B. RÉFORMER LA PRISE EN COMPTE DU RMI DANS LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
L'influence majeure du nombre de bénéficiaires du RMI dans les finances départementales est directe : la prise en charge de la prestation et du coût de l'insertion en contrepartie d'une fraction de tarif de la TIPP.
Toutefois, depuis la réforme des critères de répartition de la DGF dans la loi de finances pour 2005, cette influence est également indirecte : le nombre de titulaires de RMI est en effet pris en compte dans la dotation de péréquation urbaine (435 millions d'euros en 2005, soit 3,7 % de la DGF des départements), qui concerne les 32 départements les plus urbanisés de métropole (taux d'urbanisation > 65 % et densité de plus de 100 habitants au km2).
Or, la manière dont cette prise en considération est effectuée pose deux problèmes :
- d'une part, l'importance de la population bénéficiaire du RMI dans un département n'est pas liée à son caractère urbain ou rural ,
- d'autre part, les critères de répartition des dotations de péréquation sont en principe des indicateurs d'une situation socio-économique subie par les collectivités locales, ce qui n'est plus complètement le cas avec le RMI dont la qualité de la gestion dépend désormais entièrement des départements.
1. Etendre le critère RMI à l'ensemble de la péréquation départementale
La réforme de la répartition de la DGF des départements en 2005 a consisté à scinder les dotations de péréquation départementale en deux masses :
• la dotation de péréquation urbaine
Son montant total est de 434,6 millions d'euros en 2005. Elle concerne 32 départements métropolitains. Sa masse provient de la dotation de péréquation, formée en 2004 à partir de la part proportionnelle au potentiel fiscal de l'ancienne dotation de péréquation (existant jusqu'à 2003) des départements concernés.
Outre les dispositifs de garantie destinés à éviter que la réforme ne lèse certains départements, sa répartition entre les 32 départements se fait selon un indice synthétique ainsi composé :
Indice synthétique :
- potentiel financier/habitant x 50 %
- proportion de bénéficiaires
d'aides personnelles au logement
(dans la population totale) x 25 %
- revenu moyen/habitant x 10 %
- proportion de bénéficiaires du RMI
(dans la population totale) x 15 %
• la dotation de fonctionnement minimale
Son montant total est de 562,6 millions d'euros en 2005. Elle concerne désormais 64 départements métropolitains contre 24 en 2004 : elle fait masse de l'ancienne DFM et de l'ancienne dotation de péréquation des 64 départements concernés.
La réforme de 2005 n'a pas entraîné celle de ses critères de répartition 5 ( * ) , qui, outre les dispositifs de garantie, forment également un indice synthétique ainsi composé :
Indice synthétique :
- longueur de voirie départementale
(x 1,3 en montagne) x 30 %
- rapport entre le potentiel financier au m 2
du département et le potentiel financier au m 2
de l'ensemble des départements éligibles
(potentiel financier « superficiaire ») x 30 %
- inverse du potentiel financier brut x 40 %
Seuls les 96 départements métropolitains sont strictement discriminés par la division entre DPU et DFM. Les 4 départements d'outre-mer (DOM) bénéficient d'une quote-part de chacune (cf. infra ). Ces derniers sont à la fois fortement urbanisés (96,7 % en moyenne) et touchés par le RMI (7,9 % de la population en moyenne en 2002).
Le tableau suivant montre que les 32 départements urbains éligibles à la DPU ont une proportion de titulaires du RMI en moyenne supérieure à celle des départements éligibles à la DFM. C'est probablement ce qui explique la prise en compte du RMI pour les départements « urbains » et non pour les « ruraux ».
Toutefois, les inégalités entre les départements ne sont pas substantiellement différentes : elles sont relativement fortes dans les deux cas (même ordre de grandeur des extrêmes, écarts-types élevés). Or, s'agissant d'une dotation de péréquation interne à chaque catégorie, donc devant prendre en compte non le niveau des valeurs, mais les inégalités, on peut s'interroger sur la pertinence de la non prise en compte du RMI pour les 64 départements non urbains.
Indicateurs comparés du
RMI
(année 2002)
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Nombre de départements |
Proportion moyenne* |
Maximum |
Minimum |
Ecart-type |
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Départements éligibles à la DPU |
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Départements éligibles à la DFM |
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*non pondérée par la population
(Source : observatoire de la décentralisation, d'après chiffres DGCL 2002)
En effet, si les critères de répartition de la DFM paraissent bien adaptés au monde rural, le graphique suivant démontre toutefois que le lien entre l'importance de la proportion de titulaires du RMI et le caractère urbain ou non d'un département n'est pas avéré.
(Source : Observatoire de la décentralisation d'après chiffres DGCL)
Certains départements ruraux enregistraient en 2002 un taux de titulaires du RMI de plus de 2,5 % quand plusieurs départements, urbanisés à 90 %, enregistraient des taux inférieurs à 1,5 %. La corrélation globale entre les deux valeurs, de 0,14, montre qu'il n'y a en fait aucun lien entre la proportion de titulaires du RMI et le caractère rural ou urbain 6 ( * ) du département. La dispersion des 96 points du graphique permet d'ailleurs de visualiser aisément cette absence de corrélation.
Le graphique suivant indique que la corrélation est meilleure si l'on intègre les 4 départements d'outre-mer.
(Source : Observatoire de la décentralisation d'après chiffres DGCL)
Toutefois, on doit faire deux constatations :
- les fortes proportions de titulaires de RMI dans les DOM (les 4 points au-delà de 6%), très supérieures à celles enregistrées en métropole, ne sont pas dues à leur caractère urbain mais à des handicaps économiques structurels (notamment un environnement concurrentiel constitué de pays en voie de développement) ;
- le régime de DGF des DOM est différent de celui de la métropole. Ils émargent tant à la DPU qu'à la DFM par prélèvement d'une quote-part de chaque (respectivement de 29,1 et de 37,6 millions d'euros), si bien que la péréquation entre la métropole et l'outre-mer n'est pas réellement liée à l'inégalité dans la charge du RMI.
La proportion de titulaires du RMI est incontestablement un bon critère de péréquation , car cette proportion a un effet direct sur les finances des conseils généraux, contrairement à d'autres critères aux effets beaucoup plus indirects (revenu par habitant, aides au logement). Dans ces conditions, il apparaîtrait justifié de l'étendre aux départements non urbains , dont certains souffrent d'une proportion importante de bénéficiaires du RMI dans leur population, et qui sont sur ce plan dans une situation d'inégalité très analogue à celle des départements urbains.
Toutefois, si pour l'essentiel, le nombre de titulaires du RMI est lié à une situation économique subie pour les conseils généraux, cette considération est moins vraie depuis que le RMI est entièrement géré par eux. Il apparaît dans ces conditions que la prise en compte de ce critère ne doit pas les encourager à mal gérer le RMI.
* 5 A l'exception de l'introduction, généralisée dans la réforme, du potentiel financier.
* 6 Une corrélation positive entre 2 valeurs est comprise entre 0 et 1. Elle est établie lorsque le chiffre est proche de 1. Elle est faible quand le chiffre est proche de zéro.