Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer

QUATRIÈME PARTIE : ANALYSE DES AGRÉMENTS

I. AGRÉMENTS DEMANDÉS ET AGRÉMENTS DÉLIVRÉS

A. ÉVOLUTIONS D'ENSEMBLE

Le tableau ci-dessous fournit un aperçu de l'évolution des demandes d'agréments et des agréments accordés entre 1996 et 2001, aussi bien en termes de nombre de dossiers que de montant des investissements :

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Nombre de demandes d'agréments	1.107	1.172	89	755	710	607
Nombre de dossiers traités	1.085	1.157	582	731	641	705
Nombre d'agréments délivrés	819	834	331	478	434	479
Taux de traitement (part des dossiers traités dans les demandes reçues) (en %)	98	99	99	97	90	116
Taux d'agrément (part des agréments dans les dossiers traités)(en %)	75	72	57	65	68	68
Montant d'investissements soumis à demande (en millions d'euros)	1.470,1	2.850,0	1.584,1	1.065,6	4.217,8	3.386,7
Montant d'investissements traité (en millions d'euros)	1.518,5	2.101,5	2.092,2	1.279,8	2.178,8	3.230,1
Montant d'investissements agréé (en millions d'euros)	852,3	1.396,4	464,2	628,2	685,2	1.228,3
Taux de traitement (part des dossiers traités dans les demandes reçues) (en %)	103,3	73,7	132,1	120,1	51,7	95,4
Taux d'agrément (part des agréments dans les dossiers traités) (en %)	56,1	66,4	22,2	49,1	31,4	38,0

En application du III de l'article 120 de la loi de finances pour 1992, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie remet chaque année au Parlement un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de l'agrément. La présentation de ce document est utilement reconduite d'une année sur l'autre, permettant ainsi des comparaisons.

1. L'évolution contradictoire du nombre d'agréments accordés et du montant des investissements agréés

Entre 1996 et 2001, le nombre de demandes d'agréments a diminué de 45 % tandis que, dans le même temps, le montant des investissements pour lesquels l'agrément était demandé a été multiplié par 2,3.

Cette évolution contradictoire est reflétée par la baisse de 43 % du nombre d'agréments accordés sur la période, tandis que dans le même temps le montant des investissements agréés croissait de 44 %. Ainsi, en 2001, le nombre d'agréments accordé est de même ordre de grandeur que celui de 1999, mais le montant des investissements agréés est deux fois supérieur à celui de 1999.

L'année 1997 est celle au cours de laquelle le plus grand nombre de demandes d'agrément a été déposé, et au cours de laquelle le plus grand nombre d'agréments a été accordé. L'année 1997 est également celle au cours de laquelle le plus gros volume d'investissement a été agréé. En revanche, c'est en 2000 que le montant des investissements pour lesquels l'agrément était demandé a été le plus élevé.

2. L'impact des modifications législatives

Entre 1996 et 2001, deux années ont été marquées par l'entrée en vigueur de modifications législatives réputées avoir pour effet de restreindre les avantages fiscaux procurés par la défiscalisation, l'année 1998 (avec la suppression d'imputer sur le revenu global les déficits provenant d'activités exercées à titre non professionnel) et l'année 2001 (avec la « loi Paul », caractérisée en particulier par l'introduction dans la loi de taux de rétrocession à l'exploitant local).

Dans les deux cas, l'année précédant l'entrée en vigueur de ces dispositions se traduit par une forte augmentation des demandes d'agrément, tant en nombre de demande qu'en volume financier d'investissement.

De même, dans les deux cas, l'année de l'entrée en vigueur des nouvelles règles se traduit à la fois par une baisse du nombre de demandes que par une diminution du montant des investissements pour lesquels l'agrément est demandé. Cependant, la baisse enregistrée en 2000 (- 15 % pour le nombre de demandes et - 20 % pour le montant des investissements faisant l'objet de demandes) est inférieure à celle constatée en 1998 (respectivement - 50 % et - 45 %).

En revanche, l'impact de l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions législatives sur le nombre d'agrément délivrés et sur le montant des investissements agréés est contrasté. En 1998, le nombre d'agréments délivrés a baissé de 60 % par rapport à 1997 tandis que le montant des investissements agréés diminuait de 67 %. En revanche, en 2001, le nombre d'agréments accordé a progressé de 9,5 % et celui du montant des investissements agréés a augmenté de 79 %.

La progression du nombre de dossiers agréés en 2001 s'explique notamment, selon les informations transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, par le fait que, en 2001, sans doute pour compenser les effets de l'introduction dans la loi d'un seuil de rétrocession qui réduit le montant de l'avantage fiscal à répartir entre les investisseurs et les « monteurs », ces derniers ont regroupé plus d'investissements au sein d'un nombre réduit de structures transparentes, de manière à réaliser des économie d'échelle et à réduire les coûts de gestion des SNC. Par conséquent, un certain nombre de dossiers qui, les années précédentes, auraient échappé à la procédure d'agrément, lui ont été soumis en 2001.

3. La stabilité de la proportion de demandes d'agrément faisant l'objet d'une décision positive

Quel que soit le nombre de demandes d'agrément déposées au cours d'une année, le taux de traitement des dossiers est proche de 100 %, à l'exception des années 2000 (90 %) et 2001 (116 %). Ce taux élevé s'explique à la fois par la productivité des agents du bureau des agréments et par l'obligation de traiter les demandes dans les trois mois de leur dépôt (ce délai étant souvent prorogé de trois mois).

Quel que soit le nombre de demandes d'agrément déposées, il est également remarquable que la proportion de dossiers faisant l'objet d'une réponse positive soit stable (et faible) au fil des ans, entre 65 % et 75 % (sauf en 1998, mais il est envisageable que cette année a été marquée par le traitement de dossiers déposés « à la hâte » à la fin de l'année 1997, de manière à bénéficier de l'agrément dans les conditions antérieures aux règles fixées par la loi de finances pour 1998).

En revanche, en montant d'investissements pour lesquels l'agrément est demandé, le taux d'agrément est plus faible et se caractérise par d'importantes fluctuations (entre 31 % et 66 % entre 1996 et 2001).

4. Des agréments à « enveloppe fermée » ?

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du nombre d'agréments délivrés chaque année entre 1996 et 2001 ainsi que le montant des investissements correspondants. Ces données sont corrigées, en particulier de l'impact des « projets exceptionnels » par leur montant, afin de permettre des comparaisons homogènes ^{43 ( * )} .

Evolution du nombre et du montant total des agréments délivrés

(les montants sont en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
en nombre de dossiers	472	396	328	462	433	467
en montant	599,0	658,7	415,7	566,9	517,4	627,8
montant moyen	1,3	1,7	1,3	1,2	1,2	1,3

Certains interlocuteurs de votre rapporteur lui ont fait part de leur conviction selon laquelle le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie délivrait les agréments au cours d'un exercice au sein d'une enveloppe dont le montant était prédéterminé.

Les agents de ce ministère, s'ils ont indiqué qu'ils contactaient en amont le ministre lorsqu'ils instruisaient des dossiers de montant très élevé, ont cependant assuré à votre rapporteur qu'ils ne recevaient aucune instruction de ce type. Ils ont rappelé que de telles instructions seraient contraires au principe d' égalité devant l'impôt puisque, si tel était le cas, certaines entreprises d'outre-mer pourraient bénéficier d'un avantage fiscal à l'occasion de la réalisation d'un investissement tandis que d'autre, pour la réalisation d'investissements strictement identiques, se verraient refuser un tel avantage.

Le tableau ci-dessus ne permet pas de confirmer que, même sans tenir compte des « projets exceptionnels », le ministère de l'économie et des finances délivre ses agréments au sein d'une enveloppe dont le montant serait reconduit chaque année.

* ⁴³ Sur la correction des données, se reporter au C ci-dessous.