CHAPITRE PREMIER
LA
TRÈS FORTE CROISSANCE DU BUDGET DE L'EMPLOI
Vos rapporteurs ont déjà exposé à plusieurs reprises leur souhait de voir réformer les missions et le format de l'Etat.
Cette question recouvre une réalité très concrète, celle du poids des dépenses publiques dans le produit intérieur brut de la France, notre rapporteur général, M. Philippe Marini, ayant montré, notamment à l'occasion du dernier débat d'orientation budgétaire, que notre pays est une exception en ce domaine au sein de l'Union européenne.
Le secteur de l'emploi constitue un exemple particulièrement révélateur du poids considérable des dépenses publiques en France. La forte augmentation des crédits qui lui sont alloués depuis le début des années 1990 démontre un interventionnisme croissant de l'Etat sur un marché souffrant déjà de multiples rigidités, même si une faible part de ces crédits est dévolue aux personnels du ministère de l'emploi.
I. LE DEUXIÈME BUDGET CIVIL DE L'ÉTAT
La Cour des comptes, dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 1998, a consacré, pour la première fois, une monographie au budget de l'emploi au cours de la période 1994 à 1998.
De cette analyse, il ressort que le budget de l'emploi a connu une dynamique telle qu'il est devenu aujourd'hui le deuxième budget civil de l'Etat, traduisant ainsi l'intervention croissante de la sphère publique dans la politique de l'emploi, et, plus généralement, dans la vie économique.
En outre, le budget de l'emploi ne retrace pas la totalité des crédits alloués à la politique de l'emploi.
A. LA QUESTION DU PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L'EMPLOI ...
La monographie précitée donne à la Cour des comptes l'occasion de rappeler le contexte budgétaire de la politique de l'emploi depuis quelques années.
Elle a par ailleurs été amenée à faire un certain nombre de remarques et d'observations sur la gestion de ces crédits.
1. Des crédits en forte augmentation
La Cour des comptes relève que le budget de l'emploi est le deuxième budget civil de l'Etat , après celui de l'enseignement scolaire, et observe que, depuis 1994, il a connu une croissance considérable de ses dotations, de + 36,2 %.
Les crédits inscrits sur ce fascicule s'établissaient, en 1998, à 112,6 milliards de francs.
Le titre III, qui comprend notamment les dépenses de personnel, a, en comparaison de l'ensemble du budget, évolué modérément (2,1 % en moyenne annuelle). Toutefois, les crédits alloués à l'ANPE ont fortement crû, de 17 % entre 1993 et 1998.
Le titre IV a, lui, connu une évolution beaucoup plus importante, puisqu'il a progressé de 39,3 % entre 1994 et 1998. Les crédits de la 4 ème partie de ce titre (" Action économique ") sont à l'origine de cette forte croissance : ils sont passés de 42,8 à 69,5 milliards de francs.
Il convient de rappeler que, jusqu'en 1999, il existait un chapitre 44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " du budget des charges communes, qui était doté de montants considérables :
Ce chapitre permettait notamment d'assurer le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite " ristourne Juppé ", pour un montant d'environ 40 milliards de francs.
La Cour des comptes a été amenée à élaborer un budget consolidé de l'emploi comprenant non seulement les crédits du budget du ministère de l'emploi proprement-dit mais aussi les dotations du chapitre 44-75 du budget des charges communes.
La prise en compte de ce dernier chapitre porte la progression des crédits de la politique de l'emploi à + 51 % de 1994 à 1998.
Le tableau ci-après montre que les crédits de l'emploi ont progressé de près de 11 % par an en moyenne de 1994 à 1998.
L'existence de ce budget consolidé a permis de mettre en évidence un certain nombre de pratiques ayant fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes, s'agissant notamment de modifications intervenues en cours de gestion.