III. UN BILAN PRÉOCCUPANT DU POINT DE VUE DE L'EFFICACITE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Près de sept ans après le vote de la loi du 12 juillet 1999, il est aisé de constater que les impôts locaux n'ont pas diminué et que le nombre de fonctionnaires territoriaux a augmenté. On cherche sans succès les économies d'échelle envisagées par les promoteurs de la loi de 1999.
Il semble donc normal d'instruire le procès du coût de l'intercommunalité. Les dépenses communales et intercommunales se sont accumulées au lieu de se substituer ; il n'y a pas eu non plus d'économie d'échelle dans la fourniture des services publics locaux. Cependant, il faut faire le départ entre l'augmentation des dépenses dues au doublonnement des services et à une gestion peu rigoureuse du fonctionnement des EPCI et celle due à l'élargissement des services rendus et au renforcement de leur qualité. Malheureusement, on ne dispose pas aujourd'hui des données qui permettraient de ventiler avec justesse cette augmentation des coûts. Seule une analyse des budgets des communes et de ceux des EPCI permettrait de conclure sur ce point. En attendant force est de reconnaître que l'intercommunalité coûte cher.
Au même moment le débat général sur les ressources des collectivités locales soulève la question de l'avenir du financement de l'intercommunalité, car on sait que le financement par la DGF est arrivé maintenant à une forme de saturation et que la pression de la taxe professionnelle doit être modérée pour des raisons de compétitivité de l'économie française.
A. LES ÉCONOMIES D'ÉCHELLE SONT DIFFICILES À DISTINGUER
• Alourdissement des coûts et amélioration du service
Pour constater des économies d'échelle, il faut qu'à qualité de service inchangée, le coût de ce service pour l'usager baisse parce que les facteurs de production du service ont été utilisés plus efficacement et à la bonne échelle territoriale ou démographique.
C'est le premier but de l'intercommunalité. Cependant, sur la période récente (1999-2005), il est souvent impossible de mettre en évidence de manière convaincante un gain financier lié à la réorganisation intercommunale. Il semble au contraire que la plupart du temps la réorganisation administrative et l'amélioration du service rendu dans le cadre de normes plus exigeantes augmentent les dépenses de manière significative.
En effet, un grand nombre de services publics locaux assurés par l'intercommunalité subissent les contraintes réglementaires nouvelles -souvent d'origine européennes- qui tendent à mieux sauvegarder l'environnement ou mieux protéger les usagers.
Ainsi, par exemple, la loi du 13 juillet 1992 a prévu qu'au-delà de 2002 la mise en décharge devait être réservée aux seuls déchets ultimes encourageant ainsi le recours systématique à l'incinération, au recyclage et à la valorisation des déchets pour l'élimination des ordures ménagères. Cette loi a entraîné une augmentation des coûts proches de 100 % entre 1992 et 2002.
Autre exemple : en matière de transports publics urbains, la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (loi du 30 décembre 1996) prescrit l'adoption de plans de déplacements urbains et elle a donné un nouvel envoi à des politiques volontaristes et coûteuses.
Enfin, on peut également citer le secteur de l'eau et de l'assainissement où les progrès de la protection ont entraîné des coûts plus élevés. On sait que la création du service public de l'assainissement non collectif (SPANC), même mis essentiellement à la charge des usagers, entraînera des frais administratifs pour les EPCI. Il sera d'ailleurs largement financé par le contribuable au moins dans un premier temps. Quant à la loi sur l'eau de 1992, il a été chiffré qu'elle imposait une mise en conformité des ressources pour un montant de 16 milliards d'euros.
Ces exigences législatives et réglementaires en matière de normes ont entraîné une montée en puissance des services publics essentiellement assurés par l'intercommunalité. Il est juste de le reconnaître : l'intercommunalité exerce des compétences coûteuses actuellement en pleine évolution. Le développement de la nouvelle intercommunalité connaît donc une phase de montée en charge au cours de laquelle il semble normal que les dépenses supplémentaires puissent masquer les économies qu'entraînent la rationalisation et la meilleure organisation des services publics.
A ce stade, faute de statistiques solides, il apparaît assez difficile pourtant d'évaluer l'impact des restructurations intercommunales sur la gestion des services publics locaux qui sont en constante évolution (particulièrement l'élimination et la valorisation des déchets ménagers).
On comprend simplement que c'est bien à cause de l'intercommunalité que certains services sont devenus plus coûteux, car sans l'ambition affichée de l'intercommunalité nouvelle de faire mieux, certains progrès dans la qualité du service n'auraient pu être réalisés. C'est le cas particulièrement pour les ordures ménagères avec la mise en place de la collecte sélective et du tri ou encore des réseaux de transports périurbains. Mais ce qui vaut pour les services publics quotidiens et indispensables qui ont connu une amélioration (dont le coût véritable reste cependant difficile à mesurer) ne vaut pas pour l'ensemble des compétences dont les EPCI se sont chargés. Dans le domaine du tourisme et de l'aide aux personnes âgées pour ne prendre que deux exemples, l'augmentation des coûts s'explique presque toujours par une envolée incontrôlée des dépenses de fonctionnement et par le soutien à des projets « visibles » mais inadaptés et surdimensionnés.
L'intercommunalité ne pouvait pas échapper à la règle selon laquelle celui qui reçoit une compétence veuille montrer qu'il fait mieux que son prédécesseur. Il est également vrai que les communes-membres d'un EPCI sont souvent plus exigeants avec lui qu'elles ne l'étaient pour elles-mêmes dans l'exercice des compétences transférées quand elles assuraient elles-mêmes ces compétences.
Enfin, les présidents d'EPCI ont souhaité donner des bases solides et une visibilité accrue à leur établissement et cela passait par des locaux et du personnel. Le résultat est qu'aujourd'hui, l'intercommunalité a fait croître la dépense publique et le nombre de fonctionnaires et ce reproche nuit désormais à l'appréciation des premiers résultats tangibles qu'elle a offerts à ses administrés.
• Les dépenses de fonctionnement de l'intercommunalité
Les effectifs des structures intercommunales sont en hausse constante et ininterrompue depuis 2003. Ces effectifs représentent désormais 10 % de la fonction publique territoriale (voir les tableaux des pages suivantes). Ces statistiques surprennent dans la mesure où il avait toujours été prévu que la rationalisation de l'intercommunalité devait se faire à effectifs constants puisque le transfert de compétences devait s'accompagner du transfert des personnels chargés de ces compétences dans les communes.
Source : Rapport de l'Observatoire des Finances Locales 2005 sous la direction de M. Joël Bourdin.
EFFECTIFS DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET FRAIS DE PERSONNEL
Source : Rapport de l'Observatoire des Finances Locales 2005 sous la direction de M. Joël Bourdin.
Cette situation entraîne un «doublonnement» des postes dans la mesure où les communes ont conservé leur capacité d'intervention et donc leur personnel. A deux reprises (loi sur la démocratie de proximité et loi sur les libertés et responsabilités locales), le législateur a cherché à contraindre les communes à transférer leur personnel, sans succès patent jusqu'à présent. Il est également vrai que l'interdiction pour l'EPCI de « sous-traiter » ses services aux communes a entraîné non des transferts mais des doublons dans la mesure où l'EPCI ne pouvant utiliser pour certaines tâches le personnel communal a recruté son propre personnel (il existe cependant maintenant la possibilité de partager le personnel par convention).
A ce coût s'ajoute celui de la mise en place administrative de l'EPCI. La création d'un EPCI s'accompagne de coûts fixes importants liés aux indemnités fonctionnelles des délégués, à l'installation d'une administration intercommunale, à l'acquisition ou à la location de locaux, à l'organisation de services fonctionnels indispensables et souvent à une politique de communication. Ces coûts fixes à eux seuls semblent aujourd'hui capables de gommer les éventuelles économies d'échelle. Une étude approfondie devrait montrer l'évolution des dépenses de fonctionnement dans le budget des EPCI. Aux yeux des experts, il ne fait guère de doute que l'intercommunalité représente une charge nette supportée par le contribuable et que cet état de fait durera tant que l'intercommunalité sera dans un état transitoire.
Une rationalisation des dépenses de l'intercommunalité, si elle ne devait pas se produire rapidement, serait toutefois amenée par le fait que l'Etat lui-même s'interroge aujourd'hui sur la possibilité de poursuivre au même niveau de progression le financement des collectivités territoriales.