"mieux employer les personnels du ministère de l'emploi"

LISTE DES ANNEXES

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Annexe I	Personnes auditionnées par les rapporteurs au Sénat	123
Annexe II	Comptes-rendus des auditions	125
Annexe III	Personnes rencontrées par les rapporteurs au cours de leurs déplacements dans les services déconcentrés	179
Annexe IV	Situation des effectifs de l'administration centrale	181
Annexe V	Situation des effectifs des services déconcentrés	183
Annexe VI	Situation des effectifs par catégorie et par région	185
Annexe VII	Instruction ministérielle du 17 janvier 1995 relative à l'organisation des services déconcentrés	191
Annexe VIII	Lettre du secrétaire d'Etat au Budget du 19 octobre 1999 portant autorisation du déplafonnement des indemnités à l'administration centrale	199
Annexe IX	Circulaire ministérielle du 29 septembre 1999 relative aux moyens en personnels dans le budget 2000	201
Annexe X	Circulaire ministérielle du 28 janvier 2000 relative aux effectifs des services déconcentrés	205
Annexe XI	Lettre du directeur de cabinet de la ministre de l'emploi du 23 avril 1999 relative à la programmation pluriannuelle des effectifs	211
Annexe XII	Lettre de la ministre de l'emploi du 4 janvier 1999 relative à la gestion des heures supplémentaires des agents de catégorie C	215
Annexe XIII	Lettre du Trésorier-Payeur général de la région Rhône-Alpes du 20 mars 2000 relative au contrôle des emplois des agents non titulaires	217

ANNEXE I

Personnes auditionnées par les rapporteurs au Sénat

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Mercredi 23 février 2000	M. Christian Rollet, chef de l'Inspection générale des affaires sociales, et Mme Jeannine Barberye, inspecteur général	125
Mercredi 8 mars 2000	M. Jean-Pierre Morelle, contrôleur financier au ministère de l'emploi et de la solidarité (section emploi) Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy, directeur de la direction de l'administration générale et de la modernisation des services au ministère de l'emploi et de la solidarité	130 137
Mardi 14 mars 2000	M. Michel Bernard, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi M. Georges Capdeboscq, conseiller-maître à la Cour des comptes, et M. Didier Guédon, conseiller référendaire	144 150
Mardi 28 mars 2000	M. Gilbert Hyvernat, directeur général de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes	155
Mercredi 29 mars 2000	M. Didier Banquy, sous-directeur de la 6 ^ème sous-direction du Budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie M. Dominique-Jean Chertier, directeur général de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce	160 164
Mercredi 10 mai 2000	M. André Barbaroux, directeur général du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles	168
Mardi 4 juillet 2000	M. Bernard Grassi, inspecteur du travail, président de l'association Villermé	173

ANNEXE II

Comptes-rendus des auditions

Christian ROLLET, chef de l'Inspection générale des affaires sociales, accompagné de Mme Jeannine BARBERYE,
inspecteur général
- Mercredi 23 février 2000 -

M. Christian Rollet a rappelé que les missions de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) étaient fixées par la loi du 28 mai 1996, qui trouve son origine indirecte dans une initiative sénatoriale. Son article 42-1 prévoit que l'IGAS est chargée de contrôler et d'évaluer la mise en oeuvre des politiques publiques, dans le domaine de la sécurité sociale et de la santé, ainsi que du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Son champ de compétences est donc extrêmement large.

Un arrêté ministériel précise que certains inspecteurs sont chargés d'apprécier la manière de servir des chefs des services déconcentrés, c'est-à-dire les directeurs régionaux et départementaux du ministère de l'emploi et de la solidarité. Si la notation de ces personnels d'encadrement est une compétence du directeur des ressources humaines du ministère, l'IGAS participe toutefois au processus de leur notation et promotion. Les inspecteurs concernés s'entretiennent d'ailleurs chaque année avec l'ensemble des directeurs des services déconcentrés.

L'IGAS dispose, depuis le 1 ^er janvier 2000, de 105 emplois budgétaires d'inspecteurs, au lieu de 101 avant cette date. Il convient d'y ajouter 25 personnels administratifs. La seule ligne budgétaire individualisée au profit de l'IGAS concerne les frais de déplacement des inspecteurs, soit 2,09 millions de francs inscrits au chapitre 34-98 article 30 du budget de l'emploi. Les autres crédits ne sont pas isolés, l'IGAS bénéficiant de dotations inscrites sur plusieurs lignes de crédits du ministère. En effet, elle ne bénéficie pas de l'autonomie de gestion, ses personnels, notamment, étant gérés par la direction de l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) du ministère. Toutefois, une modification des statuts de l'IGAS est en projet, afin de lui donner une autonomie dans la gestion du corps, mais non sur le plan financier.

M. Joseph Ostermann a voulu savoir si cette situation était source de difficultés pour l'IGAS dans l'accomplissement de ses missions.

M. Christian Rollet a estimé que ce n'était pas le cas, même si la gestion d'une inspection générale présente des spécificités, tenant notamment à la forte mobilité de ses membres, environ 25 % d'entre eux quittant ou réintégrant chaque année l'inspection. Il a toutefois jugé indispensable cet état de fait, gage de diversification des tâches des inspecteurs et de leur bonne connaissance des administrations qu'ils seront amenés, par la suite, à contrôler et évaluer. Il s'est cependant déclaré très favorable à l'autonomie de gestion envisagée.

Il a indiqué qu'environ 85 % de l'activité de l'IGAS relevait de saisines décidées en fonction de sujets d'actualité. Elle consacre, par conséquent, le reste de son temps à l'exécution du programme de travail qu'elle propose au ministre. Cette spécificité explique que ses membres doivent faire preuve de disponibilité et de réactivité, ce qui peut toutefois les amener à moins s'investir dans une mission en cours. A la différence de la Cour des comptes, l'IGAS ne peut s'autosaisir, ni consacrer la plus grande part de son activité à accomplir un programme de travail. Elle est, en revanche, amenée à rendre plus rapidement ses conclusions.

M. Joseph Ostermann a voulu savoir si un préfet pouvait saisir l'IGAS d'un problème porté à sa connaissance.

M. Christian Rollet a répondu que, formellement, la saisine de l'IGAS était seulement ministérielle, précisant que tout ministre pouvait la saisir, en raison de sa vocation interministérielle. Il a toutefois ajouté que, en pratique, l'IGAS nouait des relations avec les préfets, en amont d'une inspection qui ne peut être décidée que par le ministre.

M. Joseph Ostermann s'est interrogé sur l'existence d'inspecteurs spécialisés.

M. Christian Rollet a considéré que l'IGAS bénéficiait, sur ce point, d'une organisation originale, associant des généralistes et des professionnels spécialisés dans un secteur précis. Cette situation résulte, d'une part, de la fusion, opérée en 1990, des trois inspections, de la santé, de la sécurité sociale, et du travail, en IGAS, et, d'autre part, des modalités de recrutement des membres de cette dernière, les anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration constituant les généralistes, et le recrutement au tour extérieur, qui fait de l'IGAS l'inspection générale la plus ouverte aux fonctionnaires provenant d'autres corps, permettant de bénéficier de spécialistes. Par ailleurs, les missions d'inspection sont conduites, le plus souvent, par des équipes mixtes, comprenant à la fois des généralistes et des spécialistes.

Abordant les conséquences des inspections de l'IGAS, il a indiqué qu'était constituée, au sein de cette dernière, une commission des suites, chargée de mesurer l'impact des rapports et des travaux de l'inspection. Environ une année après la publication du rapport, les représentants du service ayant fait l'objet d'un contrôle et les auteurs du rapport se réunissent pour faire le point sur les évolutions éventuellement intervenues depuis l'inspection. Cette réunion donne lieu à un compte-rendu écrit, adressé au ministre. Il convient toutefois de garder à l'esprit que l'IGAS ne dispose pas de pouvoirs de sanction et que les travaux de la commission des suites relèvent de l'information. Ils n'en sont pas moins particulièrement importants. Les observations ou recommandations de l'IGAS, en effet, se traduisent, notamment dans le cas d'une inspection ciblée sur une institution particulière, par de réelles évolutions et réformes. L'impact des rapports de l'IGAS, en revanche, est plus difficile à apprécier lorsqu'ils portent sur une politique publique générale, le gouvernement, principal destinataire du rapport, pouvant décider de ne pas lui donner suite. Enfin, toute mission d'inspection ne donne pas systématiquement lieu à la réunion de la commission des suites.

Mme Jeannine Barberye a indiqué avoir effectué plusieurs missions d'inspection dans les services déconcentrés du ministère de l'emploi, trois missions au cours de l'année 1998 et quatre autres en 1999. Ces missions, qui s'inscrivent dans le cadre du programme de travail annuel de l'IGAS, l'ont amené à prendre en compte la gestion des personnels, même si cette dernière n'était pas le thème central des inspections qu'elles a effectuées. Le management des équipes et l'adéquation entre les besoins des services et les moyens et capacités des personnels sont appréciés comme un aspect de l'efficacité du service et de la mise en oeuvre des politiques publiques. Toutefois, la gestion des personnels n'a pas constitué, à ce jour, un sujet d'inspection à part entière, dans ce secteur du ministère.

Elle a précisé que les inspections qu'elle avait effectuées s'attachaient à analyser les effectifs de référence d'un service, déterminés par la direction de l'administration générale et de la modernisation des services (DAGEMO) du ministère. Le contrôle porte notamment sur l'évolution à la fois des effectifs de référence, des effectifs présents, physiques et en équivalents temps plein, et des effectifs rémunérés, sur la composition du personnel par catégorie, sur l'examen des écarts éventuellement observés entre ces données, et, surtout, sur les conséquences de ces différents paramètres sur la mise en oeuvre d'une politique publique. En revanche, ces inspections n'ont pas porté sur la gestion financière des personnels, à la différence des travaux de la Cour des comptes.

M. Christian Rollet a précisé qu'il serait tout à fait possible que l'IGAS soit chargée d'une mission générale d'évaluation de la gestion des personnels. Par exemple, elle a été amenée récemment à évaluer le service des ressources humaines de la DAGPB.

Mme Jeannine Barberye a expliqué que l'IGAS, sur ces sujets, était attentive à quatre éléments : les rémunérations accessoires, c'est-à-dire les primes, ainsi que l'évaluation, la notation et la formation des personnels. Le taux d'opérationalité des agents, notamment, est examiné avec attention, en particulier la pertinence de l'organisation du service, l'absentéisme des agents ou leur respect des horaires. Il convient toutefois de constater que ces questions ne sont généralement pas prédominantes dans les préoccupations des responsables des services.

Elle a pourtant constaté qu'il existait des décalages permanents entre les effectifs de référence et les effectifs présents au sein des services, même si ces écarts ne prennent pas de proportions inquiétantes, sauf dans certaines directions comme en Seine-Saint-Denis. Elle a toutefois indiqué que les écarts observés entre les effectifs de référence et les effectifs " logés ", c'est-à-dire présents au sein des services, s'établissaient couramment à 20 %, en raison notamment du nombre conséquent de personnels du secteur solidarité du ministère travaillant dans les services des COTOREP. Par ailleurs, il apparaît que des personnels rémunérés par le CNASEA travaillent effectivement pour la gestion des interventions du Fonds social européen. Elle a également indiqué qu'il existe des mises à disposition, celles-ci étant apparues généralement justifiées par les besoins des services à rendre, par exemple dans les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA).

Elle a toutefois affirmé ne pas avoir rencontré de dysfonctionnements majeurs, et a estimé excessive l'affirmation selon laquelle le ministère ne connaîtrait pas précisément le nombre de ses agents. Elle a rappelé que la période couverte par le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique se terminait en 1996, alors que les contrôles de l'IGAS ont été effectués en 1998 et 1999, et a considéré que la DAGEMO, au cours de cette période, avait apporté de réelles améliorations à la gestion des personnels.

M. Christian Rollet a jugé que la gestion comptable des personnels n'était pas le problème le plus délicat auquel sont confrontés les services du ministère de l'emploi. Il a notamment cité, outre les sous-effectifs, les difficultés à coordonner les sections de l'inspection du travail avec le fonctionnement d'ensemble des services déconcentrés, en raison de leur forte tradition d'autonomie.

Mme Jeannine Barberye a ajouté que le problème des sous-effectifs était récurrent, notamment en Ile-de-France : ainsi 15 postes étaient-ils vacants en 1999 à Paris, tandis que 25 % des postes de catégories A et B en Seine-Saint-Denis n'étaient pas pourvus en 1998. Par ailleurs, certains instruments de gestion apparaissent encore archaïques, la gestion manuelle étant encore fréquente, de telle sorte que les dossiers des personnels sont parfois traités de manière erratique et aléatoire. Afin de faire face à ces problèmes, les services doivent parfois recourir à des " bricolages " internes. Enfin, il peut exister des problèmes de personnes qui ne sont pas sans conséquences sur le bon fonctionnement du service.

M. Jean-Pierre MORELLE, contrôleur financier au ministère de l'emploi et de la solidarité (section emploi), accompagné de M. Alain Paulmier
- Mercredi 08 mars 2000 -

M. Jean-Pierre Morelle a rappelé que le contrôle des dépenses engagées avait été institué par une loi de 1922, votée à l'initiative du Parlement, le gouvernement et le ministère des finances de l'époque n'y étant guère favorables. Le contrôleur financier central, nommé par arrêté du ministre du budget, a pour mission de tenir, de façon contradictoire avec le service gestionnaire, une comptabilité des engagements de dépenses du ministère auprès duquel il est placé, et de viser préalablement les documents ayant une incidence financière (engagements des dépenses, ordonnances de paiement, marchés, conventions, circulaires, etc.), cette mission étant toutefois tombée en désuétude du fait de l'évolution du travail interministériel. Il contrôle également les établissements publics qui lui sont rattachés, ainsi que les associations qu'il a éventuellement créées.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôleur financier avait des collaborateurs.

M. Jean-Pierre Morelle a indiqué que le contrôleur financier est le seul fonctionnaire du ministère du budget en poste au contrôle financier central. Les autres fonctionnaires sont mis à sa disposition par le ministère contrôlé, soit, au total, 13 agents pour le ministère de l'emploi. Il s'agit d'un contrôle financier central de dimension assez réduite, celui du ministère de la défense par exemple, comptant environ 30 agents.

Il a expliqué qu'aucune dépense ne pouvait être réalisée sans un double visa du contrôleur financier central, celui portant sur l'engagement de la dépense et celui concernant l'ordonnance de paiement. Si, dans certains ministères, des actes peuvent peut-être échapper au visa du contrôleur financier, ce n'est pas le cas au ministère de l'emploi.

Il a précisé que trois agents du contrôle financier contrôlaient les actes de gestion concernant les personnels. Les dépenses de personnel sont extrêmement faibles au ministère de l'emploi, dont l'essentiel des dépenses est consacré aux interventions. Les dépenses de personnel ne représentent que 23 % des dépenses de fonctionnement et 2,3 % de l'ensemble du budget de l'emploi. Il a estimé que, d'une manière générale, le ministère de l'emploi dispose de peu de personnels pour des raisons essentiellement historiques. Conçu comme un ministère régalien chargé de faire respecter la législation du travail, il était faiblement doté en personnels. Mais l'explosion de ses missions, au début des années 1990, ne s'est pas accompagnée de créations d'emplois suffisantes.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôle financier central était organisé de la même façon dans tous les ministères, et quels étaient les effectifs du ministère de l'emploi.

M. Jean-Pierre Morelle a répondu que le contrôle financier central reposait sur les mêmes principes dans tous les départements ministériels, mais qu'il devait s'adapter à leurs spécificités, l'importance des effectifs et le poids des dépenses de personnel au ministère de l'éducation nationale par exemple.

Il a expliqué que la direction du Budget avait, depuis une dizaine d'années, initié une évolution du contrôle financier, de manière à le rendre plus performant. Ainsi, en matière d'emplois, une expérience a été menée, consistant à comparer les effectifs gérés par le ministère et ceux payés par la direction générale de la comptabilité publique, cette opération n'étant pas si simple au regard de la multitude des statuts et des corps existant au sein de la fonction publique, dont certains sont en voie d'extinction. Il est donc possible, désormais, d'effectuer un rapprochement mensuel des effectifs gérés et des effectifs rémunérés, par catégorie de fonctionnaires ou selon leur statut. Au ministère de l'emploi, ce rapprochement permet de constater un très faible écart, inférieur à 1 % de la totalité des emplois budgétaires. En outre, de tels écarts apparaissent, selon les mois, sur des catégories de personnels différentes : cette situation ne traduit donc pas l'existence d'un problème spécifique à un groupe de fonctionnaires, mais tient plutôt à des aléas de gestion. L'étape suivante, qui, elle, n'est pas encore franchie, pourrait consister à fournir les fichiers des personnels tenus par l'agence comptable au service gestionnaire pour vérifier la nomenclature, analyser les écarts et rectifier les erreurs, le contrôle financier central se limitant à un contrôle contradictoire a posteriori .

M. Alain Paulmier a précisé que le ministère de l'emploi comptait 10.115 emplois budgétaires, dont 927 en administration centrale, et 9.188 dans les services déconcentrés.

M. Joseph Ostermann a interrogé ses interlocuteurs sur leur sentiment à l'égard des observations contenues dans le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique de l'Etat.

M. Jean-Pierre Morelle a considéré que les critiques que la Cour des comptes avait formulées à propos de la gestion des personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi n'étaient pas exagérées, mais qu'elles appartenaient maintenant, pour l'essentiel, au passé, la période examinée par la Cour couvrant les années 1992 à 1995. Il est exact qu'à cette époque, qui correspond à une forte progression du chômage, le ministère n'avait pas les moyens en personnels de sa politique d'intervention. Il a ajouté que des éléments structurels venaient aggraver ce contexte difficile, en l'occurrence l'extrême difficulté de l'Etat à supprimer des postes de fonctionnaires et à redéployer les personnels entre les départements ministériels. Le ministère de l'emploi a donc dû faire face à cette situation par des vagues de recrutements successives au sein de ses services déconcentrés : ainsi, 100  postes de chargés de mission contrats emploi-solidarité ont-ils été inscrits au budget, alors que la création de 100 postes de cadres pour l'emploi a été décidée sans que les crédits correspondants ne soient " budgétés ". Par ailleurs, 400 coordonnateurs emploi-formation, ainsi que 200 secrétaires, ont été rémunérés, non sur la base d'emplois budgétaires, mais sur des crédits d'intervention. Il a toutefois considéré que ces cas appartenaient au passé, celui des coordonnateurs emploi-formation ayant été régularisé en 1998 et 1999, tandis que celui des secrétaires est en cours en 2000. Il a ajouté qu'il était toujours possible que subsistent quelques contractuels payés sur des crédits d'intervention, notamment par le biais d'associations subventionnées par le ministère, mais que cette situation était difficile à apprécier, faute de remontées d'information. Par ailleurs, des personnes en contrat emploi-solidarité ont pu occuper des postes du ministère, alors que telle n'était évidemment pas leur vocation d'origine, parce que des associations embauchant des CES ont mis ces derniers à disposition du ministère de manière irrégulière.

M. Gérard Braun s'est enquis de la situation des emplois-jeunes.

M. Jean-Pierre Morelle a rappelé que le ministère de l'emploi avait conduit une très forte campagne de promotion de ce dispositif, notamment auprès des collectivités locales et des associations, mais a assuré qu'à sa connaissance, aucun emploi du ministère n'était occupé par un emploi-jeune.

M. Gérard Braun a reconnu ne pas bien comprendre la raison pour laquelle l'Etat ne connaissait pas parfaitement le nombre de ses fonctionnaires puisqu'il les paie.

M. Jean-Pierre Morelle a indiqué que les fonctionnaires étaient payés par la Paierie générale du Trésor et, en région, par les départements informatiques du Trésor. Il a toutefois insisté sur la difficulté qu'il y a à connaître exactement le nombre de fonctionnaires en raison des approches différentes retenues par le ministère des finances et par celui qui gère les effectifs. Les fichiers tenus par les agences comptables sont très précis mais ne prennent en considération que les emplois payés, occupés à un moment donné et pour une quantité de travail et un indice. Ces derniers ne correspondent pas parfaitement à la réalité des effectifs présents au sein des services au même moment. Il existe en permanence des changements qui modifient les données budgétaires détenues par les agences comptables (promotions, retraites, recrutements, temps partiel, etc.) de par les décalages de gestion.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôleur financier central exerçait un pouvoir hiérarchique sur les contrôleurs financiers en région.

M. Jean-Pierre Morelle a répondu par la négative, rappelant que le contrôle financier déconcentré avait été institué dans les années 1972-1973, mais qu'il avait fallu attendre 1995 pour la mise en place opérationnelle de contrôleurs financiers en région. Le contrôle financier local vise toutes les dépenses déconcentrées : fonctionnement, investissement et interventions par exemple.

M. Joseph Ostermann a voulu savoir si d'éventuelles irrégularités, constatées par le contrôleur financier local, étaient signalées au trésorier-payeur général ou au contrôleur financier central.

M. Jean-Pierre Morelle a répondu par l'affirmative. Il a précisé que les trésoriers-payeurs généraux pouvaient, le cas échéant, prendre en considération le contexte économique ou social local lorsqu'il s'agissait pour eux de donner suite à une irrégularité constatée, mais que leur approche est généralement rigoureuse et respectueuse des textes.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur la nature du contrôle effectué par le contrôleur financier central, notamment sur la part faite à la régularité et à l'opportunité.

M. Jean-Pierre Morelle a rappelé que la loi de 1922 ne mentionnait que l'existence d'un contrôle de régularité. Il a toutefois estimé que, dans la pratique, il existait des cas-limites qui peuvent amener le contrôleur financier à donner des conseils ou à émettre des mises en garde aux ordonnateurs. Il peut arriver qu'il décide de différer le visa jusqu'à l'obtention de compléments d'informations. Il a ajouté que la Cour des comptes était destinataire des notes d'observation établies par le contrôleur financier central.

M. Gérard Braun s'est demandé si le contrôle portait uniquement sur les crédits correspondant aux emplois ou s'il concernait les emplois eux-mêmes.

M. Alain Paulmier a indiqué que le contrôle financier exerçait un véritable contrôle des emplois. La dotation budgétaire annuelle détermine le nombre d'emplois qu'il n'est pas possible de dépasser. En cours d'année, les différents arrêtés et actes relatifs à la gestion des personnels sont communiqués pour visa au contrôle financier, qui les compare, tant en ce qui concerne les effectifs que les grades, avec la nomenclature budgétaire. C'est ainsi qu'est assuré le suivi contradictoire des emplois avec le service gestionnaire. Il suit les effectifs en stock, mais aussi en flux, de manière à assurer un minimum de gestion prévisionnelle à court terme des emplois et à éviter l'apparition de surnombres en fin d'année. En revanche, le contrôle financier n'exerce pas de contrôle sur la répartition locale des moyens en personnels, cette activité relevant de la seule compétence du gestionnaire.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôle financier entretenait des relations suivies avec la DAGEMO.

M. Jean-Pierre Morelle a indiqué que des réunions se tenaient régulièrement entre le contrôle financier et la DAGEMO, l'ordre du jour pouvant concerner des questions d'ordre général ou être axé sur un sujet spécifique. Il a précisé que l'ensemble des actes individuels concernant la gestion des personnels de l'administration centrale étaient visés par le contrôleur financier, et que les actes de gestion mineurs concernant les personnels des services déconcentrés remontaient dans une base informatique centrale.

M. Joseph Ostermann a voulu connaître l'époque à laquelle avait été institué ce contrôle des emplois.

M. Alain Paulmier a expliqué que les vérifications effectuées en matière d'emplois existaient depuis très longtemps, mais que leurs modalités avaient changé, l'informatique ayant permis de réaliser des progrès notables en matière de connaissance des effectifs. Ainsi, avant 1994, les données sur les personnels étaient connues mensuellement, alors que, depuis cette date, elles peuvent l'être à chaque instant.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur les problèmes les plus récurrents en matière de gestion des personnels.

M. Jean-Pierre Morelle a indiqué que les coordonnateurs emploi-formation avaient suscité des problèmes au moment de leur régularisation, en particulier parce qu'ils avaient été rémunérés, de façon disparate, sur des crédits d'intervention. La création de ces catégories de personnels avait dû faire l'objet d'un choix politique, sans doute arbitré ou toléré à haut niveau, sans qu'il n'en subsiste de traces écrites. Toutefois, leur situation a, depuis lors, été régularisée, les emplois nécessaires ayant été inscrits au budget.

M. Gérard Braun s'est enquis de la situation des personnels mis à disposition, détachés ou bénéficiant de décharges syndicales.

M. Jean-Pierre Morelle a observé que la loi de finances initiale pour 2000 a prévu une dotation de 12 millions de francs afin de régulariser la situation des personnels mis à disposition de façon non conforme à la réglementation en vigueur. Il a confirmé que le contrôleur financier aurait connaissance, grâce au contrôle des emplois qu'il exerce, des situations irrégulières en matière de position administrative des agents. Il vise en effet les arrêtés de mises à disposition contre remboursement, qui concernent notamment l'ANPE et l'AFPA, ainsi que les actes accordant des décharges syndicales. Il subsisterait néanmoins un ou deux cas de décharges syndicales irrégulières parmi les personnels du ministère. Par ailleurs, il a indiqué qu'environ 70 fonctionnaires de la direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle d'Ile-de-France étaient mis à disposition de l'administration centrale. En effet, dans le milieu des années 1990, les administrations centrales ont eu pour consigne de réduire leurs effectifs de 10 % en trois ans au profit des services déconcentrés, ce qui les privait de facto de fonctionnaires de catégorie A. Le ministère de l'emploi, particulièrement mal loti sur ce plan, a cherché à pallier son manque de personnel d'encadrement par des mises à disposition de fonctionnaires préalablement affectés dans les services déconcentrés.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôleur financier exerçait un contrôle sur les postes mis aux différents concours organisés par le ministère.

M. Jean-Pierre Morelle a indiqué que le contrôle financier s'exerçait également sur les postes mis aux différents concours et, plus largement, sur les besoins de recrutement. Il a estimé que le ministère de l'emploi, contrairement peut-être à d'autres ministères, ne pratiquait pas le " surcalibrage " des concours. La tendance observée est même inverse. Ainsi a-t-il rappelé que, par exemple, 57 postes étaient ouverts au dernier concours d'inspecteur du travail, mais que le ministère n'en avait demandé que 53, pour n'en retenir finalement que 48.

M. Joseph Ostermann a demandé si le ministère de l'emploi pratiquait la gestion prévisionnelle des emplois.

M. Jean-Pierre Morelle a répondu par la négative, regrettant que le ministère ne savait pas bien exploiter la pyramide des âges dans une optique de gestion à moyen terme. Il a ajouté que peu de fonctionnaires de catégorie A étaient intéressés par la gestion du personnel, préférant être affectés aux missions qui sont au coeur de l'activité du ministère. Toutefois, ce dernier est en cours d'exécution d'un marché public, d'un montant d'environ 35 millions de francs, devant permettre de rénover l'outil informatique de gestion des personnels. En outre, un vaste travail de définition des compétences est à l'oeuvre au sein du ministère, dont il est beaucoup attendu.

M. Gérard Braun a voulu savoir si le contrôleur financier central entretenait des relations avec les services déconcentrés du ministère.

M. Jean-Pierre Morelle a répondu par la négative, précisant qu'il entretenait toutefois des relations avec les contrôleurs financiers en région, mais essentiellement en ce qui concerne les dépenses d'intervention.

M. Joseph Ostermann s'est interrogé sur la situation des personnels de l'administration centrale.

M. Jean-Pierre Morelle a rappelé que le ministère recouvrait les deux secteurs de l'emploi et de la solidarité, mais que le second gérait la plupart des corps de fonctionnaires, ce qui ne constitue pas une situation très satisfaisante, dans la mesure où la logique de la séparation administrative des deux parties du ministère n'a pas été menée jusqu'à son terme.

Il a par ailleurs indiqué que les contractuels étaient très nombreux à l'administration centrale, représentant la moitié des personnels de catégorie A. Il existe trois principales catégories de contractuels : ceux dits de 1978, qui bénéficient d'un quasi-statut, leur contrat étant à durée indéterminée ; ceux provenant du secteur de la formation professionnelle ; et ceux dits de 1984, qui sont des contractuels proprement-dits mais qui ne devraient plus exister que marginalement, la loi de 1984 ayant programmé la disparition progressive de la précarité au sein de la fonction publique. Or, ces personnels sont moins bien rémunérés que les titulaires, auxquels ils s'apparentent pourtant en raison de la nature de leurs tâches et de l'importance de leurs années de service dans le service public. Il a rappelé que la ministre avait souhaité la réduction graduelle du nombre de contractuels, et le recrutement de personnels titulaires. Il a d'ailleurs estimé que ce mouvement serait fortement favorisé par l'importance des départs à la retraite au cours des prochaines années et par la bonne conjoncture économique, les jeunes diplômés préférant alors travailler dans le secteur privé où les rémunérations sont plus attractives. Ce phénomène posera des problèmes à l'administration, tant en ce qui concerne les recrutements à venir que le déroulement de carrière des agents.

Enfin, il a confirmé que les effectifs du cabinet de la ministre étaient importants.

Mme Marie-Caroline BONNET-GALZY, directeur de l'administration générale et de la modernisation des services au ministère de l'emploi et de la solidarité
- Mercredi 08 mars 2000 -

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a d'abord rappelé que, depuis 1990, la direction générale de l'administration et de la modernisation des services (DAGEMO) gérait les personnels du secteur emploi, ceux du secteur solidarité relevant de la direction générale de l'administration, du personnel et du budget. Elle a tenu à exprimer sa conviction qu'il fallait accroître les moyens en personnels du ministère de l'emploi, l'accroissement de ses missions ne s'étant pas traduit par un renforcement suffisant de ses effectifs.

Elle a indiqué que, au cours des dix dernières années, avait eu lieu un important travail de consolidation des différents corps de fonctionnaires gérés par la DAGEMO, dont l'identité est très affirmée, mais qui sont, en définitive, peu nombreux : les inspecteurs, les contrôleurs et les contractuels. Elle a ensuite présenté les textes statutaires et indemnitaires de ces différents corps, ainsi que les évolutions qui ont pu les affecter.

M. Gérard Braun a voulu savoir si les contractuels, nombreux à l'administration centrale, avaient des perspectives de titularisation.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a précisé que seuls les contractuels dits de 1978 étaient concernés par la titularisation ; ceux dits de 1984 ne le sont pas à ce jour. Elle a estimé que les missions nouvelles du ministère ne nécessitaient pas le nombre de contractuels en poste à l'administration centrale - environ un millier, dont 400 coordonnateurs emploi-formation -, les tâches pouvant être, pour une grande part, assumées par des personnels titulaires. C'est, du reste, l'orientation retenue en termes de gestion prévisionnelle.

Elle a indiqué que la valorisation des postes de chef de service, dans le cadre d'un statut d'emploi, avait pris du retard, en raison notamment de la position de l'inspection du travail, très attachée à son autonomie. Toutefois, des réformes sont intervenues, en 1995, avec la mise en place d'un statut d'emploi de directeur régional, et se préparent en 2000, grâce à la création d'un statut d'emploi pour les directeurs départementaux. Ces mesures statutaires ont permis de revaloriser la carrière des chefs de service qui, au ministère de l'emploi, étaient traditionnellement mal primés, les primes étant liées non aux fonctions exercées mais au corps d'appartenance. Aujourd'hui, l'ensemble des directeurs régionaux est issu du corps de l'inspection du travail. La situation est quasiment la même pour les directeurs départementaux, à l'exception de l'un d'entre eux, administrateur civil placé en position de détachement. Dans le même temps, l'emploi de directeur départemental sera ouvert aux cadres de l'ANPE. Il a également fait l'objet d'une revalorisation indiciaire.

M. Gérard Braun s'est enquis de l'influence de la mobilité des fonctionnaires sur le déroulement de leur carrière.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a précisé que la carrière des inspecteurs du travail était d'autant plus rapide qu'ils faisaient preuve d'une plus grande mobilité. Toutefois, elle a regretté que cette dernière ne fasse pas l'objet d'incitations financières, contrairement à la situation qui prévaut dans d'autres départements ministériels. A cet égard, elle a assuré que l'ensemble des indemnités dont bénéficient les fonctionnaires du ministère de l'emploi avait une base juridique. Un effort indemnitaire en faveur des fonctionnaires des catégories B et C a été réalisé en 1991, puis un autre en 1995 au profit des administrateurs civils. De 1997 à 2000, la dotation budgétaire consacrée aux indemnités a ainsi progressé de 20 %, toutes les catégories en ayant profité. Toutefois, compte tenu du niveau de départ, il s'agit plutôt, selon elle, d'un rattrapage.

En ce qui concerne les emplois budgétaires, elle a indiqué que le ministère en comptait 10.115, dont 927 en administration centrale et 9.188 au sein des services déconcentrés. Toutefois, en y ajoutant les effectifs de l'ANPE et de l'AFPA, et des autres établissements publics, ils s'élèvent à 37.911. Elle a attiré l'attention sur le fait que les fonctionnaires de catégorie C étaient très nombreux, et que leur poids relatif n'était plus adapté aux missions nouvelles du ministère. Si des postes de catégorie C ont été supprimés, ils n'ont pas été remplacés, à même hauteur, par des créations de postes de catégorie B. Elle a estimé que la suppression, qu'elle a qualifiée d'" aveugle ", de tous les postes vacants en 1992 avait entraîné de graves conséquences au ministère de l'emploi.

Quant aux créations d'emplois, elles ont permis de régulariser la situation de personnes autrefois rémunérées sur crédits - comme les 400 coordonnateurs emploi-formation -, mais ne se sont pas traduites, pour l'essentiel, par des moyens supplémentaires. C'est ainsi qu'ont été créés 450 emplois entre 1997 et 2000. Toutefois, un effort est perceptible depuis quelques années, 300 emplois ayant été créés entre 1998 et 2000 (sur 500 depuis 1984), 15 en 1998, 150 en 1999 (10 inspecteurs et 140 contrôleurs), et 134 en 2000 (dont 20 inspecteurs et 90 contrôleurs).

M. Gérard Braun a souhaité obtenir des informations sur les effectifs de l'administration centrale.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a indiqué que la réduction des effectifs des administrations centrales avait été présentée comme un axe prioritaire de la réforme de l'Etat. Elle a toutefois considéré que le ministère de l'emploi n'aurait qu'à pâtir d'une telle orientation, le besoin de qualifications nouvelles se faisant au contraire ressentir.

Elle a expliqué que les effectifs réels ne correspondaient pas aux effectifs budgétaires, car plusieurs personnes à temps partiel peuvent occuper un seul emploi budgétaire. Or, le temps partiel concerne 24 % des personnels du ministère de l'emploi, alors que la moyenne dans la fonction publique est de 13 %, essentiellement en raison de sa forte féminisation. Par ailleurs, le ministère bénéficie de personnels mis à disposition, qui viennent grossir ses effectifs stricto sensu . Ainsi, pour ces deux raisons, alors que les services déconcentrés comptent 9.188 emplois budgétaires, ce sont en réalité environ 10.600 personnes qui y travaillent. Il convient de mentionner également les 900 personnes mises à disposition, soit 200 en administration centrale et 700 au sein des services déconcentrés, dont plus de 600 au titre du secteur solidarité assurent le fonctionnement des COTOREP. Elle a précisé que les mises à disposition irrégulières au bénéfice d'organisations syndicales, relevées par la Cour des comptes, ne concernaient plus que 5 personnes, dont le cas est d'ailleurs en cours de régularisation. S'agissant des 9 mises à disposition de la Mutuelle générale des affaires sociales - point également mentionné par la Cour des comptes -, elle a estimé que la participation de fonctionnaires au fonctionnement d'une mutuelle, qui, en assurant des fonctions du régime de base de la sécurité sociale, poursuit des missions de service public, ne pouvait être qualifiée d'irrégularité.

Elle a observé que les surnombres se rencontraient essentiellement au sein de la catégorie C, qui compte deux corps, les adjoints et les agents administratifs, dont les tâches sont identiques, mais dont le mode de recrutement et, surtout, le niveau de rémunération, sont différents. Rappelant que l'ensemble des emplois d'agent du ministère des finances a été transformé en emplois d'adjoint, elle a indiqué que le ministère de l'emploi poursuivait l'objectif de transformer 700 emplois d'agent, soit 15 % du total, en emplois d'adjoint sur 1999 et 2000. Or, un plan de transformations d'emplois est décidé en loi de finances, mais il est mis en oeuvre tout au long de l'année, en raison des procédures juridiques à respecter ou des concours à organiser. Ce sont donc les réalités de la gestion elle-même qui expliquent l'inadéquation constatée entre les emplois budgétaires et la réalité des effectifs, l'apparition de surnombres en particulier. La même situation avait été constatée lors de la réforme et de la fusion des corps de contrôleurs en 1994.

Cette inadéquation résulte aussi d'un cas particulier, celui des assistants techniques FSE (Fonds social européen). La Commission européenne apporte des crédits dans le cadre de la politique communautaire des fonds structurels, ces crédits pouvant aussi servir à embaucher des contractuels gérant les actions ainsi financées. Le ministère de l'emploi a recruté environ une centaine de ces contractuels, mais ils sont beaucoup plus nombreux au niveau de l'ensemble des administrations de l'Etat. Ce système, s'il constitue une incitation à l'embauche de contractuels, ne peut être considéré comme un choix de gestion, mais bien comme une contrainte que subissent les administrations. Toutefois, la régularisation de leur situation est à l'étude au niveau interministériel.

Elle a ensuite abordé la question des effectifs de référence, qui sont établis depuis 1994 sur la base d'indicateurs objectifs tels que la population salariée, le taux de chômage, le nombre d'établissements ou l'importance des dossiers COTOREP... Il convient toutefois de garder à l'esprit que les effectifs de référence, en partie parce qu'ils sont adaptés régulièrement pour être le plus proche possible des réalités du terrain, sont des instruments qui ne sont jamais complètement stabilisés, et qu'ils proposent des objectifs qui ne sont jamais totalement atteints en gestion.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur les éventuelles difficultés que ne doit pas manquer d'entraîner la détermination d'effectifs de référence.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a abondé en ce sens, considérant que les effectifs de référence pouvaient, dans certains cas, conduire à réduire le nombre de personnels d'un service. Elle a toutefois précisé que les créations nettes d'emplois réalisées depuis trois ans facilitaient nettement la gestion des effectifs, même si, afin d'éviter de trop grandes variations entre services en matière d'affectation de personnels nouveaux, les résultats de l'application stricte du mécanisme retenu pour la détermination des effectifs de référence ont dû être écrêtés. En outre, si l'augmentation des personnels des catégories A et B est bien entendu très appréciée des chefs de service, ces derniers expriment leur mécontentement à voir diminuer le nombre de fonctionnaires de catégorie C, alors que les tâches du ministère exigent des qualifications nouvelles. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la pression des activités des services ne donne que peu de marges de manoeuvre aux gestionnaires pour réorganiser leurs services et tenir compte des nouvelles qualifications. Établir un effectif de référence en administration centrale, compte tenu de l'évolution récente de ses missions, est encore plus difficile. Par ailleurs, l'outil informatique de gestion des personnels est déficient. C'est pourquoi le projet " Synergie RH " vise à développer un progiciel permettant au ministère, en commun pour le secteur emploi et le secteur solidarité, - d'ailleurs choisi comme pilote de l'opération - de mettre en place une véritable politique des ressources humaines, le rendant capable de suivre les absences de ses agents, les opérations de formation ou encore les rémunérations accessoires, et de développer une véritable gestion prévisionnelle des emplois. Ce projet devrait être opérationnel à la fin de l'année 2001 ou au début de l'année 2002.

M. Gérard Braun a voulu connaître la situation des départs à la retraite des fonctionnaires du ministère de l'emploi.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a rappelé que la moitié des fonctionnaires en France, aujourd'hui en poste, partira à la retraite d'ici 2012. Au ministère de l'emploi toutefois, les départs en retraite les plus importants auront lieu un peu plus tard, ce léger décalage de quatre ou cinq ans révélant la jeunesse relative de développement de ce ministère.

Elle a observé que les crédits de rémunération ne représentaient qu'une faible part, environ 2 %, du budget de l'emploi, et 50 % des crédits du titre III. Les créations d'effectifs n'expliquent la croissance du budget de personnel qu'à hauteur de 8 %. Les plans de revalorisation successifs et les accords salariaux intervenus dans la fonction publique ont eu un impact budgétaire important puisqu'ils expliquent l'augmentation du budget de personnel à hauteur de 30 %. Toutefois, elle a jugé que, sur les coûts des retraites et des charges sociales, la DAGEMO était " passive et contrainte ", la détermination de ses crédits relevant entièrement de Bercy. La direction a même bénéficié, dans le passé, d'une " rallonge " budgétaire indispensable pour lui permettre de terminer l'année pour financer les charges sociales.

M. Joseph Ostermann a souhaité connaître l'origine de ces dotations supplémentaires.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a indiqué que, au cours des années 1995 et 1996, le ministère de l'emploi avait bénéficié de dotations budgétaires complémentaires sur la " ligne souple " des rémunérations, en raison de l'insuffisance des moyens que Bercy lui avait initialement alloués. Le ministère des finances impose en effet au ministère de l'emploi des contraintes budgétaires telles que sa gestion s'en trouve extrêmement serrée, la " ligne souple " étant souvent insuffisante, parfois même négative.

Elle a considéré que les besoins en personnels du ministère de l'emploi n'étaient pas suffisamment couverts eu égard à l'importance de l'évolution de ses missions. Cette insuffisance de moyens a conduit le ministère, dans le passé, à recourir à des expédients. Il a notamment procédé au recrutement de 400 coordonnateurs emploi-formation et de 200 secrétaires, rémunérés sur des crédits de rémunérations puis de fonctionnement. Cette situation a été régularisée de façon différente selon les cas. Celui des coordonnateurs, agents de catégorie A, a été le plus simple : 375 postes de contractuels ont été créés en 1998 et 1999 et 30 postes ont été redéployés. Celui des secrétaires, qui sont des agents de catégorie C, ne peut se régulariser que dans le cadre de la loi Perben. Au cours des arbitrages budgétaires interministériels, la direction du Budget avait accordé la transformation en emplois de 96 de ces contrats de secrétaires, ces dernières, pour être titularisées, devant passer le concours administratif réservé de la loi Perben. Or, le ministère de la fonction publique s'est opposé à cette solution pour les secrétaires préalablement embauchées sur un contrat de droit privé. Suite à un recours, le tribunal administratif de Grenoble a décidé la requalification en contrat public d'Etat du contrat de l'agent concerné. La DAGEMO a obtenu, dans la loi de finances pour 2000, les crédits nécessaires à la rémunération de ces personnels, mais pas les postes budgétaires, alors même qu'elle disposait déjà des crédits mais non des postes. Cette question sensible n'est donc pas résolue et fait l'objet de saisine interministérielle.

Par ailleurs, en 1993, le ministère a bénéficié de la création de 100  postes pour des chargés de mission CES. La même année, des crédits lui ont été accordés afin de rémunérer 100 cadres pour l'emploi, recrutés pour assurer les fonctions d'adjoints des commissaires à l'emploi, ces personnels n'étant pas embauchés sur postes budgétaires.

Enfin, le ministère prend appui sur des établissements publics placés sous sa tutelle, notamment l'ANPE, mais aussi l'ACOSS, de plus en plus impliquée dans les dispositifs de la politique de l'emploi axés sur l'exonération de charges sociales, ainsi que le CNASEA, qui assure la gestion administrative des CES, des CEC et des emplois-jeunes. Cette orientation permet au ministère de renforcer ses moyens par le biais de structures qui lui sont extérieures : ainsi, environ 1.000 emplois du CNASEA travaillent, indirectement, pour le compte du ministère de l'emploi. Il s'agit, en quelque sorte, d'une externalisation de ses tâches de gestion et de paiement des aides individuelles.

S'agissant des besoins de recrutements futurs, Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a estimé qu'ils étaient réels au sein de l'administration centrale, en raison de l'évolution des missions du ministère. Les juristes et les techniciens de communication, notamment, sont particulièrement recherchés. Pour les services déconcentrés, quatre pôles de besoins apparaissent : les effectifs de l'inspection du travail en sections, soit 400 inspecteurs et 800 contrôleurs, sont insuffisants, notamment au moment où la réduction du temps de travail se met en place ; le contrôle de la formation professionnelle connaît de nombreuses carences en raison de l'inadéquation entre les 100 agents qui y sont affectés et les montants financiers en jeu ; la santé au travail nécessite un renforcement des moyens de la médecine du travail et de l'inspection hygiène et sécurité ; la formation relative à l'administration générale doit être développée : le ministère va ainsi créer une filière d'attachés en services déconcentrés.

Elle a rappelé qu'à l'été 1998, deux textes importants avaient été publiés : le premier est la circulaire du Premier ministre du 4 juin 1998 sur l'élaboration de programmes pluriannuels de modernisation au sein des ministères ; le second est une circulaire du ministre de la fonction publique et du secrétaire d'Etat au budget demandant aux différents départements ministériels de travailler sur leurs besoins en personnels sur la base de trois scenarii à cinq ans (effectifs constants, rémunérations constantes, rémunérations et pensions constantes). Le directeur de cabinet de la ministre de l'emploi et de la solidarité, dans sa réponse d'avril 1999, a développé le scénario souhaité de progression des moyens en personnel du ministère, à travers quatre demandes : le renforcement des effectifs du ministère de 2,35 % par an pendant trois ans, soit la création de 800  emplois sur trois ans pour le seul secteur de l'emploi - la loi de finances pour 2000 en a créé 130, soit la moitié des effectifs supplémentaires sollicités. Afin d'améliorer l'encadrement, le ministère va bénéficier de 12 postes d'administrateurs civils à la sortie de l'ENA et de 7 autres postes au tour extérieur. La requalification se traduira, à terme, par des créations de postes dans les catégories A et B et par la transformation chaque année de 50 postes de catégorie C en postes de catégorie B. Enfin, l'amélioration de la situation indemnitaire des agents du ministère est en cours pour les catégories B et C, une réflexion étant engagée afin de réduire l'écart important qui existait en matière indemnitaire entre les inspecteurs du travail et ceux des affaires sanitaires et sociales.

M. Joseph Ostermann a souhaité obtenir des informations sur les emplois affectés au cabinet de la ministre.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a indiqué que 120 emplois assuraient la gestion logistique du cabinet, la situation d'un agent mis à disposition du cabinet par l'AFPA restant à régulariser. Ces effectifs ne comprennent pas les conseillers de la ministre, qui sont rémunérés en fonction des " points cabinet " à l'intérieur d'une enveloppe globale dont le montant est déterminé par le ministère des finances. Toutefois, cette dotation ne s'ajoute pas à la dotation en emplois des services du ministère : en raison de la cherté de ces emplois, elle est gagée par le gel de plusieurs emplois de catégorie C.

M. Michel BERNARD, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi, accompagné de MM. Louis Viatte et Moezally Rashid
- Mardi 14 mars 2000 -

M. Michel Bernard a rappelé que l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) avait une mission d'intermédiation entre les demandeurs d'emploi et les entreprises, l'Agence étant organisée en fonction de cette mission de services. Depuis une dizaine d'années, elle a développé une culture axée sur la satisfaction des besoins de ses " clients ".

Cette évolution s'est concrétisée par la signature de contrats de progrès entre l'ANPE, établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'emploi et de la solidarité, et l'Etat. Le premier contrat a couvert les années 1990 à 1993 : il marque une rupture, l'ANPE se positionnant comme une entreprise de services dans le cadre de sa mission de service public. Cette évolution s'est traduite par l'introduction, en 1992, de la pluricompétence des agents, qui a conduit à aborder le problème de l'emploi de manière globale, et par l'amélioration de l'accueil des clients de l'Agence. Les syndicats se sont montrés assez hostiles à cette orientation, estimant qu'elle entraînerait des changements dans les modalités d'exercice du métier préjudiciables à l'écoute des demandeurs d'emploi. Le deuxième contrat de progrès a porté sur les années 1994 à 1998, et était centré sur les efforts à réaliser en matière de recueil des offres d'emploi, qui sont passées de 1,2 million en 1993 à 3 millions en 1999. La spécialisation des agents par secteur d'activités a été renforcée. En outre, l'offre et la qualité des services ont été améliorées, l'Agence prenant des engagements précis, en matière d'accueil par exemple. Dans le même temps est conduite, depuis deux ans, une opération de qualification des agences locales, qui consiste à évaluer leurs performances, les enquêtes de satisfaction montrant que cette opération portait ses fruits auprès des clients de l'Agence. Enfin, le troisième contrat de progrès a été conclu en 1999 : il intervient dans un contexte économique favorable marqué par le retour de la croissance et par le recul du chômage. Il vise à mettre l'accent sur la consolidation de la qualité du service rendu par l'Agence, et sur une attention particulière portée aux chômeurs les plus en difficulté.

M. Joseph Ostermann a voulu connaître la part des offres d'emploi satisfaites par l'ANPE.

M. Michel Bernard a indiqué que 88,5 % des offres d'emploi recueillies par l'Agence étaient satisfaites, dont 60 % suite à la proposition d'un conseiller. Pour faire face au Service personnalisé pour un nouveau départ qui concernera environ 1,5 million de demandeurs d'emploi en difficulté et pour améliorer ses services, l'ANPE a bénéficié de moyens supplémentaires, en particulier la création de 500 emplois par an pendant cinq ans, ainsi que 500 emplois-jeunes. En outre, son budget de sous-traitance de prestations de service va passer de 500 à 1.600 millions de francs par an. Du reste, elle avait déjà vu croître ses moyens au début des années 1990, lorsque le taux de chômage avait considérablement progressé : elle a notamment obtenu environ 5.000 créations d'emplois sur l'ensemble de la période 1990-2000. Il convient toutefois de rappeler qu'elle dispose encore de moyens en personnels inférieurs à la moyenne européenne : ainsi, si l'ANPE, sur un périmètre d'activité identique, disposait des moyens de l'agence allemande, elle devrait compter 33.000  personnels au lieu de 20.000 actuellement, en y incluant ceux de ses partenaires (missions locales, APEC, etc.). Par ailleurs, son organisation a été nettement améliorée, de manière à pouvoir traiter avec une bonne qualité de service non seulement le stock des demandeurs d'emploi mais également les flux. Enfin, le statut du personnel a été réformé de manière à le rendre adapté à ses missions.

M. Joseph Ostermann a souhaité connaître les avantages liés à la mise en place d'un statut plus souple, notamment en matière de modulation des rémunérations.

M. Michel Bernard a expliqué que les personnels de l'ANPE n'étaient pas des fonctionnaires mais des contractuels de droit public, bien que leurs rémunérations soient calées sur une grille indiciaire analogue à celle de la fonction publique, qui s'applique également aux contractuels recrutés par l'Etat.

Il a ajouté que le réseau de l'ANPE avait dû s'adapter au caractère de plus en plus ciblé des dispositifs de la politique de l'emploi. Ses relations avec l'AFPA et les directions régionales et départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, autrefois complexes, étaient devenues plus simples et plus sereines. L'Agence a également noué des relations plus approfondies avec le réseau d'insertion, en particulier les comités locaux d'insertion, les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation, ainsi qu'avec les collectivités territoriales. Ainsi, l'ANPE est-elle implantée dans environ 1.200 lieux hors agences locales, notamment dans les communes, permettant d'offrir un meilleur service de proximité.

M. Joseph Ostermann a observé que les responsables d'agences locales s'exprimaient davantage que par le passé en termes de parts de marché du travail, qu'il s'agit, pour eux, de conquérir.

M. Michel Bernard ne s'est pas montré étonné par cette remarque, les responsables d'agences et, plus généralement, l'ensemble de leurs personnels ayant adopté un état d'esprit plus proche de celui des entreprises de service, tout en n'oubliant pas leurs missions de service public.

M. Gérard Braun a voulu savoir si l'ANPE se trouvait en concurrence avec les agences de travail intérimaire.

M. Michel Bernard a répondu de façon négative, ajoutant que l'Agence concluait plutôt des conventions avec les agences d'intérim. Il a rappelé que la population active occupée s'élevait aujourd'hui à environ 25 à 26 millions de personnes, l'intérim ne représentant que 500.000 à 600.000  emplois équivalent temps plein.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur la manière dont le ministère de l'emploi et de la solidarité exerçait sa tutelle sur l'ANPE.

M. Michel Bernard a d'abord rappelé que la quasi totalité du budget de l'Agence provenait de subventions inscrites au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Il a ensuite expliqué que le ministère était présent au conseil d'administration, qu'il déterminait les grandes orientations stratégiques et les objectifs de l'ANPE, et, enfin, qu'il en assurait le contrôle. Les relations entre le ministère et l'ANPE sont quasi-quotidiennes, l'Agence contribuant à nourrir le débat et les réflexions du ministère relatives aux évolutions législatives ou réglementaires qu'impose l'observation des réalités du terrain.

M. Gérard Braun s'est enquis du passage des personnels de l'Agence aux 35 heures.

M. Michel Bernard a indiqué qu'il n'avait, pour l'instant, reçu aucune instruction pour passer aux 35 heures. Les négociations tendant à conclure un accord-cadre de réduction du temps de travail dans la fonction publique ayant échoué, la question devra être réglée, avant le 1 ^er janvier 2002, au niveau de chaque ministère. Or, celui de l'emploi n'a encore fixé aucun cadre pour appliquer les 35 heures à ses personnels ainsi qu'à ceux des établissements publics placés sous sa tutelle. Estimant que, à l'ANPE, la réduction du temps de travail pourrait difficilement être réalisée à coûts constants, compte tenu du niveau de rémunération inférieur à celui des autres organismes participant au service public de l'emploi et d'une organisation performante ayant permis des gains importants de productivité, il a dit ne souhaiter engager les négociations que lorsque le cadre sera fixé clairement au niveau du ministère.

Il a ajouté que l'Agence continue à avoir des besoins importants en personnels, car elle doit traiter non seulement le stock des demandeurs d'emploi, mais aussi les flux. Il a rappelé, s'agissant des stocks, que les demandeurs d'emploi étaient classés en huit catégories, même si les commentaires portent essentiellement sur la première, c'est-à-dire les personnes qui recherchent un emploi en contrat à durée indéterminée et à temps plein, qui sont actuellement inférieurs à 2,6 millions. Toutefois, le nombre total de demandeurs d'emploi s'élèvent, en intégrant les inscrits des sept autres catégories à près de 4 millions. Par ailleurs, en ce qui concerne les flux, l'Agence doit également traiter environ 4,5 à 5 millions de nouvelles inscriptions chaque année.

M. Gérard Braun a voulu savoir si l'ANPE constatait une inadéquation entre les offres d'emploi proposées par les entreprises et les formations dispensées.

M. Michel Bernard a indiqué que des études sur ce sujet étaient en cours, afin de mesurer les tensions existant sur le marché du travail, au niveau des bassins d'emploi, l'objectif étant, à terme, de favoriser des rencontres permanentes entre les entreprises, les acteurs de la formation initiale et continue et les services de l'emploi. Par ailleurs, l'ANPE a noué des relations très étroites avec l'AFPA, et a même créé avec elle un service intégré. Ainsi, en 2001, 80 % de l'effort public de l'AFPA sera consacré à des demandeurs d'emploi envoyés par l'ANPE.

M. Gérard Braun a souhaité obtenir des informations sur les personnels contractuels à durée déterminée employés par l'ANPE.

M. Michel Bernard a indiqué que les personnes embauchées sur un contrat à durée déterminée ne pouvaient statutairement excéder 2 % du total des personnels de l'Agence. Cette norme, qui est aujourd'hui atteinte, permet d'introduire de la souplesse dans la gestion des effectifs, notamment pour assurer des remplacements ou pour occuper des emplois demandant une qualification très particulière. Avec les personnels mis à disposition d'autres organismes tels que les comités locaux d'insertion ou les missions locales, ainsi que les personnels en charge des adhérents aux conventions de conversion, l'ANPE compte environ 18.000 agents, et près de 20.000 avec les contrats emplois solidarité et les emplois jeunes. Ces 1.500 contrats emploi-solidarité, soit 750 emplois équivalent temps plein, ainsi que les 500 emplois jeunes, effectuent divers travaux au sein des agences locales. Les titulaires d'emplois jeunes seront, pour la grande majorité d'entre eux, intégrés sans gros problèmes parmi le personnel de l'Agence en se présentant aux concours.

Abordant la question du régime indemnitaire des agents, il a expliqué qu'il était conçu de manière à assigner un objectif spécifique à chacune des primes, dont le système est plus élaboré que celui de la fonction publique. Les primes sont non seulement modulables mais réellement modulées en fonction de la manière de servir et des résultats obtenus, le montant total des primes pouvant varier environ de 10 % pour les employés, 20 % pour les cadres et 30 % pour un directeur général-adjoint. Les primes sont intégrées au calcul de la retraite ; les agents cotisent au régime général de la sécurité sociale et sont affiliés à des régimes de retraite complémentaire tels que l'IRCANTEC. Il a ajouté qu'il existait également un système d'intéressement à la réalisation des objectifs collectifs, qui peut se traduire par un gain annuel supplémentaire pour les agents compris entre 2.500 et 3.000 francs. L'instauration de ce système de primes a indéniablement entraîné des conséquences positives pour l'Agence, ses personnels ayant adopté une culture de résultats et la satisfaction de ses clients s'en trouvant accrue.

M. Gérard Braun s'est enquis du rôle du contrôleur d'Etat placé auprès de l'ANPE.

M. Michel Bernard a indiqué que le contrôleur d'Etat était nommé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et que ses missions étaient différentes de celles d'un contrôleur financier : en particulier, il ne vise pas les dépenses, même s'il exerce un contrôle a priori sur certaines opérations telles que le passation de marchés publics et le respect des appels d'offre. En fait, il exerce surtout un contrôle a posteriori , et a également un rôle de conseil.

Il a ajouté que la Cour des comptes menait actuellement un contrôle sur la gestion de l'Agence au cours des années 1990 à 1998. Il a assuré que la Cour des comptes n'avait, à cette occasion, formulé aucune remarque particulière sur la gestion des personnels. Il a, du reste, affirmé que le système de contrôle des emplois mis en place était géré de façon centralisée et qu'il fonctionnait selon des principes simples. Le fichier national, qui regroupe les postes, les personnels et la paye, rend impossible la rémunération d'un agent qui n'occuperait pas un poste budgétaire existant. Il a également considéré que l'ANPE n'était pas concernée par le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique de l'Etat, mais que ses principales conclusions ne le surprenaient pas vraiment.

M. Gérard Braun a voulu savoir si l'ANPE avait des personnels mis à disposition du ministère de l'emploi.

M. Michel Bernard a indiqué qu'environ 40 agents de l'ANPE étaient mis à disposition d'autres organismes, par exemple à l'administration pénitentiaire ou dans des structures traitant des cas spécifiques (rapatriés, France Terre d'Asile, etc.). Le ministère de l'emploi peut également bénéficier de mises à disposition temporaires, en fonction de l'actualité législative ou sociale ou d'opérations ponctuelles. Mais, dans tous les cas, l'objet de la mise à disposition est spécifié dans la convention liant l'ANPE et l'organisme d'accueil.

M. Joseph Ostermann s'est interrogé sur le fait de savoir si l'ANPE sous-traitait des activités pour le compte du ministère de l'emploi.

M. Michel Bernard a estimé qu'une telle affirmation était excessive, voire erronée, même si le ministère de l'emploi pouvait parfois utiliser l'Agence pour gérer des dispositifs qui sont proches de son activité. Ainsi, lors de la loi de finances pour 2000, a-t-il, à juste titre, transféré à l'ANPE la ligne budgétaire correspondant aux centres interinstitutionnels des bilans de compétences, qu'il gérait auparavant.

M. Georges CAPDEBOSCQ, conseiller-maître à la Cour des comptes, et M. Didier GUÉDON, conseiller référendaire
- Mardi 14 mars 2000 -

M. Georges Capdeboscq a rappelé que la cinquième chambre de la Cour des comptes comptait parmi ses attributions le contrôle du budget de l'emploi. Elle est donc conduite à s'assurer de la régularité des opérations décrites dans la comptabilité de l'Etat sur ce sujet, étant rappelé que des crédits en faveur de l'emploi n'étaient pas inscrits au budget de l'emploi avant 1999 mais au budget des charges communes. Chaque année, elle examine l'exécution des lois de finances pour l'année écoulée en vue du règlement du budget. Le rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour 1998 a comporté d'ailleurs une importante monographie sur le budget de l'emploi 1994-1998. La 5 ^ème chambre juge également les comptes des établissements publics placés sous la tutelle du ministère, tels que l'ANPE, le Centre d'études de l'emploi ou le Fonds de solidarité. Son contrôle s'exerce aussi sur les organismes qui reçoivent des subventions du ministère de l'emploi, l'AFPA étant le plus important d'entre eux, ou - en application de la loi du 12 avril 1996 - des concours de l'Union européenne, notamment du Fonds social européen. La cinquième chambre contrôle en outre le régime conventionnel d'assurance-chômage (UNEDIC et ASSEDIC). Elle est également amenée à examiner l'activité des services de contrôle eux-mêmes, comme elle l'a fait récemment pour le contrôle par l'Etat des fonds de la formation professionnelle ; le résultat du contrôle a d'ailleurs fait l'objet d'une communication du Premier président aux commissions des finances des Assemblées, en date du 13 janvier 2000, comme l'y autorise l'article L.135-5 du code des juridictions financières. Il est rappelé enfin qu'une modification de l'article L.111-7 du code des juridictions financières présentement soumise au Parlement donnerait compétence à la Cour pour contrôler les organismes recevant des versements libératoires d'une obligation légale de faire, notamment dans le champ de la formation professionnelle.

Il a indiqué que les activités de la cinquième chambre s'inscrivaient dans le cadre des programmes pluriannuel et annuel des travaux de la Cour des comptes, arrêtés par le Premier président, à partir des propositions des présidents de chambre et après avis du procureur général. Le programme de travail de la chambre prend en compte, au besoin par modification du calendrier des travaux, les enquêtes éventuellement demandées à la Cour par les commissions parlementaires, ainsi que la préparation des réponses à leurs questions sur l'exécution des lois de finances.

Il a rappelé que, si la Cour des comptes vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques, elle doit aussi s'assurer du " bon emploi des deniers publics " en vertu de l'article L.111-3 du code des juridictions financières. Elle est donc nécessairement conduite à se préoccuper de l'efficience de la dépense publique, comme elle l'a fait récemment à propos des contrats de retour à l'emploi auxquels ont succédé les contrats initiative-emploi, cette étude ayant fait l'objet d'une insertion dans son dernier rapport public.

Il a estimé que les dysfonctionnements les plus souvent signalés par la Cour dans ses observations publiées sur le budget de l'emploi sont de deux ordres : l'opacité et la complexité des mécanismes administratifs et financiers des mesures de la politique de l'emploi, et l'absence ou l'insuffisance de la fiabilité des informations sur les résultats de telle sorte qu'il peut exister des dépenses redondantes dits " effets d'aubaine ". Il a appelé l'attention sur la récente amélioration apportée à la lisibilité de la nomenclature du budget de l'emploi.

M. Gérard Braun a souhaité obtenir des informations sur le contrôle en cours à l'ANPE.

M. Didier Guédon a indiqué que ce contrôle révélait une évolution profonde de l'ANPE qui s'est modernisée et qui a adopté une démarche davantage orientée vers ses " clients ", demandeurs d'emploi et entreprises, favorisant la motivation de son personnel. Cette politique a permis à l'Agence de retrouver une crédibilité auprès des entreprises, l'objectif qu'elle s'était fixée, c'est-à-dire représenter 40 % du marché national des offres d'emploi, étant quasiment atteint. Par ailleurs, l'Agence suit l'évolution de son action auprès des demandeurs d'emploi et des entreprises au moyen d'études, notamment de satisfaction. Toutefois, elle rencontre des tensions pour faire face à la fois à la recherche d'un plus grand nombre d'offres d'emploi et à la satisfaction des demandeurs d'emploi, notamment ceux qui sont les plus en difficulté. Compte tenu de la complexité du contexte de la demande d'emploi, il apparaît plus difficile de mesurer l'impact de l'action de l'Agence sur la demande d'emploi que sur les offres d'emploi recueillies.

M. Gérard Braun a voulu savoir si la Cour des comptes avait été amenée à effectuer un contrôle sur le CNASEA.

M. Georges Capdeboscq a indiqué que le CNASEA a fait l'objet d'un contrôle relativement récent par la chambre compétente pour le secteur agricole. Une étude est toutefois prévue par la cinquième chambre sur ses activités relatives à la gestion des contrats aidés dans le cadre de la politique de l'emploi, les emplois-jeunes en particulier, comme elle en avait conduit pour les contrats emploi-solidarité en 1996.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur les suites données par l'administration aux observations contenues dans les rapports de la Cour des comptes.

M. Georges Capdeboscq a souligné l'attention portée par le Premier président de la Cour des comptes aux suites données aux observations de celle-ci. A titre d'exemple, il a cité le cas des contrats emploi-solidarité qui avaient fait l'objet d'un premier contrôle, et sur lesquels la Cour est revenue dans son rapport public 1998. A cette occasion, elle a constaté que des améliorations avaient été apportées au dispositif, mais que la nature des emplois financés pouvait être encore améliorée. De même, une audition en 1999 des responsables de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle a fait ressortir une amélioration dans le suivi de l'exécution des conditions financières des plans sociaux, qui avaient été étudiés au rapport public de 1997.

M. Gérard Braun a voulu connaître les modalités des contrôles effectués par la Cour des comptes.

M. Georges Capdeboscq a indiqué que la chambre compétente délibérait sur le rapport d'instruction établi suite aux investigations des magistrats chargés du contrôle. Un relevé de constatations provisoires est alors rédigé et adressé à l'organisme contrôlé qui communique à la chambre les observations que ce document lui inspire. Il convient de préciser que les responsables du service ou de l'organisme contrôlé peuvent être auditionnés par la chambre. Un relevé de constatations définitives est établi ; il peut aussi faire l'objet d'une insertion dans le rapport public annuel de la Cour des comptes ou d'un rapport public particulier. Les observations du service ou de l'organisme contrôlé sont prises en compte s'il y a lieu, la Cour pouvant aussi prendre acte de ses engagements en indiquant qu'elle vérifiera ultérieurement leur mise en oeuvre effective.

M. Didier Guédon a rappelé que le Premier président de la Cour des comptes avait exprimé le souhait que la Cour effectue un contrôle très approfondi de la fonction publique. Le rapport relatif à la fonction publique de l'Etat constitue la première phase de ce travail. Il a indiqué s'être plus particulièrement intéressé à la gestion des personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi et de la solidarité, qui fait l'objet d'un chapitre dudit rapport. Ses investigations ont duré trois mois, et ont pris la forme de questionnaires, d'entretiens et d'un contrôle sur pièces et sur place dans les différents bureaux des directions de l'administration centrale compétentes, la gestion des personnels de ce ministère étant fortement centralisée de telle sorte que la plupart des pièces se trouvent à l'administration centrale, même si la lisibilité des emplois budgétaires est parfois rendue difficile par les modifications qui interviennent en cours de gestion. Il s'est également rendu dans certains services déconcentrés, en particulier à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle du Morbihan, et à la direction régionale d'Ile-de-France. Il a expliqué que les services déconcentrés appliquaient généralement les mêmes méthodes de travail et géraient leurs personnels de façon similaire. Il a indiqué que les critiques émises par la Cour des comptes concernaient davantage le secteur solidarité que celui de l'emploi. S'agissant des rémunérations des agents, le rapport ne contient pas de remarques particulières, à l'exception toutefois du mécanisme retenu pour la rémunération des heures supplémentaires des agents de catégorie C, qui sont, en fait, gérées comme un régime de primes.

M. Gérard Braun a voulu savoir si les rémunérations accessoires étaient prises en compte dans le calcul de la pension des agents.

M. Didier Guédon a noté que les crédits indemnitaires augmentaient plus rapidement que les crédits de rémunérations principales, la part des premières prenant une place plus importante dans les revenus des fonctionnaires. Cette situation peut trouver un éclairage dans le fait que les primes ne rentrent pas dans le calcul des pensions. En outre, les régimes indemnitaires sont différents entre l'administration centrale, où il est plus favorable, et les services déconcentrés, ce qui n'est pas sans conséquences lorsque l'on recherche la mobilité des agents.

M. Joseph Ostermann a souhaité obtenir des informations sur les crédits qui permettaient de rémunérer les heures supplémentaires, et sur leur transformation éventuelle en emplois budgétaires.

M. Didier Guédon a indiqué que la gestion des heures supplémentaires comme un régime indemnitaire concerne l'ensemble des ministères. Il n'a pas été constaté au cours du contrôle que les crédits d'heures supplémentaires, qui font l'objet d'une ligne budgétaire spécifique, venaient abonder d'autres lignes budgétaires.

Il a indiqué qu'un contrôle venait de débuter sur l'administration centrale du ministère de l'emploi et de la solidarité, et que, à ce stade des investigations, il n'était pas possible de faire des observations pertinentes.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur le suivi du rapport de la Cour des comptes relatif à la fonction publique de l'Etat.

M. Didier Guédon a précisé qu'un questionnaire avait déjà été adressé au ministère de l'emploi et de la solidarité de manière à assurer le suivi des observations de la Cour des comptes sur les effectifs de ses services déconcentrés.

Concernant la démarche suivie, il a expliqué que le contrôle des emplois et des effectifs partait des informations figurant au " vert " budgétaire, traduction des emplois ouverts votés par le Parlement dans la loi de finances pour arriver aux effectifs réellement présents sur ces emplois et enfin aux effectifs réellement présents dans les services. Les écarts observés entre emplois budgétaires et effectifs réels sur ces emplois résultaient de gels, de surnombres et de blocages dus essentiellement pour ces deux dernières raisons, dans le cas des services déconcentrés du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, au retard pris dans l'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique du 9 février 1990, dit protocole Durafour, avec une traduction plus rapide dans la loi de finances que dans la réalité, mais aussi aux réformes de fond qui ont touché les emplois, plan de transformation d'emplois ou fusion de corps, par exemple. La gestion des effectifs disponibles était plutôt bien cernée avec un très faible taux de vacances à la fin de 1995.

M. Joseph Ostermann a voulu savoir si l'ensemble des crédits ouverts au budget de l'emploi étaient consommés.

M. Didier Guédon a répondu que, pour ce qui concernait les crédits de personnel, la quasi totalité des crédits étaient consommés et que les modifications en gestion portaient sur de faibles montants.

M. Gérard Braun s'est enquis de la situation des emplois au cabinet de la ministre.

M. Georges Capdeboscq a précisé que les emplois affectés aux cabinets successifs de la période considérée entraient dans le champ du contrôle que la Cour des comptes effectuait sur les personnels de l'administration centrale.

M. Didier Guédon a indiqué qu'à première analyse le régime juridique des emplois de cabinet semblait obsolète et que le contrôle permettrait de mesurer les emplois utilisés, notamment de personnels d'administration centrale.

M. Gilbert HYVERNAT, directeur général de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, accompagné de MM. Denis Plasse et Jean-François Danon
- Mardi 28 mars 2000 -

M. Gilbert Hyvernat a rappelé que l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) avait cinq principales missions. La première, et la plus importante, est relative à l'orientation et à la formation professionnelle des adultes, ce qui concerne chaque année de 90.000 à 100.000 demandeurs d'emploi et de 40.000 à 50.000 salariés. Il s'agit de formations professionnelles qualifiantes aboutissant à la délivrance de titres homologués par le ministère de l'emploi. Ensuite, l'AFPA participe au service public de l'emploi et, dans ce cadre, noue des relations avec les services déconcentrés du ministère de l'emploi et, depuis une date plus récente, avec l'ANPE. Il convient de noter qu'elle apporte son concours au travail du secrétariat d'Etat à la formation professionnelle. Elle assure aussi, par délégation du ministère, la certification des organismes de formation. Elle remplit par ailleurs une mission sociale considérable, grâce à ses capacités d'hébergement et d'accueil, soit 17.000 lits et environ 7 millions de repas servis chaque année à ses stagiaires, qui constituent parfois des publics en difficulté. Enfin, elle est amenée à travailler en relation avec les collectivités territoriales et les entreprises.

Il a indiqué que l'AFPA était une association de droit privé régie par les dispositions de la loi de 1901. Elle est placée sous la tutelle du ministère de l'emploi qui, en vertu de l'arrêté du 1 ^er février 1966, en assure le contrôle économique et financier : il siège au sein de son conseil d'administration avec droit de veto. Elle est liée avec l'Etat par un contrat de progrès, le second ayant été signé pour la période 1999-2003 : l'Etat y fixe les grandes orientations, ainsi que les objectifs annuels à atteindre. Un contrôleur d'Etat est placé auprès d'elle.

M. Gérard Braun a voulu savoir comment était composée l'assemblée générale, et si la présidence en était assurée de manière alternative.

M. Gilbert Hyvernat a expliqué que l'assemblée générale avait une composition tripartite, avec des représentants des syndicats de salariés, des syndicats d'employeurs et de l'Etat. La composition du bureau est déclinée sur celle de l'assemblée générale. La présidence de l'association est assurée soit par l'Etat, soit par les organisations syndicales patronales, ce qui est le cas actuellement.

Il a indiqué que le budget de l'AFPA s'établissait, en 1999, à 5,428 milliards de francs, dont 4,128 milliards de francs proviennent de la subvention de l'Etat, les autres ressources des entreprises ou encore du Fonds social européen. L'association compte 10.660 emplois équivalents temps plein, les effectifs ayant été maîtrisés malgré la hausse de 10 % en 10 ans du nombre d'heures travaillées par les stagiaires, soit 63 millions d'heures : ces résultats ont été obtenus grâce à la réalisation d'importants gains de productivité. Il a expliqué que la masse salariale résultait de l'obligation pour l'AFPA d'assurer l'équilibre entre ses dépenses et ses recettes, à la manière d'une entreprise, en fonction des commandes de formations bien spécifiques passées par l'Etat et donnant lieu à rémunérations.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur l'existence d'une éventuelle inadéquation entre l'offre de formation et les besoins exprimés par le marché du travail.

M. Gilbert Hyvernat a expliqué que, pour éviter une telle inadéquation, l'AFPA entretenait un dialogue permanent avec l'Etat sur la manière de satisfaire les commandes de formation qu'il passait, le dispositif mis en place par l'Etat devant être en permanence évolutif, conformément aux principes du contrat de progrès.

Revenant sur la question des personnels, M. Jean-François Danon a indiqué que l'AFPA comptait, en 1999, 90 % de personnel à temps plein et 10 % à temps partiel.

M. Denis Plasse a indiqué que l'AFPA connaissait parfaitement non seulement le nombre de ses emplois équivalents temps plein mais aussi celui de ses effectifs réels, grâce à la publication, le 25 de chaque mois, de la situation du personnel : l'AFPA compte ainsi 10.020 personnes embauchées en contrat à durée indéterminée. La gestion de la quasi-totalité des personnels est décentralisée au niveau des établissements, le siège ne comptant que 600 employés. Il a observé que l'outil informatique avait permis de réaliser de grands progrès dans le contrôle de la paye.

M. Gilbert Hyvernat a ajouté que, à la fin des années 1980, les personnels embauchés en contrat à durée déterminée avaient occasionné quelque inquiétude en raison de la méconnaissance de leurs effectifs exacts. Toutefois, les améliorations apportées depuis lors à leur gestion permettent désormais d'en connaître avec précision les effectifs et la masse salariale.

Il a indiqué que les personnels de l'AFPA étaient composés à 59 % d'hommes et à 41 % de femmes, ces dernières étant toutefois majoritaires parmi les personnels à temps partiel et les psychologues. Il a ajouté que le taux d'absentéisme annuel était de 16 jours par agent, soit un taux d'absentéisme moyen de 4,7 %.

M. Gérard Braun s'est enquis de la situation de la pyramide des âges à l'AFPA.

M. Denis Plasse a indiqué que l'âge moyen des personnels de l'AFPA était de 42 ans. Il a précisé que la mise en oeuvre de l'ARPE avait suscité de nombreux départs en retraite, mais que les départs seraient très importants à partir des années 2002 et 2003, allant passer de 200 à 300 par an actuellement à 1000 vers 2004, ce qui n'ira pas sans poser des problèmes de recrutement.

M. Gilbert Hyvernat a ajouté que le contrat de progrès en cours accordait une place très importante à la qualification des personnels, et avait engagé une réflexion, suite à la mise en oeuvre du programme national d'action pour l'emploi, sur l'adaptation de l'AFPA à l'accueil et à l'accompagnement des stagiaires de la formation professionnelle, les publics les plus en difficulté notamment. Le contrat de progrès est également axé sur le renforcement des liens avec l'ANPE, par la mise en place de services intégrés destinés à mieux satisfaire les demandeurs d'emploi. Enfin, l'AFPA doit développer ses partenariats, notamment avec les collectivités territoriales, les conseils régionaux en particulier : c'est dans cet esprit qu'ont parfois était conçus des systèmes informatiques communs.

Il a ajouté que l'AFPA disposait, pour remplir ses missions, d'environ 400 implantations sur l'ensemble du territoire, même si, à la différence du réseau de l'ANPE, leur répartition n'était pas toujours suffisamment cohérente avec les bassins d'emploi. Il convient ainsi de mentionner l'existence de 180 centres de formation et de 250 centres d'orientation.

M. Gérard Braun a souhaité savoir si l'AFPA conduisait une réflexion sur la manière d'organiser un meilleur maillage du territoire.

M. Gilbert Hyvernat a indiqué qu'une telle réflexion était en cours et qu'elle visait à adapter le dispositif existant. Il a ajouté que des conventions tripartites entre l'Etat, les régions et l'AFPA avaient été signées dans 16  régions afin de mieux répartir les moyens. Il a fait remarquer que l'Etat avait souhaité que le maximum des personnels de l'AFPA soit au contact de ses usagers, et que les effectifs remplissant des tâches administratives soit limités. Par ailleurs, l'Etat a exprimé le souhait que l'accroissement des moyens de l'AFPA soit recherché en interne, par la réalisation de gains de productivité.

En matière de rémunérations des personnels, il a rappelé que l'accord du 4 juillet 1996 avait distingué le système applicable à l'AFPA de celui des arsenaux, auquel il était auparavant lié. La rémunération d'un agent de l'AFPA se décompose désormais en quatre parties : l'appointement individuel de base, qui représente 82 % de la rémunération totale, la prime d'expérience, liée à l'ancienneté et qui constitue le dernier élément de la rémunération présentant un caractère d'automaticité, soit 6,2 % de la rémunération, une prime d'un montant de 942,42 francs par mois, instaurée en 1968 afin de lisser les écarts de salaires, soit 4,8 % de la rémunération, et, enfin, une prime correspondant à un 13 ^ème mois, soit 7,7 % de la rémunération.

Il a rappelé qu'un contrôleur d'Etat, nommé par arrêté du secrétaire d'Etat au budget, était placé auprès de l'AFPA, afin de contrôler ses recettes et ses dépenses, mais que son rapport n'était pas adressé à la direction générale de l'association, seulement à Bercy.

M. Gérard Braun a voulu connaître l'état des négociations relatives au passage aux 35 heures au sein de l'AFPA.

M. Gilbert Hyvernat a indiqué qu'un accord de réduction du temps de travail avait été conclu le 24 décembre 1999, mais qu'il avait été signé, du côté des organisations syndicales, par la seule CFDT. Le passage aux 35  heures devrait néanmoins permettre la création de 520 emplois sur les années 2000 et 2001, dont 78 emplois-jeunes.

M. Denis Plasse a noté que le contrôle des emplois reposait sur une contractualisation avec les délégations régionales, qui permet de fixer un plafond d'effectifs, puis, dans le cadre de cette référence, d'adapter la gestion des personnels en cours d'année. Il a ajouté que ce contrôle des effectifs se doublait d'un contrôle financier réalisé par la commission interministérielle de contrôle des salaires. En 1999, l'évolution salariale moyenne avait été fixée par voie contractuelle à 1,2 %, mais elle s'est révélée, in fine , inférieure à ce taux, ce qui démontre la maîtrise de la masse salariale.

M. Gérard Braun a souhaité savoir si le système retenu pour déterminer le nombre des personnels au sein des délégations régionales engendrait des problèmes particuliers.

M. Gilbert Hyvernat a rappelé qu'il existait 22 contrats régionaux d'objectifs traduisant les arbitrages arrêtés en matière d'effectifs à partir des propositions et des demandes formulées par chacune des directions régionales de l'AFPA.

M. Denis Plasse a ajouté qu'il existait un phénomène d'héliotropisme qui peut être préjudiciable, en matière de gestion des personnels, aux régions du Nord de la France, dans lesquelles sont affectés de nombreux agents débutants, qui, ensuite, demandent leur mutation vers le Sud. Cette situation comporte des risques, tant pour le Nord, où des compétences peuvent être perdues suite à une forte mobilité des agents, que pour le Sud, où l'âge moyen des agents est plus élevé.

M. Gilbert Hyvernat a indiqué qu'aucun agent de l'AFPA n'était détaché auprès d'une autre administration ou organisme. 53 agents de l'association sont mis à disposition, essentiellement au profit de la délégation générale pour l'emploi et la formation professionnelle du ministère de l'emploi et de la solidarité, où ils bénéficient des mêmes conditions de rémunérations. Les décharges syndicales représentent 39 emplois équivalents temps plein, cette proportion étant conforme à l'accord du 16 avril 1997 sur le droit syndical.

Il a indiqué ne pas se sentir directement concerné par les critiques émises par la Cour des comptes dans son rapport sur la fonction publique. Il a rappelé que l'AFPA faisait régulièrement l'objet de contrôles de la part de la Cour des comptes comme de l'IGAS. Il a conclu en estimant que l'AFPA devait entreprendre une réflexion lui permettant d'être capable de renouveler en permanence ses compétences, face aux progrès rapides en matière de technologies de l'information par exemple, et continuer de réformer son organisation afin de dégager de nouveaux gains de productivité.

M. Didier BANQUY, sous-directeur de la 6 ^ème sous-direction du Budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
- Mercredi 29 mars 2000 -

M. Didier Banquy a rappelé que la direction du Budget comportait sept sous-directions, dont deux ont une compétence horizontale, la 1 ^ère sous-direction étant en charge de la définition et de la synthèse de la politique budgétaire, et la 2 ^ème gérant la politique salariale et les différents corps des trois fonctions publiques. Les cinq autres sous-directions se répartissent les budgets des différents départements ministériels, la 6 ^ème sous-direction étant compétente pour l'ensemble du secteur social : le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, de la formation professionnelle, mais aussi, d'une manière générale, l'ensemble des transferts et des comptes sociaux (assurance chômage, minima sociaux, régimes spéciaux de retraite, régimes complémentaires...). La 6 ^ème sous-direction comprend trois bureaux, soit 21 personnels de catégorie A et 5 de catégorie C. Ses activités sont axées sur le pilotage global des finances publiques dans son domaine de compétence, sur la participation à l'élaboration et au suivi des politiques sectorielles correspondantes, ainsi que sur la préparation du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il a souligné que le Gouvernement souhaitait que chaque administration soit progressivement en mesure de préciser les quatre éléments d'information suivants : la définition des missions et des actions de chaque ministère ; la connaissance du coût de chacune de ces missions, qui implique d'adopter une comptabilité analytique ; les objectifs que se fixe chaque administration et les moyens de les atteindre ; l'analyse des résultats obtenus. C'est l'objet de la circulaire du Premier ministre du 21 février 2000. Les deux premières améliorations devraient être apportées prochainement avec la présentation de rapports de gestion accompagnant le projet de loi de règlement du budget 1999, et la réforme des agrégats budgétaires qui devrait intervenir à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2001.

M. Didier Banquy a rappelé que le budget de l'emploi s'inscrivait dans un contexte marqué par l'apparition au cours des 30 dernières années d'un chômage de masse. La politique de l'emploi a dès lors progressivement privilégié un traitement différencié des différentes populations concernées, des dispositifs spécifiques étant élaborés pour chacune des grandes catégories de demandeurs d'emplois, salariés âgés, jeunes, chômeurs de longue durée... A partir du début des années 1990, cette politique de l'emploi s'est accompagnée d'une politique plus transversale reposant sur l'exonération de charges sociales, afin de réduire le coût du travail peu ou pas qualifié et d'enrichir la croissance en emplois. Cette voie reste privilégiée aujourd'hui, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail s'accompagnant de l'extension de l'allégement des charges sociales. En outre, il convient de souligner que la politique de l'emploi est de plus en plus soumise à un impératif de cohérence communautaire. C'est dans ce cadre qu'est élaboré le programme national d'action pour l'emploi qui rappelle les orientations des politiques de l'emploi nationales et qui mentionne les objectifs à atteindre. Ce programme est soumis au Conseil des ministres de l'Union européenne et fait l'objet d'un avis de la Commission européenne.

M. Gérard Braun a noté que les dirigeants européens évoquaient de plus en plus la convergence de leur politique de l'emploi, comme lors du récent sommet de Lisbonne, mais s'est demandé si cela avait des effets tangibles au niveau des administrations nationales.

M. Didier Banquy a confirmé que les échanges entre administrations nationales chargées de l'emploi étaient de plus en plus fréquents, les réflexions menées au niveau communautaire portant sur le coût du travail, sur la formation professionnelle ou encore sur la meilleure manière de favoriser le retour sur le marché du travail de personnes qui en ont été longtemps exclues.

Il a rappelé que la dépense totale consacrée à l'emploi s'élevait à environ 390 milliards de francs, soit 4,5 % du produit intérieur brut, répartis ainsi : 160 milliards de francs sont pris en charge par le budget de l'Etat (avant la création du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale), 140 milliards de francs sont versés par le régime conventionnel de l'assurance-chômage, 70 milliards de francs interviennent au titre de la formation professionnelle - 55 milliards pour les entreprises et 15 milliards pour les collectivités territoriales -, et environ 15 milliards de francs représentent le coût des exonérations de charges sociales non compensées, car décidées avant la loi Veil de 1994, auxquels il conviendrait d'ajouter les dépenses fiscales. S'agissant du budget de l'emploi " stricto sensu ", c'est-à-dire des dépenses prises en charge directement par le budget de l'Etat, il a plus que doublé sur la période 1990-1999.

A cet égard, il a tenu à relativiser l'assertion selon laquelle l'évolution des effectifs du ministère de l'emploi n'aurait pas été corrélée à l'accroissement de ses missions, la qualifiant d'" erronée car partielle ". Il a estimé, en effet, que la corrélation entre les effectifs dont dispose le ministère de l'emploi et l'évolution des crédits d'intervention traduisant les politiques qu'il doit mettre en oeuvre ne revêtait aucun caractère automatique, en raison des activités du ministère qui sont " sous-traitées " aux personnels d'autres structures : ainsi, l'UNEDIC gère-t-elle les retraits d'activité, tandis que l'ACOSS assure une partie importante de la politique d'exonération de charges sociales, qui explique, en termes de crédits, 70 % de l'augmentation du budget de l'emploi. De même, l'essentiel de la mise en relation demande/offre d'emplois est géré par l'ANPE, et les actions de formation professionnelle sont assurées par des centres de formation. A l'inverse, certaines activités du ministère exigent des emplois alors qu'elles ne sont guère consommatrices de crédits, telles que la production de la réglementation applicable en matière de droit du travail, les tâches de l'inspection du travail, ou encore la mise au point de systèmes d'informations ou d'études internes au ministère. Dans ces conditions, le rapprochement mécanique de l'évolution des effectifs du ministère et de l'évolution du budget de l'emploi n'a guère de sens et de pertinence.

M. Didier Banquy a indiqué que les observations de la Cour des comptes concernant la gestion des personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi n'appelaient pas d'observations particulières, et a considéré que le rapport de la Cour des comptes posait, plus largement, le problème de la définition de l'emploi budgétaire, l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances ne mentionnant que la notion d'emploi. Il est donc impératif de mener une réflexion sur la définition des métiers de la fonction publique et la façon dont les emplois correspondants sont retracés dans les documents budgétaires. Il a néanmoins considéré que les écarts existant entre les emplois budgétaires inscrits en loi de finances et les effectifs réels étaient quasiment inévitables en raison des aléas intervenant en cours de gestion, et du poids des effectifs. Il est seulement possible d'expliquer ces écarts. Un contrôle des emplois plus efficace exige une responsabilisation accrue du service gestionnaire.

Il a ensuite présenté les trois phases de la préparation et de l'exécution du budget de l'emploi. La première phase est essentiellement interne à la direction du Budget : elle consiste, à partir d'une projection budgétaire à trois ans, d'analyser la façon dont les objectifs pluriannuels ainsi déterminés pourront être atteints, cette procédure découlant du programme pluriannuel de finances publiques que le Gouvernement élabore suite au Pacte de stabilité et de croissance ; dans le même temps, des discussions contradictoires sont menées avec le ministère de l'emploi à partir des résultats de l'exécution du budget de l'année précédente. La deuxième phase est celle des conférences budgétaires au cours desquelles les demandes du ministère sont examinées, puis les arbitrages arrêtés. Enfin, la troisième phase, dont l'importance est souvent sous-estimée, consiste à mettre en oeuvre le budget tel qu'il a été voté par le Parlement, ce qui recouvre les activités de gestion, la publication des textes réglementaires, la définition de procédures d'évaluation, ou encore les relations avec les partenaires du service public de l'emploi.

M. Gérard Braun a voulu savoir comment les dotations budgétaires allouées aux organismes participant au service public de l'emploi étaient déterminées.

M. Didier Banquy a noté que l'ANPE ou l'AFPA étaient étroitement associées aux discussions budgétaires, même si la direction du Budget essayait de réduire le nombre de ses interlocuteurs au cours de la phase d'élaboration du projet de loi de finances, dans la mesure où elle considère qu'un maximum d'arbitrages doivent être effectués au sein du ministère.

Il a indiqué que, en ce qui concerne les personnels, les priorités du budget de l'emploi étaient allées, au cours des dernières années, au renforcement des effectifs de l'inspection du travail et à la régularisation de situations anormales, en particulier la résorption de l'emploi précaire, de telle sorte que la plupart des dysfonctionnements constatés par la Cour des comptes dans son rapport avaient disparu ou étaient en voie de régularisation. Il a cependant regretté que le ministère ne procède qu'insuffisamment à une réflexion sur l'évolution de ses métiers et à l'adaptation de ses personnels à cette évolution.

M. Gérard Braun a voulu savoir quelles étaient les relations de la 6 ^ème sous-direction du Budget avec le contrôleur financier placé auprès du ministère de l'emploi et de la solidarité.

M. Didier Banquy a indiqué que le contrôleur financier adressait un rapport annuel à la 6 ^ème sous-direction, et qu'il participait aux conférences budgétaires organisées dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances. Il vise notamment les ouvertures de postes mises aux concours organisés par le ministère. En tant que de besoin, le contrôle financier prend l'attache de la direction du budget, ou inversement.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur le contrôle exercé par la 6 ^ème sous-direction du Budget sur les personnels du ministère de l'emploi mis à disposition, détachés ou bénéficiant d'une décharge syndicale.

M. Didier Banquy a indiqué que ce contrôle était effectué par le contrôleur financier et non par la 6 ^ème sous-direction. Il a toutefois ajouté que la diminution des effectifs de l'administration centrale était souvent compensée par le recours à des personnels affectés dans les services déconcentrés d'Ile-de-France, ou à des mises à disposition de personnels provenant d'établissements publics placés sous sa tutelle.

M. Dominique-Jean CHERTIER, directeur général de l'Union nationale pour l'emploi dans d'industrie et le commerce
- Mercredi 29 mars 2000 -

M. Dominique-Jean Chertier a rappelé que l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) et les associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) étaient des associations de droit privé régies par la loi de 1901. Il convient d'ajouter à cet ensemble les centres informatiques des ASSEDIC (CIA) et le groupement des ASSEDIC de la région parisienne (GARP). Les missions du régime d'assurance-chômage, telles qu'elles sont fixées par ses statuts, sont relativement larges : peuvent être cités la réalisation d'études et de recherches dans le domaine de l'emploi ; la détermination de mesures de nature à favoriser le reclassement des chômeurs ; le recouvrement des contributions des employeurs ; l'indemnisation des demandeurs d'emploi, soit le versement des allocations d'assurance-chômage, mais aussi, pour le compte de Etat, celui des allocations du Fonds de solidarité telles que l'allocation d'insertion, l'allocation spécifique de solidarité, l'allocation spécifique d'attente, l'allocation aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise, ou encore les allocations de formation cofinancées par l'Etat, l'allocation de formation-reclassement en particulier ; la gestion de l'association de gestion des salaires (AGS).

Il a indiqué que l'UNEDIC était amenée à prendre plusieurs types de mesures. Il y a d'abord les mesures décidées par les partenaires sociaux, et notamment les trois conventions destinées à rétablir l'équilibre financier du régime d'assurance-chômage : la convention de 1991 a instauré un contrôle des demandeurs d'emploi, celle de 1992 a institué la dégressivité de l'allocation-chômage, et celle de 1993 a renforcé cette dégressivité, afin notamment d'inciter davantage les demandeurs d'emploi à reprendre une activité. Au cours de cette période l'UNEDIC a dû procéder à la restructuration de sa dette, qui s'établissait à 35 milliards de francs en novembre 1993, et qui l'obligeait à souscrire des emprunts sur le marché financier à des taux d'intérêt très élevés engendrant des frais financiers considérables. En janvier 1994, elle a donc souscrit un emprunt obligataire de 22 milliards de francs qui, complété par un plan de redressement drastique, a permis d'assainir sa situation financière. L'UNEDIC avait alors signé une convention avec l'Etat par lequel celui-ci s'engageait à rembourser la première tranche de cet emprunt, soit 10 milliards de francs. Après avoir vainement tenté de ne pas honorer ses engagements, l'Etat a fini par rembourser les 10 milliards de francs, au titre des " dépenses exceptionnelles " de la loi de finances rectificative pour 1999. Par ailleurs, les gestionnaires de l'UNEDIC peuvent adopter des mesures d'activation des dépenses : il convient de citer, par exemple, la convention de coopération ou l'ARPE. Enfin, les partenaires sociaux peuvent mettre en oeuvre des réformes fonctionnelles, qui ont beaucoup moins d'écho mais qui n'en sont pas moins importantes. C'est le cas de la centralisation de la gestion de la trésorerie des ASSEDIC, de la certification légale des comptes, qui constitue un élément important de normalisation des procédures de gestion, ou du développement de la polyvalence des agents. Il a ajouté que, suite aux recommandations d'un rapport de l'IGAS, l'inscription des demandeurs d'emplois est désormais effectuée, non plus par l'ANPE, mais par l'UNEDIC, cette modification de ses tâches ayant inévitablement suscité une réflexion en son sein sur la façon de gérer les flux et de dégager des gains de productivité. Les moyens d'accessibilité des services à distance ont également été développés, comme les bornes d'accueil ou les visioguichets installés dans les zones moins bien desservies.

M. Dominique-Jean Chertier a ensuite décrit les types de relations que l'UNEDIC entretenait avec le ministère de l'emploi. Ce dernier a une fonction essentielle en matière de réglementation, donnant son agrément aux textes établis par les partenaires sociaux. Pour 30 milliards de francs, l'UNEDIC a une fonction de prestataire de service de l'Etat pour le paiement de certaines allocations, dont l'allocation de solidarité spécifique (15 milliards de francs par an). Leurs relations sont également financières, l'Etat versant à l'UNEDIC des frais de gestion et des avances mensuelles au titre du paiement des allocations. Enfin, le régime d'assurance-chômage est à la source des premières informations sur l'emploi et le marché du travail, qui sont ensuite retraitées par le ministère. Il a toutefois rappelé que l'Etat imposait parfois à l'UNEDIC certaines mesures telles que le doublement de la contribution dite Delalande, dont le produit a alimenté les caisses de l'Etat à hauteur de plus d'un milliard de francs, mais dont le coût de recouvrement est à la charge du régime d'assurance-chômage. Le président de l'UNEDIC a d'ailleurs engagé un recours devant le Conseil d'Etat à la suite de cette décision.

Il a ensuite présenté les moyens dont disposent l'UNEDIC et les ASSEDIC. Leurs effectifs s'établissent à 14.259 personnes, dont moins de 4 % en contrat à durée déterminée. Le siège compte seulement 340 personnes, l'objectif étant d'éviter l'apparition d'un phénomène de bureaucratisation. Quant au budget de fonctionnement, il s'établissait à 7,66 milliards de francs en 1998. Les frais de personnels et les dépenses d'informatique représentent 70 % de ce budget, dont le montant doit être rapproché des masses financières considérables gérées par l'assurance-chômage.

Il a indiqué que l'UNEDIC faisait l'objet de nombreux contrôles, au niveau interne, y compris du contrôleur d'Etat, comme de la part de corps d'inspection, en particulier l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales. La Cour des comptes a elle aussi procédé à un certain nombre de contrôles : contrôle de certaines ASSEDIC, du système informatique, de la certification légale des comptes, de la gestion du personnel, ou des techniques de recouvrement des contributions, les conclusions de ce dernier contrôle ayant fait l'objet d'une insertion dans le dernier rapport public de la Cour. Il a toutefois estimé qu'un même sujet pouvait faire l'objet de plusieurs contrôles, et qu'une meilleure coordination de ces derniers mériterait d'être recherchée.

M. Dominique-Jean Chertier a ensuite indiqué que les salariés du régime de l'assurance-chômage avaient une durée de travail hebdomadaire de 37,5 heures. 10 % d'entre eux travaillent à temps partiel, et 62 % sont des femmes. Il a expliqué que le passage aux 35 heures sans diminution de salaire entraînerait un renchérissement de 6,5 % du coût de l'heure travaillée, ce qui ne manquerait pas d'engendrer une perte de productivité. Il a estimé que la réduction du temps de travail ne pourrait permettre que de préserver des emplois mais non d'en créer, compte tenu de l'amélioration de la situation de l'emploi qui entraînera une baisse d'activité dans le régime d'assurance chômage. Il a ensuite indiqué que l'ensemble des agents recevaient une rémunération égale à 14,58 mois de salaire (allocation de vacances comprise).

M. Gérard Braun a voulu savoir si ce système de rémunération était appliqué à l'ensemble des salariés du régime d'assurance-chômage.

M. Dominique-Jean Chertier a répondu par l'affirmative, à l'exception des directeurs, dont la rémunération annuelle totale leur est versée par douzième chaque mois. Il a précisé que la rémunération mensuelle brute moyenne d'un employé s'établissait à 10.348 francs, à 13.000 francs pour un agent de maîtrise et à 17.000 francs pour un cadre, le taux de prélèvement s'élevant à 24 % environ.

Il a assuré qu'aucun agent du régime de l'assurance-chômage n'était détaché dans la fonction publique, ni dans d'autres organismes ou établissements publics. Il a précisé qu'il existait des règles clairement établies de prêts de personnels internes, entre l'UNEDIC et les ASSEDIC, entre les ASSEDIC entre elles, ainsi que vers les centres de formation. Quant aux décharges syndicales, il a indiqué qu'elles étaient encadrées par la convention collective.

Il a souhaité ne pas commenter les observations figurant dans le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique de l'Etat, mais a simplement estimé que la France devait tirer des leçons des expériences étrangères, en particulier espagnole, allemande ou néerlandaise, en matière de suivi des demandeurs d'emploi, les organismes français chargés de ce suivi n'étant pas, selon lui, suffisamment coordonnés. Les partenaires sociaux se sont d'ailleurs engagés dans une réflexion sur ce sujet comportant de nombreux aspects de comparaison internationale, d'autant plus que la conjoncture économique favorable est propice à la mise en oeuvre de véritables réformes destinées à permettre aux personnes qui ont été durablement éloignées du marché du travail de reprendre une activité.

Enfin, il a estimé que la gestion des personnels du régime d'assurance-chômage devrait être améliorée par la mise en oeuvre d'un triple projet de modernisation portant sur l'organisation-réduction du temps de travail, la restructuration du réseau - le nombre des ASSEDIC devant être porté de 52 à 30 - et l'achèvement de la réforme informatique.

M. André BARBAROUX, directeur général du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, accompagné de M. Jean-Marc Vallenet, directeur des actions de formation et d'emploi
- Mercredi 10 mai 2000 -

M. André Barbaroux a indiqué que le CNASEA, jusqu'à présent placé sous la tutelle du ministère de l'agriculture et de la pêche, allait également l'être sous celle du ministère de l'emploi et de la solidarité, le décret procédant à cette modification étant en cours de signature.

M. Jean-Marc Vallenet a expliqué que, en matière de formation et d'emploi, le CNASEA participait aux actions financées par l'Etat (ministères de l'emploi et de l'outre mer), mais aussi par les conseils régionaux. Jouant un rôle de payeur, il assure en particulier la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle et le financement des centres de formation ainsi que le paiement des CES, CEC, emplois jeunes et CIA dans les DOM.

M. André Barbaroux a ajouté que le CNASEA avait géré les crédits du FSE dans le cadre des programmes LEADER I, destinés à promouvoir le développement local. Il était intervenu en matière d'assistance technique et financière dans le cadre du programme LEADER II, et devrait intervenir à nouveau comme gestionnaire des crédits dans le cadre de LEADER PLUS.

Abordant la question de l'origine du CNASEA, il a rappelé que les lois d'orientation sur l'agriculture de 1960-62, dites lois Debré-Pisani, avait mis en place un fonds d'aide et de soutien pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (FASASA), dont la vocation était de moderniser l'agriculture française, notamment par une aide apportée à la cessation d'activité des agriculteurs âgés et à la formation professionnelle. Ceci a été complété dans les années 1970 par une aide à l'installation et, dans les années 80, par une aide à la modernisation des exploitations. Ses crédits étaient gérés à l'origine par deux associations professionnelles (AMPRA et ANMER), mais, suite à des différends intervenus avec les organisations syndicales agricoles, ces deux associations ont été dissoutes, et leurs activités reprises par le CNASEA, créé par la loi de finances pour 1966 sous la forme d'un établissement public, dont la nature juridique n'était pas précisée, et géré de façon paritaire par l'administration et les représentants des organisations syndicales agricoles représentatives. C'est l'expérience acquise dans la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle agricole qui a conduit le ministère du travail à faire appel à ses services à compter du début des années 80.

M. Gérard Braun a souhaité obtenir des précisions sur le statut du CNASEA.

M. André Barbaroux a indiqué que le CNASEA était, par nature, un établissement public administratif, mais que son décret constitutif de 1966 avait précisé que sa gestion financière et comptable relevait du régime des établissements publics industriels et commerciaux, ce qui lui donne une plus grande autonomie. Ainsi le CNASEA dispose-t-il, non d'un contrôleur financier, qui exercerait un contrôle a priori , mais d'un contrôleur d'Etat, dont le contrôle intervient a posteriori , sauf en ce qui concerne la gestion des personnels.

M. Gérard Braun, observant que le ministère de l'emploi confiait un nombre croissant de tâches à des intervenants extérieurs, s'est demandé jusqu'où pouvait aller ce phénomène.

M. André Barbaroux n'a pas contesté cette analyse, mais a estimé qu'il s'agissait d'une simple modalité d'organisation du service public et que les crédits restaient gérés par un comptable public. Il s'agit, en quelque sorte, pour le CNASEA, de sous-traiter des missions de service public pour le compte du ministère de l'emploi. Il a ainsi expliqué qu'il sous-traitait entièrement la mission de paiement, assumant tant l'instruction des dossiers que le paiement des stagiaires proprement-dit, les contrôles ou les éventuels contentieux.

Il a considéré que, selon lui, l'administration avait intérêt à centrer ses activités sur ses missions régaliennes, en l'occurrence la production des textes, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques, le choix des sous-traitants. Confier des missions spécifiques à des organismes publics qui acquièrent ainsi une compétence spécialisée permet de développer performance et efficacité. Ainsi, un rapport de contrôle commun à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale de l'agriculture et à l'inspection générale des affaires sociales, de même que de fréquents contrôles, d'origine nationale ou communautaire, avaient-ils conclu à la faiblesse des coûts de gestion du CNASEA et à la qualité du service rendu. En outre, cette sous-traitance permet de limiter le nombre de fonctionnaires tout en bénéficiant d'une plus grande transparence sur la réalité des effectifs, la gestion des personnels dans les établissements publics étant soumise à des contraintes moins lourdes. Il a précisé que l'administration devait exercer, en contrepartie, un strict contrôle sur les opérateurs qu'elle choisissait comme sous-traitants.

M. Gérard Braun a voulu savoir si, du fait de l'accroissement de ses missions, le CNASEA avait dû créer des emplois supplémentaires, notant qu'une telle sous-traitance devrait logiquement conduire, de façon concomitante, à la réduction du nombre des agents du ministère de l'emploi, ce qui n'est pas le cas.

M. André Barbaroux a estimé que, en l'absence de ces activités de sous-traitance, des emplois supplémentaires auraient dû être créés en plus grand nombre au ministère.

M. Gérard Braun a noté que les dépenses de rémunération du CNASEA avaient crû beaucoup plus rapidement que ses effectifs.

M. André Barbaroux a expliqué que l'augmentation de la masse salariale résultait, d'une part, de l'accroissement des missions du CNASEA, et, d'autre part, des augmentations de la valeur du point fonction publique sur lequel les rémunérations des personnels du centre sont indexées, du GVT et d'un nouveau statut depuis 1992.

M. Joseph Ostermann a souhaité connaître l'activité du CNASEA en ce qui concerne les emplois-jeunes.

M. Jean-Marc Vallenet a indiqué que le CNASEA gérait les emplois-jeunes, à l'exception des aides-éducateurs embauchés par le ministère de l'éducation nationale et des adjoints de sécurité du ministère de l'intérieur. Il assure leur rémunération et réalise des statistiques et des études relatives à ce type de contrats. Il a ajouté que le dispositif des emplois-jeunes demandait des exigences plus grandes en matière de contrôle : il a notamment conduit le CNASEA à concevoir une nouvelle chaîne informatique afin de réaliser des statistiques plus fines, mais aussi pour respecter les dispositions du cahier des charges (états de présences...).

Il a indiqué que ce dispositif était toujours dans une phase de montée en puissance, et a rappelé le nombre d'emplois-jeunes pris en charge par le CNASEA : 60.000 en 1998, 55.000 en 1999, 30.000 en 2000, et probablement en 2001, l'objectif assigné par le gouvernement restant de recruter au total 350.000  emplois-jeunes. Il a précisé que près de la moitié d'entre eux était embauchés par des associations, ce qui rendait d'autant plus important le contrôle de ce dispositif.

M. Gérard Braun a voulu savoir où se situait le siège du CNASEA.

M. André Barbaroux a indiqué que le siège se trouvait à Issy-les-Moulineaux, mais qu'il serait délocalisé à Limoges en 2003, après une longue procédure marquée par la mise en oeuvre puis l'abandon d'un premier projet, puis par le lancement d'un nouveau projet en 1997. Il était donc nécessaire d'assurer le reclassement des personnels qui ne souhaitaient pas quitter la région parisienne.

Il a ajouté que le CNASEA comptait 16 délégations régionales, certaines étant interrégionales. Les régions où il n'y a pas de délégation bénéficient, à la demande des conseils régionaux, de la présence d'un bureau consacré à la formation professionnelle et à l'emploi. Il existe également 4  délégations régionales dans les départements d'outremer, ainsi qu'une mission en Nouvelle-Calédonie et une autre à Mayotte.

M. Gérard Braun s'est enquis du statut du personnel.

M. André Barbaroux a indiqué que tous les personnels du CNASEA étaient des contractuels de droit public en vertu d'un décret de 1992, dont la rédaction est inspirée de celui fixant le statut des personnels de l'ANPE, sauf en ce qui concerne le régime indemnitaire, plus favorable au CNASEA et calqué sur celui des offices agricoles. Il a d'ailleurs rappelé que la majorité du personnel avait refusé la titularisation qui aurait fait d'eux des fonctionnaires en 1983. Celle-ci aurait sans doute donné moins de souplesse à l'établissement. Il a également précisé que le CNASEA comptait 19  fonctionnaires en détachement, ainsi que plusieurs personnels mis à disposition et donnant lieu à remboursement.

M. Gérard Braun a voulu savoir quelles étaient les perspectives de développement du CNASEA.

M. André Barbaroux a indiqué qu'elles étaient au moins doubles : l'aménagement du territoire d'une part, le CNASEA pouvant être amené à gérer les fonds structurels communautaires consacrés à cette politique, et l'environnement d'autre part, le centre allant instruire les dossiers et assurer le paiement des opérations entrant dans le champ de Natura 2000.

Après que M. Jean-Marc Vallenet eut présenté les flux d'entrée des différentes catégories de stagiaires rémunérés par le CNASEA, il a indiqué que celui-ci payait également les subventions aux centres de formation pour le compte des conseils régionaux, soit environ 3 milliards de francs. Le CNASEA, intervenant également pour les départements et les communes en matière de paiement des activités d'insertion, assure, au total, pour le compte des collectivités territoriales, des paiements d'un montant d'environ 6 milliards de francs.

Il a relevé que le respect de la réglementation des différents dispositifs de la politique de l'emploi dans lesquels le CNASEA était amené à intervenir était essentiellement assuré par les dispositions du cahier des charges et de la convention conclue entre les services du ministère de l'emploi et les publics concernés. Par ailleurs, ce respect est aussi assuré par un agent comptable détaché auprès du CNASEA, et par la mise en place de logiciels informatiques permettant d'effectuer un certain nombre de contrôles de cohérence.

M. André Barbaroux a ajouté que, le CNASEA étant amené à effectuer des paiements extrêmement nombreux et portant sur des sommes considérables, les contrôles mis en place devaient se montrer efficaces. C'est pourquoi les logiciels informatiques sont réalisés en liaison avec l'agent comptable et intègrent des processus de contrôle automatique. De même, afin d'enrichir les tâches et de se prémunir au maximum contre toute tentative de fraude, la polyvalence des agents est mise en oeuvre. Un système d'auto-contrôle consistant à organiser chaque jour sur la base de tirages au sort informatiques aléatoires des contrôles croisés des dossiers entre les agents a été mis en oeuvre. Enfin, il existe des contrôles inopinés prenant la forme de contrôles sur place effectués, pendant quelques jours, par une brigade constituée à cet effet et placée sous l'autorité de l'agent comptable. Celle-ci établit ensuite un rapport, transmis à l'inspection générale qui, à son tour, élabore un rapport annuel de synthèse et fait des recommandations sur les mesures ou améliorations de procédure à mettre en oeuvre. Il existe, en outre, un service d'audit interne certifié selon les normes internationales.

M. Bernard GRASSI, président de l'association Villermé
- Mardi 4 juillet 2000 -

M. Bernard Grassi a indiqué que l'association Villermé avait été créée à la fin de l'année 1981, mais que cette création mûrissait depuis plusieurs années, un projet en ce sens ayant échoué en 1976. Elle est née du besoin ressenti par les inspecteurs du travail de disposer d'un lieu de débat sur leurs pratiques professionnelles, que le ministère n'estimait pas opportun de devoir créer. Les propositions syndicales dans ce domaine n'étaient pas jugées adéquates en raison de leurs approches partisanes. Il a toutefois tenu à préciser qu'elle n'avait ni la vocation ni la fonction d'un syndicat.

Il a expliqué que l'objet de l'association Villermé avait évolué.

A l'origine, le propos de l'association visait à accroître l'efficacité des pratiques professionnelles dans le souci d'une meilleure effectivité du droit du travail, perçu comme un droit protecteur des salariés en développement. Mais à partir du milieu des années 1980, le droit du travail, dans ses principes, a commencé d'être contesté : c'est l'époque, par exemple, de la suppression de l'autorisation administrative de licenciement. L'objet de l'association s'est alors enrichi d'une fonction de témoignage sur les réalités sociales et de propositions réglementaires. L'association a rappelé l'importance de l'article R. 611-2 du code du travail qui dispose que les rapports relatant les constats et contenant les recommandations de l'inspection du travail doivent être publiés dans le souci de diffuser la connaissance des réalités sociales. Le ministère du travail, jusqu'à la veille de la Seconde Guerre mondiale, publiait ces rapports, puis a abandonné cette pratique par la suite, les rapports étant remplacés par des études statistiques sur les activités de l'inspection du travail. L'association Villermé s'est donc donné pour objectif de pallier ce qu'elle considère comme une carence du ministère en la matière.

Au milieu des années 1990, dans un contexte de chômage croissant, un dialogue s'est noué entre l'association et le ministère, afin de rendre plus cohérents le droit du travail et la politique de l'emploi. Pour les dirigeants de l'association de l'époque, il s'agissait de " moraliser " la politique de l'emploi grâce à la " culture travail ". De cette période de dialogue sont également issues des modifications réglementaires de première importance. C'est ainsi qu'un projet de loi avait été rédigé afin de donner à l'inspection du travail le pouvoir d'arrêter les travaux de construction de bâtiments dangereux. Cependant, la majorité des adhérents de l'association n'a pas suivi le conseil d'administration, en raison de ses fortes réticences à l'égard de la politique de l'emploi, jugée inefficace en termes d'emploi et déstabilisante pour le droit du travail.

En effet, les inspecteurs du travail regrettent que, trop souvent, la mise en oeuvre de la politique de l'emploi ne poursuive que la seule recherche de résultats chiffrés, en permettant toutes sortes d'abus vis-à-vis des salariés concernés, ce qui paraît difficilement acceptable et génère, des conflits au sein même des services déconcentrés. Le cas des contrats emploi-solidarité illustre bien cette contradiction : ce type de contrats aidés doit permettre à leurs titulaires, soit d'acquérir une qualification professionnelle, soit de trouver un emploi, mais, dans le même temps, son impact sur les chiffres de l'emploi est certain et son utilisation excessive conduit à remplacer des embauches ordinaires par des embauches aidées financièrement, dans une précarité qui conduit les salariés à plus de docilité et de soumission. Il convient, enfin, de regretter que les dispositifs de l'emploi ne donnent lieu qu'à des statistiques chiffrées et non à une réelle évaluation.

Par la suite, devant la mise en cause politique de la réglementation d'origine étatique et la volonté de l'Etat de donner plus de champ à la négociation, l'association a été amenée à reformuler son objet. Le recul de l'Etat a accentué sur le terrain le déséquilibre des relations sociales et a conduit à une dégradation sérieuse des conditions de travail. Face à cette évolution, l'association s'est fixée, en 1998, pour objectif de défendre et promouvoir les droits fondamentaux de l'homme au travail et à un emploi véritable, seul moyen de réintroduire un équilibre.

M. Gérard Braun a voulu connaître le nombre d'adhérents de l'association.

M. Bernard Grassi a indiqué que l'association Villermé comptait entre 220 et 240 membres, dont les deux tiers sont des inspecteurs du travail. Le tiers restant est constitué de contrôleurs du travail, de membres de la hiérarchie administrative ou d'universitaires et de magistrats. En 1999, l'association a reçu une subvention du ministère s'établissant à 50.000 francs. Elle constitue des groupes de travail thématiques en son sein, et est parfois consultée en tant qu'expert. Elle a récemment organisé plusieurs rencontres interrégionales et une réunion nationale, en juin 2000.

M. Gérard Braun a voulu savoir en quoi consistait exactement le " malaise " des inspecteurs du travail, qui avait été évoqué lors de ses déplacements dans les services déconcentrés.

M. Bernard Grassi a expliqué que ce malaise était perceptible à deux niveaux : au niveau de l'inspection du travail toute entière, et à celui des inspecteurs du travail en charge de la mission d'inspection au sens du corps des inspecteurs du travail.

Il d'abord indiqué que nombre d'inspecteurs du travail avaient mal vécu le désintérêt du ministère pour le droit du travail au profit de la politique de l'emploi. En outre, le ministère consacre à ce dernier des moyens considérables, tant en crédits budgétaires qu'en personnels, alors que ceux de l'inspection du travail ont stagné. Il affirme avoir doublé le nombre des inspecteurs du travail mais les effectifs affectés aux sections d'inspection sont restés stables depuis le milieu des années 1980, soit environ 450 inspecteurs, alors que leur charge de travail croissait très fortement. Par ailleurs, des " prélèvements " ont été opérés sur ces effectifs afin d'enrichir les moyens en personnels alloués à la mise en oeuvre des dispositifs de l'emploi, parfois même au détriment du bon fonctionnement des sections. Les inspecteurs ont également mal vécu le refus de leur administration de reconnaître la technicité croissante de leurs tâches, qualité qui est reconnue par presque tout le monde sauf par le ministère. Par ailleurs, l'administration centrale impose parfois des choix qui semblent aberrants tels que la décision de réduire le nombre de secrétaires au sein d'une section, en recourant à l'argument selon lequel l'informatique engendrerait des gains de productivité, alors que les secrétaires tiennent un rôle essentiel au sein des sections qui va bien au-delà de la dactylographie, dans l'interface entre le public et les agents de contrôle.

Le président de l'association Villermé a ensuite abordé la question des contrôleurs du travail. Il a indiqué qu'ils avaient acquis une autonomie de travail grandissante, et que, en dépit de leur technicité et de leurs responsabilités, ils restaient classés en catégorie B. En outre, le malaise s'accroît du fait que les contrôleurs affectés en inspection du travail voient leurs responsabilités s'accroître alors que celles des contrôleurs affectés aux politiques de l'emploi ont considérablement diminué avec la multiplication des cadres A dans ce secteur.

Il a enfin indiqué que le statut d'emploi de directeur départemental posait problème. En effet, un directeur départemental conserve des compétences en matière d'inspection du travail, alors que ce statut risque de l'exposer aux pressions de sa hiérarchie, celles du préfet, en particulier, qui est le supérieur hiérarchique de l'ensemble des chefs des services déconcentrés, ce qui posera problème vis-à-vis de l'indépendance.

M. Bernard Grassi a ensuite présenté le malaise du corps de l'inspection du travail lui-même. Sur le plan horizontal, la possibilité pour un inspecteur d'exercer " hors section " ou encore l'intégration d'inspecteurs de la formation professionnelle dans le corps des inspecteurs du travail ont altéré la " culture travail " de celui-ci, d'autant plus que les fonctions sont radicalement différentes, ce qui nuit même à la mobilité fonctionnelle. Il a en outre déploré l'inadaptation de leur formation.

Sur le plan vertical, les possibilités de promotion au sein des sections d'inspection sont quasiment inexistantes, au point qu'elles manquent d'une hiérarchie et qu'elles ne sont pas animées. Il existe par ailleurs un réel problème de rémunération, les inspecteurs du travail français étant les plus mal payés parmi leurs collègues de l'Union européenne, juste avant les grecs, alors que leur réputation en Europe est grande. Du reste, les comparaisons européennes montrent qu'il y a un inspecteur du travail pour 15.000 salariés en France, contre un pour 5.000 en moyenne communautaire. Enfin, l'évolution indiciaire du corps des inspecteurs du travail dans les autres fonctions a été beaucoup plus rapide que celle des inspecteurs en section. Ce malaise est tel aujourd'hui qu'il risque de démobiliser définitivement les inspecteurs du travail, et qu'il risque de se traduire par un abandon de compétences préjudiciable à la gestion des ressources humaines nécessaires à l'inspection du travail.

M. Bernard Grassi a précisé que l'association Villermé ne s'était jamais positionnée très clairement sur les orientations de la politique de l'emploi, beaucoup de ses membres estimant que porter un regard critique serait contraire à l'obligation de réserve des fonctionnaires. Il a toutefois ajouté que des positionnements internes avaient été pris, en particulier sur le fait que l'Etat finançait trop souvent des dispositifs excessivement coûteux en regard de leurs résultats en termes d'emplois et dangereux pour le droit du travail.

Il a rappelé que les politiques de l'emploi, depuis le plan Barre de 1977, visaient toutes à agir sur l'insertion des chômeurs. Or, les orientations prises en 1997 ont marqué une rupture, les emplois-jeunes et la réduction du temps de travail ayant pour objet de créer des emplois, ce qui est conforme aux recommandations de l'association Villermé. Il a toutefois estimé que les deux grands défauts des politiques de l'emploi conduites jusqu'à présent subsistaient : la précarité, avec les emplois-jeunes, et la flexibilité avec les 35  heures.

Il a considéré que le dynamisme actuel de l'emploi est en lien direct avec ces nouvelles orientations. Il a rappelé que, malgré ses imperfections, cette nouvelle politique a engendré environ 200.000 emplois jeunes et 100.000 emplois dus à la réduction du temps de travail, soit au moins 600.000 emplois, avec les effets induits, c'est-à-dire l'équivalent de la baisse du chômage. Ceci confirme le bien-fondé du positionnement de son association. Il regrette cependant l'absence de prise en compte des conditions de travail dans la réglementation de la réduction du temps de travail. Il a estimé dangereux de renvoyer ce sujet aux négociations en raison de la faiblesse de la présence syndicale dans la plupart des entreprises, à l'exception des plus grandes d'entre elles. Il a conclu en considérant que les modalités de mise en oeuvre des 35 heures engendreraient une dégradation des conditions de travail, en particulier un développement du harcèlement et de la souffrance mentale au travail, et du climat social général au sein des entreprises.

ANNEXE III

Personnes rencontrées par les rapporteurs au cours de leurs déplacements au sein des services déconcentrés du ministère

Jeudi 6 avril 2000	M. Christian Ville, directeur de la direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Rhône-Alpes M. Louis Arbelot, Trésorier-Payeur général de la région Rhône-Alpes
Jeudi 4 mai 2000	M. Jean-Paul Chaze, directeur de la DRTEFP du Nord-Pas-de-Calais M. Paul-Henry Watine, Trésorier-Payeur général de la région Nord-Pas-de-Calais
Jeudi 11 mai 2000	M. Louis Tribot, directeur de la DRTEFP d'Ile-de-France M. Henri Baquiast, Payeur général du Trésor
Jeudi 18 mai 2000	M. Jean Nitkowski, directeur de la DRTEFP de Midi-Pyrénées M. Jean-Claude Saffache, Trésorier-Payeur général de la région Midi-Pyrénées
Lundi 29 et mardi 30 mai 2000	M. Jacques Morel, directeur de la DRTEFP de Corse M. Alain Bonel, Trésorier-Payeur général de la région de Corse
Vendredi 30 juin 2000	M. Alain Vetterhoeffer, directeur de la DRTEFP d'Alsace M. Dominique Abraham, Trésorier-Payeur général de la région Alsace

ANNEXE IV

Situation des effectifs de l'administration centrale

ANNEXE V

Situation des effectifs des services déconcentrés

ANNEXE VI

Situation des effectifs par catégorie et par région

ANNEXE VII

Instruction ministérielle du 17 janvier 1995 relative à l'organisation des services déconcentrés

ANNEXE VIII

Lettre du secrétaire d'Etat au Budget du 19 octobre 1999 portant autorisation du déplafonnement des indemnités à l'administration centrale

ANNEXE IX

Circulaire ministérielle du 29 septembre 1999 relative aux moyens en personnels dans le budget 2000

ANNEXE X

Circulaire ministérielle du 28 janvier 2000 relative aux effectifs des services déconcentrés

ANNEXE XI

Lettre du directeur de cabinet de la ministre de l'emploi du 23 avril 1999 relative à la programmation pluriannuelle des effectifs

ANNEXE XII

Lettre de la ministre de l'emploi du 4 janvier 1999 relative à la gestion des heures supplémentaires des agents de catégorie C

ANNEXE XIII

Lettre du Trésorier-Payeur général de la région Rhône-Alpes du 20 mars 2000 relative au contrôle des emplois des agents non titulaires