INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans la perspective de l'élaboration du programme de contrôle budgétaire de la commission des finances, votre rapporteur spécial avait, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, pour ce qui concerne son secteur de compétence, la justice, engagé trois pistes de réflexion :
- les frais de justice, pour lesquels une enquête a été demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes, conformément à l'article 58 (2°) de la LOLF 1 ( * ) ;
- les problèmes spécifiques de la justice à Bobigny et à l'aéroport de Roissy Charles de Gaulle ;
- les contrats d'objectifs entre chancellerie et cours d'appel.
Il est clairement apparu à votre rapporteur spécial aussi bien lors de ses déplacements que durant ses auditions que, en cette année 2005, le premier sujet de préoccupation des magistrats et greffiers était, globalement, les conditions de mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire et, en particulier, la question des frais de justice.
Surtout, cette constatation a conduit votre rapporteur spécial à penser que le plus important, cette année, était de faire un point sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire , ce qui l'a donc conduit à « convertir » en ce sens ses sujets initiaux de contrôle budgétaire.
Sur ce thème, quatre sujets apparaissent principalement
- une inquiétude majeure sur les frais de justice ;
- la « sortie » des juridictions administratives de la mission justice, qui paraît avoir « brouillé » le message de la LOLF ;
- les changements induits par la déconcentration des crédits ;
- la mesure de la performance des juridictions judiciaires.
Le présent rapport d'information constitue le reflet de ces quatre points de préoccupation .
I. UNE INQUIÉTUDE MAJEURE : LES FRAIS DE JUSTICE
A. UN ÉTAT DES LIEUX PRÉOCCUPANT
1. Une progression constante : + 22,87 % en 2004
Les frais de justice (expertises, écoutes téléphoniques, frais médicaux, interprétariat...) laissés à la charge du budget de la justice, dès lors qu'ils n'incombent pas à une partie à une procédure, voient leur taux de progression s'aggraver sensiblement d'année en année. Après avoir progressé de 30 % en deux ans (entre 2001 et 2003), ceux-ci ont augmenté de 22,87 % en une seule année (de 2003 à 2004). Pour la seule cour d'appel de Paris, ceux-ci représentent 74 millions d'euros (sur un budget de 260 millions d'euros) et progressent d'environ 5 millions d'euros chaque année.
L'évolution globale de la dépense effective des frais de justice depuis 1998 s'établit de la manière suivante 2 ( * ) :
Evolution de la dépense effective des frais de justice
|
(en millions d'euros) |
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|
Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
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|
Dotation finale |
248,103 |
266,565 |
258,823 |
271,070 |
288,190 |
338,000 |
358,00 |
||||||
|
Dotation initiale |
248,103 |
266,565 |
283,215 |
277,169 |
293,190 |
310,100 |
338,151 |
||||||
|
Dépense |
247,059 |
243,140 |
258,361 |
262,010 |
290,090 |
341,431 |
419,00 |
||||||
|
Solde |
1,044 |
23,424 |
0,462 |
9,060 |
- 1,900 |
- 3,43 |
-80,85 |
||||||
|
Evolution de la dépense en % |
5,44% |
-1,59% |
6,25% |
1,42% |
10,72% |
17,70% |
22,87% |
||||||
|
Evolution de la dépense |
12,757 |
-3,918 |
15,220 |
3,649 |
28,080 |
51,341 |
77,57 |
||||||
|
Source : chancellerie |
|||||||||||||
Les frais pénaux représentent environ les trois quarts de la dépense des frais de justice (74 %).
Les frais de justice, en matière pénale , se répartissent de la manière suivante :
2. Contexte et conséquences de l'évolution
De tels chiffres montrent la nécessité d'une analyse et de décisions : il n'est plus possible de s'en remettre à « l'évolution naturelle des choses » . L'inventaire des causes diverses de « l'emballement » des frais de justice en atteste manifestement : « l'envolée » neutralise une part grandissante du renforcement des moyens accordés à nos juridictions.
a) Un besoin croissant de justice
L'attente grandissante des citoyens à l'égard de la justice constitue sans aucun doute l'une des causes de l'augmentation des frais de justice. Ceux-ci ont de plus en plus fréquemment recours à la justice civile pour traiter leurs litiges, tandis que l'intensification de l'activité des forces de sécurité (police et gendarmerie nationales) 3 ( * ) débouche logiquement sur un renforcement de celle des juridictions pénales.
Les justiciables, singulièrement les victimes d'infraction et les membres de leurs familles , exigent une justice plus efficace et attendent, à cet effet, que tous les moyens d'investigation disponibles soient mis en oeuvre. En 2004, l'évolution des affaires pénales traitées par les parquets s'est stabilisée aux alentours de 5 millions. Le nombre de délinquants mineurs poursuivis progresse de 3,3 %, tandis que les admissions à l'aide juridictionnelle ont augmenté, tant en matière civile (+ 9,6 %) que dans les affaires pénales (+ 14,4 %).
L'exigence des citoyens vis-à-vis de la justice n'est pas en soit condamnable, même si elle débouche sur une majoration des frais d'enquête .
b) Une législation coûteuse et non évaluée
L'évolution de la législation n'est pas sans incidence sur celle des frais de justice. Ainsi, le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) a été créé par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs et mis en oeuvre par le décret n° 2000-413 du 18 mai 2000 relatif au fichier national automatisé des empreintes génétiques et au service central de préservation des prélèvements biologiques. Ce fichier était, au départ, réservé aux infractions sexuelles.
Les modifications apportées à ces textes 4 ( * ) ont eu pour objet d'étendre le champ des infractions concernées par ce fichier et, ce faisant, de majorer en conséquence les frais de justice.
Le FNAEG est aujourd'hui régi par les articles 706-54 à 706-56 du code de procédure pénale (partie législative), modifiés en dernier lieu par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, et par les articles R. 53-9 à R. 53-21 du même code, dans leur rédaction issue du décret n° 2004-470 du 25 mai 2004 relatif au fichier national automatisé des empreintes génétiques.
Le FNAEG centralise les traces et empreintes génétiques concernant, notamment, les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, les crimes et délits de vols, d'escroquerie, le recel ou le blanchiment.
Il centralise également les empreintes des suspects. Ceux-ci sont définis par le code de procédure pénale, à savoir « les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'elles aient commis » l'une de ces infractions.
Le FNAEG est, certes, placé sous le contrôle d'un magistrat, dont la mission effective semble essentiellement déontologique. Selon les cas prévus par la loi, l'officier de police judiciaire (OPJ) agit sous l'autorité d'un magistrat (procureur de la République ou juge d'instruction) ou d'office. Les OPJ peuvent donc, dans certaines hypothèses, prendre l'initiative d'un recours aux empreintes génétiques. Cet aspect est invoqué par la chancellerie dans le débat qui l'oppose au ministère de l'intérieur sur une éventuelle répartition des frais de justice entre les missions sécurité et justice (au sens de la LOLF), cette dernière supportant seule, en l'état, ce type de dépense (voir infra , partie I-D-2).
L'incidence financière des lois devrait pouvoir être appréciée lors de l'examen des projets de lois, ce qui supposerait une étude d'impact réelle et sérieuse . Il ne s'agit naturellement pas d'écarter par principe une évolution de la législation pour des raisons strictement financières. En l'occurrence, le FNAEG est indispensable à l'amélioration de la justice. Pour autant, une évaluation de l'impact financier aurait été utile à une meilleure anticipation de l'évolution des frais de justice, même si l'évaluation ne peut être totalement précise : elle dépend, pour une large part, de l'application qui en sera faite par les acteurs concernés (en l'occurrence, magistrats et OPJ).
Dans un autre domaine, lorsque la législation prévoit, dans le cadre d'une procédure judiciaire, des enquêtes sociales ou des examens médicaux, elle génère aussi des frais de justice.
L'évolution du droit pénal, source de
frais de justice :
l'analyse de la commission des lois
En premier lieu, plusieurs réformes successives en matière pénale ont imposé des procédures qui génèrent des frais de justice et induit des dépenses nouvelles. On peut citer par exemple :
- la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection et la présomption d'innocence et les droits des victimes qui a engendré des charges nouvelles liées aux indemnités versées aux jurés d'assises siégeant en appel ou encore aux frais d'expertise psychologique ou d'enquête de personnalité correspondant aux mesures d'investigation sur les conséquences de l'infraction pour les victimes ;
- la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure qui a étendu les données recensées dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (article 29) ; celui-ci contenait seulement 2.824 empreintes en 2002 contre 22.640 au 31 août 2004 et devrait s'enrichir de près de 10.000 profils supplémentaires ;
- la loi n° 2003-87 du 3 février 2003 relative à la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants dont le décret d'application a été publié le 1 er avril 2003 qui a entraîné un volume de consultations médicales supplémentaires estimé à 25.000 ;
- la loi du 9 mars 2004 (dite « loi Perben II ») qui ne comprend pas moins de onze mesures nouvelles susceptibles d'avoir un impact sur les frais de justice (frais de location de camion, d'entrepôts pour les opérations d'infiltration, frais d'écoutes téléphoniques dans les nouvelles d'hypothèses d'intervention du juge des libertés et de la détention et du procureur de la République dans le cadre des enquêtes de fragrance, possibilité de prise en charge des frais de déplacement des victimes au cours de l'enquête...).
Source : avis de notre collègue Yves Détraigne au nom de la commission des lois sur les crédits de la justice pour 2005 (services généraux) : document Sénat n° 79 (2004-2005), tome III pages 42-43
c) Une concurrence entre le siège et le parquet ?
Votre rapporteur spécial a été convié, dans le cadre d'un séminaire sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire, organisé le 17 mai 2005 par l'Ecole nationale de la magistrature (ENM), à dialoguer avec plusieurs chefs de cour, chefs de juridiction et chefs de greffe. Ceci lui a permis de mieux percevoir les interrogations des acteurs à la veille de l'entrée en vigueur complète de la LOLF.
En particulier, il a été évoqué, au cours de cette manifestation, l'incidence de la politique du parquet sur l'évolution des frais de justice, voire sur un risque de dissensions entre le siège et le parquet.
D'un côté, il ne fait pas de doute que le degré de mise en oeuvre de l'opportunité des poursuites a une répercussion sur le niveau des frais de justice engagées par une juridiction, du moins pour la justice pénale (qui représente, on l'a vu, les trois-quarts de ce poste de dépense). Ainsi, le développement de la composition pénale provoque une majoration des frais de justice 5 ( * ) .
En effet, la composition pénale implique l'intervention d'un nouvel acteur, le délégué du procureur, qui entend la personne mise en cause, lui notifie la peine et, s'il s'agit d'une amende, procède à son recouvrement. L'intervention du délégué, qui peut être recruté parmi des personnes individuelles choisies es qualité , soit parmi des salariés d'associations, est financée sur le poste des frais de justice. Toutefois, l'intervention des délégués du procureur allège la charge de travail des magistrats et greffiers. Il s'agit donc aussi d'un transfert de charges à l'intérieur des crédits de la justice.
D'un autre côté, une juridiction est « copilotée » par le siège et le parquet (le président et le procureur sont les chefs de juridiction). Le siège ne doit donc pas être opposé au parquet. D'une part, une politique pénale qui ne serait pas approuvée dans ses lignes principales par le siège se trouverait inéluctablement sanctionnée au stade du jugement. D'autre part, le parquet n'a pas « intérêt » à une dégradation des moyens de la justice civile. Ainsi, un mauvais traitement du contentieux familial pourrait « déteindre » sur le niveau du contentieux pénal, comme l'a justement observé notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission justice (justice et accès au droit), lors du séminaire précité de l'ENM.
Ces dernières semaines, la Conférence nationale des premiers présidents de cours d'appel et celle des procureurs généraux de cours d'appel ont exposé des points de vue divergents sur cette question essentielle.
(1) Le point de vue des magistrats du siège
Ce point de vue a été exprimé, le 2 juin 2005, par une délibération votée à l'unanimité des vingt-neuf présents à la Conférence nationale des premiers présidents de cours d'appel .
Selon celle-ci « il est prévu que les crédits alloués à la justice judiciaire vont constituer un programme unique de la mission justice et que l'ordonnancement des dépenses de ce programme sera confié conjointement au premier président et procureur général de chaque cour d'appel, alors que, d'une part, chacun d'eux est investi de responsabilités fonctionnelles bien distinctes, et que, d'autre part, certaines dépenses en matière de frais de justice échappent à la décision de l'un comme de l'autre.
« Ainsi, par exemple, le procureur général, responsable dans son ressort de l'action publique sur laquelle le premier président n'a institutionnellement aucune prise, ne devrait pas, selon la logique même de la LOLF, se voir imposer le contreseing de celui-ci pour l'ordonnancement des dépenses de l'action publique.
« De même, l'architecture actuellement retenue pour la mise en oeuvre de la LOLF dans le domaine judiciaire conduisant à placer la gestion des frais de justice sous la double responsabilité du siège et du parquet, les juges pourront voir leurs capacités d'investigation conditionnées par les décisions du parquet, autorité de poursuite .
« Il en ira d'ailleurs de même dans d'autres domaines essentiels au fonctionnement des juridictions comme l'allocation des moyens en personnel et en frais de fonctionnement .
« Une telle situation ne garantit manifestement pas l'indépendance des juges . ».
(2) Le point de vue des magistrats du parquet
Ce point de vue qui a été exprimé par une délibération de la Conférence nationale des procureurs généraux , le 8 juin 2005, débouche sur une conclusion inverse :
« Le premier président, ordonnateur, par hypothèse, des dépenses relatives à l'activité de jugement, ne saurait en aucune manière intervenir dans la décision juridictionnelle d'un magistrat du siège qui serait source de dépenses en matière de frais de justice, pas plus d'ailleurs que ne pourrait évidemment le faire le procureur général.
« La maîtrise des frais de justice, qui constitue un enjeu capital pour l'institution judiciaire, doit être recherchée de façon concertée par l'ensemble de ceux qui concourent à la bonne administration de la justice, à quelque niveau de responsabilité qu'ils se trouvent. Elle passe par la mise en place, par l'administration centrale, de procédures permettant d'en assurer en temps réel le suivi et d'en réduire le coût (par la passation de marchés nationaux, la création de cellules de renseignements sur les coûts comparés des prestations...), et par une prise de conscience accentuée des juridictions .
« Mais une telle maîtrise ne saurait à l'évidence porter atteinte à l'indépendance du magistrat du siège ou du parquet dans la décision qu'il prend dans le cadre de son activité juridictionnelle, que ce soit au stade de l'enquête, de l'information, du jugement, de l'exécution d'une procédure .
« Il doit donc être clairement affirmé que le principe de la libre prescription de mesures judiciaires liera de fait l'ordonnateur secondaire, auquel par ailleurs il doit être alloué les moyens budgétaires nécessaires pour faire face à ces dépenses . ».
(3) Le point de vue de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial constate que, dans ce domaine comme dans d'autres, la LOLF est moins la source que le révélateur des problèmes.
Ces points de vue contradictoires, exprimés par les chefs de cours d'appel et coordonnateurs des dépenses, « contraints par la LOLF » à s'entendre, sont riches d'enseignements.
Le problème posé porte sur l'unicité du corps judiciaire et le caractère dyarchique de l'ordonnancement mis en place pour l'administration des juridictions judiciaires.
Une telle question ne saurait être tranchée dans le cadre précis de la mise en oeuvre de la LOLF au sein des juridictions. Celle-ci porte sur les fondements mêmes de l'organisation judiciaire.
Peut-être notre « exception judiciaire française », à savoir l'unicité du corps judiciaire, devra être un jour remise en question, et le mérite de la LOLF aura alors été d'être un révélateur.
Il ne semble pas, en revanche, opportun et même simplement possible de mettre fin à cette exception avant la complète entrée en vigueur de la LOLF.
Votre rapporteur spécial reviendra plus loin sur le débat entre magistrats du siège et magistrats du parquet lorsqu'il abordera la place de la justice judiciaire dans la nouvelle nomenclature budgétaire.
d) Une gestion « aveugle »
D'aucuns prétendent que les magistrats sont étrangers à la culture de gestion. Telle appréciation est sans aucun doute excessive, même si le caractère évaluatif des crédits de frais de justice ne constituait pas une incitation à la rigueur. Le prescripteur disposait, en quelque sorte, d'un « droit de tirage » sans limitation sérieuse.
Certes, le coût des expertises a augmenté sensiblement. Celui des examens médicaux a progressé de 22,5 % en 2003, pour partie en raison de la revalorisation tarifaire de la consultation du médecin généraliste. Les examens toxicologiques ont progressé de 39 % et les examens psychiatriques de 11 %.
Les prestations dans le domaine de la téléphonie ont progressé de 26 % en un an, représentant plus du quart des frais de justice pénale.
Cependant, le système de décision ne semble pas avoir permis une maîtrise suffisante des dépenses . Ainsi, M. Dominique Perben, alors ministre de la justice, indiquait lui-même à la presse le 22 septembre 2004, lors de la présentation du projet de budget de la justice pour 2005, qu'il n'était pas rare « de voir des prestations payées deux fois ou des factures honorées alors qu'elles ne correspondaient plus à des prestations utiles à la procédure ».
Sans remettre en cause la liberté de prescription du magistrat, on peut néanmoins souhaiter que ce dernier connaisse le coût des mesures qu'il diligente, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui.
Cette liberté de prescription ne doit pas conduire à un abus du principe de précaution. Les très nombreux vols et pertes de téléphones portables doivent-ils systématiquement déboucher une coûteuse demande de recherche par l'opérateur de téléphonie ? La politique pénale doit conduire à certains choix et c'est le mérite de la LOLF que de contribuer à cette réflexion indispensable.
Surtout, l'importance du coût des expertises ne dispense pas d'un appel à la concurrence , qui doit bien sûr être effectué au niveau le plus approprié, qui peut, selon les cas, être l'échelon national ou celui du ressort de la cour d'appel.
Il est intéressant de noter que la chancellerie engage d'ores et déjà une politique alternative de mise en concurrence et que l'annonce de l'ouverture des négociations avec les opérateurs de téléphonie mobile a suscité, de leur part, une baisse spontanée de 10 % de leurs tarifs, comme l'a exposé à votre rapporteur spécial la coordinatrice du service administratif régional (SAR) d'une cour d'appel (voir partie I-C, ci-dessous).
e) Une progression du budget de la justice trop largement absorbée par celle des frais de justice
La progression « régulière » du budget de la justice est traditionnellement saluée et il convient, en effet, de s'en réjouir, compte tenu de son insuffisance notoire. Il est cependant important de connaître la proportion de l'augmentation du budget des juridictions qui est « absorbée » par celle des frais de justice afin qu'elle ne réduise pas trop la « marge de manoeuvre » restant disponible...
En passant de 2.017,44 à 2.103,1 millions d'euros, soit un différentiel de 85,66 millions d'euros, les dépenses ordinaires (titres III et IV) effectivement consommées en 2004 pour les services judiciaires ont progressé de 4,25 %.
Les frais de justice , pour leur part, ont évolué en dépense effective, sur la même période , de 341 à 419 millions d'euros (+ 22,87 %).
En d'autres termes, pendant que les dépenses de fonctionnement des services judiciaires progressaient de 85,66 millions d'euros, le poste des frais de justice a été majoré de 78 millions d'euros. Cela signifie que, en 2004, pas moins de 90 % de l'augmentation des crédits consommés pour le fonctionnement des services judiciaires a été absorbé par la majoration des frais de justice .
A quoi cela sert-il, alors, de reconnaître un caractère prioritaire au budget de la justice ? En sens inverse, la maîtrise des frais de justice pourrait être considérée comme une façon de renforcer les moyens généraux de celle-ci, grâce à la fongibilité asymétrique des crédits ouverte par la LOLF, en exécution.
* 1 Cette demande a été ratifiée par lettre du président de la commission des finances au Premier président de la Cour des comptes en date du 1 er mars 2005 et devrait être satisfaite dans un délai de huit mois après cette date, soit le 1 er novembre 2005.
* 2 Certains dossiers lourds entraînent des frais d'expertise considérables : 1,5 million d'euros dans le dossier AZF à Toulouse, 3 millions d'euros dans l'affaire du tunnel du Mont-Blanc et plus de 5 millions d'euros pour le renflouage et le rapatriement du chalutier Bugaled-Breizh.
* 3 Comme l'a exposé notre collègue Aymeri de Montesquiou dans son dernier rapport spécial sur la sécurité (document Sénat n° 74 (2004-2005) - tome III - annexe 22, pages 65 et suivantes), la baisse globale de la délinquance ne doit pas occulter des évolutions différenciées (par exemple, progression de 33 % en cinq ans des atteintes aux personnes et de 16 % des infractions à la législation sur les stupéfiants).
* 4 La loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne, a étendu le FNAEG à d'autres infractions graves.
* 5 La composition pénale est une mesure alternative aux poursuites pénales. Pour certaines infractions, le parquet peut proposer à l'auteur d'exécuter une ou plusieurs obligations : versement d'une amende dite de « composition », remise du permis de conduire ou de chasser, dessaisissement au profit de l'Etat du produit de l'infraction ou de la chose qui a servi à la commettre, réparation des dommages ou réalisation d'un travail non rémunéré. L'exécution des obligations peut mettre fin à la poursuite pénale.