N° 277
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mars 2005 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation(1), sur le pacte de stabilité et de croissance ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Union européenne. |
PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Le pacte de stabilité et de croissance, prévu par le traité de Maastricht et mis en oeuvre par le Conseil européen d'Amsterdam le 17 juin 1997, comporte deux volets :
- un volet « préventif », constitué de l'article 99 du traité instituant la Communauté européenne (dit « traité CE ») et du règlement (CE) n° 1466/97 pris pour son application, fixant « l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire », et prévoyant que les Etats membres présentent annuellement à la Commission européenne des « programmes de stabilité » (pour les Etats appartenant à la zone euro) ou des « programmes de convergence » (pour les Etats n'appartenant pas à la zone euro), qui constituent la programmation à moyen terme de leurs finances publiques ;
- un volet « répressif », reposant sur l'article 104 du traité CE, le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs et le règlement (CE) n° 1467/97, interdisant aux Etats membres d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, et prévoyant une procédure, dite « procédure relative aux déficits excessifs », donnant au Conseil la possibilité d'imposer des sanctions à un Etat membre en situation de déficit excessif, s'il appartient à la zone euro.
I. DES RÈGLES MAL RESPECTÉES ET CONTESTABLES SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE
Ce dispositif présente le double inconvénient d'être difficilement applicable et économiquement contestable.
A. UN DISPOSITIF DIFFICILEMENT APPLICABLE
Il est relativement inefficace, parce que la moitié des Etats membres ont, d'ores et déjà, fait l'objet de la procédure relative aux déficits excessifs, ce qui montre l'absence d'effet dissuasif du dispositif. Parmi les 12 Etats membres appartenant à la zone euro, 5 ont fait l'objet d'une telle procédure (Allemagne, France, Grèce, Pays-Bas, Portugal), dont 2 ont été suspendues d'une manière non prévue par les textes (France, Allemagne) et 2 sont encore en cours (Grèce, Pays-Bas). Parmi les 13 Etats membres n'appartenant pas à la zone euro, 7 font actuellement l'objet d'une procédure pour déficit excessif (Chypre, Hongrie, Malte, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie). En 2004, selon les données, encore provisoires, transmises à la Commission européenne, 9 Etats auraient été en situation de déficit public excessif, dont 3 appartenant à la zone euro (Allemagne, France, Grèce), et 6 n'appartenant pas à la zone euro (Royaume-Uni, Malte, Pologne, Hongrie, Chypre, Slovaquie).
Cette situation s'explique par deux raisons majeures.
Tout d'abord, il est quasiment impossible de sanctionner un Etat membre. Aussi, le Conseil n'a jamais décidé de sanction. Il n'est jamais allé au-delà de la mise en demeure (étape de la procédure précédant immédiatement la décision éventuelle de sanctions), décidée dans un seul cas, celui de la Grèce, le 17 février 2005. Quand la Commission européenne a recommandé au Conseil de décider d'une mise en demeure à l'encontre de la France et de l'Allemagne, celui-ci a décidé, le 25 novembre 2003, d'adopter des « conclusions » non prévues par les textes.
Ensuite, il n'existe pas d'incitation véritable des Etats membres à mener une politique budgétaire appropriée lorsque la croissance économique est forte et « masque » une situation budgétaire dégradée. Les textes prévoient seulement une procédure d' « alerte précoce » : quand la situation budgétaire d'un Etat s'écarte de ce que prévoit son programme de stabilité, la Commission européenne recommande au Conseil de lui adresser un tel avertissement. En pratique, le Conseil n'a appliqué cette procédure qu'à une seule occasion, au sujet de la France, le 21 janvier 2003. L'absence d'incitation véritable des Etats membres à mener une politique budgétaire adaptée en période de croissance forte est d'autant plus préoccupante que c'est une politique budgétaire inappropriée avant le ralentissement de la croissance en 2002 qui explique le déficit excessif actuellement observé en France et en Allemagne.
B. UN DISPOSITIF ÉCONOMIQUEMENT CONTESTABLE
Par ailleurs, le pacte de stabilité est, sous sa forme actuelle, économiquement contestable.
En effet, le respect d'une cible de solde public n'est pas une fin en soi, mais a pour objet de maîtriser le taux d'endettement.
On peut rappeler à cet égard que la limite actuelle de 3 % du PIB pour le déficit public autorisé présente la particularité de permettre, selon les hypothèses d'une croissance annuelle en valeur de 5 % et d'un endettement initial de 60 % du PIB, la stabilisation du taux d'endettement.
Ainsi, M. Jean Pisani-Ferry 1 ( * ) a proposé, en mai 2002, de donner aux Etats membres la possibilité d'opter pour un « Pacte de soutenabilité de la dette », les Etats respectant leurs engagements en matière de dette publique étant automatiquement considérés comme ne se trouvant pas en situation de déficit excessif.
En pratique, selon les estimations du gouvernement 2 ( * ) , le solde public permettant d'avoir dans 20 ans une dette publique de 40 % du PIB sans prise en compte de la dette implicite, ou de 60 % du PIB avec prise en compte de la dette implicite, serait compris entre environ 3 % pour l'Irlande et l'équilibre pour la Belgique. La limite actuelle de 3 % du PIB, applicable à tous les Etats, ne semble donc guère justifiée.
La situation de la France n'aurait cependant guère été modifiée par une telle réforme. En effet, selon les estimations précitées du gouvernement, elle devrait avoir un déficit structurel de l'ordre de 1 % du PIB, ce qui correspond au déficit structurel lui permettant, en principe, de ne jamais avoir de déficit effectif supérieur à 3 % du PIB. Selon une autre formulation habituellement retenue par votre commission, la stabilisation de la dette publique ne peut être atteinte par la France avec un déficit public global supérieur à 2,5 % du PIB (dont 1 % de déficit structurel).
II. UNE RÉFORME INACHEVÉE
Dans ces conditions, la réforme décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 peut sembler encore inaboutie.
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Les étapes de la réforme du pacte de stabilité Le Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 a entériné le rapport du Conseil ECOFIN du 20 mars 2005 relatif à la réforme du pacte de stabilité 3 ( * ) , et approuvé les conclusions et propositions qui y figuraient. Ce rapport s'inspirait largement des propositions faites par la Commission européenne, dans un rapport du 24 juin 2004 4 ( * ) et une communication du 3 septembre 2004 5 ( * ) . D'un point de vue juridique, le pacte de stabilité n'a pas encore été modifié. Le Conseil européen a invité la Commission à « présenter rapidement des propositions visant à modifier les règlements du Conseil ». |
A. UN ASSOUPLISSEMENT À LA MARGE DE L'INTERDICTION D'AVOIR UN DÉFICIT PUBLIC SUPÉRIEUR À 3 % DU PIB
L'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB n'est qu'assouplie à la marge et reste le critère essentiel en fonction duquel est appréciée la situation budgétaire des Etats.
Il convient de souligner l'écart entre la complexité des réformes décidées et l'impact a priori limité qu'elles auront en pratique. Le Conseil européen a décidé de rendre moins restrictive la définition des « circonstances exceptionnelles », qui permettent à un Etat d'avoir un déficit supérieur à 3 % du PIB. En particulier, seront pris en compte une multitude de facteurs, parmi lesquels les politiques visant à encourager la R&D et l'innovation, la viabilité de la dette, et « tout autre facteur qui, de l'avis de l'Etat membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence ». Seront également prises en considération les réformes des pensions se traduisant par l'introduction d'un système par capitalisation, qui a un coût budgétaire à court terme. Cependant, comme cela est actuellement prévu par le traité CE, le dépassement de la valeur de référence devra être temporaire et de faible ampleur. Ainsi, on peut supposer qu'un déficit public de 4 % du PIB sera toujours considéré comme trop élevé. La règle des 3 % n'est donc guère modifiée en pratique.
Il aurait pourtant été possible de faire de la dette publique un critère essentiel de la mise en oeuvre de la procédure relative aux déficits excessifs. Concrètement, il était envisageable, sans modifier le traité CE et le protocole sur la procédure relative aux déficits excessifs, de contourner partiellement l'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, par une modulation du rythme de l'ajustement favorable aux Etats peu endettés. Les propositions faites par la Commission européenne en septembre 2004 ne semblaient pas écarter une réforme de cette nature. L'absence d'une telle réforme constitue, du point de vue de la rationalité économique, une déception majeure.
B. L'ABSENCE D'INCITATION DES ETATS À MENER UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE APPROPRIÉE EN PÉRIODE DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE FORTE
Par ailleurs, les Etats ne seraient pas plus incités qu'aujourd'hui à mener une politique budgétaire appropriée en période de croissance économique forte.
Le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe prévoit que la Commission européenne pourra adresser une recommandation directement à l'Etat membre concerné. La réforme du pacte de stabilité décidée les 22 et 23 mars 2005 prévoit d'anticiper la mise en oeuvre de cette mesure, avec la diffusion, par la Commission, de « conseils stratégiques visant à encourager les Etats membres à ne pas s'écarter de leur trajectoire d'ajustement ».
Cependant, du fait notamment de l'absence de possibilité de sanction, cette procédure semble devoir rester peu efficace.
Il est vrai que, compte tenu de l'impossibilité de modifier les dispositions relatives au pacte de stabilité figurant dans le traité CE et dans le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Conseil européen n'avait guère de marge de manoeuvre en ce domaine.
Il est à noter que la France s'était opposée à l'anticipation de la disposition du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe finalement décidée par le Conseil européen.
III. LES CONDITIONS DU SUCCÈS DE LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ
Dès lors que la réforme du pacte de stabilité se présente comme l'instauration d'un système de surveillance multilatérale sur la base de critères plus souples, il convient d'aller plus loin et de s'interroger sur la manière de rendre effectives des règles de gouvernance de l'euro, dont il faut rappeler qu'elles sont de l'intérêt non seulement de l'Union et de la zone euro mais aussi des Etats eux-mêmes.
A. UN PRÉALABLE : RÉALISER UNE VÉRITABLE RÉFORME D'EUROSTAT
Tout d'abord, il semble nécessaire de réaliser une véritable réforme d'Eurostat, et en particulier d'en renforcer la légitimité.
La légitimité des statistiques communautaires en matière de finances publiques est importante, non seulement pour le bon fonctionnement du pacte de stabilité, mais aussi pour celui des marchés financiers, qui doivent pouvoir convenablement évaluer la solvabilité des différents Etats membres, afin de signaler les erreurs de stratégie.
La réforme d'Eurostat est actuellement à l'ordre du jour. Tout d'abord, le Conseil ECOFIN du 2 juin 2004 a invité la Commission européenne à faire des propositions de réforme. Ensuite, la notification budgétaire grecque de septembre 2004 a fait apparaître d'importantes révisions des chiffres du déficit et de la dette pour les années 2000 à 2003 : selon les données publiées par la Commission européenne, de 1997 à 2003 le déficit public grec aurait été supérieur d'environ 2 points de PIB chaque année aux chiffres communiqués par la Grèce, et aurait toujours été supérieur à 3 % du PIB. C'est dans ce contexte que la Commission européenne, le 22 décembre 2004, a adressé au Conseil et au Parlement une communication 6 ( * ) proposant de renforcer la gouvernance de l'UE en matière de statistiques budgétaires, puis a adopté le 2 mars 2005 un projet de règlement donnant à Eurostat un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place. Par ailleurs, les capacités opérationnelles d'Eurostat devraient être augmentées, et la Commission européenne devrait faire, avant la fin du premier semestre 2005, des propositions afin d'améliorer les normes européennes minimales concernant les instituts nationaux de statistique et Eurostat. Enfin, le rapport précité du Conseil du 20 mars 2005, adopté par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 , prévoit notamment que « l'imposition de sanctions à l'encontre d'un Etat membre devrait être envisagée lorsqu'il y a violation de l'obligation de transmettre dûment les données gouvernementales ».
Votre rapporteur général considère que ces réformes vont dans le bon sens, mais qu'elles ne renforcent pas suffisamment la légitimité d'Eurostat, indispensable à un bon fonctionnement du pacte de stabilité. Il ne lui semble pas souhaitable de rendre Eurostat, qui est actuellement un « office » dépendant de la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne, indépendant de cette dernière. En revanche, il considère qu'il serait souhaitable de renforcer la légitimité d'Eurostat par la mise en place d'un « comité des sages », moins suspect de dépendance vis-à-vis des intérêts nationaux, que l'actuel « comité des statistiques monétaires, financières et de la balance des paiements » 7 ( * ) . Cette instance de régulation devrait être constituée de personnes incontestables de par leur expérience professionnelle et leur réputation dans des milieux académiques, désignées par le président du Conseil, celui de la Cour de Justice et celui de la Commission européenne.
B. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMES INTERNES À CHAQUE ETAT MEMBRE
1. L'invitation du Conseil européen aux Etats membres
Surtout, chaque Etat membre doit réaliser des réformes internes afin de se conformer au pacte de stabilité. Ces réformes doivent en particulier l'inciter à mener une politique budgétaire adaptée en période de croissance économique forte.
Le Conseil européen , conscient des limites de la réforme qu'il a décidée, invite à cet égard les Etats membres :
- à instaurer des règles nationales destinées à permettre une meilleure application du pacte ;
- à faire du premier programme de stabilité de chaque nouvelle législature un véritable engagement pluriannuel ;
- à mieux associer les Parlements nationaux.
2. Comment renforcer le rôle du Parlement en France ?
En ce qui concerne le renforcement du rôle du Parlement en France, il convient de distinguer deux points.
Tout d'abord, il conviendrait de profiter du débat d'orientation budgétaire (DOB) pour procéder à un examen approfondi de la mise en oeuvre des engagements européens de la France. Cela est d'ailleurs prévu par la LOLF, dont l'article 48 dispose que le rapport pouvant être présenté « au cours du dernier trimestre de la session ordinaire » par le gouvernement dans la perspective du DOB doit comporter « une description des grandes orientations de [la] politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ». Le rôle du DOB serait renforcé si, comme la Commission européenne l'a proposé dans un rapport de juin 2004 8 ( * ) , les programmes de stabilité lui étaient présentés fin mai (et non début décembre comme aujourd'hui).
Ensuite, il paraît indispensable d'organiser des débats relatifs aux actes communautaires relatifs à la France . Ces débats pourraient en particulier concerner des propositions ou recommandations de la Commission européenne, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. L'article 73 bis du règlement du Sénat prévoit ainsi que les résolutions adoptées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution peuvent l'être avec ou sans débat en séance publique. La pratique actuelle devrait donc être élargie, l'initiative de proposer de tels débats revenant aux commissions des finances de l'une ou de l'autre assemblées. On peut indiquer à cet égard que le Conseil européen suggère que les Parlements tiennent « un débat sur le suivi à donner aux recommandations formulées dans le cadre de la procédure d'alerte rapide et de la procédure concernant les déficits excessifs ».
* 1 Jean Pisani-Ferry, « Fiscal Discipline and Policy Coordination in the Eurozone : Assessments and Proposals », mai 2002.
* 2 Source : rapport déposé par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005.
* 3 Conseil ECOFIN, « Améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance », 20 mars 2005.
* 4 Commission européenne, « Les finances publiques dans l'UEM 2004 », juin 2004.
* 5 Communication COM(2004)581, « Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance », 3 septembre 2004.
* 6 « Vers une stratégie européenne de gouvernance des statistiques budgétaires », communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, 12 décembre 2004.
* 7 Actuellement, la coopération en matière de statistiques, en particulier en ce qui concerne la définition des concepts, est assurée par un comité représentant, notamment, les organismes statistiques nationaux : le « comité des statistiques monétaires, financières et de la balance des paiements », qui réunit, outre Eurostat et la Banque centrale européenne, les banques centrales des Etats membres, les instituts nationaux de statistique et la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne.
* 8 Commission européenne, « Les finances publiques dans l'UEM 2004 », 24 juin 2004.