III. L'ABONDANCE DES MOYENS MIS À LA DISPOSITION DE L'INTERCOMMUNALITÉ À FISCALITÉ PROPRE A REPORTÉ LA RECHERCHE D'ÉCONOMIES D'ÉCHELLE
Avec le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre, on a assisté à la mise en place d'une nouvelle administration territoriale. Là où un seul niveau de gestion générale existait (la commune), on a introduit un autre niveau. On reconnaît aujourd'hui que l'énorme bonus de DGF accordé par l'Etat a été absorbé pour moitié au moins par les charges des structures administratives et non par la production de services nouveaux.
A. LA QUESTION DES CHARGES DE PERSONNEL
Votre rapporteur, dans son précédent rapport, mais aussi la Cour des comptes, MM. Beaudoin et Pemezec et M. H. Mariton, déjà cités, et surtout la DGCL, tous s'accordent pour reconnaître que les charges de structures sont d'abord des charges de personnel .
Le développement de l'intercommunalité s'est traduit par des transferts de personnels des communes aux groupements et par la création de nouveaux postes. L'intercommunalité a contribué au tiers de la progression de la masse salariale des collectivités territoriales entre 1999 et 2004. Votre rapporteur n'est pas le seul à déplorer que les communes membres n'aient pas transféré l'ensemble des personnels utiles à la bonne exécution des compétences qu'elles transféraient à l'EPCI. Il ne convient pas de faire porter l'intégralité de la faute aux seules communes ; les EPCI à fiscalité propre ont très souvent préféré recruter un personnel nouveau et jeune plutôt que de prendre des agents communaux plus âgés et peu disposés à voir leurs tâches évoluer. Les EPCI à fiscalité propre ont également opté pour un plus fort encadrement ce qui suppose un coût plus élevé. Enfin, les EPCI ont aligné vers le haut les régimes statutaires et indemnitaires quand ils ont reçu des personnels communaux, sans doute afin de les convaincre de rejoindre l'EPCI. Il faut noter aussi la progression des échelles et des barèmes en fonction de la population : l'importance démographique de certains EPCI conduit automatiquement à des indemnités meilleures pour le personnel comme pour l'exécutif. A ce propos, votre rapporteur tient à faire remarquer que le développement de l'intercommunalité a conduit à une inflation indemnitaire au profit des élus locaux qui n'est plus défendable . Le cumul des présidences et des vice-présidences d'EPCI (beaucoup trop nombreuses) devra, à l'avenir, être limité.
Or, l'une des pistes à privilégier pour optimiser les économies d'échelle et atteindre la rationalisation de l'organisation territoriale est à rechercher dans une meilleure articulation entre les services des EPCI et ceux des communes membres. L'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit le transfert du service ou de la partie du service chargé de la mise en oeuvre de la compétence transférée afin d'éviter les doublons. Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, cet article a été complété par des dispositions permettant la mise à disposition de services entre l'EPCI et les communes ou encore la gestion unifiée de ces services.