B. LES ENJEUX DE PRINCIPE TOUCHANT À L'ASSIETTE ET AUX TAUX DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
1. La progressivité des cotisations sociales patronales : « barémisation » ou allègement de charges ?
a) Les cotisations sociales patronales sont aujourd'hui progressives
(1) Des allègements généraux s'appliquent entre 1 SMIC et 1,6 SMIC
Alors que le système de cotisations sociales est basé sur le principe de cotisations proportionnelles, avec un taux fixé à 30,38 % du salaire brut au 1 er janvier 2006 , les cotisations sociales patronales ont en pratique été rendues progressives, en raison des allègements de charges opérés depuis 1993 dans le cadre de la politique d'abaissement du coût du travail, destinée à favoriser l'emploi. Les cotisations sociales salariales restent quant à elles proportionnelles , pour un taux global de 7,5 % du salaire brut (9,3 % dans les départements d'Alsace-Moselle).
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Les mesures générales d'allègement de cotisations sociales patronales La politique de réduction générale de cotisations sur les bas salaires a débuté en 1993 avec l'exonération des cotisations famille (5,4 points). Depuis lors, plusieurs mesures se sont succédé : - A partir du 1 er septembre 1995, la mesure dite « ristourne Juppé I » est mise en place, et se substitue à l'exonération de cotisations familiales. Elle prévoit une exonération de 12,8 points au niveau du SMIC dégressive jusqu'à 1,2 SMIC mensuel. A partir du 1 er octobre 1996, l'exonération maximale est portée à 18,2 points au niveau du SMIC dégressive jusqu'à 1,33 SMIC (ristourne Juppé 2). Au 1 er janvier 1998, le seuil d'exonération est ramené à 1,3 SMIC (ristourne Juppé 3) ; - A partir du 1 er janvier 2000 jusqu'au 30 juin 2003, deux barèmes coexistent selon que les entreprises ont ou non réduit leur temps de travail. Les entreprises passées aux 35 heures bénéficient de l'allégement Aubry II à partir de la date à laquelle leur temps de travail a été réduit. Cet allégement offre une exonération équivalente à 26 points au niveau du salaire minimum. Tandis que les entreprises qui n'ont pas réduit leur temps de travail conservent le bénéfice de la réduction bas salaires, soit 18,2 points d'exonération au niveau du SMIC dégressif jusqu'à 1,3 SMIC. - Au 1 er juillet 2003, s'amorce une phase de fusion des barèmes d'exonération, qui s'achève au 1 er juillet 2005. A partir de 1999, les salariés payés au SMIC ont des rémunérations légèrement différentes en fonction de leur date de passage aux 35 heures. L'harmonisation des différents niveaux de rémunération s'est faite entre 2003 et 2005. - Au 1 er juillet 2005, toutes les entreprises, quel que soit leur temps de travail, bénéficient d'un seul et même barème d'exonération de 26 points au niveau du SMIC dégressif jusqu'à 1,6 SMIC. Source : commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006) |
Le graphique suivant retrace le profil des taux de cotisations sociales patronales au 1 er janvier 2006 :
Source :
commission des finances du Sénat
Il convient toutefois de préciser que cette progressivité ne vaut que pour les cotisations de sécurité sociale au sens strict : les cotisations patronales versées au titre des régimes complémentaires et du régime d'assurance chômage sont quant à elles proportionnelles, ainsi que le montre le tableau qui suit.
Structure des taux de cotisations sociales patronales
(2) Les seuls allègements généraux représentent une perte de recettes de plus de 20 milliards d'euros en 2007
Selon une récente revue des principales études réalisées sur le sujet 29 ( * ) , les exonérations de cotisations patronales sur les bas salaires auraient permis de créer de l'ordre de 750.000 emplois. En contrepartie, leur coût a été croissant : il représentait 17,44 milliards d'euros en 2005, 19,08 milliards d'euros en 2006 et devrait atteindre, pour les dispositifs existants au 31 décembre 2005, 20,16 milliards d'euros en 2007 , d'après l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 intègre, au demeurant, une extension partielle du régime général d'allègements de cotisations sociales : l'ensemble des cotisations sociales hors cotisations alimentant la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) devrait ainsi, à compter du 1 er juillet 2007, être annulé au niveau du SMIC pour les employeurs de moins de 20 salariés.
Il convient de préciser que ce montant de 20,16 milliards d'euros ne recouvre que les allègements généraux existants de cotisations sociales patronales , auxquels il convient d'ajouter près de 5,27 milliards d'euros d'exonérations de cotisations ciblées de cotisations sociales 30 ( * ) : sur ce montant, seuls 2,7 milliards d'euros devraient faire l'objet en 2007 d'une compensation par l'Etat des pertes de recettes supportées par la sécurité sociale.
On rappellera que le financement des allègements généraux de cotisations sociales a fait l'objet d'une réforme importante dans le cadre de la loi de finances pour 2006 31 ( * ) : auparavant financé par le biais d'une dotation budgétaire, la perte de recettes découlant des allègements généraux de cotisations sociales a été compensée par le transfert à la sécurité sociale d'un « panier » de neuf taxes ou fractions de taxes.
Cette réforme n'a pas pénalisé la sécurité sociale : le rendement de ce panier de taxes s'est en effet révélé supérieur de 300 millions d'euros au coût des allègements généraux en 2006 et il devrait l'être de 250 millions d'euros en 2007, d'après l'exposé des motifs des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2007. Ces deux projets de loi, respectivement par leurs articles 23 et 14, proposent d'ailleurs un effort nouveau en faveur de la sécurité sociale, qui contribue encore à la fiscalisation de ses ressources : ils prévoient en effet que les surplus éventuels de recettes résultant de la différence entre le montant du panier de taxes précité et la perte de recettes résultant des allègements généraux seront affectés à la Caisse nationale d'assurance maladie, alors qu'une simple logique de compensation intégrale, « à l'euro », des allègements de charges aurait conduit à affecter ces surplus à l'Etat.
b) Faut-il intégrer cette progressivité dans un barème ou conserver la notion de dérogation par rapport à un taux unique ?
Ces allègements de charges, qui n'ont fait qu'aller croissant depuis 1993, ont conduit à s'interroger sur la philosophie même de notre système de cotisations sociales. Faut-il, en effet, conserver l'idée d'une dérogation par rapport à un taux général, ou au contraire afficher clairement la progressivité des cotisations sociales, en intégrant les allègements dans un barème ?
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, l'Assemblée nationale a souhaité que le gouvernement éclaire la Parlement sur cette question, en lui remettant, selon les termes de l'article 56 de la loi de finances pour 2006 précitée, « un rapport sur l'intégration, à compter de 2007, des allégements généraux de charges sociales dans le barème des cotisations de sécurité sociale. Ce rapport évoquera, notamment, l'incidence de cette intégration sur les obligations déclaratives et comptables des entreprises et sur le niveau relatif des charges sociales en France et à l'étranger ».
Ce rapport 32 ( * ) , qui raisonne sur la « barémisation » des cotisations sociales patronales à l'exception des cotisations AT-MP, met en évidence la nécessité de ne pas dégrader le risque de recouvrement des cotisations . Compte tenu des difficultés techniques à résoudre, il relève qu' une telle mesure ne pourrait être mise en oeuvre au 1 er janvier 2007 , et qu'il conviendrait, si l'on retenait le principe d'une telle réforme, d'attendre le 1 er janvier 2008 avant de la mettre en oeuvre, dans la mesure où le début de l'année de civile est le meilleur moment pour mener ce type d'opération.
La mission conjointe de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) pointe deux autres éléments techniques importants à prendre en compte :
- la « barémisation » des cotisations sociales ne devrait pas automatiquement être étendue au régime social des indépendants , qui sont aujourd'hui exclus du régime des allègements généraux de charges. Le rapport note toutefois que des revendications ne manqueraient pas d'apparaître en ce sens, l'enjeu financier étant estimé à 1,4 milliard d'euros ;
- l'articulation d'un nouveau barème avec les mesures d'exonérations ciblées actuelles, « est possible sans accroissement déraisonnable de la complexité de l'ensemble uniquement au prix du maintien d'un barème proportionnel virtuel comme référence », ce qui réduit en partie l'intérêt de la mesure. Le rapport précise qu'« une rationalisation de ces dispositifs dérogatoires pourrait simplifier l'intégration des allègements généraux au barème des cotisations, mais ne semble pas à l'ordre du jour ».
Du point de vue des principes, quatre considérations ressortent du rapport conjoint de l'IGF et de l'IGAS :
- la « barémisation » des cotisations sociales patronales serait cohérente avec la réforme du financement des allègements opérée par l'article 56 de la loi de finances pour 2006, mais accroîtrait la complexité des cotisations sociales ;
- les cotisations sociales affectées aux dispositifs d'assurance chômage et de retraites complémentaires n'étant pas concernées par la réforme envisagée, alors qu'elles représentent près de la moitié des cotisations patronales au niveau du SMIC, la portée d'une « barémisation » des allègements généraux de charges serait largement limitée au regard de l'objectif de clarification du niveau réel du coût du travail au niveau du SMIC ;
- les seules conséquences économiques à attendre d'une telle mesure tiennent « à sa capacité à ancrer les anticipations des agents économiques ». Le rapport relève qu' elle ne devrait pas avoir d'incidence significative sur les décisions d'implantation des investisseurs étrangers ;
- enfin, d'un point de vue politique, la mesure aurait une portée plus grande que la réforme du mode de financement adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2006, dans la mesure où elle serait synonyme de disparition des allègements .
Votre rapporteur général est favorable à la « barémisation » des allègements de charges sociales, dans la mesure où ceci permettrait d'afficher clairement la réalité des prélèvements opérés. Une telle réforme doit toutefois s'inscrire dans un mouvement plus général de refonte des modalités de financement de notre système de protection sociale, en particulier de mise en oeuvre de la TVA sociale, et s'opérer après un ajustement de ces allègements en fonction de leur efficacité.
* 29 Yannick L'Horty, « Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », in « Connaissance de l'emploi », n° 24, janvier 2006.
* 30 Ces exonérations ciblées comprennent à la fois des exonérations spécifiques définies en fonction de la catégorie des bénéficiaires, comme les exonérations applicables en cas de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation, et des exonérations spécifiques définies en fonction du secteur géographique ou économique, comme les exonérations applicables dans les zones franches urbaines ou les départements d'outre-mer.
* 31 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005. On pourra se reporter pour plus de détails au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006, devenu article 56 de la loi de finances pour 2006.
* 32 Rapport sur l'intégration des allègements généraux de cotisations patronales au sein d'un barème de cotisations de sécurité sociale, Inspection générale des finances n° 2006-M-013-01, Inspection générale des affaires sociales n° 2006-037, avril 2006.