II. DES RÈGLES TROP PEU CONTRAIGNANTES EN PHASE HAUTE DU CYCLE
A. LA FRANCE HANDICAPÉE PAR L'AGGRAVATION DE SON DÉFICIT STRUCTUREL
1. Un objectif de retour à l'équilibre sans cesse repoussé depuis 1999
Comme l'indique le graphique ci-après, l'objectif de retour à l'équilibre des comptes publics de la France a sans cesse été repoussé depuis 1999. Par ailleurs, la France a connu un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2002, 2003 et 2004.
Les prévisions de solde public figurant dans les programmes de stabilité français
(en points de PIB)
Sources : Insee ; programmes de stabilité
Seuls deux programmes de stabilité prévoyaient le retour à l'équilibre avant leur échéance : les programmes de stabilité 2000-2002 et 2003-2005.
Si on écarte le programme de stabilité 2000-2002, délibérément très optimiste, les programmations de solde public se sont régulièrement dégradées par rapport au programme précédent : de l'ordre de 0,5 point pour le programme 2003-2005, de 1 point pour le programme 2004-2006, et de 1,5 point pour le programme 2005-2007. Au total, les programmations de solde public se sont dégradées d'environ 3 points entre le programme de stabilité 2003-2005 et le programme de stabilité 2006-2008, ce qui, avec une amélioration du solde public de 0,7 point par an (et du solde structurel de 0,5 point par an), revient implicitement à repousser le retour à l'équilibre d'environ 4 années (en 2009 au lieu de 2005).
Par ailleurs, le programme de stabilité 2006-2008 ne semble plus d'actualité , le gouvernement, dans ses prévisions du 17 mars 2005, ayant évalué le solde des administrations publiques en 2006 à - 2,7 % du PIB, contre - 2,2 % du PIB dans le programme de stabilité précité.
2. Une aggravation du déficit correspondant à celle du solde structurel
Sur la période 2000-2004, la dégradation du solde public (- 1,9 point) correspond presque exclusivement à celle du solde public structurel (- 1,5 point, selon les estimations du gouvernement).
Comme l'indique le graphique ci-après, cette dégradation du solde public structurel s'est concentrée sur les années 2000 et 2002 , avec dans chaque cas une dégradation de l'ordre de 1 point de PIB 11 ( * ) .
Décomposition de l'évolution du solde public
(en points de PIB,
par rapport à l'année
précédente)
Sources : Insee ; prévisions économiques de l'automne 2004 de la Commission européenne ; rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2004 ; prévisions économiques de mars 2005 du gouvernement
3. La responsabilité de la précédente majorité
Les aggravations du déficit structurel en 2000 et en 2002 ne sont pas comparables. En effet, la croissance du PIB était très différente en 2000 et en 2002, comme l'indique le graphique ci-après.
Solde public et croissance du PIB
(évolution par rapport à l'année
précédente,
en points de PIB)
Sources : Insee ; rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2004 ; prévisions économiques de mars 2005 du gouvernement
En l'an 2000 , la France a connu une croissance du PIB de 3,8 % , soit la plus forte depuis 1989. Il était donc économiquement injustifié d'accroître le déficit structurel. La dégradation structurelle des finances publiques est cependant, alors, passée quasiment inaperçue, du fait de la forte croissance du PIB.
En 2002 en revanche, la croissance était devenue inférieure à son potentiel, à 1,2 %. Une politique budgétaire expansionniste n'était donc pas forcément illégitime, si l'on considérait qu'il fallait aller au-delà du simple jeu des stabilisateurs automatiques pour soutenir la croissance.
Malheureusement, le gouvernement n'avait plus de marge de manoeuvre, à cause de la politique de la précédente majorité. Si la précédente majorité s'était abstenue d'accroître le déficit structurel de 0,7 point en l'an 2000, la France n'aurait été en situation de déficit excessif qu'en 2003. Et si elle avait profité de la forte croissance de l'année 2000 pour le réduire de 0,5 point, la France n'aurait jamais été en situation de déficit excessif.
4. Une analyse valable aussi pour l'Allemagne
La situation de déficit public excessif de l'Allemagne s'explique aussi par le fait qu'elle n'a pas suffisamment réduit son déficit structurel alors que la croissance était forte. Ainsi, selon la Commission européenne, le déficit public actuel de l'Allemagne serait quasiment égal à son déficit structurel, comme l'indique le graphique ci-après.
Le déficit public de l'Allemagne
(en points de PIB)
Sources : prévisions économiques de l'automne 2004 de la Commission européenne ; programme de stabilité de l'Allemagne
* 11 Cette dégradation du solde structurel est évaluée par le gouvernement à respectivement 0,7 point de PIB et 1 point de PIB, la variation « discrétionnaire » du solde structurel étant évaluée à respectivement - 1,3 point de PIB et - 0,7 point de PIB (source : rapport économique, social et financier pour 2004).