b. La dispersion des crédits ou le rattachement de l'ensemble
La double nature des dégrèvements d'impôts locaux se reflète dans leur présentation en tant que dépenses d'intervention 55 ( * ) . A ce titre, elles sont tantôt réparties en deux masses, l'une au bénéfice des ménages et l'autre des professionnels (en prévision dans les PAP), tantôt répertoriées comme des transferts aux collectivités territoriales (en exécution dans l'application INDIA LOLF).
Selon que l'analyse conduit à situer l'avantage fiscal chez le contribuable ou la collectivité, la question du rattachement des crédits se pose en termes différents :
- En tant qu'élément d'une politique publique en faveur des entreprises ou des particuliers, le dégrèvement s'apparente à un crédit d'impôt d'État. Les questions de rattachement se posent dans les mêmes termes (taille critique pour constituer un programme, pilotage, etc.).
- En tant qu'outil de transfert financier de l'État aux collectivités locales, le dispositif sera jugé d'autant plus efficace qu'il garantira mieux à la collectivité le maintien de ses ressources fiscales. On est alors conduit à requalifier le programme 201 en « politique publique d'effort fiscal de l'État en matière de fiscalité locale » comme le font les auteurs du rapport d'audit de modernisation précité.
L'hypothèse est fréquemment évoquée d'un rattachement global à la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Cependant, il convient de tenir compte des particularités de cette mission, notamment de son faible poids financier comparativement aux dégrèvements d'impôts locaux, et du caractère contraint de la gestion de ses dispositifs (cf. annexe 4). En effet, la mission retrace les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire essentiellement les dotations de décentralisation et les dotations d'aide à l'investissement public local. Elle comporte quatre programmes, dont trois retracent les concours financiers versés à chaque catégorie de collectivités territoriales et le dernier est réservé à des concours spécifiques versés à certaines collectivités ainsi qu'aux dépenses de la DGCL. L'introduction des crédits du programme 201 introduirait un élément hétérogène et instable dans une mission constituée de manière homogène : elle suscite les plus grandes réserves du responsable de programme de la mission RCT.
* 55 Parce qu'elles sont classées en dépenses budgétaires, les dépenses de la mission sont considérées comme des transferts au bénéfice des contribuables qui les reçoivent. Cette convention est critiquable car elle conduit à afficher d'importants transferts aux entreprises (58,2 Mds en LFI 2006 soit 82,2% des transferts totaux) alors que ce poids ne fait que refléter celui des remboursements de crédits de TVA et des restitutions d'impôts sur les sociétés dans la mission. De même, la qualification de « transferts » est abusive s'agissant de certaines dépenses, comme les admissions en non valeur.