Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer

PREMIÈRE PARTIE : QU'EST-CE QUE LA DÉFISCALISATION OUTRE-MER ?

I. UN INSTRUMENT FISCAL POUR ENCOURAGER L'INVESTISSEMENT

A. UNE PRATIQUE ANCIENNE ET DÉSORMAIS CONSENSUELLE

L'outre-mer bénéficie depuis 1952 d'un système d'aide fiscale à l'investissement, qui a d'abord pris la forme d'exonérations de bénéfice sous condition de réemploi puis, à partir de 1980, d'un dispositif de défiscalisation proprement dit. La défiscalisation telle que nous la connaissons aujourd'hui est issue des dispositions de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, plus connues sous le nom de « loi Pons ». Les dernières modifications apportées à ce régime par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 sont parfois désignées « loi Paul ». Dans l'état actuel du droit, le dispositif, déjà plusieurs fois prorogé, devrait disparaître à compter du 1 ^er janvier 2007.

La permanence de régimes d'aide fiscale à l'investissement outre-mer s'explique par la nécessité de compenser les handicaps structurels dont souffrent ces économies ^{1 ( * )} afin de leur permettre de rattraper leur retard de développement économique et social.

Pour mesurer le dynamisme économique et social outre-mer, la Commission européenne retient deux indicateurs, le niveau du produit intérieur brut (PIB) par habitant par rapport à la moyenne communautaire et l'évolution du taux de chômage :

	PIB par habitant* en % de la moyenne communautaire		Taux de chômage en % de la population active		Augmentation de la population 1990-99**
	1986	1996	1987	1997
Guadeloupe	37 %	40 %	31,1 %	29,3 %	6 %
Guyane	37 %	48 %	24 %	22,4%	9 %
Martinique	49 %	54 %	32,1 %	27,2 %	37 %
Réunion	40 %	46 %	36,9 %	36,8 %	18 %

* Moyenne européenne = 100

** Pour la France métropolitaine : + 3,18 %

Source : COM (2000) 147 final. Rapport de la Commission sur les mesures destinées à mettre en oeuvre l'article 299§2 - les régions ultrapériphériques de l'Union européenne.

Les handicaps structurels qui pénalisent le développement de l'outre-mer ont été synthétisés dans un rapport de l'inspection générale des finances ^{2 ( * )} :

« Ces handicaps (...) tiennent tout d'abord à des facteurs géographiques. Les économies d'outre-mer doivent ainsi supporter des difficultés liées à leur éloignement, ce qui génère des surcoûts importants en matière de transport. Leur localisation dans des zones tropicales fortement exposées à des risques naturels entraîne également des surcoûts en raison d'une plus grande fragilisation des équipements et des installations.

Concernant plus particulièrement l'investissement, qui est au coeur des dispositifs de défiscalisation, les économies d'outre-mer sont confrontées à trois séries de handicaps. Tout d'abord, on observe dans ces territoires un déficit d'épargne locale qui ne permet pas de répondre à la demande d'investissements des entreprises locales. Par ailleurs, le coût du crédit est généralement plus élevé qu'en métropole. Enfin, l'étroitesse du marché rend économiquement non viable de nombreux investissements qui sont pour la plupart surdimensionnés par rapport aux besoins locaux mais qui ne peuvent être réduits en raison de considérations techniques ou matérielles.

Enfin, les économies d'outre mer souffrent d'un déficit de compétitivité par rapport à la plupart des économies qui leur sont géographiquement proches. Ce déficit de compétitivité résulte d'un coût du travail plus important dans les DOM TOM que chez leurs principaux concurrents, ainsi que d'une pression fiscale et sociale généralement plus forte, en contrepartie toutefois de services publics de meilleure qualité.

Ces éléments cumulés font que de nombreuses activités ont une rentabilité faible voire nulle dans les départements d'outre mer surtout lorsqu'on les compare avec les économies concurrentes. »

La légitimité d'une politique spécifique destinée à surmonter les handicaps structurels de l'outre-mer a été consacrée par le traité d'Amsterdam qui a introduit dans le traité instituant la communauté européenne un article 299, dont le paragraphe 2 prévoit que « compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l ' insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leurs développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes ».

Depuis 1986, les changements de gouvernements se sont souvent traduits par des modifications des règles applicables à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer ^{3 ( * )} , mais jamais par une remise en cause de son principe : il s'agit de réduire le coût des investissements réalisés outre-mer soit en accordant un avantage fiscal direct aux entrepreneurs exerçant leur activité outre-mer, soit en attirant vers l'outre-mer une partie de l'épargne métropolitaine par l'octroi d'un avantage fiscal aux contribuables qui, d'une part, investissent dans des entreprises qui investissent outre-mer et qui, d'autre part, acceptent qu'une partie de l'avantage obtenu soit consacrée à abaisser le coût de l'investissement.

* ¹ Ces handicaps structurels sont décrits de manière détaillée dans l'annexe II du présent rapport, qui restitue une note transmise à votre rapporteur par le ministère de l'outre-mer.

* ² Rapport d'enquête n° 2001-M-020-01 sur les créations d'emplois obtenues grâce au dispositif d'aide à l'investissement dans les départements et territoires d'outre-mer, septembre 2001.

* ³ Les dispositions issues de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 ont été modifiées par la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991, la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993, la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993, la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995, la loi de finances pour 1998 du 31 décembre 1997, la loi de finances pour 1999 du 31 décembre 1998 et la loi de finances pour 2001 du 30 décembre 2000.