II. DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES D'UN FAIBLE MONTANT
A. LE FAIBLE MONTANT DES CRÉDITS DU FRE...
1. La détermination des dotations inscrites sur le FRE
Les crédits du fonds pour la réforme de l'Etat , déterminés chaque année en loi de finances initiale, sont inscrits sur le chapitre de répartition 37-08 « Fonds pour la réforme de l'Etat » du budget des services généraux du Premier ministre. Ce chapitre a été créé par la loi de finances pour 1997, les crédits mis à disposition du FRE en 1996 ayant été portés en gestion par décret de virement sur le chapitre 37-04 « Modernisation de l'administration ».
Il s'agit de crédits de titre III, même si des crédits de titre V avaient également été ouverts en 1997 et 1998 sur le chapitre 57-04 « Fonds pour la réforme de l'Etat », aujourd'hui supprimé.
Ces crédits sont répartis par un arrêté de répartition entre les deux articles correspondant, d'une part, à la section centrale (article 10 « Fonds pour la réforme de l'Etat : opérations à caractère national »), et, d'autre part, à la section territoriale (article 20 « Fonds pour la réforme de l'Etat : opérations à caractère local ») du FRE.
Le tableau suivant présente les crédits disponibles sur le FRE chaque année depuis sa création, après mouvements de crédits en gestion, mais sans prendre en compte les éventuels reports. Jusqu'à l'exercice 1999, la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie refusait de reporter les crédits du titre III non consommés en fin d'année. Il convient de rappeler que les crédits du FRE ont été inscrits à l'état H annexé à la loi de finances, à partir de l'exercice 2000.
Crédits du FRE
(en millions de francs)
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1996 |
1997* |
1998* |
1999** |
2000 |
Total |
2001 |
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FRE Central |
20,0 |
38,9 |
37,5 |
68,6 |
34,9 |
199,9 |
35,0 |
|
FRE territorial |
30,0 |
73,6 |
75,0 |
85,2 |
73,8 |
337,6 |
74,0 |
|
TOTAL |
50,0 |
112,5 |
112,5 |
153,8 |
108,7 |
537,5 |
109,0 |
*En 1997 et 1998, les crédits ouverts comportaient également du titre V (avec l'égalité AP = CP).
** Total intégrant le montant du décret d'avance intervenu en cours d'exercice budgétaire 1999.
Le montant total des crédits du FRE est relativement faible eu égard à l'ampleur de ses missions , s'établissant en moyenne annuelle à 107,75 millions de francs depuis 1996, et ayant évolué de 50 millions de francs à la date de sa création à 153,8 millions de francs en 1999. Ces crédits représentent, dans la loi de finances pour 2001, 1,7 % du budget des services généraux du Premier ministre, et 7,7 % de l'agrégat Fonction publique.
Ainsi, les ambitions budgétaires initiales, consistant à doter le FRE de 500 millions de francs dès 1996, n'ont jamais été atteintes : il a fallu cinq exercices budgétaires pour que soit réalisé cet objectif.
Il convient de préciser que, en 1999, une mesure exceptionnelle destinée à favoriser la mise en oeuvre du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) s'est traduite par la mise à disposition du FRE de 40 millions de francs supplémentaires par décret d'avance. 32 millions de francs ont été attribués à la section centrale, et 8 millions de francs à la section territoriale.
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La détermination des crédits inscrits sur le FRE : des critères trop imprécis Selon le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, « le montant des crédits inscrits au FRE chaque année est lié aux chantiers prioritaires de modernisation que le gouvernement décide de mettre en oeuvre, notamment ceux qui sont validés en comité interministériel à la réforme de l'Etat ». Le ministère a ainsi indiqué que « ce montant a permis d'agir à un relativement bon niveau d'intervention. Le taux de satisfaction (en montant) des demandes des administrations centrales et des appels à projet de l'administration territoriale de l'Etat est ainsi de l'ordre de 1 à 3 ». « Cependant, on constate ces dernières années une hausse du volume et de la qualité relative des projets sur le FRE central : le nombre des demandes de financement en 2000 était de 200 contre 221 en 2001. Le montant total de ces demandes s'élevait à 105 millions de francs en 2000, contre 123 millions de francs en 2001. Le montant de la dotation pourra ainsi être révisé en fonction des priorités de la réforme décidées par le gouvernement , comme il l'a été en 1999 en raison du PAGSI ». Il apparaît que les critères présidant à la détermination des dotations du FRE ne sont guère précis : ils ne sont pas véritablement définis, et surtout leur mise en oeuvre paraît sans effet sur le montant de ces dotations. En effet, alors que les demandes émanant des services se sont accrues entre 2000 et 2001, le niveau des crédits est resté quasiment le même, comme s'il était déterminé à l'avance. Pourtant, et probablement en fonction des résultats de l'exécution budgétaire en 2001, le ministère se réserve la possibilité de réviser le montant de la dotation du FRE. |
Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a indiqué à votre rapporteur qu'il était permis d'envisager « une éventuelle augmentation des crédits » du FRE, « compte tenu de l'ambition affichée notamment par le dernier comité interministériel de la réforme de l'Etat » du 12 octobre 2000. En particulier, « la généralisation à tous les services de l'administration du contrôle de gestion d'ici à 2003 et l'entrée dans une démarche d'adoption d'engagements en matière de qualité dans les services déconcentrés et les établissements publics en 2001 [...] vont demander aux ministères d'y consacrer des moyens très importants de conception, de formation et de réalisation ».