle et du principe de non-concurrence avec une juridiction administrative reste, cependant, pour l'instant sans réponse viable.
Par ailleurs, la mise en oeuvre du mécanisme Athena au niveau de l'Union européenne révèle également un certain nombre de difficultés quant à son contrôle budgétaire. Aux termes du traité sur l'Union européenne, les opérations civiles de gestion de crises sont directement financées par le budget de la PESC. Les missions relevant de la défense sont, quant à elles, à la charge des États membres. Pour les opérations militaires impliquant plusieurs pays, le financement des coûts communs est géré depuis 2004 dans le cadre du mécanisme Athena. Les parlements nationaux ne contrôlent pas les sommes affectées au mécanisme a priori. Aucune instance parlementaire n'évalue par la suite l'affectation des fonds : le budget Athena se situant en dehors du cadre des traités européens, il n'est pas soumis à obligation de présentation devant le Parlement européen.
Les projets de résolution et de directive ont été adoptés à l'unanimité.
Services de renseignement et contrôle - Réponse au rapport annuel du Conseil
La question du contrôle du renseignement avait déjà donné lieu à un rapport en 2002. Sans remettre en cause la légitimité du rôle du renseignement en démocratie, la nécessité d'un contrôle démocratique de ce type de mission demeure indispensable. Trois raisons le justifient : garantir le respect des lois et des droits de l'Homme, appuyer les décisions des gouvernements mais également relayer les demandes de soutien financier ou humain des services de sécurité.
La recherche d'un modèle unique en la matière révèle de l'utopie, tant est forte la prégnance des traditions politiques et culturelles. Quatre principes apparaissent néanmoins communs à la plupart des États membres de l'UEO : contrôle interne au niveau de l'agence de renseignement, contrôle de l'exécutif, suivi parlementaire et surveillance par des organismes indépendants.
Le projet de résolution défendu par M. Paul Wille (Belgique - Groupe libéral), rapporteur au nom de la commission pour les relations parlementaires et publiques, invite les parlements nationaux à développer une véritable culture de renseignement en leur sein, à assurer aux comités parlementaires de contrôles des moyens humains et financiers nécessaires et à développer les échanges interparlementaires en la matière. Il appelle surtout à l'adoption de législations adéquates destinées à fixer les principes démocratiques relatifs aux méthodes de recueil des données faisant appel aux nouvelles technologies.
Adopté à l'unanimité, le projet de résolution demeure d'une ambition limitée au regard notamment du rôle que pourrait jouer l'Assemblée de l'UEO dans un réseau d'échange de bonnes pratiques en la matière. Le débat qui a précédé l'adoption du texte a également posé la question de la mise en oeuvre d'une véritable coopération transatlantique dans le domaine du renseignement. Si cette étape est encore loin d'être franchie, ce voeu pieux aurait pu être relayé par la résolution, dont la portée apparaît plus incantatoire que réellement normative.