ANNEXE III - QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX SÉNATEURS SUR LA GOUVERNANCE LOCALE
La Constitution attribue au Sénat la mission d'assurer la représentation des collectivités territoriales (art. 24 C). C'est pourquoi il est apparu naturel, au cours de la préparation du rapport, de solliciter l'avis des sénateurs sur l'évolution de la décentralisation et sur les perspectives d'avenir pour les élus locaux. C'est dans cet esprit qu'un bref questionnaire leur a été envoyé au printemps 2007.
Les réponses reçues ont été d'une haute qualité illustrant, en cela, la grande expérience locale des sénateurs et leur préoccupation par rapport au rôle des élus locaux dans la mise en oeuvre de la décentralisation. On peut noter également que quasiment l'ensemble des groupes représentés au Sénat se sont exprimés dans les réponses (16 ( * )) . Enfin, alors que le questionnaire laissait la possibilité aux sénateurs de répondre en ayant la possibilité de ne pas être cité nominalement dans le rapport, on peut remarquer que seuls trois d'entre eux ont exercé cette faculté (17 ( * )).
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Le questionnaire envoyé aux sénateurs sur la décentralisation 1) La moitié des élus, selon une étude réalisée par l'institut TNS-SOFRES pour le Sénat, estime que la décentralisation n'a pas permis de renforcer le lien entre les élus et les citoyens. Qu'en pensez-vous ? 2) Un nombre croissant de pays européens a prévu d'élire leurs maires ou leurs autres grands élus locaux au suffrage universel direct (soit à travers une élection au scrutin uninominal majoritaire, soit en prévoyant que celui qui figure en première place de la liste qui arrive en tête devient automatiquement maire). Pensez-vous que cette mesure est de nature à renforcer la légitimité des élus locaux responsables d'un exécutif ? 3) Parmi les évolutions institutionnelles à l'oeuvre au plan local en Europe (obligation d'exercer son mandat à temps plein, limitation stricte du cumul des mandats, limitation du nombre de mandats successifs, possibilité pour le chef de l'exécutif local de recruter certains adjoints en dehors du conseil élu, distinction entre les fonctions du chef de l'exécutif local et de président de l'assemblée délibérative), lesquelles vous semblent intéressantes pour inspirer d'éventuelles évolutions en France ? 4) Quel jugement portez-vous sur la pratique, fréquente en France, du cumul des mandats politiques nationaux et locaux, notamment en ce qui concerne les mandats parlementaires nationaux et les fonctions exécutives locales ? 5) Sur quels points, selon vous, conviendrait-il d'améliorer en priorité les relations entre l'État et les collectivités territoriales (relations financières, modalités d'exercice des contrôles, contrats territoriaux...) ? 6) Sur quels points, selon vous, les dispositions statutaires actuelles relatives aux élus locaux présentent-elles les plus graves insuffisances ? |
Compte tenu du temps nécessaire pour répondre à ce questionnaire, il n'est pas surprenant que le nombre des retours ait été limité. Pour autant, la pertinence des réponses, leur caractère développé et dense, les prises de position libres et tranchées qui s'y retrouvent donnent à ce document une valeur irremplaçable. Il constitue une indication précise de l'état d'esprit de nombreux sénateurs alors que la mise en oeuvre de l'Acte II de la décentralisation se poursuit et que des appels en faveur d'une Acte III se font entendre.
Le rapport de l'Observatoire de la décentralisation « Être élu local aujourd'hui » (18 ( * )) avait permis, grâce notamment à la réalisation d'une enquête d'opinion auprès d'un échantillon représentatif d'élus locaux menée par l'institut TNS-Sofres, de mesurer l'adhésion des élus locaux au principe de la décentralisation mais également leur préoccupation quant à la réalité de sa mise en oeuvre. Il n'est pas anodin de constater que les sénateurs qui ont répondu à ce questionnaire de l'Observatoire de la décentralisation sont en phase avec l'opinion générale des élus les plus proches du terrain. C'est en particulier le cas concernant l'impact de la décentralisation sur la relation entre les élus et les citoyens.
I. I. UNE RELATION ENTRE ÉLUS ET CITOYENS À PRÉSERVER
A. LA DÉCENTRALISATION RAPPROCHE-T-ELLE LES ÉLUS DES FRANÇAIS ?
Lorsque l'on demande aux sénateurs s'ils estiment que la décentralisation a permis de renforcer le lien entre les élus et les citoyens, les réponses apparaissent nuancées. Le point de vue le plus optimiste est exprimé par les parlementaires qui considèrent que les difficultés sont inhérentes à une réforme de cette ampleur et qu'il faudra simplement du temps pour que les citoyens prennent la mesure des changements intervenus.
Ainsi, M. Alain Milon (Vaucluse - UMP) estime que la décentralisation a permis aux citoyens de mieux identifier les compétences respectives de chaque collectivité locale :
Les lois de décentralisation des années 80 ont permis de renforcer de manière forte le lien entre les élus et les citoyens qui désormais savent, plus ou moins bien, les compétences de chacune des collectivités locales. Celles du Gouvernement Raffarin auront les mêmes effets bénéfiques sur la vie démocratique, elles sont cependant trop récentes pour que les élus et les citoyens puissent s'y retrouver.
De la même manière, M. Pierre Bernard-Reymond (Hautes-Alpes - UMP) estime que la décentralisation a permis de faire vivre une concertation plus importante entre les décideurs et les citoyens qui est devenue aujourd'hui incontournable :
Tous les secteurs qui ont fait l'objet de transferts désormais gérés par des élus locaux ont vu se développer une concertation qui n'existait pas auparavant.
Il en est ainsi par exemple de la gestion des collèges par le Département, des lycées par les Régions ou des programmes de réfection des routes départementales ; c'est encore plus vrai dans le domaine social.
Certes, cette gestion de la proximité est variable selon la plus ou moins grande implication des collectivités et des élus dans leur politique de proximité mais progressivement l'association des populations aux décisions devient incontournable . Il y a encore beaucoup à faire en ce sens mais il est certain que le renforcement du lien entre les élus et les citoyens passe par la décentralisation.
Toutefois, le fait que la décentralisation se soit appliquée davantage aux régions et aux départements plutôt qu'aux communes rend plus lent et plus difficile ce rapprochement entre élus et citoyens.
Il est néanmoins intéressant d'observer que M. Pierre Bernard-Reymond reconnaît que la décentralisation a bénéficié aux collectivités qui sont le plus éloignées du citoyen, ce qui ne facilite pas le rapprochement entre élus et citoyens, même si les compétences concernées (collèges, secteur social) sont très présentes dans la vie quotidienne.
Pour les autres sénateurs, leur appréciation semble directement corrélée à la perception qu'ils ont de la clarté des missions exercées par les collectivités territoriales.
Ainsi, M. Philippe Leroy (Moselle - UMP) déclare que :
L'Histoire des relations des citoyens français avec les collectivités locales et leurs élus, au premier rang desquels figurent les maires et les élus départementaux, s'inscrit dans une longue histoire de proximité. Par ailleurs, le recours à un mode de désignation faisant appel au scrutin direct a renforcé le caractère de personnification des élections et le lien de l'élu à la sphère de proximité.
Les vagues de décentralisation successives ont pu apparaître pour le citoyen lambda comme une densification du « mille-feuille » institutionnel, créant une sorte de flou sur les compétences respectives de chaque niveau territorial. En fait, en approfondissant certaines compétences liées aux solidarités sociales et territoriales, elles ont encore rapproché un peu plus le citoyen des élus de proximité que sont les maires et les conseillers généraux.
Force est de constater que pour certaines prestations sociales comme le RMI ou l'APA, les bénéficiaires ont clairement identifié le Département et ses élus comme les interlocuteurs de référence. La situation est bien différente pour les Régions ou l'intercommunalité. En effet, le mode de désignation des Assemblées rend l'élu moins visible et surtout distend le lien avec le territoire. Le scrutin de liste pour les Conseils régionaux ou la désignation des délégués par les Conseils municipaux donne une sensation d'éloignement à l'électeur-citoyen, qui estime n'avoir plus de prise sur les décisions et surtout sur ses représentants.
Cela lui est d'autant plus difficile qu'il a résolument fait évoluer la nature du lien qui l'unit à l'élu, bien loin des conceptions philosophiques du siècle des Lumières, ou encore de la représentation définie par Tocqueville. L'électeur-citoyen se comporte en consommateur de prestations et de politiques publiques. S'il n'est pas satisfait, il change de « fournisseur », créant une certaine instabilité sur le marché politique. Par conséquent, son choix est donc déterminé par des facteurs à caractère économique et commercial. Il tend à abandonner la dimension politique dans son sens originel (faire un choix pour la vie de la cité) de ses décisions.
Cette évolution est également perceptible dans les liens entre les collectivités territoriales et les pouvoirs intermédiaires (associations, représentations professionnelles ou syndicats), mais aussi dans les relations entre collectivités territoriales. Les Départements sont ainsi devenus des contributeurs très importants dans les budgets communaux par le subventionnement des équipements et des infrastructures, tout comme dans le fonctionnement de certains services. Il en va de même pour les associations qui s'appuient dans leurs activités sur les financements publics.
Ainsi, la décentralisation a renforcé une situation préexistante : plus l'électeur se sent éloigné de l'élu, moins le lien entre le citoyen et l'élu sera fort, et plus la légitimité de l'élu dans sa fonction sera contestée. La personnification de l'élection et l'influence de la proximité restent au coeur de cette problématique. Par ailleurs, les élus locaux doivent prendre en compte la dimension consumériste des choix effectués par les citoyens dans leurs relations avec eux, dimension qui concerne également les relations avec les pouvoirs intermédiaires, mais aussi les relations entre collectivités territoriales.
Dans un même ordre d'idées, M. Bernard Saugey (Isère - UMP) estime que :
Je fais partie, certainement, de la moitié des élus qui estiment que la décentralisation a permis de renforcer le lien entre les élus et les citoyens. A mon avis , le principe de subsidiarité est toujours bon !
Cette référence au principe de subsidiarité est tout sauf anodine puisque c'est le sentiment que rien n'a véritablement changé en la matière qui semble entraîner un constat plus réservé. Pour Louis de Broissia (Côte d'Or - UMP) :
Si l'acte II de la décentralisation a permis de mettre fin à des lourdeurs dans le pilotage de certains dispositifs et d'améliorer les conditions d'exercice de politiques publiques menées avec plus de pragmatisme et d'efficacité à l'échelle locale que nationale , il n'est pas parvenu à renforcer le lien entre les collectivités territoriales et les citoyens.
M. Pierre-Yves Collombat (Var - SOC) explique cette situation par la nature même de l'Acte II de la décentralisation :
Les élus qui sont en rapport direct et suivi avec leurs concitoyens sont les élus municipaux et, en milieu rural, les conseillers généraux. Sur ce plan, les lois de décentralisation n'ont rien changé ; même en matière de RMI où le bénéficiaire n'est pas plus (ni moins) en rapport avec les élus qu'avant.
M. Dominique Braye (Yvelines - UMP) ne fait pas un autre constat :
La décentralisation s'est faite essentiellement vers les conseils généraux et régionaux dont les administrés n'étaient pas spécialement proches : cela n'a donc rien changé, si ce n'est que les élus locaux (maires et élus municipaux) sont plus proches de ces exécutifs que de l'État. Le lien entre élus municipaux et élus départementaux et régionaux a donc été renforcé.
Les administrés étant déjà très proches des élus municipaux, la décentralisation, qui a très peu transféré en direction des communes, n'a donc rien changé .
De manière assez proche, M. Henri Revol (Côte-d'Or - UMP) considère que la décentralisation n'a pas changé le lien entre élus et citoyens :
J'en suis tout à fait convaincu . Ce ne sont pas les revues distribuées dans les boîtes à lettres pour les Conseils généraux (Côte d'Or par exemple), les panneaux à l'entrée des chantiers disant que l'Europe, l'État, le Conseil régional, le Conseil général, la Ville travaillent ici pour vous, qui changent quelque chose à ce problème !
Seuls les maires, quand leur commune n'est pas trop importante, ont le vrai contact avec les citoyens . Mais la décentralisation n'y est pour rien. Veillons à privilégier ce contact, de plus en plus brouillé par l'intervention du député « touche à tout » qui se mêle des affaires municipales, cantonales, régionales.
M. Michel Houel (Seine-et-Marne - UMP) attribue la responsabilité de cette situation à l'absence de lisibilité de certaines politiques locales.
Pour beaucoup de Français, le maire demeure l'élu le plus proche de la population. La décentralisation a peu modifié cet état de fait, même si elle a confié davantage de pouvoirs aux conseils généraux.
Les politiques menées par ces assemblées sont encore difficilement lisibles , malgré une communication auprès du public qui s'est largement développée ces 25 dernières années. Ce constat est probablement dû à la complexité de l'organisation administrative française. Une situation qui ne devrait pas s'améliorer avec l'échelon supplémentaire qu'a créé l'intercommunalité.
La question de la refonte de la carte administrative est donc plus que jamais d'actualité : faut-il supprimer les départements ? Faut-il créer de grandes régions ?
M. Charles Guené (Haute-Marne - UMP) estime que les raisons de l'affaiblissement de ce lien sont aussi à chercher dans l'évolution de la relation des Français avec les services publics locaux :
Ce « lien citoyen » et sa reconquête passent par l'arrêt de l'attitude consumériste de nos concitoyens et non pas la seule organisation territoriale.
C'est affaire de culture plus que d'institutions, et cela suppose le retour à la « responsabilité citoyenne ». Aujourd'hui, l'élu est considéré comme un vendeur, et la politique comme un produit, par lequel le citoyen exige satisfaction en seul échange de son bulletin de vote, et cela même si ses exigences sont multiples et contraires. C'est donc le cadre de ces rapports qu'il faut inverser.
La décentralisation, acte II, qui s'est déroulée dans un contexte d'adversité Région / Département et dont beaucoup de développements se sont, de ce fait, arrêtés au milieu du gué, ne pouvait donc contribuer favorablement à ce débat de fond.
Il faudra revenir sur cette occasion manquée, pour traiter de cette dimension du problème, en travaillant les « valeurs citoyennes » lors d'une prochaine réforme...
Pour M. Aymeri de Montesquiou (Gers - RDSE), il faut chercher les raisons de ces difficultés également dans la fiscalité locale :
L'articulation des diverses fiscalités est trop complexe pour que nos concitoyens aient une bonne visibilité de l'utilisation de leurs impôts entre les diverses collectivités. En conséquence, les choix des électeurs se forment essentiellement en fonction de leurs sensibilités politiques, surtout pour ce qui est des régions qui portent l'essentiel de la décentralisation.
M. Philippe Nogrix (Ille-et-Vilaine - UDF) évoque une autre cause de l'affaiblissement de la relation « élu-citoyens » qui tiendrait au fait que l'élu serait de moins ne moins disponible :
La création d'échelons supplémentaires de collectivités locales a entraîné une multiplication de réunions qui rendent l'élu encore un peu moins disponible .
Les décisions à prendre nécessitent souvent que le Maire soit le représentant de la commune au sein de la communauté et les élus de base se disent coupés des informations intéressantes.
Le citoyen n'y voit plus très clair dans les responsabilités réparties entre les différentes assemblées. Le lien élu-citoyen devient de fait très peu solide du fait de la difficulté de lecture : qui fait quoi ?
Un autre sénateur considère que :
La décentralisation peut renforcer le lien entre les élus et les citoyens, à condition que les services administratifs des collectivités territoriales n'annulent pas les avantages de la proximité par un cloisonnement qui peut être aussi étanche que celui qui pouvait exister entre l'État et les citoyens ou leurs représentants.
* (16) Parmi les 22 réponses, on compte en effet 15 UMP, 2 socialistes, 2 UDF et 2 RDSE.
* (17) Il est, dans ce cas, fait référence à leurs réponses par les mots « un autre sénateur... ».
* (18) Rapport n° 256 (session 2006-2007), M. Jean Puech, Rapporteur.