Les perspectives d'évolution de la politique de cohésion après 2006

Rapports d'information

Rapport d'information n° 204 (2003-2004), déposé le

N° 204

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 février 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur les perspectives d' évolution de la politique de cohésion après 2006 ,

Par MM. Yann GAILLARD et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Jean-Pierre Vial, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Union européenne.

INTRODUCTION

La politique de cohésion économique et sociale - ou « politique régionale » - de l'Union européenne constitue un des trois axes de la construction européenne, avec le marché unique et l'union monétaire.

L'Acte unique (1986) consacre la cohésion économique et sociale comme l'un des objectifs et l'une des politiques de l'Union (article 158 du traité), la deuxième en termes de budget derrière la politique agricole commune (30 % environ du budget de l'Union contre 45 % pour le budget de la politique agricole). L'évolution des financements au cours des trois périodes de programmation accompagne le développement de cette politique :

- 27 % du budget communautaire (0,31 % du PIB européen) à la fin du paquet « Delors I » (1989-1993),

- 36 % du budget communautaire (0,45 % du PIB) à la fin du paquet « Delors II » (1993-1999),

- décrue budgétaire pour l'Union européenne à quinze, enfin, dans le cadre de l'Agenda 2000 (2000-2006) : de 35 % du budget en 2000 à 27 % en 2006, ceci afin de dégager les moyens pour un financement progressif des actions structurelles dans les nouveaux pays adhérents à l'Union. À la suite du Conseil de Copenhague, la totalité des crédits consacrés à la cohésion dans l'Europe élargie est plafonnée à 0,42 % du RNB (1 ( * )) communautaire.

La politique de cohésion constitue un instrument volontariste - peut-être le seul - de politique économique au niveau de l'Union. Elle vise non seulement à répondre explicitement aux inégalités de développement, en l'absence de mécanismes fiscaux de redistribution, tels qu'ils peuvent exister dans les États fédéraux, esquissant ainsi une sorte de « fédéralisme budgétaire », mais elle poursuit également un objectif de compétitivité structurelle, en ciblant les potentiels de développement mal ou insuffisamment utilisés. L'article 3 du projet de Constitution, qui définit « les objectifs de l'Union », affirme ainsi le caractère essentiel de cette politique, « (l'Union) promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres » .

La politique de cohésion se trouve aujourd'hui face à une échéance et un défi.

L'échéance est de nature juridique : les institutions communautaires devront adopter, avant le 31 décembre 2006, de nouveaux règlements pour assurer la continuité du dispositif.

Le défi est celui de l'élargissement à des États dont les besoins en termes de rattrapage sont d'une tout autre ampleur que lors des élargissements précédents. Il en résultera, en effet, une pression très forte sur le budget de la politique régionale, et donc sur le budget global de l'Union, mais aussi sur les retours que peuvent attendre de cette politique les membres de l'Union européenne à quinze. Ceux-ci auront certes connu une diminution de ces crédits sur la période 2000-2006, mais celle que l'élargissement entraînera pourrait être plus brutale.

Ainsi posée, il apparaît clairement que cette question s'inscrit dans la discussion plus globale des perspectives financières, qui va fixer pour la période 2007-2013 les plafonds de dépenses de l'Union. Elle en constitue même l'aspect le plus délicat. Le Premier ministre a confié à MM. Serge Vinçon, sénateur, et Marc Laffineur, député, l'élaboration d'un rapport destiné à éclairer la position du Gouvernement français avant la négociation sur les perspectives financières. Vos rapporteurs ne peuvent que saluer une initiative qui permet enfin d'associer en amont la représentation nationale à une réflexion qui va engager pour sept ans les finances publiques de la France. Compte tenu de la mission confiée à nos collègues, ce rapport n'évoquera cette négociation globale que de manière incidente et dans la mesure où elle déterminera le contenu et l'avenir de la politique de cohésion.

Le lancement de la négociation sur l'avenir de la politique de cohésion va s'ouvrir formellement avec la présentation par la Commission de ses propositions, propositions globales sur les perspectives financières, le 11 février prochain devant le Parlement européen, puis propositions sur la politique de cohésion avec la présentation du troisième rapport de cohésion le 18 février. Néanmoins, au fil des travaux préparatoires de la Commission, des reports successifs de la présentation de leurs conclusions (prévue à l'origine à l'automne 2003), des mémorandums ou réactions des États membres ou du Parlement européen, et, surtout, avec la lettre adressée au Président de la Commission européenne par six chefs d'État et de gouvernement de pays contributeurs nets au budget de l'Union (Allemagne, Autriche, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède), demandant, pour la période 2007-2013, la stabilisation du budget de l'Union à son niveau actuel (1 % du RNB communautaire), cette négociation est de facto largement engagée. C'est pourquoi votre délégation a considéré que les éléments d'information recueillis par les rapporteurs lors de leurs auditions et entretiens, méritaient d'être portés à la connaissance de la Haute Assemblée sans attendre la présentation officielle des propositions de la Commission.

L'ambition de ce rapport est de fournir tous les éléments d'information et d'appréciation quantitatifs et institutionnels, permettant de répondre aux interrogations que chacun se pose concernant l'avenir de la politique de cohésion et l'issue de cette négociation. Ces interrogations se déclinent à trois niveaux :

- un niveau européen : quel budget de l'Union pour le financement de la cohésion dans une Union élargie ?

- un niveau national : quelle incidence pour le budget de l'État de l'évolution de la politique de cohésion, au travers de l'évolution de notre contribution au budget communautaire ?

- un niveau régional : quels soutiens communautaires les régions françaises pourront-elles espérer pour financer leurs projets de développement après 2006 ?

Ces questions sont traitées dans trois parties :

- la première partie rappelle les éléments de problématique : impact financier de l'élargissement, négociation globale sur le futur budget de l'Union, calendrier et aléas institutionnels de cette négociation...

- la deuxième partie présente les positions dans la négociation des trois institutions - Commission, Conseil, Parlement européen - qui devront parvenir à un « accord interinstitutionnel », en particulier les positions des États membres dans la mesure où le Conseil devra statuer à l'unanimité ;

- la troisième partie présente trois scénarios d'évolution de la politique régionale , permettant ainsi d'illustrer les différents arbitrages possibles, entre évolution des retours pour la France au titre de la politique régionale et évolution de sa contribution au budget de l'Union.

La politique de cohésion en bref

Consacrée par l'Acte unique (1986), la politique de cohésion économique et sociale repose sur une double approche :

- celle de la redistribution (solidarité financière entre les différents niveaux territoriaux),

- celle du soutien au développement et d'une mise en valeur des potentialités (par opposition à la logique de compensation de handicap qui caractérise par certains aspects la politique agricole).

Cette politique est conduite au moyen de deux types d' instruments :

- le fonds de cohésion (18 milliards d'euros sur 2000-2006) qui finance directement des projets d'infrastructures environnementales et de transport dans les pays en retard de développement (PNB par habitant inférieur à 90 % de la moyenne communautaire),

- les quatre fonds structurels (195 milliards d'euros au total sur 2000-2006) : fonds européen de développement régional (FEDER), fonds social européen (FSE), instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) et la section orientation du fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).

Les fonds structurels se concentrent sur des objectifs prioritaires :

70 % des crédits sont réservés au rattrapage des régions en retard de développement (PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire) qui représentent 22 % de la population de l'Union ( objectif 1) ;

11,5 % des crédits soutiennent la reconversion économique et sociale de zones en difficulté structurelle où vivent 18 % de la population européenne ( objectif 2 ) ;

12,3 % des crédits favorisent la modernisation des systèmes de formation et la promotion de l'emploi ( objectif 3 ), en dehors des régions de l'objectif 1 où ces mesures sont comprises dans les stratégies de rattrapage.

Par ailleurs, quatre initiatives communautaires ont pour but de définir des solutions communes à des problématiques spécifiques. Elles bénéficient de 5,35 % des crédits des fonds structurels :

- la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale (Interreg III) ;

- le développement durable de villes et de quartiers en crise (Urban II) ;

- le développement rural par des initiatives locales (Leader +) ;

- la lutte contre les inégalités et les discriminations dans l'accès au marché du travail (Equal).

L'adaptation des structures de la pêche bénéficie de crédits particuliers en dehors des régions de l'objectif 1 (0,5 %).

Enfin, des actions innovatrices sont prévues pour faire émerger et expérimenter de nouvelles idées de développement (0,51 %).

Les fonds structurels financent des programmes pluriannuels. Ces programmes constituent des stratégies de développement définies en partenariat entre les régions, les États membres et la Commission européenne. Ils tiennent compte des orientations élaborées par la Commission et valables pour l'ensemble de l'Union. Ils agissent sur les structures économiques et sociales pour :

développer des infrastructures, par exemple de transport ou d'énergie ;

étendre les services de télécommunication ;

aider les entreprises et former les travailleurs ;

diffuser les outils et les savoirs de la société de l'information.

Quel que soit le type d'intervention, les aides européennes ne remplacent pas les aides nationales, mais les complètent.

Au plan juridique, le dispositif ayant fait l'objet d'un accord politique à Berlin en mars 1999 se traduit par un ensemble de règlements du Conseil et de la Commission, pris en application des articles 158 à 162 du traité instituant la Communauté européenne.

Les règles en vigueur prévoient que l'ensemble de ce dispositif deviendra caduc au 31 décembre 2006 (en terme de programmation). La reconduction ou le renouvellement de cette politique devra donc faire l'objet d'une nouvelle négociation au Conseil. Le traité offre d'importantes marges de manoeuvres juridiques pour cela, puisque en fait seuls le fonds de cohésion (article 161) et une intervention visant à réduire les écarts de développement entre les régions (article 158) sont imposés par le traité. La décision devra encore être prise par le Conseil à l'unanimité, compte tenu des dispositions du traité de Nice et en particulier, s'agissant de la politique de cohésion, des exigences de l'Espagne à cette époque.

Cette négociation est directement liée à celle sur les perspectives financières de l'Union pour 2007-2013, qui détermineront les montants affectés au sein de l'enveloppe globale à la politique de cohésion.

Quelques chiffres pour la période 2002-2006 :

- 213 milliards d'euros pour la politique de cohésion dans l'ensemble de l'Union,

- 15,6 milliards d'euros de « retours » pour la France pour une contribution de 35,8 milliards d'euros ;

- 220 euros par habitant et par an dans les zones de l'objectif 1 en moyenne.

I. LE CONTEXTE DE LA NÉGOCIATION SUR L'AVENIR DE LA POLITIQUE DE COHÉSION APRÈS 2006

1. La problématique : comment financer l'impact de l'élargissement ?

a) L'impact de l'élargissement sur le budget de la politique de cohésion

Dans la plupart des cas, les hypothèses ou les simulations financières seront présentées en pourcentage du RNB européen. En effet, les problématiques budgétaires européennes sont généralement présentées avec cette approche, qui a certes l'avantage de la simplicité, dans des débats financiers souvent complexes, mais qui peut être aussi réductrice. On oublie en effet parfois qu'une stabilisation, ou même dans une certaine limite une diminution du budget en pourcentage du RNB, peut correspondre à une augmentation des dotations en volume compte tenu de la croissance du RNB.

L'élargissement de l'Union à vingt-cinq États membres, et par la suite à vingt-sept ou plus, représente un défi sans précédent pour la compétitivité et la cohésion de l'Union. L'élargissement conduira en effet à des disparités accrues de développement et à un décalage géographique de ces disparités vers l'est de l'Union, ainsi qu'à une situation de l'emploi moins avantageuse.

Ceci peut être illustré par quelques données :

- le PNB par habitant dans les dix pays de l'élargissement est inférieur à 50 % de la moyenne de l'Union européenne à quinze ;

- le taux d'emploi (des personnes en âge de travailler) dans ces pays est de 56 % contre 64 % dans l'Union européenne à quinze ;

- 93 % des habitants des nouveaux pays membres résident dans des régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire à vingt-cinq (cf. l'actuel objectif 1) ; près des deux tiers de ces habitants résident dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 50 % de la moyenne communautaire ;

- dans l'Union européenne actuelle, la population vivant dans des régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne est de 68 millions d'habitants, soit 18 % de la population totale ; après 2006, dans l'Union européenne élargie, ce nombre serait porté à 116 millions d'habitants (soit 25 % de la population totale) auxquels s'ajouteraient 34 millions d'habitants lors de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie ;

- un autre effet de l'élargissement est d'augmenter le PIB de l'Union européenne de 5 % (entre l'Union européenne à quinze et l'Union européenne à vingt-cinq) mais la population de 20 % environ. Ceci conduit à un abaissement statistique de la moyenne du PIB par habitant dans l'Union européenne à vingt-cinq de l'ordre de 12,5 % par rapport à l'Union européenne à quinze.

Il en résulte qu'un certain nombre de régions de l'UE à quinze, totalisant près de 22 millions d'habitants, dont le PIB par habitant est, dans une Union à quinze, inférieur à 75 % de la moyenne, se retrouveraient, après l'élargissement, par un simple « effet statistique » , au-dessus de cette moyenne. Ceci pose la question - à laquelle un pays comme l'Espagne est très attentif - du soutien spécifique à apporter à ces régions, dans la mesure où leur faiblesse structurelle, qui justifiait un soutien avant l'élargissement, n'a pas disparu.

Pour la période 2004-2006, les institutions européennes ont pris la mesure budgétaire du défi de l'élargissement. À la suite des Conseils européens d'Edimbourg, de Berlin, puis de Copenhague, le budget de la politique de cohésion (en engagements) a été porté à 0,42 % du RNB en 2006.

Ceci permettra d'accompagner la montée en puissance de la politique de cohésion dans les pays de l'élargissement, tandis que les financements dans les pays de l'UE à quinze continueront de diminuer (de 0,39 % à 0,32 % du RNB entre 2000 et 2006 - 0,35 % en moyenne annuelle - cf. graphique ci-après).

(En crédits de paiement, ces chiffres sont légèrement différents : 0,31 % en 2004, 0,36 % en moyenne annuelle sur 2000-2006).

Compte tenu des engagements pris à l'égard des nouveaux membres de l'UE et du maintien de la règle du plafonnement à 4 % de leur PIB du total des soutiens communautaires que peuvent recevoir ces pays, l'impact budgétaire à moyen terme de l'élargissement sur le budget de la cohésion peut être évalué à 0,18 %/0,20 % du RNB communautaire, à comparer avec les 0,35 % en moyenne sur 2000-2006.

b) Quel budget de l'Union pour quel financement de la politique de cohésion ?

? Afin de financer ce « surcoût » de l'élargissement - évalué à 0,18/0,20 % du RNB -, trois choix sont possibles, en première analyse, pour la période 2007-2013 :

- augmenter d'autant le budget de la politique et le porter à plus de 0,50 % du RNB (2 ( * )) ;

- diminuer d'autant les interventions au titre de la politique régionale en direction des pays de l'Union européenne à quinze ;

- partager ce surcoût entre une augmentation du budget de la politique de cohésion et une diminution des aides régionales en direction des pays de l'Union européenne à quinze.

Mais l'équation budgétaire est compliquée par deux paramètres et une constante :

- le premier paramètre concerne le budget global de l'Union . Six chefs d'État et de Gouvernement de pays contributeurs nets au budget de l'Union (Allemagne, Autriche, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) ont ainsi demandé au Président de la Commission européenne (lettre du 15 décembre 2003, cf. annexe n° 4) une stabilisation du budget de l'Union pour la période 2007-2013 autour du niveau actuel, soit 1 % du RNB environ (alors que le plafond de dépenses dans les perspectives financières 2000-2006 se situe à 1,08 % en moyenne). Dans ses réflexions sur les propositions qu'elle présentera prochainement, la Commission paraît s'orienter vers une proposition globale proche du plafond de ressources propres de l'Union, soit 1,24 % du RNB (3 ( * )) .

- le deuxième paramètre concerne l'évolution de deux postes de dépenses - les actions extérieures et les politiques internes (recherche, justice et affaires intérieures...) - qui représentent actuellement une part modeste du budget de l'Union : 0,06 % du RNB pour le premier, 0,08 % pour le second. Or, tant les réflexions de la Commission que les attentes des États, exprimées notamment dans la « lettre des Six », en lien avec les avancées proposées par le projet de Constitution, portent sur une augmentation significative de la part du budget consacrée à ces deux postes de dépenses ;

- la « constante » concerne l'évolution des dépenses consacrées à la politique agricole commune. Celles-ci représenteront 0,44 % du RNB en 2006 ; l'accord de Bruxelles d'octobre 2002 a conduit à « sanctuariser » jusqu'à 2013 les dépenses agricoles de marché, le montant qu'elles atteindront en 2006 étant maintenu jusqu'en 2013 avec une indexation de 1 % par an.

Cette augmentation de 1 % par an étant inférieure à celle du RNB, cela signifie que la part des dépenses agricoles de marché en pourcentage du RNB baissera. Mais, inversement, l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie se traduira par un « coup de pouce » au-delà du plafond. Dans le même sens, les dépenses au titre du développement rural - non plafonnées - seront vraisemblablement en progression. Ces évolutions - de sens contraire - conduisent à anticiper raisonnablement une stabilisation de la PAC à 0,44 % du RNB sur la période 2007-2013.

Ces diverses considérations sont résumées par le graphique ci-dessous qui présente une décomposition schématique du budget de l'Union :

Budget de l'Union à 15
2000-2006
(en % du RNB et en moyenne annuelle)

• Ce graphique illustre que, dans l'hypothèse d'une stabilisation du budget de l'Union à 1 % du RNB et d'une augmentation de dépenses communes aux politiques internes et aux aides extérieures, la politique de cohésion constitue la seule « variable d'ajustement » .

• Dans ses réflexions actuelles, la Commission penche pour un autre scénario : forte augmentation du budget de la recherche (multiplié par 3) et de la justice (multiplié par 2), des aides extérieures, budget pour la politique de cohésion porté à 0,40 % du RNB, pour un total proche de 1,24 %.

Ceci est décrit dans le graphique ci-après, qui n'a qu'une portée indicative et ne tient pas compte des derniers arbitrages de la Commission.

Budget de l'Union à 25
Scénario préférentiel de la Commission
2007-2013

(en % du RNB et en moyenne annuelle)

• Il est ainsi aisé de mesurer combien l'avenir de la politique de cohésion est étroitement lié à l'issue de la négociation globale des prochaines perspectives financières.

Cette issue dépend notamment de la volonté des pays contributeurs nets de maintenir le budget de l'Union à 1 % du RNB.

Il est par exemple difficile d'apprécier dans quelle mesure, pour un pays comme l'Allemagne, fortement contributeur net au budget de l'Union, la procédure pour déficit excessif engagée contre elle dans le cadre du pacte de stabilité ou le recours à la Cour de justice à la suite de la décision des ministres des finances de l'Union de suspendre cette procédure, pourrait conduire à un durcissement de sa position dans cette négociation.

Les soldes budgétaires des différents États membres

Les données sur les dépenses de l'UE réparties par État membre et sur les paiements des États membres au budget de l'UE permettent de calculer les soldes budgétaires des différents États membres.

À cet égard, il convient toutefois de souligner que l'estimation des soldes budgétaires ne constitue qu'une comptabilisation des coûts et des bénéfices purement financiers que chaque État membre retire de l'Union. Cette répartition comptable ne donne aucune indication quant aux nombreux autres avantages tirés des politiques de l'UE, tels que ceux liés à l'intégration économique et au marché intérieur, sans parler de la sécurité et de la stabilité politique.

Les méthodes de mesure des soldes budgétaires sont nombreuses. Celle décrite dans le graphique ci-dessous se fonde sur la définition de la compensation britannique, qui est la seule à bénéficier d'une certaine reconnaissance formelle puisqu'elle repose sur l'accord de Fontainebleau, et le mécanisme de correction du déséquilibre budgétaire du Royaume-Uni. De plus, conformément aux conclusions du Conseil européen de Berlin en 1999, les soldes sont présentés selon le concept « opérationnel », c'est-à-dire sans tenir compte des dépenses administratives (dépenses de l'UE en matière de salaires, de location du bureaux, etc).

Le graphique ci-dessous permet d'observer la situation particulière des Pays-Bas, fortement contributeur net au budget de l'Union, mais aussi celle de la France, dont la contribution nette est la plus faible des pays « riches », inférieure à celle du Royaume-Uni, même après contribution au financement du chèque britannique.

Solde budgétaire « opérationnel » 2002
(après correction en faveur du Royaume-Uni)

en millions d'euros (échelle de gauche ) en % RNB (échelle de droite)

Source : Commission européenne

L'issue de cette négociation dépend également de la résolution du problème spécifique posé par les Pays-Bas. L'accord interne conclu par la coalition gouvernementale néerlandaise exclut explicitement toute augmentation de la contribution au budget de l'Union.

Dans une décision du Conseil qui devra être prise à l'unanimité, une augmentation du budget de l'Union au-delà de son niveau actuel paraît donc impossible, sauf à accorder par ailleurs des contreparties aux Pays-Bas.

Une solution éventuelle au « problème néerlandais » pourrait résider dans l'introduction d'un mécanisme d'écrêtement (correction) généralisé des soldes des pays contributeurs nets. Mais il faut observer qu'une mesure de cette nature, que la Commission semble vouloir proposer, traduirait une véritable systématisation du « juste retour » et irait à l'encontre du principe de solidarité par ailleurs visé par la politique de cohésion.

2. Les enjeux pour la France

a) Les fonds structurels et l'aménagement du territoire

• Les collectivités locales ont pris l'habitude d'élaborer leurs projets en anticipant le versement de financements européens. Ces aides constituent le plus souvent une assistance indispensable à l'aboutissement de ceux-ci, compte tenu du volume des sommes à engager. Tous les élus ont à l'esprit des projets structurants pour leur territoire, qui n'ont été rendus possibles que grâce à la mobilisation des crédits européens.

• L'importance des financements européens dans l'aménagement de notre territoire peut être illustrée par quelques chiffres. Les financements européens que la France percevra sur la période 2000-2006 atteindront 15,6 milliards d'euros (en prix 1999) répartis comme suit :

3,8 milliards d'euros au titre de l'objectif 1 : 1,519 milliard pour la Réunion, 808 millions pour la Guadeloupe, 674 millions pour la Martinique, 370 millions pour la Guyane, 389 millions au titre du soutien transitoire ( phasing out de l'objectif 1) des trois arrondissements du « Hainaut français » en région Nord-Pas de Calais, et 181 millions au titre du soutien transitoire en Corse.

6 milliards d'euros au titre de l'objectif 2. Les zones éligibles à l'objectif 2 représentent 22 millions d'habitants, soit 31,3 % de la population française.

Comme le montrent la carte ci-jointe et le tableau ci-après, toutes les régions françaises sont concernées par l'objectif 2.

4,5 milliards au titre de l'objectif 3.

1 milliard au titre des programmes d'initiative communautaire (Interreg, Equal, Urban, Leader +).

OBJECTIF 2 (en millions d'euros)


RÉGIONS

Coût total

(UE + national public + privé)


UE

Investissements publics nationaux


Privés

Alsace

338

109

114

115

Aquitaine

2 298

535

893

870

Auvergne

1 491

357

651

483

Basse-Normandie

1 091

305

545

241

Bourgogne

868

279

280

309

Bretagne

1 410

460

578

372

Centre

730

226

401

103

Champagne-Ardenne

675

219

356

100

Franche-Comté

643

211

244

188

Haute-Normandie

986

312

491

183

Ile-de-France

414

142

147

125

Languedoc-Roussillon

1 115

315

420

380

Limousin

759

185

299

275

Lorraine

917

411

411

95

Midi-Pyrénées

1 814

496

898

420

Nord-Pas-de-Calais

1 883

608

830

445

Pays de la Loire

1 870

440

960

470

Picardie

1 137

258

348

531

Poitou-Charente

1 057

311

475

271

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1 336

339

549

448

Rhône-Alpes

1 582

465

710

407

Programme national informatique

26

13

13

-

TOTAL France
Objectif 2

24 440

6 996

10 613

6 831

Source : Document de travail du Sénat n° CT03-2
« Les fonds structurels européens 2000-2006 à la croisée des chemins »

• Ces 15,6 milliards d'euros pour la période 2000-2006 peuvent être comparés aux 17 milliards d'euros de crédits d'État au titre des contrats de plan État-Région 2000-2006.

La politique régionale représente ainsi quasiment 50 % des financements de la politique d'aménagement du territoire en direction des régions françaises. Dans un contexte d'incertitude sur l'avenir de la contractualisation État-Région et de difficulté d'exécution financière des contrats en cours, liée à la dégradation globale des comptes publics, une remise en cause de la politique régionale européenne signifierait certainement l'abandon de toute ambition d'équité territoriale et, plus globalement, celle de « développement régional ».

La consommation de fonds structurels

Au 1 er juillet 2002, la programmation des fonds structurels en France portait sur 14 % de l'enveloppe qui lui était affectée. Ce niveau insuffisant situait la France en queue de peloton des pays européens, la plaçait sous la menace des procédures de « dégagement d'office » (reversement au budget communautaire) et, enfin, justifiait les discours sur la diminution inévitable des futures aides européennes.

Les raisons de cette situation sont connues et ont été expliquées dans divers rapports parlementaires : dans la mise en place de la programmation 2000-2006, superposition de deux périodes de programmation en 2000 et 2001, complexité des procédures européenne et nationale...

Selon les dernières statistiques présentées par la DATAR, la situation s'est très nettement améliorée entre le 1 er juillet 2002 et le 31 décembre 2003.

A cette dernière date, la moyenne de programmation pour les 22 régions métropolitaines de l'objectif 2, s'établit à 55,6 %, alors que le niveau théorique est de 56 %. Toutes les régions ont ainsi évité le dégagement d'office. Cette amélioration est certainement imputable aux mesures de simplification administrative et comptable prise par le ministre de l'aménagement du territoire en juillet 2002.

On ne peut cependant manquer de souligner l'effet pervers que pourrait avoir la règle du dégagement d'office sur la qualité des projets : elle pourrait en effet accélérer la multiplication de petits projets, plus faciles à monter, encourageant ainsi le « saupoudrage » qu'on reproche parfois aux financements européens.

• Le cofinancement a un effet de levier sur les dépenses supplémentaires nationales de source publique ou privée, permettant ainsi de créer les masses critiques nécessaires à la réalisation des projets structurants et au renforcement de la compétitivité des territoires.

Ainsi, aux 15,6 milliards de crédits européens, il faut ajouter un cofinancement public ou privé à hauteur de 27,3 milliards d'euros.

• La politique de cohésion repose depuis l'origine sur une double approche : la valorisation des atouts et de la compétitivité des territoires (logique d'efficacité), d'une part ; la compensation des handicaps spécifiques (zones rurales, de montagne, insulaires, zones urbaines en difficulté, etc.) (logique d'équité), d'autre part.

Sauf à en modifier profondément la philosophie en ne privilégiant qu'un objectif de convergence au détriment des objectifs de cohésion et de compétitivité, vos rapporteurs considèrent que la politique de cohésion pour l'après 2006 doit continuer à aider l'ensemble des régions françaises. Ce point de vue rejoint celui que les associations de collectivités locales expriment de manière unanime. Vos rapporteurs les ont sollicitées afin qu'elles présentent leur position quant à l'avenir de la politique de cohésion. Certaines de ces contributions (Association des Régions de France, Association des Maires de France, Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe) sont ainsi présentées en annexe à ce rapport (cf. annexes n° 5 à 7).

b) L'enjeu budgétaire

La négociation globale sur les futures perspectives financières comporte un enjeu risqué pour les finances publiques françaises : celui d'une augmentation de notre contribution nette au budget de l'Union.

Lors de son audition par votre délégation le 23 octobre dernier (cf. annexe n° 3), Pierre Sellal, Ambassadeur, Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, a décrit avec une grande lucidité la situation de la France dans cette négociation, prise en quelque sorte en étau entre les pays fortement contributeurs nets au budget de l'Union (tels les Pays-Bas ou l'Allemagne) et les pays qui, soit comme l'Espagne, souhaitent maintenir leurs retours actuels au titre de la politique régionale, soit comme les nouveaux pays adhérents, attendent beaucoup de cette politique.

Selon Pierre Sellal, « pour la France, il existe donc un risque important d'être considérée comme la variable d'ajustement, le contributeur dont l'effort devrait nécessairement s'accroître pour résoudre les aspirations contradictoires. Pour certains de nos partenaires, le problème de notre contribution nette est ressenti comme une anomalie, opinion que, bien évidemment, nous ne partageons pas (...) ».

En raison de trois évolutions, la baisse des taux de retour sur la politique agricole commune, le financement de la politique de cohésion dans les nouveaux pays adhérents et l'augmentation de notre contribution au financement du « chèque britannique », la contribution nette de la France au budget de l'Union pourrait passer de 0,2 % du PIB actuellement à 0,5 % du PIB à moyen terme, soit le niveau actuel de la contribution nette allemande.

On peut s'interroger sur la capacité de nos finances publiques à absorber un choc de cette nature.

Comment considérer, dans ce contexte budgétaire, la question de l'évolution à moyen terme de la politique de cohésion ?

En première analyse, il est évident que toute augmentation du budget de la cohésion se traduit par une augmentation de la contribution nette française. Le taux de retour au titre de la politique de cohésion se situe en effet autour de 7 % (du total des financements européens) alors que notre contribution brute est de l'ordre de 17 %.

On observe toutefois dans le tableau ci-dessous que le « taux de retour » pour la France sur l'objectif 2 (22 %) est supérieur à son taux de contribution globale (16,8 %).

Il en résulte que, dans une simple approche de finances publiques, l'intérêt de la France réside à la fois dans une maîtrise globale du budget de la cohésion, mais aussi dans une répartition de ce budget la plus favorable possible à un instrument de type objectif 2.

Taux de retour pour la France au titre de la politique de cohésion

Taux de contribution

Taux de retour

sur l'ensemble

Taux de retour

sur l'objectif 2

16,8 %

7 %

22 %

Ces enjeux budgétaires peuvent être résumés par les deux questions suivantes , la première étant formulée en termes négatifs, la deuxième en termes positifs :

- quelle augmentation de sa contribution au budget de l'Union la France est-elle prête à accepter pour un maintien de ses retours au titre de la politique de cohésion ?

- quitte à financer largement une politique de cohésion qui devra principalement profiter aux nouveaux pays adhérents, quelle part la France peut-elle en espérer pour l'accompagnement de sa politique d'aménagement du territoire ?

Les scénarios présentés dans la troisième partie de ce rapport s'efforcent de présenter des éléments permettant de répondre à ces questions.

3. Le cadre institutionnel et le calendrier

a) Le cadre des perspectives financières

La négociation sur l'avenir de la politique de cohésion après 2006 s'inscrit dans le contexte plus global de la négociation des perspectives financières pluriannuelles (2007-2013) de l'Union.

Le Parlement européen, le Conseil de l'Union - statuant à l'unanimité - et la Commission concluent ainsi un accord institutionnel - accord politique non prévu formellement par le traité (4 ( * )) - par lequel ils s'accordent à l'avance sur les grandes priorités budgétaires de la période à venir, sous la forme de « perspectives financières ».

b) Le calendrier

Lors de la négociation des perspectives financières 2000-2006, l'accord n'est intervenu qu'en mars 1999. La programmation a ainsi souffert d'une année de retard, ce qui explique une partie de la sous-consommation des crédits au budget de l'Union.

Afin d'éviter de renouveler cette erreur et en considérant que le premier budget de 2007 se prépare dès la fin 2005, il est nécessaire que les perspectives financières prochaines soient adoptées au plus tard à l'automne 2005.

Compte tenu de ces échéances, la négociation, déjà lancée par la « lettre des Six », va devoir s'engager rapidement dans un cadre plus formalisé. Le calendrier des prochains mois s'établit ainsi :

- présentation par la Commission, devant le Parlement européen le 11 février prochain, d'une proposition générale sur les perspectives financières ;

- présentation par la Commission le 18 février du troisième rapport de cohésion, qui contiendra les orientations pour le futur de la politique de cohésion ;

- présentation par la présidence irlandaise, au Conseil européen des 25 et 26 mars prochain, d'un calendrier pour la suite des travaux sur les perspectives financières ;

- nouveau forum sur la cohésion au printemps 2004, rassemblant largement acteurs locaux, nationaux et communautaires (à l'image du forum qui s'était tenu en mai 2001) ;

- transmission au Conseil des propositions détaillées de la Commission et des projets de règlements correspondants en juin 2004, afin que la négociation s'engage sitôt après les élections au Parlement européen (juin 2004) et avant l'installation de la nouvelle Commission (1 er novembre 2004).

c) Les aléas

Le calendrier présenté ci-dessus est déterminé à la fois par les échéances obligées de la négociation, par la nécessité de laisser à celle-ci le temps de se dérouler (soit au minimum une année) et par l'obligation « politique » pour la Commission de présenter des propositions avant le terme de son mandat.

Toutefois, les institutions européennes vont traverser une succession d'événements - relance de la discussion sur le projet de Constitution, élections au Parlement européen en juin 2004, renouvellement de la Commission en novembre 2004 - qui rendent hypothétique le respect de ce calendrier.

Tout d'abord, quelles que soient les motivations des signataires de la « lettre des Six », ce document a montré à l'évidence le risque d'interférence entre la discussion sur le projet de Constitution et celle sur les perspectives financières, et la difficulté de mener de front ces deux négociations.

Ensuite, il est difficile d'imaginer que la Commission en fonction à partir de novembre 2004 se désintéresse d'un sujet qui va déterminer jusqu'en 2013 la politique de l'Union.

Enfin, il est tout aussi difficile de prévoir l'incidence que pourra avoir sur cette négociation, à partir du 1 er mai 2004, l'entrée dans la Commission de dix nouveaux membres émanant des pays de l'élargissement, et, surtout, la volonté légitime de ces nouveaux commissaires de participer pleinement aux propositions de la Commission en matière financière.

Ce contexte rend très aléatoire l'issue même de la négociation, ainsi que la capacité des institutions européennes à la conduire dans les délais.

* (1) Le Revenu National Brut est l'équivalent du Produit National Brut (PNB) mais il est calculé de manière différente. En revanche, la réforme de la comptabilité européenne (SEC 95) a apporté des changements dans le mode de calcul du PNB qui conduisent à une réévaluation de ce dernier. Il en résulte que le plafond des resources propres a changé afin de neutraliser cet impact comptable : il est ainsi passé de 1,27 % à 1,24 % du RNB.

* (2) Soit 0,35 % en moyenne annuelle sur la période 2000-2006 auquel s'ajoute 0,18 à 0,20 %, ce qui fait 0,53 à 0,55 % du RNB.

* (3) rejoignant ainsi les attentes des pays « bénéficiaires » du budget de l'Union...

* (4) Le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe fixe dans son article 54 la portée et les modalités d'adoption du « Cadre financier pluriannuel », destiné à se substituer aux perspectives financières. Ce texte prévoit ainsi de donner une base juridique à l'encadrement pluriannuel des budgets communautaires.

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