B. UNE DÉPENSE PLUS DYNAMIQUE QUE LA RESSOURCE
Votre rapporteur, dans son rapport spécial sur la Décentralisation dans le projet de loi de Finances pour 2005 (rapport N°74 - tome III - annexe 23), soulignait déjà le faible dynamisme de la TIPP. De fait, en 2004, cette ressource n'a pas évolué parallèlement à la charge que représente le RMI.
1. La forte augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI en 2004
a) L'impact de la conjoncture
D'après la DGCL, la charge totale des départements au titre du versement du RMI aux allocataires (nette des indus) s'est élevée à 5 360 millions d'euros en 2004. Cette même charge avait été de 4 921 millions d'euros en 2003.
En un an, la hausse du RMI a donc atteint 8,9 %. Ce chiffre est en ligne avec l'augmentation du nombre d'allocataires, résumée par le tableau suivant :
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Décembre 2003 |
Mars 2004 |
Juin 2004 |
Septembre 2004 |
Décembre 2004 |
Variation sur un an en % |
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Ensemble des allocataires payés au titre du RMI ou bénéficiant d'un RMA (données brutes, métropole et DOM, en milliers)) |
1 120,9 |
1 188,7 |
1 194,0 |
1 182,3 |
1 216,3 |
+8,5 |
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Ensemble des allocataires payés au titre du RMI ou bénéficiant d'un RMA (données CVS, métropole, en milliers) |
973,8 |
1 026,2 |
1 039,2 |
1 043,0 |
1 063,1 |
+9,2 |
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Source : CNAF - DSER ; DREES |
Dans leur étude de mars 2005 sur le nombre d'allocataires du RMI au 31 décembre 2005, la CNAF et la Direction de la Recherche, des Études, de l'Évaluation et des Statistiques du Ministère des Solidarités, de la Santé et de la Famille (DREES) relèvent que « cette évolution est liée à la conjoncture du marché du travail, les hausses du chômage tendant à se répercuter avec un certain retard sur l'augmentation du nombre de personnes ayant recours à ce minimum social ». Or, continue l'étude, « en 2004, la situation sur le marché du travail est restée relativement difficile, l'emploi salarié des secteurs marchands non agricoles ayant faiblement augmenté (+0,3 % en glissement annuel fin 2004), et le nombre de demandeurs d'emploi ayant continué de progresser (+1,6 % sur la même période pour les demandeurs d'emploi en fin de mois de catégories 1 et 6) ».
b) L'impact de l'environnement réglementaire
Cependant, la CNAF et la DREES soulignent que la conjoncture ne saurait expliquer à elle seule l'augmentation du nombre des allocataires payés au titre du RMI ou bénéficiant d'un RMA en 2004, ce qui serait d'ailleurs étonnant pour une année qui a bénéficié d'une croissance du PIB de +2,6 %. Ainsi, la même étude poursuit : « L'évolution annuelle est sensible (...) également aux conséquences de la réforme de l'assurance chômage , décidée fin 2002 et applicable aux personnes entrées au chômage à compter du 1 er janvier 2003, qui a en partie contribué à une sensible augmentation du chômage non indemnisé (+9,0 % en glissement annuel fin 2004 pour l'ensemble des catégories 1 à 3, 6 à 8 et dispensés de recherche d'emploi). En effet, la révision des conditions d'indemnisation au chômage a pu conduire à un basculement plus fréquent et plus précoce de chômeurs vers le dispositif du RMI. En particulier, le raccourcissement des durées d'indemnisation dans les filières courtes du régime d'assurance chômage (passées par exemple de 15 à 7 mois pour les salariés de moins de 50 ans justifiant de 8 mois d'activité salariée dans les 12 mois précédents) aurait pu contribuer à affecter notablement les flux d'entrées au RMI à partir de l'été 2003. Celui des durées d'indemnisation dans la filière longue (passées de 30 à 23 mois pour les allocataires de moins de 55 ans justifiant de 14 mois d'activité salariée dans les 24 derniers mois) a quant à lui pu affecter les flux d'entrée à partir du quatrième trimestre 2004 ».
En revanche, l'étude de la CNAF et de la DREES n'évoque pas l'impact de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique décidée fin 2003 . De fait, celui-ci semble avoir été nul d'après les différentes sources que votre rapporteur a interrogées (CNAF, préfectures et directions départementales du travail), la réforme ayant été suspendue dès le mois d'avril 2004. De même, l'impact de la création du RMA s'est révélé négligeable puisque le nombre d'allocataires bénéficiant d'un RMA n'excédait pas le millier au 31 décembre 2004, toujours d'après l'étude de la CNAF et de la DREES (coût du RMA en 2004 : 820 000 € selon la DGCP).
Or, l'article 59 de la loi de finances pour 2004 prévoit que « le niveau définitif de [la fraction de tarif de la TIPP versée aux départements] est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité. Il tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d'une part, de la création d'un revenu minimum d'activité, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ».
En d'autres termes, pour ajuster la fraction de tarif de la TIPP allouée définitivement aux départements en compensation de la charge du versement du RMI et du RMA, la loi n'a explicitement visé que des réformes ayant eu un impact marginal sur les comptes des départements en 2004, sans tenir compte ni de la réforme dont l'effet a été le plus fort sur le nombre d'allocataires du RMI, ni de la montée en puissance prévisible du dispositif du RMA et du contrat d'avenir dans les prochaines années. Il conviendra donc de revoir ce mode de calcul peu satisfaisant.