N° 354
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002
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Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 10 juillet 2002 Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2002 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du plan (1) sur les zones franches urbaines ,
Par M. Pierre ANDRÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
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Urbanisme. |
RÉSUMÉ DU RAPPORT
ET PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR
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UN BILAN INCONTESTABLE Les résultats obtenus dans les zones franches urbaines - où résident plus de 727.000 personnes - sont positifs, tant en ce qui concerne la création d'entreprises et d'emplois que la réalisation d'investissements et l'incidence sur les finances locales. Nombre d'entreprises et d'emplois créés En 2002 , le nombre d'entreprises créées ou transférées a dépassé 12.000 dans les ZFU (contre 2000 en 1996 ). Le nombre d'emplois nouveau par rapport à 1996 dépasse 46.000 , dont deux-tiers de créations , alors que l'objectif était d'en créer 10.000. Le nombre d'emplois exonérés dans les ZFU pour des entreprises de moins de 50 salariés se situe donc entre 60.000 et 65.000 unités . Nature des emplois créés Les neuf dixièmes des emplois exonérés relèvent de contrats de travail à durée indéterminée . La clause d'embauche de personnel résidant dans les ZFU (fixée à un minimum de 20 % des emplois à partir de l'embauche d'un troisième salarié exonéré) a été très bien respectée puisque le taux d'emploi local varie entre 25 et 30 % . Incidence bénéfique sur les investissements locaux et les finances locales Le montant total estimé des investissements publics et privés réalisés dans les ZFU, qui ont eu un effet multiplicateur sur l'activité économique locale, dépasse 22 milliards de francs en cinq ans. Ces investissements ont doté des « communes dortoir » de véritables pôles économiques . Les finances des collectivités locales concernées bénéficient du mécanisme de compensation par l'Etat des exonérations consenties aux entreprises : le montant total de ces compensations est de 56,9 millions d'euros (près de 374 millions de francs) pour 2001. Cette compensation est indispensable car les communes concernées comptent parmi les plus pauvres de France avec un potentiel fiscal du périmètre retenu pour la ZFU de moins de 3.800 francs par habitant en 1996. UNE APPRÉCIATION D'ENSEMBLE TRÈS POSITIVE Par rapport aux résultats obtenus, le coût de cette politique apparaît raisonnable, si l'on compare le montant des exonérations aux transformations qu'elles ont induites dans les quartiers. Evaluation du montant des exonérations Les exonérations de cotisations sociales sont de plus de 221 millions d'euros (1.450 millions de francs) pour les dix premiers mois de 2001 , contre 242 millions d'euros (1588 millions de francs) en 2000. L' exonération fiscale se situe à environ 141,78 millions d'euros (930 millions de francs) pour 2002. Un dispositif transparent qui a permis de remodeler des quartiers La procédure de choix des zones situées en ZFU a été transparente et efficace . Hormis une exception, leur délimitation n'a pas été critiquée, si ce n'est que nombre de maires auraient voulu que leur superficie soit plus étendue . La création des ZFU, alliée à d'autres opérations (grands projets de villes, financements européens) a permis de remodeler des quartiers entiers . Une modification déterminante de l'image des quartiers et une réaffirmation du rôle du travail dans l'intégration sociale La création d'emplois a été d'autant plus remarquable qu' en 1996 aucun chef d'entreprise n'envisageait de s'installer dans ce qui allait devenir les ZFU, car les quartiers concernés, étaient caractérisés par : - un taux de chômage supérieur de 25 % à la moyenne nationale ; - une proportion de jeunes supérieure à 36 % de la population ; - une proportion de personnes non diplômées supérieure à la moyenne nationale (29 %). L'embauche de populations défavorisées qui résident dans les quartiers « sensibles » constitue un vrai succès qui fait évoluer les mentalités . Pour les entreprises, cette embauche a cependant un coût économique qui justifie l'octroi des exonérations qui n'ont donc pas été consenties sans contrepartie. Un dispositif souple qui a fortement incité à la création d'entreprises La procédure de mise en oeuvre des exonérations par les entreprises elles-mêmes, au rythme de leurs déclarations fiscales et sociales, s'est avérée souple et attractive par rapport à la lourdeur des procédures d'agrément préalable sur dossier et d'octroi de subventions . De nombreuses entreprises -notamment individuelles- ont, grâce à ces exonérations, disposé d'un complément de financement sans lequel, faute de fonds propres, elles n'auraient pas pu démarrer où accroître leur activité. Un dispositif encadré qui a fait l'objet de nombreux contrôles Les comités d'orientation et de surveillance (COS) créés en 1996, à l'initiative du Sénat, ont bien joué leur rôle de lutte contre les « chasseurs de primes », en permettant un contrôle décentralisé et une sélection des entreprises . Les ZFU n'ont en rien constitué des « paradis fiscaux », car les services fiscaux et les URSSAF ont effectué des contrôles quasi systématiques . Si certaines URSSAF ont eu une approche très constructive , d'autres ont affiché une interprétation excessivement restrictive de la lettre de la loi de 1996 , conduisant les entreprises à renoncer aux exonérations sociales et à ne recourir qu'aux exonérations fiscales, au détriment de la création d'emploi. En 2000 le contrôle des exonérations sociales a constitué 0,45 % du nombre des redressements opérés par les URSSAF, soit 687 redressements et 1,38 % du montant total des redressements représentant de 9,78 millions d'euros, (64,17 millions de francs). Les ZFU ont constitué une chance pour les quartiers dont nul ne sait ce qu'ils seraient devenus si elles n'avaient pas été créées . * * * .../... LES DIX PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR Relancer la politique des zones franches urbaines Il faut relancer, sans délai, la politique des zones franches urbaines et prendre l'attache de la Commission européenne afin de définir un nouveau régime d'encadrement compatible avec le droit européen de la concurrence, le précédent étant venu à expiration en décembre 2001. Cette relance est indissociable de la politique de requalification urbaine et de la politique du logement à laquelle le ministre de la ville doit être très étroitement associé . Parvenir à une connaissance des comptes de la politique de la ville Les comptes de la politique de la ville méritent d'être clarifiés , tout comme l'a récemment demandé la Cour des comptes en recommandant d'accroître l'efficacité et la rigueur de gestion de la Délégation interministérielle à la ville (DIV). L' obscurité de la présentation des crédits et le flou qui entoure les résultats obtenus par la politique de la ville nuisent à sa crédibilité . Obtenir des données agrégées et actualisées Un système efficace d'évaluation des ZFU à l'échelon infra-communal doit être mis en oeuvre , en associant les services de l'emploi et les services fiscaux, l'INSEE, les URSSAF, les ASSEDIC, les chambres de métiers et les chambres de commerce pour procéder à une évaluation du dispositif . L'INSEE pourrait, sans délai, être chargée de définir le cahier des charges de la collecte des éléments statistiques nécessaires pour assurer le suivi de cette politique . Améliorer l'employabilité des chômeurs et notamment des jeunes L'amélioration de l' « employabilité » des personnes en grande difficulté sociale doit être recherchée , de même que celle des jeunes et des chômeurs en rupture totale avec le marché du travail. Il est donc nécessaire d'améliorer les liens entre l'école et l'entreprise pour la formation en fonction des besoins, et de réinsérer les personnes exclues du marché du travail. Faciliter le respect de la clause d'embauche de 20 % d' habitants de la zone. Il serait souhaitable d'étendre à toutes les personnes qui résident dans des zones concernées par la politique de la ville et à celles qui sont éligibles dans ce cadre aux aides européennes, la possibilité d'être décomptées dans le calcul de la clause de 20 % d'embauche locale . Cette réforme tempérerait les « effets de frontière » et accroîtrait le potentiel de recrutement des entreprises . Inciter à une application rapide, uniforme et « éclairée » de la loi Le gouvernement doit donner aux URSSAF des instructions tendant à une mise en oeuvre des textes avec discernement , comme tel a été le cas pour la réduction du temps de travail, en cas de circonstances exceptionnelles consistant en des difficultés spécifiques de recrutement. Les circulaires d'application relatives aux ZFU pourraient préciser les conditions dans lesquelles le principe du quota de 20 % doit être entendu de façon à favoriser l'embauche de nouveaux salariés et non pour pénaliser des entreprises. Résoudre les questions foncières avec plus de rapidité Il faut permettre aux ZFU encore dotées de disponibilités foncières, de valoriser celles-ci au cours des prochaines années , puisqu'à l'évidence, le délai de cinq années ouvert en 1997 s'est avéré trop court , compte tenu des aléas de la politique de l'Etat. La principale limite à l'amélioration des résultats du dispositif des ZFU procède du manque de disponibilités foncières dont ont souffert un grand nombre de communes. Elle doit être levée, tout en renforçant les compétences des « comités d'agrément » créés par les communes. Définir un nouveau régime adapté aux changements survenus depuis 1996 Il est urgent de définir un dispositif d'allègement des charges en profitant de la souplesse octroyée par le régime du de minimis (faculté d'accorder des aides dès lors qu'elles ne représentent, en moyenne, pas plus de 100.000 euros par entreprise sur trois ans). Ce type de mesure permet de soutenir les très petites entreprises du commerce et de l'artisanat. Assurer la cohérence de l'action administrative Il faut appliquer aux URSSAF le principe selon lequel les positions qu'elles ont prises sur l'interprétation de la loi s'imposent ensuite à elles en prévoyant que lorsqu'elles refusent de répondre, c'est l'interprétation du redevable de bonne foi qui prévaut, à l'instar de ce qui est prévu, pour les services fiscaux, par l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales. Prendre à bras le corps la question du commerce de proximité La situation des commerces de proximité est difficile. Il semble illusoire de créer un nouveau réseau de commerces locaux dans les quartiers où le pouvoir d'achat est faible. L'objectif demeure de favoriser le maintien les commerces existants . Il est donc nécessaire de venir en aide aux entreprises commerciales situées dans les ZFU notamment en leur facilitant l'accès aux assurances. |