II. LA PERTINENCE DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE RÉVISÉE
Pour évaluer la pertinence des réponses de l'Europe en matière économique, celles-ci doivent être rapprochées des défis qui sont actuellement posés aux États membres.
A. L'AMPLEUR DES DÉFIS ÉCONOMIQUES POSÉS AUX ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Les principaux défis auxquels sont confrontées les économies des États membres portent sur la croissance, l'emploi, la démographie et les finances publiques.
a) Le déficit de croissance et le retard du niveau de vie de l'Europe sur les États-Unis
Selon les données de la Commission, depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne, en 2000, le taux de croissance annuel moyen de l'UE 15 s'est établi à 1,9 % par an, contre une moyenne de 2,8 % pour la période 1995-2000 . En comparaison, les États-Unis ont affiché un taux de croissance de 2,7 % entre 2000 et 2005. Les États membres ayant récemment adhéré à l'Union ont enregistré une croissance nettement plus dynamique (environ 4,6 %), qui passe cependant inaperçue dans le taux de croissance global de 1,9 % de l'UE en raison du poids économique limité de ces pays.
En données par habitant, la croissance de l'UE 15 (1,4 %) n'a été que légèrement inférieure à celle des États-Unis (1,7 %). Mais le PIB par habitant des Américains est maintenant supérieur de 30 % à celui des Allemands , selon un rapport publié le 7 février 2006 par l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Le PIB par habitant de l'Union élargie à 25 États est à 65 % du PIB américain, et il n'a pratiquement pas progressé depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne . Pendant la première moitié de la décennie, l'Europe n'a pas réalisé la hausse de productivité qui aurait été nécessaire pour se rapprocher des États-Unis alors qu'elle a bénéficié d'une évolution relativement positive du taux d'emploi comme le montre le graphique suivant.
Résultats économiques de l'Union européenne
1999-2004 (US=100) (4)
(Source : Commission européenne)
b) La détérioration de la productivité du travail et l'insuffisance des créations d'emplois en Europe
Ces dernières années, la faiblesse de la croissance économique en Europe a limité les créations d'emplois. Cette faiblesse explique en grande partie la lenteur de la progression vers les objectifs de la stratégie. Ainsi, en 2004, la croissance de l'emploi a été limitée à 0,6 %, en légère augmentation par rapport à 2003 (+ 0,3 %). Le chômage est resté stable en 2004 par rapport à 2003 (9,0 %), mais le chômage de longue durée a augmenté pour atteindre 4,1 %.
Parallèlement à la faiblesse du marché du travail, on constate une baisse de la productivité horaire de la main d'oeuvre en Europe (de 92,1 à 87,5 % entre 1999 et 2004), qui s'explique essentiellement par le recul de l'investissement par personne occupée et par un ralentissement du progrès technologique. Depuis peu, la croissance de la productivité du travail semble malgré tout se redresser dans l'Union européenne, notamment sous l'effet tardif des investissements dans les technologies de l'information et de la communication (TIC) et également pour partie par le recours de plus en plus fréquent à l'externalisation de certaines activités dans l'industrie.
Pour autant, il sera difficile pour l'Europe d'atteindre les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi . Si, pendant les cinq premières années de mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne, le taux d'emploi est passé de 61,9 % en 1999 à 63,3 % en 2004 - essentiellement d'ailleurs grâce à la progression du taux d'emploi des femmes (+ 0,7 %) et des personnes âgées (+ 0,8 %) - et même si, d'après des projections issues de travaux récents du comité de politique économique et de la Commission européenne, le taux d'emploi global continuera d'augmenter, passant à 67 % en 2010, il faudra néanmoins, au rythme actuel, attendre 2020 pour atteindre l'objectif de 70 % fixé à Lisbonne .
c) Le vieillissement de la population européenne
Comme le souligne fort justement la Commission : « La population de l'Europe vieillit. Les taux de fécondité restent inférieurs au taux de remplacement naturel. L'espérance de vie des Européens continue de s'allonger. Le solde migratoire positif devrait se poursuivre. Ces changements démographiques ont des conséquences économiques importantes. Au cours des prochaines décennies, le nombre des personnes en âge de travailler sera en diminution. Actuellement, pour chaque citoyen âgé, quatre personnes sont en activité, mais d'ici 2050 ce rapport sera de deux pour un . La main-d'oeuvre de l'Europe commencera à décroître, passant de quelque 300 millions de personnes aujourd'hui à 250 millions environ en 2050 » .
Les conséquences économiques du vieillissement de la population européenne seront très importantes :
- sur la croissance : une main-d'oeuvre moins nombreuse freinera la croissance potentielle , la réduisant de 2,25 % aujourd'hui à 1,25 % à peine dans quarante ans ;
- sur les systèmes de protection sociale : les coûts d'une population vieillissante (retraites, soins de santé) augmenteront et la viabilité des systèmes actuels de protection sociale sera mise à rude épreuve . C'est pourquoi, selon la Commission, il y a urgence à garantir la survie financière des systèmes de retraite et de soins de santé ;
- sur les finances publiques : face à l'augmentation prévue des postes de dépenses liés à l'âge, comme la santé, la sécurité sociale et les pensions, les États membres auront de plus en plus de difficultés à préserver l'équilibre à long terme de leurs finances publiques tout en faisant en sorte que leurs systèmes de protection sociale restent adaptés aux besoins de la population.
Même si le phénomène s'inscrit dans le long terme, ses effets commencent déjà à se faire sentir avec l'arrivée à la l'âge de la retraite de la génération des « baby-boomers ».
d) Le déséquilibre persistant des finances publiques
Panne de croissance, créations d'emplois insuffisantes, vieillissement de la population, trois facteurs qui pèsent déjà lourdement sur l'équilibre des finances publiques . Alors que l'ensemble des États membres considèrent que le défi macroéconomique de loin le plus important auquel ils doivent faire face consiste précisément à assurer la discipline budgétaire, on constate que onze États sur vingt-cinq sont en situation de déficit public excessif supérieur à 3 % du PIB. En outre, selon la Commission européenne, « les politiques actuelles ne suffiront probablement pas à ramener sous la valeur de référence de 3 %, d'ici 2007, le déficit des États membres de la zone euro qui font actuellement l'objet d'une procédure de déficit excessif (Allemagne, France, Italie, Grèce et Portugal) » .
Plus grave, au cours des décennies à venir, le vieillissement des populations européennes exercera une pression croissante sur les finances publiques . La Commission prévoit ainsi un doublement du taux de dépendance des personnes âgées , c'est-à-dire le rapport entre le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus et le nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans, taux qui devrait atteindre 51 % en 2050. Cette nette augmentation devrait faire peser une lourde charge sur les postes de dépenses publiques liés à l'âge, en particulier sur les pensions, les soins de santé et les soins de longue durée.
Dans ses avis de 2005 sur les programmes de stabilité et de convergence, le Conseil a relevé de son côté des risques graves pour la soutenabilité à long terme des finances publiques dans dix pays (Belgique, République tchèque, Allemagne, Grèce, France, Italie, Chypre, Hongrie, Malte et Slovénie). Le vieillissement démographique pourrait également entraîner des risques dans sept autres (Danemark, Irlande, Luxembourg, Autriche, Finlande, Suède et Espagne) .
B. LA FAIBLESSE DES RÉPONSES DE L'EUROPE
L'Europe n'apporte pas une réponse cohérente aux défis auxquels elle est confrontée . Non seulement la conduite de la politique économique est séparée, par le traité, de la conduite de la politique monétaire, mais en outre la politique économique elle-même relève d'un mélange d'initiatives nationales et communautaires, sans liens nécessaires entre elles. La Commission souligne ainsi par exemple que « les PNR sont souvent muets sur l'utilisation prévue des fonds structurels et de cohésion , ainsi que sur l'effet escompté de ces fonds sur la croissance et l'emploi » .
a) L'Europe n'investit pas assez dans la recherche et l'innovation
Alors que l'objectif de Lisbonne de soutien à la recherche et à l'innovation est de 3 % du PIB en 2010 des États, le constat effectué par la Commission dans ce domaine est inquiétant : « Le niveau assez faible de l'investissement privé en recherche-développement dans l'UE entrave l'accumulation des connaissances et la croissance à long terme. En 2004, l'UE a consacré à la recherche-développement 1,9 % de son PIB , dont 55 % ont été financés par les entreprises. Douze États membres ont prévu dans leur PNR des objectifs clairs en matière de dépenses de recherche-développement pour 2010, et six autres se sont fixés des objectifs ou sous-objectifs pour une année différente. Sept États membres n'ont défini aucun objectif . À supposer que tous les objectifs de dépenses de recherche-développement annoncés par 18 États membres dans leur PNR soient atteints, les dépenses de recherche-développement de ces 18 États membres augmenteraient fortement pour atteindre une moyenne approximative de 2,6 % du PIB en 2010 ».
Seules la Suède et la Finlande respectent les objectifs de la stratégie de Lisbonne en matière de recherche-développement . Dans l'ensemble, les PNR témoignent d'une prise de conscience accrue de la nécessité d'un ensemble cohérent de mesures en faveur de la recherche-développement. Toutefois, selon la Commission, il faudrait un engagement plus énergique des États membres qui n'ont fixé aucun objectif de dépenses de recherche-développement pour 2010.
Graphique 3 : Dépenses intérieures
brutes
de recherche-développement en % du PIB**
(Source : Commission européenne)
b) Des éléments déterminants de la compétition économique restent absents de l'analyse
Comme j'avais déjà eu l'occasion de l'indiquer début 2005, la question du retard de compétitivité de l'Europe par rapport à ses concurrents mondiaux ne peut à l'évidence trouver sa seule réponse dans des plans nationaux à une époque où depuis longtemps a été abandonnée, partout dans le monde, l'idée de la planification étatique. D'autres éléments méritent d'être pris en compte. La Commission les aborde parfois, mais de manière si timide qu'il convient à nouveau d'y insister.
Depuis le Conseil européen de Lisbonne en 2000, l'environnement européen et mondial a profondément changé du fait de l'évolution du cycle économique, de l'élargissement de l'Union, et de la politique monétaire unique menée dans le cadre de l'euro . L'élargissement accroît la diversité des situations nationales. Les contraintes macroéconomiques résultant du cycle économique doivent également être prises en compte pour assurer l'articulation entre les réformes structurelles et la conjoncture. Comme l'avait suggéré l'Institut Montaigne en novembre 2004 dans un rapport intitulé « Cinq ans après Lisbonne, comment rendre l'Europe compétitive » , un Conseil d'orientation économique européen, composé de quelques grands économistes, statisticiens et sociologues européens et non européens, donnerait une meilleure visibilité à la « pression par les pairs », par une plus grande neutralité de la Commission dès l'instant où ces analyses ne dépendraient plus de ses services.
Pour la Confédération Européenne des Syndicats (CES), la question monétaire - totalement absente de la stratégie de Lisbonne - est un élément central du problème : « La Banque centrale européenne doit cesser de guetter l'inflation à tous les coins de rue. Lorsque la croissance est menacée et qu'aucune inflation n'est en vue, la BCE doit renoncer à son attitude passive habituelle et soutenir la croissance en réduisant les taux d'intérêt d'une manière opportune et substantielle . De son côté, le pacte de stabilité et de croissance doit tenir compte de la nécessité pour la politique fiscale de stimuler l'économie lors d'un ralentissement économique, tandis que les réductions ambitieuses du déficit doivent être réservées aux périodes de croissance économique » .
Pour l'UNICE, à l'inverse, il n'y a pas lieu de donner des injonctions à la Banque centrale européenne ; néanmoins la centrale des fédérations patronales reconnaît que le Conseil, d'après le traité, dispose d'un pouvoir en matière de gestion de la politique de change. Pour elle, il revient surtout à l'Eurogroupe, qui dispose maintenant d'une présidence stable, d'engager un dialogue avec le président de la BCE, afin d'améliorer le « policy mix » des politiques monétaire et budgétaire. Malheureusement, les espoirs mis dans l'Eurogroupe n'ont pas été confirmés jusqu'à présent .
Enfin, les programmes militaires de recherche sont ignorés, tant sous l'angle de leurs capacités d'appoint en matière de financement des programmes civils ou universitaires que sous l'angle de la propagation de la recherche militaire dans la recherche et le développement à des fins industrielles . L'exemple du programme Galileo est, de ce point de vue, éclairant sur l'enjeu de la prise en compte des programmes militaires en appoint ou en initiateurs des programmes civils.
c) Les actions prioritaires suggérées par la Commission n'emportent pas la conviction
Face à l'ampleur des défis de la mondialisation, du vieillissement de la population, du retard de croissance des économies européennes et de la faible réactivité monétaire de l'Union, on aurait pu penser que la Commission ferait des propositions audacieuses. Il n'en est rien, d'autant que les propositions actuelles n'entreront en vigueur qu'au printemps 2008. Il est difficile de prouver plus clairement l'immobilisme de l'Europe sur le front de la compétition internationale alors que chaque jour le monde des affaires montre les signes de faiblesse des pays du Vieux Continent.
La première action proposée porte sur les investissements dans la connaissance et dans l'innovation . La Commission propose que les États membres « prennent des engagements plus fermes en faveur de la recherche et de l'innovation », par exemple par un doublement de la part des aides publiques au secteur de la recherche-développement. L'Union devrait également accroître ses investissements dans l'enseignement supérieur - avec comme objectif l'allocation de 2 % du PIB d'ici à 2010 - et inciter les universités à rechercher des sources de financement complémentaire dans le secteur privé.
La seconde action concerne « la libération du potentiel des entreprises et notamment des PME » . L'essentiel de l'action porte sur la simplification et l'abaissement du coût des formalités administratives pour la création de petites entreprises. Sans nier l'importance de la question, il est difficile de croire que cette seule mesure entraînera un mouvement spontané de création de firmes. D'autres considérations comme le coût du crédit, l'existence d'un marché solvable, la préservation des formes de compétitions inégales comme le dumping social, fiscal et environnemental ou la contrefaçon sont sans doute tout autant déterminantes.
La troisième action est intitulée « répondre à la mondialisation et au vieillissement de la population » . Dans cette action, la Commission mélange curieusement le renforcement de la position budgétaire des États, l'amélioration de l'entrée des jeunes sur le marché du travail, l'équilibre entre la vie professionnelle et la vie familiale, et la recherche « d'une convergence de vues sur l'équilibre entre la flexibilité et la sécurité de l'emploi - flexisécurité » . On est loin de la politique industrielle qui permettrait de relier la recherche fondamentale, la recherche appliquée, l'industrie et la défense.
C'est pourtant ce genre d'actions qui pourrait modifier les règles de la compétition mondiale comme l'estime l'UNICE. Ainsi pour l'organisation patronale européenne, les commissaires devraient faire en sorte qu'une stratégie industrielle ne soit pas entravée par des considérations qui ne seraient pas à la hauteur des enjeux mondiaux . L'affaire Arcelor en est le dernier exemple. A tout le moins, il serait souhaitable que les réflexions qu'avait exprimées la Commission elle-même dans sa communication du 20 avril 2004 « accompagner les mutations structurelles : une politique industrielle pour l'Europe élargie » trouvent maintenant une traduction concrète.
En effet, raisonner à la seule échelle du marché intérieur dans le contexte d'une globalisation accrue ne suffit plus, alors que, pour de nombreuses entreprises, la référence pertinente est devenue le marché mondial . Un diagnostic des risques de désindustrialisation en Europe et des secteurs stratégiques pour l'avenir du continent devrait être formulé au niveau européen afin que les entreprises européennes puissent se mesurer à armes égales avec la concurrence hors de l'Europe.
Le développement des délocalisations dans les pays tiers est un indicateur supplémentaire de l'ampleur du risque de désindustrialisation de l'Europe et de celle des mutations de l'économie des services . Comme je le soulignais déjà en février 2005, on ne peut qu'être étonné de constater l'absence de toute réflexion et de toute proposition de la Commission sur ces deux problèmes qui sont pourtant très présents dans la préoccupation des opinions publiques :
- protection des secteurs particulièrement exposés aux délocalisations ;
- préservation des secteurs dotés d'avantages comparatifs ou à haute technologie.
Sur ce point, la création d'un Fonds d'ajustement à la mondialisation apparaît plus comme un pis-aller pour contenir les mécontentements sociaux que comme un élément d'action industrielle. Le texte de la Commission est d'ailleurs parfaitement explicite : « La réussite de la stratégie de Lisbonne dépend de la confiance dans la capacité de l'Europe à vivre dans la prospérité et la solidarité. Un amortisseur européen, sous la forme d'un Fonds d'ajustement à la mondialisation pour faire face aux licenciements soudains, offre un mécanisme supplémentaire au niveau communautaire pour aider les travailleurs touchés à s'adapter aux conséquences des restructurations, par une assistance ponctuelle, personnalisée et limitée dans le temps, comprenant des services de formation, de délocalisation et de reclassement professionnel » .
La quatrième et dernière action concerne une politique énergétique européenne efficace et intégrée par :
- le renforcement et l'intensification du marché énergétique interne favorisant la compétitivité et la sécurité des approvisionnements ( ouverture complète et effective du marché pour le 1 er juillet 2007, promotion d'une concurrence accrue sur les marchés de l'électricité et du gaz, accroissement de la coopération et de l'intégration entre les réseaux et les systèmes d'approvisionnement en gaz) ;
- l'exploitation du potentiel des sources d'énergies renouvelables , comme les biocarburants et la biomasse (mais l'électricité d'origine nucléaire est absente de l'action).