VI. CLARIFIER LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Même si les questions financières ne constituent pas le coeur de la réflexion sur la gouvernance locale, force est de constater qu'il n'est pas possible de se désintéresser complètement de ce sujet si l'on souhaite examiner les perspectives d'avenir.
M. Philippe Leroy (Moselle - UMP) estime que les enjeux financiers devraient constituer le coeur d'un Acte III de la décentralisation :
Impulsées et dirigées par l'État, les deux vagues de décentralisation ont généré des bouleversements considérables pour les collectivités territoriales en termes de responsabilité, de moyens et de gestion. Elles ont dû également s'adapter à une multitude de textes législatifs et réglementaires aux implications directes sur leurs compétences, et cela parfois dans des délais extrêmement réduits (cf. le handicap et la création des mdph). A chaque fois, les communes, les départements et les régions ont su apporter des réponses aux défis que leur lançait l'État, ce dernier gardant souvent pour plus tard la question des transferts de moyens.
C'est ainsi qu'aujourd'hui, sur les compétences transférées, il reste encore de nombreuses questions ouvertes sur l'adéquation des moyens financiers et humains aux nouvelles responsabilités. Par conséquent, et de manière consensuelle, les élus locaux envisagent un troisième acte de la décentralisation prioritairement centré sur les enjeux financiers des deux précédents.
Dans cette perspective, l'exploitation des conclusions des rapports Valletoux et Richard pour l'avenir des finances des collectivités territoriales et leurs traductions concrètes sont particulièrement attendues.
Par ailleurs, le document présenté par Michel Dinet, président du Conseil général de Meurthe-et-Moselle, dans le cadre de la mission de réflexion sur l'avenir des départements que lui a confiée l'ADF, s'inscrit pleinement dans ce paysage. Il formule des propositions très concrètes pour une réforme de la fiscalité en prônant le parallélisme entre les compétences réellement exercées et les recettes.
Une autre personnalité avait déjà appelé de ses voeux cette réflexion. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre et sénateur de la Vienne, avait rejeté une nouvelle phase de la décentralisation qui se traduirait par le transfert de nouvelles compétences, renforçant et tendant ainsi encore un peu plus le débat autour des transferts de moyens. Selon lui, le nouvel acte de la décentralisation doit se concentrer sur les aspects financiers en repensant et clarifiant les canaux et les flux entre l'État et les collectivités territoriales.
Et le chantier est imposant. En effet, même si le principe de libre administration et d'autonomie financière est consacré constitutionnellement, la part d'intervention de l'État dans le calcul de l'impôt, dans sa perception et sa gestion, dans le calcul et le versement des dotations, et surtout en matière de gestion de compte des collectivités territoriales, reste particulièrement forte. Cela constitue donc un enjeu majeur pour la maîtrise des dépenses publiques.
Si la maîtrise des finances locales constitue une priorité, il existe aussi un autre secteur où les relations entre l'État et les collectivités territoriales doivent être clarifiées. Ces dernières doivent faire face à de multiples contrôles diligentés par divers organismes. Il y a là véritablement la création d'un système complexe et parfois imperméable aux logiques les plus élémentaires.
L'État n'a cessé de multiplier les contrôles administratifs et financiers avec une efficacité plus ou moins grande (cf. le contrôle de légalité). En outre, il a simplifié les voies et les moyens de recours contre les actes des collectivités territoriales, et ce tant devant le juge administratif que judiciaire.
C'est ainsi qu'en plus d'une hyperinflation des normes législatives et réglementaires, amplifiée par un droit communautaire sans cesse plus interventionniste dans le quotidien de la gestion locale, les élus et responsables locaux doivent satisfaire aux obligations nées d'une jurisprudence qui ne se contente plus de dire le droit mais qui impose des règles de gestion. A terme, l'inflation contentieuse conduit à des condamnations de l'État pour des dépassements de délais de jugement devant la Cour européenne des droits de l'Homme.
Il s'agit donc de rationaliser les contrôles et d'éviter le penchant de plus en plus marqué de transformer la société et les relations entre individus reposant sur le contrat social en une société dite « de prétoire » comme aux États-Unis d'Amérique.
Il faut également s'arrêter un moment sur la proposition faite d'instaurer un pouvoir normatif autonome pour adapter les lois aux réalités très différentes des territoires. Une telle solution aurait pour effet de faire rentrer la France dans une phase de transformation et d'organisation institutionnelle et administrative identique à celle de l'Espagne. Pour reprendre une phrase issue d'une tribune de François Léotard parue dans le journal « Le Monde », ce serait la consécration d'une France fédérale qui s'ignore.
Enfin, autre sujet sur lequel les collectivités territoriales attendent encore beaucoup d'une clarification de leurs liens avec l'État : la gestion des fonds structurels européens. L'expérimentation menée en Alsace par le Conseil régional a été conclue favorablement, puisqu'elle fut d'ailleurs reconduite. Mais c'est la question de la généralisation qui reste posée, tout comme le transfert de la gestion des crédits FSE pour les départements. Il en va de même pour la coopération transfrontalière où l'État veut supprimer le Groupement d'Intérêt Public (GIP), la seule structure susceptible d'accueillir des partenaires étrangers, l'État lui-même, et des collectivités territoriales, et qu'il traîne les pieds à vouloir instaurer le Groupement Européen de Coopération Territoriale (le GECT).
M. Louis de Broissia (Côte-d'Or - UMP) appelle également de ses voeux une remise à plat des relations financières entre l'État et les collectivités locales :
D'autre part, les concours de l'État aux collectivités territoriales sont devenus tellement complexes qu'il devient très difficile pour les élus locaux d'en avoir une vision claire. Je plaide donc pour une redéfinition et, là aussi, une clarification.
Il convient enfin de rénover les relations fiscales entre l'État et les collectivités territoriales. L'un des objectifs serait de limiter les dégrèvements et exonérations d'impôts locaux décidés par l'État qui déresponsabilisent le contribuable local.
M. Pierre-Yves Collombat (Var - SOC) juge indispensable de remettre à plat l'état des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales :
Avant de proposer ce qu'il faut faire, il serait bon d'avoir un état des lieux objectif, notamment en matière financière. On est loin du compte.
M. Charles Guené (Haute-Marne - UMP) estime, pour sa part, que le réforme de la fiscalité locale est devenue inévitable :
La réforme globale de la fiscalité locale arrive à grands pas. Le premier point est bien entamé...
Il reste qu'à cet égard il convient que chacun comprenne que la France est une, et que l'État c'est nous !... Il importe que très rapidement la dichotomie s'estompe et que chacun se responsabilise.
Pour ce faire, il faut que toutes les tutelles virtuelles ou réelles cessent, et qu'un nouveau dialogue se mette en place dans le respect des prérogatives de chacun, le cadre des instances nouvelles doit être rapidement mis en place.
Un autre sénateur rappelle cependant qu'il est nécessaire de préserver une certaine péréquation financière entre les territoires pour assurer une égalité entre les citoyens.
Seule une péréquation financière ou fiscale conduite par l'État peut assurer l'égalité entre les territoires et les citoyens.
La croissance du poids des administrations locales induite partiellement par le transfert de compétences (notamment en matière sociale) ne peut être maîtrisée complètement en ce qui concerne la masse salariale car celle-ci dépend d'éléments déterminants (primes, évolutions du point d'indice, GVT) qui ne relèvent pas de la décision des collectivités.
Un contrôle par les services de l'État de la gestion des collectivités territoriales reste souhaitable.
Mme Nicole Bricq (Seine-et-Marne - PS) propose de déterminer les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le cadre d'un contrat de législature :
Un contrat de législature doit fixer les rapports financiers avec les collectivités locales, contrat évalué chaque année lors d'une conférence de finances publiques.
Les relations financières et autres doivent évoluer vers un véritable « partenariat » . La pratique contractuelle doit être renouvelée , l'État devenant en amont et en aval un « facilitateur ». L'exemple du pôle de compétitivité est intéressant. Certains parmi les plus importants relèvent d'une stratégie nationale, les autres relèvent d'une logique d'aménagement de territoire.
Les contrats de plan devenus contrats de projets relèvent d'une bonne logique. Il en va de même des logiques contractuelles entre échelons horizontaux (Région - Département - Intercommunalités - Communes).
Pour M. Serge Vinçon (Cher - UMP), il convient également de clarifier les relations financières entre toutes les collectivités (entre elles) et l'État. M. Louis Souvet (Doubs - UMP) appelle quant à lui à une évolution des pratiques des contrôles des chambres régionales des comptes.
Il faut cesser le contrôle tatillon des chambres régionales des comptes qui, trop souvent, désavouent des décisions prises sur conseil et en accord avec le représentant de l'État dans le département ou la région. Bien souvent, quand le désaveu arrive, et compte tenu de leur vitesse de rotation, les préfets ou sous-préfets ne sont plus là pour répondre.
Ici encore, il conviendrait dans les règles présidant à l'élaboration des finances locales, de tenir compte des contraintes réelles (exemple : retard dans les mises en chantier, nécessité de coordonner plusieurs corps de métiers), cela éviterait ainsi bien des déconvenues aux élus mais aussi bien des tracas, et le mot est faible vis-à-vis des chambres régionales des comptes. Un avis liant ces dernières pourrait être envisagé à propos des interrogations légitimes que se posent tant les élus que les services financiers et techniques des collectivités locales. La situation est telle qu'à l'heure actuelle, les présentations budgétaires ne sont plus compréhensibles que par quelques spécialistes de ces matières. Devraient être privilégiées la sincérité des comptes, la possibilité de s'adapter aux contraintes techniques locales. La chambre régionale des comptes doit travailler en temps réel avec les élus, les services et non pas ratiociner des années après sur l'interprétation à donner à tel ou tel texte, le revirement de jurisprudence, les observations doctrinales fournies par telles ou telles officines en chambre. Ce d'autant que la dimension communautaire va de plus en plus densifier la problématique des relations financières entre les trois acteurs majeurs que sont les collectivités locales, l'État et la Communauté européenne. En effet, depuis l'arrêt du Conseil constitutionnel de 2004 sur la loi portant renforcement de la confiance dans l'économie numérique, le juge constitutionnel estime qu'il ne lui appartient plus (sous certaines réserves) d'apprécier le droit communautaire. Le dialogue doit être permanent entre les chambres régionales des comptes et les collectivités locales. La complexité atteinte par les dispositifs de finances publiques est telle que les élus ne peuvent plus connaître toutes les subtilités des règles fiscales. Cette complexité met également quelquefois en porte à faux les directions financières des collectivités locales en question. Les élus veulent des réponses tangibles et opposables de la part des comptables publics et autres contrôleurs publics pas des exégèses rendues des années après à propos de la teneur de tel ou tel compte rendu voire des extrapolations via l'état d'esprit des élus de l'époque en question.
M. Alain Dufaut (Vaucluse - UMP) considère que la clarification des relations entre l'État et les collectivités territoriales passe par la fin des financements croisés :
Les relations des collectivités locales et de l'État devraient être beaucoup plus claires. La suppression, ou la limitation, des financements croisés serait un gage de meilleure efficacité et de meilleure lisibilité pour le citoyen.
Les contrôles devraient s'exercer en amont de la décision, par une meilleure concertation préalable.
Enfin, les contrats territoriaux comme les contrats de plan (État-région) gagneraient en crédibilité s'ils étaient scrupuleusement respectés dans les délais contractuels.
Seul l'État peut se permettre de prolonger de manière unilatérale la durée d'un contrat de plan. Est-ce bien raisonnable ?!
M. André Lardeux (Maine-et-Loire - UMP) prend également position contre les financements croisés :
La première clarification à faire est celle des compétences et de mettre fin aux financements croisés . Pour cela, chaque niveau de collectivité doit avoir des compétences strictement délimitées.
A partir de là, il faut aussi des ressources clairement définies et des règles de compensation éventuelles claires. Il est aussi nécessaire que les collectivités aient une marge d'initiative pour appliquer des politiques nationales . Si le carcan est trop serré, la décentralisation n'est pas utile.
Pour ce qui est du contrôle, il me paraît nécessaire de renforcer le contrôle a posteriori, notamment de la part des CRC ; il est nécessaire que le mode de communication de ces contrôles soit clair pour que les citoyens soient vraiment informés.
M. Pierre Bernard-Reymond (Hautes-Alpes - UMP) se prononce également contre les financements croisés et appelle à une répartition plus claire des compétences entre l'État et les collectivités locales :
Je suis partisan de la suppression totale des subventions octroyées par une collectivité territoriale à une autre. Ce système clientéliste est une survivance de la notion moyenâgeuse de suzeraineté.
Il coûte extraordinairement cher à la nation si l'on songe au nombre de fonctionnaires chargés :
- d'élaborer des dossiers de demandes de subventions,
- d'étudier les demandes de subventions,
- de mettre en oeuvre les subventions,
- de contrôler l'usage de ces dernières.
Il faut :
- répartir de façon très précise les responsabilités respectives par domaine de compétence entre :
- l'État,
- la Région,
- le Département,
- la Communauté de Communes ou d'agglomération,
- la Commune.
- interdire à tout niveau de collectivité de s'occuper d'autres domaines que ceux pour lesquels il a reçu une compétence ;
- interdire toute subvention entre collectivités territoriales ;
- refondre la fiscalité locale pour que chaque niveau de compétence ait les moyens d'accomplir ses responsabilités par ses seules ressources propres.
Toutefois, un système de péréquation peut être établi en faveur de très petites communes (SMIC communal).
Pour clarifier les relations financières entre collectivités, M. Michel Houel (Seine-et-Marne - UMP) s'interroge sur la possibilité d'approfondir la régionalisation :
L'autonomie fiscale des collectivités locales est loin d'être une réalité puisqu'elles sont tributaires des dotations de l'État. Améliorer les relations financières, oui, mais comment ? Ne faut-il pas alors aller vers davantage de régionalisation ? Aujourd'hui, l'État dépense plus dans les régions riches que dans les régions pauvres. Il faut donc augmenter la péréquation en donnant plus de dotations aux régions pauvres.
La France connaît encore de nos jours une organisation territoriale qui repose sur un principe d'identité. Communes, départements, régions ont théoriquement, à leur niveau, les mêmes prérogatives et les mêmes capacités. Serait-il aberrant de les différencier en fonction de la force réelle de l'identité locale et de ne pas s'étonner que la Lozère ne se voit pas attribuer les mêmes responsabilités que le Nord ou le Pas-de-Calais ? La réalité locale n'est pas la même partout. La Seine-et-Marne est un département dont l'importance de la population est comparable à environ sept régions. Qu'y a-t-il en effet de commun entre le département de Seine-et-Marne avec 1,3 million d'habitants et la région Limousin avec 722 000 habitants ? La solution ne serait-elle pas de donner à chaque groupe de collectivités, dans le cadre fixé par la loi, la possibilité d'établir par contrat, avec le gouvernement, la liste des compétences exercées et les modalités de cet exercice ? La loi doit ouvrir des espaces de liberté.
L'équité doit être le maître mot avec des contrôles de l'État, mais des contrôles strictement administratifs de légalité et non d'opportunité.
M. Alain Milon (Vaucluse - UMP) résume finalement assez bien les deux priorités de ses collègues : « d'abord le respect des compétences de chacun, ensuite la mise au point de relations financières strictement respectueuses des besoins » .