Quels arbitrages pour le football professionnel ?

2. La prépondérance d'activités de promotion

On ne peut manquer de relever le développement considérable de l'activité de la FIFA comme promoteur du football . Ses interventions en tant que régulateur sont moins visibles et ne sont pas entourées de l'ensemble des règles souhaitables.

a) Les activités de promotion de la FIFA connaissent un très fort développement qui ne va pas sans poser de problèmes

Dans son activité de promotion du football, la FIFA s'appuie sur des compétitions et sur des interventions en faveur des fédérations .

Sous quelques réserves, votre rapporteur entend saluer cette seconde composante de l'activité de promotion de la FIFA. En revanche, si, jusqu'à présent, dans sa première composante, la FIFA a réussi à maintenir un certain équilibre, certains projets paraissent dangereux à votre rapporteur, qui y voit le témoignage d'un conflit latent entre promotion et régulation. Celui-ci conduit à s'interroger sur la pertinence d'un système où un même acteur assume les deux fonctions .

Les activités de promotion ont été développées à partir du rôle d'organisateur de compétitions entre Nations que la FIFA exerce. Dans ce domaine, si la compétition-phare est la Coupe du Monde , la FIFA a multiplié les compétitions. Comme elle l'indique « la palette des tournois n'a cessé de s'enrichir depuis la fin des années 70 et compte aujourd'hui le Championnat du Monde Juniors, le Championnat du Monde U-17, la Coupe du Monde de Football Féminin, le Championnat du Monde de Futsal ^{61 ( * )} , la Coupe FIFA/Confédérations et le Championnat du Monde des Clubs - sans oublier les Tournois Olympiques de Football que la FIFA a introduits aux disciplines des J.O. en 1924 pour le masculin et en 1996 pour le féminin. »

Si la plupart des compétitions sont financièrement déficitaires, selon la FIFA, la Coupe du Monde exerce une attractivité qui se traduit par d'importantes recettes en dépit de quelques réelles difficultés de commercialisation.

Aperçu sur le budget de la FIFA (Etat prévisionnel 2003-2006) (en millions de francs suisses)
	Etat prév. 2003	Etat prév. 2004	Etat prév. 2005	Etat prév. 2006	Etat prév. 2003-2006
PRODUITS
Droits télévisés Coupe du Monde « Europe	75,0	37,5	225,0	412,5	750,0
Droits télévisés Coupe du Monde « USA »	16,4	16,4	65,6	98,4	196,8
Droits télévisés Coupe du Monde « Reste du Monde »	126,0	103,0	246,0	275,0	750,0
Marketing Coupe du Monde	0	0	0	150,0	150,0
Evénements supplémentaires de la FIFA	2,1	13,2	3,1	0,1	18,5
Adidas	10,0	10,0	10,0	10,0	40,0
Concession de licences	5,6	8,4	24,9	49,9	88,8
Pourcentage	1,0	1,0	1,0	1,0	4,0
Autres	8,0	8,7	14,0	13,0	43,7
Total produits	244,1	198,2	589,6	1 009,9	2 041,8
CHARGES
Coupe du Monde de la FIFA 2006	19,0	38,0	145,0	419,0	621,0
Evénements supplémentaires de la FIFA	39,4	13,4	29,9	5,4	88,1
Programmes de dév. et autres projets de la FIFA	165,4	146,8	146,8	146,8	605,8
Congrès, commissions, séances, etc.	32,0	32,0	32,0	32,0	128,0
Administration de la FIFA	58,0	60,0	63,0	65,0	246,0
TI/Immobilier	14,0	14,0	14,0	14,0	56,0
FIFA Marketing AG	27,0	24,0	38,0	38,0	127,0
Total charges	354,8	328,2	468,7	720,2	1 871,9
Total produits	244,1	198,2	589,6	1 009,9	2 041,8
Total charges	354,8	328,2	468,7	720,0	1 871,9
Résultat	- 110,7	- 130,0	120,9	289,7	169,9

L'exercice financier de la FIFA, qui a pour particularité d'être quadriennal, a dégagé 2 692 millions de francs suisses de produits durant la période 1999-2002 et les états prévisionnels tablent sur un minimum de 2 042 millions de francs suisses pour 2003-2006 . L'essentiel des recettes est lié aux droits-TV de la Coupe du Monde, qui auraient apporté 1 591 millions de francs suisses (83 % des recettes prévisionnelles) entre 1999 et 2002 . Les droits-TV engendrés par cette compétition ont connu un essor remarquable, à l'image de celui généralement observé dans le domaine du football, non sans heurts toutefois. Même si la lecture des comptes de la FIFA n'est pas des plus aisées, on peut estimer que les droits-TV pour les deux Coupes du Monde 2002 et 2006 s'élèvent à environ 2,8 milliards de francs suisses . Mais, la cession des droits-TV de ces Coupes du Monde à deux opérateurs (ISL et le groupe Kirch) tombés en faillite témoigne de la vulnérabilité des choix réalisés ^{62 ( * )} dans un domaine où l'augmentation des produits, pour avoir été forte dans le passé, reste hypothétique pour l'avenir, comme on l'a montré précédemment dans le présent rapport.

(1) Consolider la stratégie de diversification des recettes de la FIFA en évitant les excès

En outre, la stratégie de diversification des recettes poursuivie par la FIFA n'est pas sans susciter quelques réserves . Le présent rapport n'a aucunement pour ambition de proposer un audit des organismes exerçant leur tutelle sur le monde du football. Mais, on ne peut manquer de s'interroger sur quelques points.

Au plan financier , la sophistication des montages utilisés par la FIFA n'est pas , en soi , reprochable , mais elle paraît révélatrice d'une certaine difficulté à maîtriser la trésorerie d'une organisation dont, en outre, les charges ont significativement augmenté . Des recettes très importantes ont ainsi été perçues par avance et les opérations de titrisation engagées, qui sont peut-être financièrement justifiées, montrent que le niveau des charges annuelles fait apparaître des besoins de financement structurels. Cette situation est explicable compte tenu du décalage entre un flux de recettes étroitement lié aux Coupes du Monde quadriennales et un flux de charges qui, bien qu'irrégulier, est moins heurté. Mais, une certaine fragilité ne doit pas être occultée par des résultats somme toute favorables : tout repli des recettes effectives résultant de la Coupe du Monde mettrait la FIFA dans une situation financière très compromise . Il est par conséquent justifié de rechercher une gestion plus précautionneuse et, notamment, d'abaisser les coûts de fonctionnement élevés que supporte la FIFA.

Sur un autre aspect, votre rapporteur se montrera plus affirmatif .

La voie d'une diversification des recettes à travers la multiplication des compétitions organisées par la FIFA paraît à la fois compromise et peu recommandable . En la matière, beaucoup a déjà été fait et les deux projets envisageables, l'accélération de la fréquence de la Coupe du Monde et la création d'un championnat mondial des clubs se heurtent à des réticences justifiées . Les calendriers des compétitions de football sont déjà extrêmement chargés et, sauf à supprimer certaines compétitions existantes, il n'apparaît pas raisonnable à votre rapporteur de poursuivre les projets susmentionnés . Ceux-ci paraissent illustrer les conflits pouvant survenir entre objectifs commerciaux et objectifs sportifs . Il en va de la préservation même d'un certain équilibre et de la santé des joueurs .

(2) Pour une professionnalisation de l'aide au développement apportée par la FIFA

L'organisation des compétitions entre Nations, et de la Coupe du Monde de football en particulier, représente l'action de promotion la plus connue. D'autres interventions méritent d'être présentées. Le tiers des dépenses budgétées par la FIFA est consacré à des « programmes de développement » ( 605,8 millions de francs suisses en cumulé pour la période 2003-2006 ). Ce terme rencontre plusieurs sortes d'intervention :

- chaque fédération nationale est assurée de recevoir 1 million de dollars au cours des quatre années sous revue ( total estimé : 200 millions de dollars ) ;

- en outre, chaque confédération (il en existe six) devrait bénéficier, pour la même période, de 10 millions de dollars ( total estimé : 60 millions de dollars ) ;

- enfin, la FIFA a alloué une réserve de 80 millions de dollars au projet « Goal » qui se veut un fonds de développement favorisant les fédérations nationales les moins avancées.

Votre rapporteur ne peut que souligner l'intérêt de ce dernier programme, du moins si son « esprit » se trouvait effectivement traduit dans les faits. Les sommes en jeu sont importantes et l'intention de la FIFA d'agir en faveur du développement suppose, pour être entièrement couronnée de succès, un réel professionnalisme, tant dans la conduite que dans la sélection des projets. La capacité de la FIFA à piloter des projets complexes gagnerait sans doute beaucoup à ce que celle-ci agisse en concertation avec organisations internationales intervenant dans le domaine du développement. A la connaissance de votre rapporteur, une telle association n'est pas envisagée à l'heure actuelle.

Les deux autres types d'interventions , qui mobilisent plus de trois fois les moyens du programme « Goal », traduisent une conception moins heureuse de l'allocation des ressources d'intervention de la FIFA . Il s'agit, en effet, d'un subventionnement automatique, qui intervient sans ligne directrice, au profit d'un ensemble d'acteurs fort divers dans leurs besoins et dans leurs « dignités ».

La logique de guichet qui l'inspire devrait s'effacer devant une conception plus fine de l'intervention de la FIFA au bénéfice d'un développement plus harmonieux du football sur la planète et de la satisfaction de besoins prioritaires.

b) Des activités de régulation fragiles

Dans ces activités de régulateur , la FIFA n'a pas pris toute la dimension que ses statuts et les problèmes posés par le développement du football auraient justifiée.

Cette prudence, excessive aux yeux de votre rapporteur, peut, dans une certaine mesure, être expliquée par la fragilité juridique des interventions d'une association qui doit se soumettre à la diversité des cadres juridiques nationaux ou internationaux.

Les frottements résultant de cette situation produisent des dysfonc-tionnements qui affectent la gouvernance exercée par la FIFA , tant d'un point de vue juridique, en réduisant l'autorité de ses décisions, que d'un point de vue plus fondamental. En effet, naturellement plus sensible aux implications de l'exception sportive, la FIFA doit composer avec des organismes, qui, sous cet angle, n'ont pas nécessairement la même approche. L'épisode du conflit entre la FIFA et la Commission européenne sur le règlement des transferts illustre ce choc des doctrines et la situation d'infériorité du « porteur » de l'exception sportive dans les champs où son action peut être contestée.

(1) Un régulateur ambigu

L'intervention de la FIFA comme régulateur est, en théorie , sans autres limites que celles de ses statuts et règlements. Cependant, dans les faits , le champ couvert par la FIFA s'est révélé relativement réduit , en dépit d'une volonté affichée de renforcer sa présence. Outre les règles du jeu où la FIFA et le « Board » interviennent conjointement, la FIFA exerce surtout sa compétence dans le domaine, privilégié par elle, des transferts internationaux . Elle indique souhaiter également renforcer la lutte contre le dopage et exercer un contrôle sur les fédérations nationales .

Sur ce dernier point, les seuls contrôles mentionnés sont des contrôles financiers , la FIFA indiquant confier à un cabinet d'audit le contrôle de 10 % des fédérations chaque année selon un procédé, un peu étrange, de tirage au sort. Les conditions d'exercice de ce contrôle, ainsi que les suites données n'ont pas été davantage précisées à votre rapporteur. Le mandat de l'auditeur , qui n'a pas fait l'objet de plus de précisions, semble , au mieux , porter sur les données financières , ce qui ne permet d'aborder qu'une partie des compétences des fédérations. Il paraît hasardeux de prétendre , à partir de ces seuls éléments , que la FIFA exerce effectivement une tutelle sur les organisations fédérales nationales et, a fortiori , qu'elle est en mesure de maîtriser réellement les conditions de fonctionnement du football dans les différents pays .

Mutatis mutandis , les interventions de la FIFA au titre de la lutte anti-dopage semblent trouver quelques limites dans la capacité de l'organisation à promouvoir, en la matière, une conception rigoureuse et à trouver les accords nécessaires avec les nations accueillant les compétitions qu'elle organise. Au demeurant, par nature, les interventions directes de la FIFA dans ce domaine sont limitées aux seules rencontres se déroulant sous son égide, ce qui affecte sa capacité à exercer un rôle permanent.

(2) Une réelle vulnérabilité juridique : l'exemple de la régulation des transferts

En ce qui concerne les transferts , la FIFA intervient à deux titres, d'abord, dans le cadre de sa compétence d'édiction des règles de fonctionnement international du football, puis à l'occasion de son intervention dans le règlement des conflits internationaux .

A ce dernier titre , la FIFA intervient comme agence de médiation mais elle dispose aussi de la capacité de prononcer des sanctions . L'assise juridique de ces compétences appellerait, en soi, un examen rigoureux qui n'est pas le propos du présent rapport. De la même manière, il serait utile de procéder à une analyse systématique des décisions prises par la FIFA dans cette fonction, en particulier du montant des amendes ou des transactions en résultant. A ce stade, il suffit de faire état des précautions qui s'imposent lorsqu'on évoque l'activité d'organes jouant simultanément le rôle de législateur et de juge .

Quant aux règlements concernant les transferts internationaux , ils offrent un exemple emblématique des limites que connaît l'action d'une association de droit privé face aux cadres juridiques nationaux ou régionaux.

En matière de transferts , la FIFA intervient traditionnellement pour réglementer les transferts internationaux ^{63 ( * )} . Son règlement a connu bien des vicissitudes qui témoignent de la vulnérabilité juridique des règles mises en place par la FIFA. Adapté à la suite de l'arrêt Bosman, il a été attaqué par la Commission européenne pour non-conformité avec les principes du droit européen en matière de mobilité des travailleurs et de concurrence.

Les points les plus controversés étaient ceux relatifs à la durée des contrats et aux indemnités dues à l'occasion des transferts d'un joueur d'un club à l'autre.

Sur le premier point , à la suite de l'arrêt Bosman, les contrats ont été étendus dans le temps sous la pression des clubs afin d'établir une relation contractuelle justifiant, en cas de rupture, le paiement d'indemnités de transferts et de limiter le libre choix des joueurs. Quant aux indemnités , il s'agissait pour la Commission d'en encadrer le régime de sorte que celles-ci ne contrarient pas le libre jeu des contrats et la mobilité des joueurs. Quelques objectifs secondaires ont été recherchés à l'occasion du litige, en matière de stabilité des contrats notamment.

Comme souvent, le conflit entre la FIFA et la Commission européenne peut être analysé comme l'expression de la confrontation entre deux logiques : une logique défendue par la Commission de banalisation des règles du football et de subordination de ces règles aux principes de droit commun applicables au marché unique européen ; une logique d'exception sportive défendue par la FIFA (et soutenue en l'occurrence par l'UEFA et les clubs professionnels).

Le dossier des transferts est apparu rapidement comme dépassant de beaucoup les seules questions juridiques initialement soulevées . La très forte augmentation des indemnités de transferts a représenté une source de plus en plus importante de financement pour les clubs qu'il était délicat de tarir de but en blanc. En outre, la question de l'indemnisation des périodes de formation s'est posée et, avec elle, celle du maintien d'une incitation financière à investir dans la formation des joueurs .

Après de longues négociations, un « gentleman's agreement » a pu être conclu entre la Commission et la FIFA en 2001, dont les conditions d'application restent toutefois à apprécier et qui, en tout état de cause, se révèle très significatif des difficultés que paraissent rencontrer les uns et les autres pour adopter une doctrine claire sur les grandes questions que pose le fonctionnement du football professionnel.

Principaux éléments du « gentleman's agreement »
entre la Commission européenne et la FIFA

1. Pour les joueurs âgés de moins de 23 ans, un système d' indemnités de formation devrait être institué afin d'encourager et de rémunérer l'effort de formation des clubs, en particulier des clubs de petite taille (ceux-ci peuvent appliquer un barème forfaitaire relativement avantageux tandis que les grands clubs sont astreints à calculer l'indemnité sur la base des coûts réels).

2. Création de mécanismes de solidarité permettant de redistribuer une part importante des recettes aux clubs qui assurent la formation et l'éducation d'un joueur, y compris les clubs amateurs. Une redevance de 5 % sur chaque transfert est due aux clubs qui ont participé à la formation du joueur entre 12 et 23 ans. Une « feuille de route » devra suivre le footballeur durant toute sa carrière.

3. Le transfert international de joueurs âgés de moins de 18 ans doit être permis sous réserve de conditions convenues ; les autorités compétentes en matière de football établiront et mettront en oeuvre un code de conduite garantissant la formation, notamment sportive, ainsi que l'éducation à dispenser.

4. Création d' une période de transfert par saison , avec une autre possibilité restreinte à la mi-saison (mercato), les transferts concernant un même joueur étant limités à un par saison.

5. Durée minimum et maximum des contrats , de 1 et 5 ans respectivement .

6. Protection des contrats pour une période de trois ans jusqu'à 28 ans et de deux ans ensuite.

7. Le système de sanctions à instaurer doit préserver la régularité et le bon fonctionnement des compétitions sportives, afin que les ruptures unilatérales de contrat ne soient possibles qu'au terme d'une saison.

8. Une indemnité financière peut être due en cas de rupture unilatérale d'un contrat , par le joueur ou par le club .

9. L'application, aux joueurs, aux clubs ou aux agents, de sanctions sportives proportionnées en cas de rupture unilatérale du contrat sans juste cause pendant la période protégée.

10. Création d'une instance d'arbitrage effective , rapide et objective, dont les membres seraient élus paritairement par les joueurs et par les clubs et qui serait dotée d'un président indépendant.

11. L'arbitrage est volontaire et n'empêche pas le recours aux juridictions nationales.

L'accord dont s'agit énonce quelques règles mais il est loin de représenter une réglementation permettant d'harmoniser les règles applicables en Europe.

L'accord entre la Commission et la FIFA est, sur plusieurs points, un simple cadre qui appelle des compléments nationaux et permet ainsi la survivance d'écarts importants entre les pratiques. Une assez large marge de manoeuvre est laissée aux fédérations nationales pour déterminer des points importants, sous la surveillance de la FIFA. Il en va ainsi, dans une certaine mesure, du niveau des indemnités de formation et de la définition des conditions d'accueil des mineurs .

Les législations nationales et les pratiques sont marquées par une grande diversité et celle-ci devrait perdurer au-delà de l'application de l'accord. Celui-ci ne concerne, en effet, que les transferts internationaux et les fédérations ne sont qu'invitées à s'en inspirer pour les règles relatives aux mutations internes.

En outre, les conflits de droit entre les législations nationales et le règlement de la FIFA ne manquent pas et il n'y a pas de raisons juridiques pour que ce dernier prévale.

Enfin, certaines dispositions paraissent poser des difficultés pratiques, difficilement surmontables en l'état. Ainsi, de la « feuille de route » du footballeur qui conditionne l'applicabilité de la redevance due aux clubs formateurs (v. supra ), dont la détermination de l'assiette, compte tenu de l'opacité des pratiques relatives aux transferts ne manquera pas, au demeurant, de poser de redoutables problèmes.

In fine , l'épisode relaté illustre non seulement les questions que posent la capacité, et parfois la volonté des organismes internationaux de définir une doctrine cohérente et transparente, mais encore celle, plus fondamentale, de la capacité d'un organisme de la nature juridique de la FIFA à exercer un réel pouvoir de réglementation du football. Si la FIFA dispose, avec son pouvoir d'exclusion des compétitions qu'elle organise, d'une arme redoutable, cette force coercitive est d'un maniement délicat et ne permet en tout cas pas à la FIFA d'élaborer un ordre juridique propre s'imposant par rapport aux ordres juridiques existants.

* ⁶¹ Football en salle.

* ⁶² On doit relever en revanche la très forte réactivité de la FIFA qui, par un habile montage financier, et juridique, a permis de soustraire les droits du groupe Kirch dans le domaine du football à la procédure de faillite, par la création d'une société de droit suisse (Kirch Media WM AG (Zoug) avant le constat de l'insolvabilité de Kirch Media (Munich), réactivité saluée dans le rapport financier de l'organisation sous le titre « Fructueuse gestion de crise ».

* ⁶³ Les transferts internes à chaque pays dépendent d'un encadrement national, lui-même subordonné au respect de la législation européenne.