II. GENESE DE LA MISSION
A. LA DOUBLE ORIGINALITE DES CRÉDITS CONSTITUTIFS DE LA MISSION ET LEUR TRAITEMENT DANS LA LOLF
Les crédits aujourd'hui regroupés dans la mission « remboursements et dégrèvements » sont des crédits évaluatifs, inscrits avant 2006 au budget des charges communes (BCC).
L'ordonnance du 2 janvier 1959 fixait pour règle générale le caractère limitatif des crédits et autorisait deux exceptions : les crédits évaluatifs (article 9) et les crédits provisionnels (article 10). L'article 9 disposait que « les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'État résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi ».
Le législateur organique a considéré en 2001 que la double exception ne se justifiait plus et n'a conservé que celle des crédits évaluatifs. Leur régime est plus encadré que dans le passé : l'article 10 de la LOLF énumère les crédits évaluatifs et pose deux règles nouvelles : interdiction d'inscrire dans un même programme des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs (alinéa 1), modalités particulières des dépassements de crédits (alinéas 2 et 3).
La requalification d'une partie des crédits évaluatifs en crédits limitatifs et les nouvelles normes de découpage du budget général de l'État en missions et programmes, ont pour conséquence l'éclatement du budget des charges communes :
- les crédits qui perdent leur qualité de crédits évaluatifs constituent des missions nouvelles (« dotations des pouvoirs publics », « provisions ») ou s'intègrent dans des missions ministérielles plus larges ;
- les autres crédits, au rang desquels les remboursements et dégrèvements, conservent leur nature de crédits évaluatifs. Parce qu'ils relèvent de problématiques fiscales, ils ont vocation à figurer dans des missions gérées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
B. LE PERIMETRE ET L'ARCHITECTURE DE LA MISSION
1. Le débat sur le regroupement des crédits évaluatifs
Le premier projet de découpage présenté au début de l'exercice 2004 au Parlement regroupait tous les crédits évaluatifs dans une mission intitulée « engagements financiers de l'État », dotée de plus de 100 Mds€ répartis en six programmes dont trois dotés de crédits évaluatifs. Un programme intitulé « remboursements et dégrèvements », doté d'environ 60 Mds€, reprenait au niveau des actions l'ancien découpage du BCC entre impôts directs et indirects.
Les commissions des finances des deux assemblées n'ont pas approuvé ce dispositif jugé trop proche de la structure du BCC. Soucieuses d'appliquer aux crédits évaluatifs les nouveaux critères de regroupement de crédits, elles ont formulé des propositions visant d'une part à répartir les crédits dont l'objectif est identifiable entre les missions consacrées aux politiques publiques correspondantes et d'autre part à rattacher les flux résiduels à des missions financières gérées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Les points de vue n'ayant pu se rapprocher au cours des débats qui ont suivi, le périmètre des remboursements et dégrèvements n'a pas été modifié, comme l'a constaté la Cour, au début de l'exercice 2005, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004 : « l'architecture actuelle est le fruit d'un compromis entre le Parlement qui souhaitait des remboursements et dégrèvements ventilés par finalités entre les différentes missions du budget général, et le Gouvernement qui a préféré les réunir dans une mission spécifique . » 14 ( * )
La seule modification apportée au projet initial a donc consisté à créer une mission spécifique distincte de la mission « engagements financiers de l'État ».
* 14 Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004, page 100.