ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT RELATIVE AUX COMMISSIONS ET INSTANCES CONSULTATIVES ET DÉLIBÉRATIVES PLACÉES AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE
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PA 46432 |
COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES,
DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION
DU SENAT
Article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
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COMMISSIONS ET INSTANCES CONSULTATIVES ET DELIBERATIVES PLACEES AUPRES DU PREMIER MINISTRE |
2006
Par lettre en date du 25 janvier 2006 (cf. annexe n° I), le Président de la commission des finances du Sénat, en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), a chargé la Cour d'une enquête sur « les commissions et instances consultatives placées directement auprès du Premier ministre ».
Celle-ci s'inscrit dans le contexte général d'observations réitérées de la représentation nationale sur l'hétérogénéité des services du Premier ministre et la multiplicité des organismes qui lui sont rattachés, la relative pauvreté des informations fournies sur les missions, le coût et l'activité de certaines de ces structures autorisant d'ailleurs à s'interroger sur pareil rattachement.
Conformément à la demande de la commission des finances du Sénat, précisée à l'occasion d'un entretien préalable au contrôle, la Cour a fait porter son enquête sur les quarante-quatre commissions et instances consultatives ou délibératives mentionnées dans l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2006. Elle a renoncé, en revanche, à examiner les organismes appelés à s'agréger, suivant des modalités en cours de définition, au Conseil d'analyse stratégique qui succède au Commissariat général au plan (conseil d'analyse économique, conseil d'analyse de la société, conseil d'orientation des retraites, conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale etc.), cette question faisant actuellement l'objet d'une enquête spécifique de la Cour.
C'est l'article 112 de la loi de finances pour 1996, modifié par la loi de finances rectificative du 6 août 2002, qui a précisé le périmètre de l'intervention de la Cour en fixant l'obligation suivante au Gouvernement : « (celui-ci) présente chaque année au Parlement, en annexe au projet de loi de finances, la liste de toutes les commissions et instances consultatives et délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres prévues par les textes législatifs ou réglementaires. Cette liste évalue le coût de fonctionnement de ces organismes, indique le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes et mentionne les commissions et instances créées ou supprimées dans l'année. » Ces dispositions ont été appliquées pour la première fois à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2004. Le contrôle de la Cour s'est ainsi attaché à examiner les conditions dans lesquelles ces dispositions ont été mises en oeuvre.
Après notification du contrôle au secrétaire général du Gouvernement et une première approche sur sa portée abordée au cours d'un entretien avec le directeur des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre et ses collaborateurs concernés, l'enquête a été conduite ensuite selon les procédures en vigueur comportant l'envoi de plusieurs questionnaires auxquels il a été répondu. Sur la base des informations ainsi recueillies, le rapporteur de la Juridiction a poursuivi ses investigations au cours d'entretiens menés avec la DSAF, les autres administrations de l'Etat intéressées (secrétariat général de la défense nationale, direction générale de l'administration et de la fonction publique, direction générale de la modernisation de l'Etat, direction du budget etc.) et, si nécessaire, avec les responsables des organismes concernés. Les constatations provisoires de la Cour ont fait l'objet d'une procédure contradictoire avec le secrétariat général du Gouvernement. Saisie par la Cour, la direction du budget n'a communiqué aucune remarque.
SG46432/MNT
Le présent rapport a pour objet d'analyser le rôle et l'action des différentes structures mentionnées au « jaune », de préciser le coût de leur fonctionnement et d'apprécier la justification de leur maintien ainsi que la pertinence de leur rattachement au Premier ministre. Une attention particulière a été portée à un échantillon d'organismes signalés en début de contrôle.
I. UN ENSEMBLE EVOLUTIF
Les commissions et institutions consultatives ou délibératives ne représentent qu'une partie limitée des multiples organismes, au nombre d'une centaine, qui relèvent du Premier ministre. Comme il est normal, ils ne constituent qu'une portion des crédits consacrés à cette fin.
A. UNE COMPOSANTE LIMITÉE DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE
Quoiqu'ils ne fassent pas l'objet d'un décret d'organisation, les services du Premier ministre sont pour partie d'entre eux en tous points comparables, par leurs missions, leur organisation et leur mode de fonctionnement, à ceux d'une administration centrale dont ils ont, notamment, la permanence. Pour une autre part, ils regroupent un ensemble d'organismes, temporaires ou permanents, dont le rattachement aux services généraux du Premier ministre se justifie, en principe, en raison de leurs fonctions de coordination ou de leur dimension interministérielle.
Ainsi, l'annexe « jaune », qui recense les seules commissions et instances consultatives ou délibératives, ne donne qu'une vision partielle des multiples organismes relevant de la mission « direction de l'action du Gouvernement ». Elle ne prend pas en compte les organismes mentionnés ci-après aux points 1 à 3. Ils n'avaient donc pas à être intégrés dans le périmètre de l'enquête. Pourtant, la question du rattachement de certains d'entre eux au Premier ministre pourrait être posée.
1. Les organes permanents de direction ou de gestion
Il s'agit en particulier du secrétariat général du Gouvernement, du secrétariat général da la défense nationale, du secrétariat général des affaires européennes, du secrétariat général de l'administration, du secrétariat général à la mer, du centre d'analyse stratégique ou encore des grandes directions administratives « primatorales » que sont : la direction des services administratifs et financiers, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (mise à la disposition du ministre de la fonction publique), la direction de la documentation française, la direction des journaux officiels, la direction du développement des médias (mise à la disposition du ministre chargé de la communication) ou encore le service d'information du Gouvernement et les centres interministériels de renseignements administratifs.
Sont à rattacher à cette première catégorie en raison de la pérennité de leurs fonctions des organismes à vocation interministérielle, dénommés soit missions , telles que la mission aux rapatriés ou la mission de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires, soit délégations , telle que la délégation à la sécurité routière.
La question du transfert de certains de ces organes à des ministères dont les compétences justifieraient qu'ils leur soient rattachés n'a pas manqué d'être posée. C'est ainsi qu'a pu être envisagé pendant un temps le rapatriement au sein du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer du secrétariat général à la mer. De même la direction du développement des médias, dont dispose le ministre chargé de la communication, pourrait, non sans justifications, lui être pleinement transférée. Autre exemple, la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires pourrait dépendre du ministère de l'intérieur, ce qui correspondrait à une solution tout à la fois logique et judicieuse.
2. Les autorités administratives independantes
Par ailleurs, le « jaune » ne prend pas en compte diverses autorités indépendantes dont le rattachement au Premier ministre est ancien et ne comporte pas de contestations. Ce sont le médiateur de la République (loi n° 73-6 du 3 janvier 1973), le conseil supérieur de l'audiovisuel (loi n° 89-25 du 17 janvier 1989), la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (loi n° 91-646 du 10 juillet 1991), la commission consultative du secret de la défense nationale (loi n° 98-567 du 8 juillet 1998), la commission nationale de déontologie de la sécurité (loi n° 2000-494 du 6 juin 2000), la commission de vérification des fonds spéciaux (art.154 de la loi de finances pour 2002) ou encore le comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (loi n° 2004-8000 du 6 août 2004). Il en va de même pour le Conseil économique et social.
Il n'est pas question évidemment de revenir sur leur statut les faisant dépendre du chef du gouvernement.
3. Les autres organismes
Enfin, l'annexe « jaune » ne mentionne pas plusieurs établissements publics sous tutelle du Premier ministre (ENA, IRA, IHEDN) ; elle ne fait pas référence aux associations dont la plus grande part des subventions provient de crédits du Premier ministre (ex. IFRI, IRIS, FRS etc.) ; elle omet de signaler d'autres organismes au statut incertain (centre d'études prospectives et d'informations internationales, conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale).
Ainsi, les commissions et organes consultatifs ne représentent, en nombre comme en charge administrative et budgétaire, qu'une composante très partielle des services du Premier ministre. A cet égard, si le « jaune » constitue un élément d'information utile, il contribue aussi, d'une certaine façon, à l'éclatement de la présentation des services du Premier ministre dont il faudrait se résoudre un jour à faire le récolement exhaustif en les regroupant par nature d'activités.