II. LA DUALITÉ D'INSTRUMENTS CONTRACTUELS UTILISÉS POUR GÉRER LES CRÉDITS RELATIFS AUX EQUIPEMENTS DE LA RECHERCHE UNIVERSITAIRE APPELLE DES CRITIQUES
La Cour des comptes a étudié les investissements en faveur de la recherche universitaire à travers les contrats plan Etat-régions (CPER) et hors CPER ce qui comprend notamment les contrats quadriennaux. Elle remarque que la superposition de ces deux structures contractuelles de gestion des crédits représente un risque de dispersion de l'effort financier, sans compter les projets de structuration de la recherche qui se surajoutent aux dispositifs contractuels déjà existants (pôles de compétitivité, mise en place des pôles de recherche et d'enseignement supérieur...).
A. LES INVESTISSEMENTS DE LA RECHERCHE UNIVERSITAIRE A TRAVERS LES CPER
Rappelons qu'au sein des contrats plan Etat-régions (CPER), le poste « Enseignement supérieur et recherche » constitue le deuxième poste des CPER après les routes, soit 16 % du total.
1. Les opérations immobilières
En loi de finances initiale pour 2005, les autorisations de programme relatives aux opérations immobilières et à leur premier équipement s'élevaient à 207 millions d'euros. Ces crédits sont gérés par la direction de l'enseignement supérieur et sont entièrement contractualisés au sein des CPER 2000-2006.
Parmi ces opérations immobilières, 13 % ont été identifiées « recherche ». Leur financement est réalisé à hauteur de 49 % par l'Etat et à hauteur de 41,5 % par les collectivités territoriales ; le coût d'une opération pouvant aller de 0,17 million d'euros à 29 millions d'euros.
La qualification des opérations « recherche » n'est pas aisée, car par nature, les bâtiments d'une université peuvent aussi bien servir aux missions d'enseignement supérieur qu'à celle de recherche . Ainsi l'opération immobilière de l'université Paris VII sur la ZAC de Tolbiac est inscrite dans le volet enseignement supérieur alors que la moitié du projet concerne la recherche.
L'appellation « recherche » des opérations immobilières n'est toutefois pas sans intérêt pour l'administration puisque, après avoir été agréé par le recteur après avis du délégué régional à la recherche, le projet immobilier labellisé « recherche » est soumis à expertise scientifique . Cette expertise est un outil essentiel dans la mesure où elle « est le moyen d'intervenir sur des projets initialement mal montés ou peu crédibles, de les retarder ou de les redéfinir », elle joue le rôle d'un « contrepoids » face aux exigences des scientifiques.
Cependant, la Cour des comptes se montre sévère sur cette procédure qu'elle estime peu encadrée et relativement secrète (les rectorats et les universités n'en ont pas connaissance).
Selon les réponses obtenues par la Cour des comptes, la direction de la recherche poursuit l'objectif de doter de locaux et d'équipements lourds et mi-lourds un ensemble de bonnes équipes de recherche et ce, sur le fondement « d'un projet scientifique explicite et pertinent ». Les CPER présenteraient ainsi l'avantage de regrouper des financements sur un projet scientifique important et structurant dans un cadre régional . Cependant, l'appréciation stratégique diffère selon la Cour des comptes et la direction de la recherche.
La gestion de ces crédits implique la direction de l'enseignement supérieur ainsi que la direction des affaires financières. Cependant, des problèmes de coordination et de communication entre ces deux services problème ont débouché sur des difficultés d'exécution des CPER notamment pour les opérations sous maîtrise d'ouvrage d'Etat (la couverture en crédits de paiement des AP est de 61 % contre 65 % pour les autres). Par ailleurs, il convient de rappeler qu'entre 2002-et 2003 ces chapitres budgétaires ont fait l'objet de gels de crédits qui ont contribué au retard.
S'agissant des opérations immobilières, l'exécution des contrats de plan Etat-régions connaît un certain retard puisque selon la Cour des comptes, « il faudrait programmer 740 millions d'euros d'AP nouvelles en 2006, soit une augmentation de 370 % pour que l'Etat tienne ses engagements sur la période 2000-2006 ».
La Haute juridiction financière souligne également deux difficultés : d'une part, les opérations décidées en CIADT 1 ( * ) ne sont pas toujours assorties des modalités de financement par l'Etat, et d'autre part, la mobilisation du FEDER peut être longue et mettre en péril le schéma de financement.
L'enquête de la Cour des comptes montre également le rôle que peuvent jouer les établissements publics scientifiques et techniques, et plus particulièrement le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Ainsi la politique du CNRS compte actuellement 34 opérations immobilières scientifiques dont 10 concernent la recherche universitaire pour un montant total de 15 millions d'euros. Il convient toutefois de souligner qu'au total « l'implication du CNRS dans les laboratoires mixtes ou associés aux universités dans le cadre des CPER porte sur près 67 millions d'euros ».
Par ailleurs, la Cour des comptes note que la prise de décision sur les projets suit « une procédure très stricte » et son expertise scientifique peut, dans certains cas, valider le projet pour l'ensemble de ces partenaires. Elle note également la précaution que prend l'institution de se doter de provisions qui lui permettent de faire face à des imprévus, réactivité que ne possède pas le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche .
La Cour des comptes relève cependant la nécessité pour le CNRS d'améliorer ses relations avec ses partenaires .
2. Les subventions d'équipement dans les CPER
Le volet « recherche et technologie » des CPER inclut les sommes consacrées à l'équipement pour la recherche, volet qui est piloté par la direction de la technologie au ministère .
Le financement de l'équipement est assuré par la direction de la recherche qui gère le chapitre budgétaire concerné ainsi que par le Fonds national de la recherche technologique (FNRT) et le Fonds national de la science (FNS).
L'exécution est jugée satisfaisante puisque, sur les 188,2 millions d'euros prévus par ces trois financements sur sept années (2000-2006), les délégations des cinq premières années s'élèvent à 130,2 millions d'euros, soit 69,2 % du montant initial . Une exécution parfaite des cinq premières années aurait conduit à un taux d'exécution de 71,4 % (les 5/7 ème théoriques). Seul le chapitre 66-71 accumule presque une année de retard.
La procédure concernant la sélection des équipements financés dans le cadre des CPER comprend la réunion d'un comité régional suivie d'une expertise nationale sous le pilotage de la direction de la technologie et des réunions de programmation. La ventilation entre les régions est inégale, ce qui s'explique par la nature des demandes initiales (constructions ou équipement) et le degré de maturité des projets.
Il convient toutefois de noter, que bien souvent, les opérations immobilières sont accompagnées d'un volet dit de premier équipement, ce qui peut rendre difficile l'identification de ces crédits.
La DATAR qui a conduit des travaux sur l'avenir des contrats plan Etat-régions a préconisé, que l'enveloppe « construction » puisse être différenciée de celle consacrée au « premier équipement », afin que ce dernier volet ne subisse pas les conséquences d'un dérapage dans les constructions. Selon la Cour des comptes, cette idée d'individualisation représenterait toutefois une rigidité supplémentaire.
* 1 CIADT : Comité interministériel de l'aménagement du territoire.