3. Le bilan des dispositions entrées en vigueur
a) Le contrôle
S'agissant des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances déjà entrées en vigueur, il est déjà possible de considérer qu'elles contribuent largement à l'exercice des missions de contrôle. En particulier, les relations entre votre commission des finances et la Cour des comptes se sont enrichies et se développent dans le sens d'une plus grande coopération .
Ainsi, au cours du premier semestre de l'année 2003, votre commission des finances a été destinataire de plusieurs communications de la Cour des comptes sur des sujets qui avaient été retenus par votre commission en avril 2002. Ces communications ont fait l'objet d'auditions auxquelles ont participé des représentants de la Cour des comptes et les dirigeants des entités publiques concernées par ces communications. Pour la plupart d'entre elles, il a été décidé de publier la communication, ainsi que le procès-verbal de l'audition et, le cas échéant, la réponse écrite des entités mises en cause, sous la forme de rapports d'information 59 ( * ) .
Votre commission des finances devrait également expérimenter prochainement, à l'occasion d'une mission de contrôle et d'évaluation, la possibilité de demander l'assistance de la Cour des comptes prévue par le 1° de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Toutefois, ainsi que votre rapporteur général l'indiquait dans le rapport général sur la loi de finances pour 2001, « l'exercice du contrôle parlementaire se heurte encore parfois à la résistance des administrations, s'agissant de la communication de certains documents (article 57), et de l'obligation de réponse à une lettre d'observation adressée à la suite d'une mission d'évaluation et de contrôle (article 59) ».
En particulier, votre commission des finances a rencontré certaines difficultés quant à l'application des deuxième et troisième alinéas de l'article 57 de la LOLF , qui dispose que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils [le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux des commission de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant le défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.
« Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l'alinéa précédent ».
A l'occasion de sa mission sur la gestion et le financement public du secteur ferroviaire, réalisée dans le cadre du comité d'évaluation des politiques publiques, notre collègue Jacques Oudin, rapporteur spécial chargé des transports terrestres et de l'intermodalité, a souhaité entendre les commissaires aux comptes de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et obtenir la communication de certaines informations relatives aux comptes de cette société. Les commissaires aux comptes ont indiqué que, s'agissant de la communication d'informations relevant du secret professionnel, ils avaient saisi la Compagnie nationale des commissaires aux comptes afin qu'elle leur précise l'étendue et la portée de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Si une interprétation restrictive - et en l'occurrence, quelque peu abusive 60 ( * ) - pouvait être faite de la rédaction de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, considérant que la levée du secret professionnel n'est mentionnée qu'à l'alinéa traitant des auditions et non à celui traitant de la transmission des documents, une telle conclusion n'apparaît pas possible compte tenu des règles de droit existant par ailleurs. Ainsi, l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 avait, avant même le vote de la loi organique relative aux lois de finances, explicitement imposé aux commissaires aux comptes la levée du secret professionnel à l'égard des rapporteurs spéciaux des commissions des finances, et prévu des sanctions en cas d'obstruction.
L'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 avait été, à cette occasion, complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Les agents des services financiers, les commissaires aux comptes ainsi que les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation sont déliés du secret professionnel à l'égard des membres du Parlement chargés de suivre et de contrôler, au nom de la commission compétente, les entreprises et organismes visés au quatrième alinéa ci-dessus, un organisme gérant un système légalement obligatoire de sécurité sociale, les recettes de l'Etat ou le budget d'un département ministériel. Lorsque ces compétences de suivi et de contrôle sont exercées par les membres du Parlement visés à la première phrase du sixième alinéa ci-dessus, la levée du secret professionnel qui leur serait éventuellement opposée est subordonnée à l'accord du président et du rapporteur général de la commission en charge des affaires budgétaires.
« Le fait de faire obstacle, de quelque façon que ce soit, à l'exercice des pouvoirs d'investigation mentionnés aux alinéas précédents, est puni de 15.000 euros d'amende. Le président de l'assemblée concernée, ou le président de la commission compétente de ladite assemblée, peut saisir le parquet de la juridiction compétente en vue de déclencher l'action publique ».
Afin d'éclaircir la portée des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, à l'occasion de la première lecture du projet de loi relatif à la sécurité financière au Sénat, notre collègue Jacques Oudin a déposé avec plusieurs de ses collègues un amendement disposant que « pour l'application des dispositions de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les commissaires aux comptes des établissements et entreprises publics, ainsi que de tout autre organisme bénéficiant de fonds publics, sont déliés de leur obligation de secret professionnel vis-à-vis du président, du rapporteur général et des rapporteurs spéciaux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».
M. Dominique Perben, garde des sceaux, a indiqué qu'il était « prêt à s'engager, si M. Jacques Oudin retirait son amendement au cours de cette première lecture, à ce que nous étudiions très précisément les cas visés, les difficultés rencontrées pour compléter les conditions d'application de la loi organique si cela s'avérait nécessaire » 61 ( * ) .
Pour sa part, votre rapporteur général indiquait : « A la vérité, il convient de se référer à deux textes successifs dont la combinaison n'est pas très claire, monsieur le garde des sceaux. D'une part, la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, que j'ai citée, vise expressément les commissaires aux comptes et les délie du secret professionnel : si cette loi est mauvaise, il faut l'abroger, si on ne l'abroge pas, il faut l'appliquer ! d'autre part, la loi organique du 1 er août 2001, en son article 57, vise effectivement non pas les commissaires aux comptes, mais « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif » demandés par les représentants de nos commissions. L'approche est donc différente, monsieur le garde des sceaux, et il importe, tant pour les professionnels que pour les entreprises publiques et pour le Parlement, de clarifier ce point.
« Pour ma part, je suggérerai au moins une voie de réflexion. Il ne me semblerait pas concevable que l'on demande à des commissaires aux comptes en cours de diligences de venir exposer à des tiers, fût-ce au sein du Parlement, les risques qu'ils sont en train d'évaluer ou leur appréciation d'une réalité sur laquelle ils n'ont pas encore pris de position dont ils puissent assumer la responsabilité sous la forme d'un rapport. En revanche, lorsque la position a été prise, lorsque la certification est intervenue ou qu'au contraire des réserves ont été exprimées, lorsque les dossiers sont clos sur un exercice déterminé, est-il illégitime de demander aux commissaires aux comptes pourquoi ils ont raisonné de telle ou telle façon sur des questions de méthode ? Je ne le pense pas ! » 62 ( * ) .
A l'occasion de la seconde lecture au Sénat du projet de loi relatif à la sécurité financière, M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a, en réponse à votre rapporteur général, levé les doutes qui pouvaient persister au sujet de l'interprétation des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances : « Monsieur le rapporteur général, nous avons effectivement progressé dans notre connaissance de cette question à l'occasion de la navette : le secret professionnel imposé aux commissaires aux comptes est bien levé à l'égard des rapporteurs spéciaux des commissions des finances (LOLF).
« En effet, l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que « les commission de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».
« Par ailleurs, cet article prévoit que, dans ce cadre, « les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y soumettre » et que ces personnes sont « déliées du secret professionnel ».
« Contrairement à ce qui semble avoir été soutenu, les personnes visées par l'article 57 ne peuvent pas être exclusivement des fonctionnaires, car la mention du secret professionnel ne se comprendrait pas dans ce cas.
« Je pense donc que les commissaires aux comptes sont effectivement déliés du secret professionnel à l'égard des commissions des finances et qu'il n'y a pas lieu de légiférer de nouveau sur ce point » 63 ( * ) .
b) Les autres dispositions
D'autres dispositions d'ores et déjà entrées en vigueur font l'objet d'interprétations divergentes et méritent d'être précisées prochainement dans le cadre d'un dialogue avec le gouvernement . Il s'agit :
- du plafond de la dette de l'Etat : le 9° de l'article 34 de la loi organique dispose que la loi de finances de l'année « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an » ;
- du plafond des crédits annulés par décret au cours d'une année : le dernier alinéa du I de l'article 14 dispose que « le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'articl 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».
(1) Le plafond de la dette négociable
Il convient de rappeler les objectifs ayant conduit à l'inscription, dans la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, d'un plafond de dette négociable apprécié en fin d'année. Cette disposition a été rédigée en tenant compte de deux préoccupations. M. Alain Lambert, alors rapporteur pour le Sénat de la proposition de loi indiquait : « il s'agit en quelque sorte de donner un contenu à l'autorisation d'émettre des emprunts en le liant au besoin de financement révélé et exprimé par le tableau de financement ». Pour sa part, Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, estimait que : « s'il devait y avoir un plafond d'emprunts, cela ne devrait pas placer le Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer ses dépenses, parce qu'il y aurait une rupture de trésorerie et un retard dans l'encaissement d'une recette importante, par exemple ».
Pour tenir compte de ces deux positions, un amendement avait été adopté à l'initiative de MM. Alain Lambert et Philippe Marini, ceux-ci reconnaissant : « il est certain que les aléas qui s'attachent tant aux décaissements qu'aux encaissements de l'Etat justifient que les opérations liées à la tenue de la trésorerie de l'Etat ne soient pas contraintes par un plafond strict, sauf à imaginer des procédures d'urgence complexes. De même, fixer un plafond brut de la dette risquerait de soulever des difficultés pour la gestion de celle-ci. Des techniques financières complexes, qui peuvent conduire à racheter de la dette passée pour en émettre une nouvelle et donc à augmenter les émissions brutes, pouvant permettre de minorer finalement la charge de la dette. Celle-ci représentant la première dépense de l'Etat, il serait désastreux d'en rendre impossible la diminution par des dispositions inappropriées ».
La rédaction du 9° de l'article 34 résulte d'un compromis : la variation nette permet d'éviter les biais mentionnés ci-dessus d'un plafond de dette brute ; la prise en compte de la seule dette supérieure à un an permet d'éviter d'y inclure les émissions de très court terme nécessitées par des besoins ponctuels de trésorerie 64 ( * ) . Par ailleurs, la variation est appréciée en fin d'année, autorisant des dépassements ponctuels, au cours d'exercice, dudit plafond. Cette disposition permet donc d'exclure du plafond les mécanismes de gestion de la trésorerie et de gestion active de la dette.
Votre rapporteur général considère que le plafond de variation de la dette a une valeur juridique telle qu'il contraint le gouvernement à en demander le relèvement dans une loi de finances rectificative s'il lui paraît ne pas pouvoir être respecté en raison d'une aggravation du déficit budgétaire et d'une augmentation des besoins de financement. La décision du Conseil constitutionnel n° 91-298 en date du 24 juillet 1991 dispose en effet que le gouvernement est tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale une loi de finances rectificative dès lors que les conditions de l'équilibre économique et financier sont bouleversées.
Le plafond de variation de la dette a donc un statut similaire à celui du déficit budgétaire : s'il peut être dépassé en cours d'année, il ne peut être dépassé en fin d'année qu'à la condition expresse qu'un collectif budgétaire soit intervenu et en ait modifié le montant. La loi de règlement constitue la sanction politique ultime d'un éventuel dépassement, comme c'est aujourd'hui le cas pour le déficit budgétaire.
Cette interprétation ne semble pas, à ce jour, pleinement acceptée par l'administration, ce qui est d'autant plus surprenant qu'il s'agit d'appliquer un dispositif dont l'actuel ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire était le co-auteur...
(2) Le plafond des crédits pouvant être annulés par décret
Les dispositions des articles 13 et 14 de la loi organique visent à conférer au gouvernement les moyens de piloter l'évolution du solde budgétaire de manière à respecter les données prévues par les lois de finances, en lui reconnaissant notamment la capacité d'annuler des crédits « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire ». Toutefois, le législateur organique a entendu restreindre cette possibilité, afin de contraindre le gouvernement à retourner vers le Parlement ; il s'agit d'éviter que l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ne se trouve bouleversé du fait d'annulations de crédits décidées par décret, ce qui reviendrait à conférer au pouvoir réglementaire un pouvoir comparable à celui du législateur.
Les facultés offertes au gouvernement par l'article 14 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ont été utilisées dès le présent exercice. En effet, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé, aux commissions des finances des deux assemblées, la mise en réserve de crédits pour un montant de 3,97 milliards d'euros, pouvant faire ultérieurement l'objet d'annulations.
La Cour des comptes a, dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances, commenté ce point :
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Les mises en réserve et les reports de crédits « Lors de la présentation du PLF 2003 à l'Assemblée nationale le 15 octobre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire indiquait que la régulation pratiquée en 2002 sous forme de mise en réserve des crédits serait reconduite en 2003. « Ce dispositif appelle les remarques suivantes : « - il traduit le fait que, dès le mois d'octobre 2002, le contexte économique attendu en 2003 est nettement moins favorable que celui envisagé lors de la construction du PLF et que la croissance sera inférieure aux hypothèses retenues ; « - il s'inscrit dans le nouveau cadre dans lequel doivent s'opérer d'éventuelles annulations, conformément aux dispositions de l'article 14 de la LOLF du 1 er août 2001 65 ( * ) : compte tenu des ouvertures nettes de la LFI 2003, soit 273,8 milliards d'euros, le montant maximum des annulations qui peuvent être décidées par le gouvernement sans vote du Parlement est de 4,1 milliards d'euros. « Le « gel » des crédits, présenté le 4 février 2003 comme une « réserve de précaution et d'innovation », porte sur 3,97 milliards d'euros, répartis pour moitié sur des crédits pour dépenses ordinaires et pour dépenses en capital. Toutefois, l'effort n'est pas réparti sur l'ensemble des crédits ouverts par la loi de finances initiale, puisqu'il ne touche pas aux crédits des titres I et II, ni à ceux des rémunérations et pensions. Aussi le gel porte-t-il sur 4,1 % des crédits ouverts aux chapitres concernés, soit 2,1 % pour les chapitres de dépenses ordinaires et 9,1 % pour ceux de dépenses en capital. « Par ailleurs, la circulaire du ministère des finances du 10 février 2003, qui fixe le cadre des reports de crédits de 2002 sur 2003, vise à limiter le montant de ces reports. (...) « Ce dispositif vient donc s'inscrire en complément du gel des crédits pour limiter le déficit d'exécution en 2003. « Le Journal officiel du 15 mars 2003 a publié un décret d'annulation de crédits à hauteur de 1,4 milliard d'euros, soit 0,53 % des crédits ouverts. Les secteurs concernés sont notamment l'enseignement supérieur, les dépenses pédagogiques de l'enseignement scolaire, la jeunesse, les crédits dévolus à la construction et l'habitat, la recherche. La défense, la justice et la culture sont épargnées. « Enfin, il conviendra d'attendre les annulations de la loi de règlement pour connaître la portée de cette contrainte sur les reports » . Source : Rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2002 présenté en application de l'article 58-3 de la loi organique du 1 er août 2001, pages 9 et 10 |
Il semble que l'interprétation du montant plafond pouvant donner lieu à des annulations de crédits, fixé par l'article 14 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 fasse l'objet d'interprétations divergentes entre la Cour des comptes et le gouvernement.
En effet, l'article 14 dispose que ce montant « ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ». La Cour des comptes, dans son rapport cité dans l'encadré ci-dessus, mentionne un montant de 4,1 milliards d'euros, correspondant à 1,5 % des ouvertures nettes de la loi de finances initiale pour 2003, soit 273,8 milliards d'euros.
Le gouvernement, pour sa part, semblerait enclin à considérer que les 1,5 % s'appliquent non seulement à l'ensemble des crédits ouverts sur le budget général, mais également sur les budgets annexes et les comptes spéciaux.
Les deux interprétations peuvent se concevoir : l'article 14 mentionne « les crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours », ce qui autorise l'interprétation que semble faire le gouvernement de cette disposition ; toutefois, le gouvernement n'annulant pas de crédits sur les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor, on peut également considérer que le législateur a entendu prendre comme base de référence, pour la détermination du montant de crédits pouvant être annulés, la totalité des crédits susceptibles de l'être, et seulement ceux-là, ce qui va dans le sens de l'interprétation que fait la Cour des comptes de cette disposition.
En tout état de cause, il conviendra de s'accorder sur une base de référence acceptée par tous afin de donner tout son sens aux dispositions de l'article 14 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 59 Deux rapports d'information ont été publiés à ce jour : « Réseau de la Banque de France : urgence et nécessité de la réforme » par M. Jean Arthuis, président (n° 254, 2002-2003) et « communication de la Cour des comptes relative aux actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie » par M. Jean Clouet, rapporteur spécial (n° 322,2002-2003)
* 60 L'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, issu d'une initiative de votre commission des finances, n'a pas entendu restreindre la portée des dispositions adoptées antérieurement. Le rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances du Sénat, dispose ainsi, page 288, au sujet de cet article, que « votre rapporteur souhaite mentionner que le présent article n'a pas pour vocation d'entraîner l'abrogation des dispositions législatives précisant les matières dont il traite ».
* 61 In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1945.
* 62 In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1947.
* 63 In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 5 juin 2003, page 4030.
* 64 Elle est aussi un échappatoire possible pour un gouvernement peu scrupuleux qui, « gêné » par le plafond de la dette à plus d'un an, souhaiterait émettre des BTF pour financer de la dette à moyen et long terme...
* 65 L'article 14 prévoit que « Le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».