Projet de loi de finances pour 2000 : Culture

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 8 - Culture et communication : culture

GAILLARD (Yann), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 8 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

CULTURE ET COMMUNICATION :

CULTURE

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le présent projet de budget manifeste un retour aux réalités et une prise de conscience de la nécessité de gérer, qui, indépendamment de telle ou telle orientation de fond ou de tel ou tel arbitrage, méritent d'être remarqués.

Les marges de manoeuvres que le présent Gouvernement accorde au ministre de la culture - et qui faisaient défaut à son prédécesseur -, ne suffisent pas à le dispenser d'efforts de rigueur, ne serait-ce qu'à cause du poids croissant des charges de gestion qui résultent des grands équipements , dont on peut rappeler qu'ils représentent 16% du budget du ministère.

Certes, votre rapporteur pourrait, ponctuellement, joindre sa voix à ceux qui, notamment parmi les créateurs, regrettent l'insuffisance de certaines dotations, mais dans l'ensemble il ne critiquera pas le présent projet de budget en raison de la faiblesse de la croissance de ses crédits .

2,09% d'augmentation, c'est encore nettement plus que la moyenne du budget de l'État, et, si de nouvelles actions doivent être financées, votre rapporteur pense qu'elles peuvent l'être par redéploiements de crédits pour les crédits de fonctionnement et d'intervention ou par un réaménagement du phasage des opérations pour les investissements .

C'est de ce point de vue que votre rapporteur estime que doit être jugé, au delà de certaines dérives dues à certains dysfonctionnements de l'État, un projet budget qui ne peut être critiqué a priori, compte tenu de l'amorce d'un effort de rigueur.

A. UN EFFORT DE RIGUEUR ENCORE A CONFIRMER

L'augmentation des moyens dévolus à la culture ne soustrait pas l'administration qui en a la charge, aux impératifs d'efficacité.

De ce point de vue, des progrès restent à faire pour mettre en place les outils de gestion indispensables non seulement à l'efficacité de l'action administrative mais encore au contrôle de l'emploi des fonds publics par la représentation nationale.

1. La mise en place des outils de suivi de la dépense

Eu égard à l'importance de son budget et à un mode de fonctionnement caractérisé à la fois par la diversité des intervenants et l'émergence de poids lourds, l'administration de la culture ne dispose pas des outils de gestion adaptés.

Faute de ces outils, l'administration ne peut évaluer son action et procéder aux réorganisations et aux redéploiements nécessaires : les charges de gestion vont dériver sans que l'on en connaisse les causes, tandis que va se constituer toute une clientèle " d'abonnés " aux subventions de l'État .

Ainsi, attend-on toujours la parution du décret harmonisant la présentation des comptes des théâtres nationaux et prévoyant la constitution pour ces organismes de conseils d'administration délibérants . On peut également regretter l'absence de tableaux de bords homogènes permettant de suivre l'exécution budgétaire de ces organismes.

D'une façon générale, on peut se demander si les représentants de l'administration exerçant la tutelle déconcentrée des organismes bénéficiant de subventions de l'État possèdent la culture comptable nécessaire au contrôle de la réalité de leurs besoins.

De même, il faut s'inquiéter de ce que en dépit de progrès récents , aucun des grands établissements culturels dont les dépenses de fonctionnement s'échelonnent de 90 millions de francs pour le Conservatoire de musique à 871 millions de francs pour l'Opéra, ne dispose encore d'une comptabilité analytique véritablement efficace .

Par ailleurs, la poursuite du processus de déconcentration n'est pas favorable à l'exercice du contrôle parlementaire : en 1999, près de 43 % des crédits disponibles seront déconcentrés (hors charges en personnel, dotations décentralisées et dotations des établissements publics) contre 30 % en 1997.

Certes, des outils statistiques ont été élaborés ou sont en cours d'élaboration afin de faciliter l'évaluation par l'échelon central des actions engagées en région. C'est ainsi que ces dernières années, deux systèmes informatiques ont été mis en place pour suivre l'évolution des crédits déconcentrés dans les régions et leur utilisation : "Ensemble" ^{1( * )} qui permet aux directions régionales des affaires culturelles et à l'administration centrale de suivre la programmation et l'utilisation des crédits d'intervention sur le titre IV, et "SIAD" qui a été installé en administration centrale pour exercer un suivi de l'ensemble des données comptables, du titre III au titre VI.

2. La maîtrise indispensable de l'emploi précaire

L'année dernière déjà, le ministère avait poursuivi le processus de réduction de l'emploi précaire : c'est ainsi que 450 agents sous contrats à durée déterminée se sont vu proposer un contrat à durée indéterminée.

Cette année, sous la pression des grèves qui sont intervenues à la fin de l'année 1998 mais surtout au printemps dernier, le ministère de la culture a été conduit à mettre en place un plan de résorption de l'emploi précaire. La grève, qui a éclaté le 19 mai, ne s'est achevée que le 9 juin avec l'adoption d'un protocole inscrivant la solution du conflit dans un plan pluriannuel : " Un processus de résorption en cinq ans est prévu, le réemploi des vacataires de dix mois est organisé, l'arrêt des recours aux vacataires pour répondre aux besoins permanents est décidé ". Ainsi, est-ce la situation de près de 2 000 salariés qui va être régularisée d'ici cinq ans, tandis que 500 vacataires aux contrats de travail de moins de 10 mois verront ces contrats renouvelés .

Indépendamment des dommages causés au tourisme, la direction des musées de France a évalué à 750 000 francs le manque à gagner quotidien subi par les musées nationaux. Le coût de la grève est estimé à 16 millions de francs, dont la moitié pour le seul Musée du Louvre .

Sur les 295 postes créés dans le présent projet de budget, 263 concernent des emplois de surveillance en contrats à durée déterminée qu'il faut bien régulariser.

Votre rapporteur reconnaît que, lorsque des établissements sont créés, il faut bien leur donner les moyens de fonctionner, même s'il ne peut que dénoncer a posteriori la dérive consistant à créer de équipements sans s'inquiéter des dépenses nécessaires à leur fonctionnement .

Mais, outre la question du paiement des jours de grève sur laquelle il aimerait avoir des informations, votre rapporteur veut souligner deux points :

•  La grève ne concerne pas seulement des personnels des établissements et services extérieurs au ministère - une quinzaine de sites - mais également de l'administration centrale, ce qui tend à prouver que la dérive consistant à employer des vacataires dépasse le cadre des nouveaux grands équipements culturels ;

•  Il ne faudrait pas qu'une telle politique aboutisse à encourager les politiques de facilité et que se récrée progressivement un volant de vacataires permanents qu'il faudra tôt ou tard intégrer dans les cadres de la fonction publique. On attend l'assurance de ce que l'embauche de vacataires soit à l'avenir sévèrement encadrée , quel que soit le mode de prise en charge -crédits budgétaires ou ressources propres- de leur rémunération.

3. Le rééquilibrage Paris - Province : évolution naturelle ou volonté délibérée ?

Dans sa présentation du présent projet de budget, la ministre de la culture ne manque pas d'insister sur l'effort accompli en faveur des régions par rapport à celui dont bénéficie la capitale. Elle souligne que les crédits relatifs à la réalisation d'équipements culturels dans les régions " font désormais jeu égal ou presque " avec ceux consacrés aux équipements culturels nationaux à Paris : le rapport est de 540 millions de francs contre 563 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, tandis que les chiffres correspondants dans la loi de finances initiale pour 1997 étaient respectivement de 278,6 et 785,5 millions de francs.

Le sentiment de votre rapporteur à ce sujet est que sans vouloir nier tout mérite au ministre actuel dans cette évolution, il y a là les effets d'un jeu de bascule rendu possible par l'achèvement d'un certain nombre de grosses opérations parisiennes - comme le Musée Guimet, le Théâtre de l'Odéon, le Centre Georges Pompidou sans oublier le Grand Louvre - qui a à enveloppe constante, libéré des crédits pour la mise à niveau ou la création de grands équipements régionaux.

Au surplus, une grande part de la marge de manoeuvre provient du retard pris dans le passage à la phase opérationnelle du projet de rénovation de Grand Palais. On profite de retards et, dans une certaine mesure, de " bavures " dans la préparation du projet de rénovation du Grand Palais pour donner une impulsion significative à certains grands projets régionaux . L'examen des chiffres témoigne de la disproportion des moyens engagés, puisqu'à l'exception du Cargo à Grenoble et de l'opération " fantôme " qu'est le Centre de la mémoire contemporaine de Reims, il s'agit - ce qui n'est pas forcément un défaut - de petites opérations.

Le même type de remarque s'applique également aux crédits consacrés aux monuments historiques, puisque c'est précisément la baisse des crédits affectés au Grand Palais qui permet l'augmentation de près de 25% des crédits destinés au patrimoine historique n'appartenant pas à l'État.

D'abord, on peut s'interroger sur la pérennité d'un tel rééquilibrage quand la remise en état du Grand Palais reprendra son cours ; ensuite, même si ces monuments en question appartiennent le plus souvent aux collectivités locales, on peut s'étonner de ce que l'on n'ait pas pu dégager les ressources modiques nécessaires à des petites opérations intéressant par nature ces collectivités et qui pèsent particulièrement lourd sur le budget des plus petites d'entre elles, à savoir le patrimoine rural non protégé, dont les crédits restent fixés à 35 millions de francs. La même remarque vaut pour les crédits d'entretien du patrimoine monumental, qui , en stagnation pour les monuments n'appartenant pas à l'État , ne connaissent qu'une augmentation de 3 millions de francs pour près de 150 millions de francs de dépenses : une fois encore on préfère investir qu'entretenir, guérir que prévenir.

B. QUELQUES EXEMPLES DE DYSFONCTIONNEMENTS DE L'ÉTAT

Il a paru également intéressant d'éclairer l'analyse du présent projet de budget par les réflexions que suscite l'exercice par votre rapporteur de ses prérogatives de contrôle sur pièces et sur place.

C'est ainsi que les différentes visites auxquelles il a procédé et les contacts qu'il a pris avec les contrôleurs financiers, l'amènent cette année à informer le Sénat de la situation de trois dossiers.

1. Le regroupement des services du ministère

L'année dernière votre commission des finances avait, à l'initiative de son rapporteur général, proposé dans le cadre de son budget alternatif un amendement tendant à diminuer les autorisations de programme du montant affecté à l'aménagement de l'immeuble dit des " Bons enfants " destiné à accueillir la quasi totalité des services du ministère de la culture actuellement dispersés sur 19 sites.

Il ne s'agissait pas, dans l'esprit de votre commission, de méconnaître l'intérêt fonctionnel et financier de l'opération. Le regroupement des services à proximité de la rue de Valois dans un ancien entrepôt des grands magasins du Louvre, antérieurement affecté au ministère des finances, comporte des avantages fonctionnels et financiers évidents. En outre, les économies sur les loyers et les charges, évaluées à plus de 30 millions de francs par an, aboutissent largement à autofinancer une partie de l'opération .

Mais, ce qui était apparu possible à votre commission en dépit des protestations véhémentes du ministre, s'est révélé inévitable avec les retards pris par l'opération.

En effet c'est seulement il y a quelques semaines que l'EPMOTC (établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels) a reçu un mandat de maîtrise d'ouvrage par convention passée avec le ministère de la culture et de la communication en date du 31 août 1999. Encore, a-t-il fallu attendre l'avis favorable de la commission spécialisée des marchés qui vient d'être obtenu le 12 octobre 1999, pour que puisse être passé le marché de maîtrise d'oeuvre avec le groupement emmené par Francis Soler.

Le coût des études et travaux s'élève à 355 millions de francs (valeur 1998). Le montant des autorisations de programme ouvertes pour cette opération jusqu'à la loi de finances pour 1999 comprise, s'élève à 299,95 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 comporte une ouverture de 56,2 millions de francs d'autorisations de programme à ce titre.

Votre rapporteur veut au sujet de cette opération, au demeurant difficilement contestable sur le fond, faire deux observations :

• par suite des hésitations gouvernementales - le ministère des finances n'ayant sans doute pas renoncé facilement à cette tête de pont en plein coeur de Paris - l'opération s'est étalée sur 10 ans, ce qui n'a pas été sans entraîner d'importants gaspillages .

On peut rappeler que le bâtiment Saint-Honoré a été libéré par le ministère des finances depuis 1989. Mis aux enchères publiques en 1992, il n'a pas trouvé preneur. Il a été affecté au ministère de la culture par arrêté du 24 février 1994, qui a organisé un concours qui a aboutit, en 1995, au choix de M. Francis Soler pour son aménagement. La réunion interministérielle du 23 janvier 1998 a confirmé la réalisation du projet du ministère de la culture et de la communication.

Nul doute qu'après un laps de temps aussi important, il a fallu adapter un dossier notamment parce qu'il fallait tenir compte de la nouvelle configuration administrative. Au total, le début d'aménagement entrepris par le ministère des finances ayant peu de chances d'être récupérable - la douzaine d'ascenseurs toujours en caisse ayant peu de chances d'être en état de marche après tant d'années - il semblerait que les fonds dépensés en pure perte par le ministère de finances seraient de l'ordre de 160 millions de francs ;

• il y a fort à parier que sur les quelque 350 millions de francs d'autorisations de programmes affectées à cette opération, seule une petite partie sera engagée au cours de l'exercice 2000, eu égard aux délais de passation des marchés publics. En termes de crédits de paiement, la charge budgétaire ne deviendra significative qu'à partir de 2002 et ce, dans l'hypothèse où la date d'emménagement de 2003 est bien tenue.

2. Grands chantiers : le passage à vide obligé

Votre rapporteur a aussi fait le tour de deux grands chantiers, correspondant à des opérations, dont la définition comme la mise en oeuvre lui ont apparues laborieuses.

La restauration du Grand Palais, fermé depuis 1994 par suite de la chute d'un boulon, n'est toujours pas entrée dans sa phase opérationnelle.

L'enveloppe prévue pour la première phase de l'opération s'élève à 400 millions de francs ; l'enveloppe de crédits nécessaires à la réalisation de la deuxième phase des travaux de consolidation et de restauration du bâtiment - partie nord - a été arrêtée à 384 millions de francs ^{2( * )} .

L'opération a été financée progressivement à hauteur de 33 millions de francs en 1994, de 150 millions de francs en 1998 et de 217 millions de francs en 1999 (montants exprimés en autorisations de programme). Une ouverture de 30 millions de francs d'autorisations de programme est prévue dans le projet de loi de finances pour 2000 au titre de la deuxième phase de cette opération.

La maîtrise d'ouvrage de cette opération a été transférée par une convention de mandat en date du 28 juin dernier du Service national des travaux à l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels. L'opération est prévue pour durer trois ans, la phase d'études détaillées se déroulant à l'automne 1999 pour un démarrage des travaux annoncé pour le début du mois de janvier 2000.

Votre rapporteur peut à ce stade faire deux observations sur la conduite de la rénovation du Grand Palais :

•  Il s'agit d'une opération lourde pour laquelle on peut facilement avoir à faire face à des dérapages dans le calendrier des travaux ou dans le budget ; on note déjà, qu'il a fallu désigner un médiateur issu du Conseil d'État pour aplanir les difficultés auxquelles avait donné lieu la sous-estimation de l'importance des travaux par l'étude ayant servi de base au cahier des charges de la maîtrise d'oeuvre ;

•  Aux deux phases, correspondant à la stricte restauration du bâtiment, s'ajoutera le coût des travaux d'aménagement du Grand Palais, en fonction du contenu de l'usage qui sera fait du bâtiment tel qu'il sera décidé par le Ministre. Le ministère indique qu'il " poursuit sa réflexion sur le remembrement de l'espace entre le Palais de la découverte et les Galeries nationales du Grand Palais ", tout en précisant qu'en " tout état de cause, le Grand Palais restauré aura vocation à accueillir à nouveau les salons d'artiste ". Compte tenu de l'implication du ministère de l'Éducation nationale qui gère le Palais de la découverte, et du fait que, notamment, les galeries organisatrices de la FIAC semblent se trouver plus à l'aise à la Porte de Versailles, on ne peut que constater que l'avenir du Grand Palais reste encore largement indéterminé.

Le Palais de Tokyo , inauguré pour l'exposition de 1937 par Léon Blum a abrité le musée national d'art moderne jusqu'en 1976. Longtemps sans affectation autre que provisoire - on y a montré les réserves du Louvre ainsi que la préfiguration d'Orsay -, le Palais de Tokyo aurait dû accueillir le Musée et l'Ecole du cinéma. Leur transfert à Bercy dans l'immeuble construit par Frank Gehry pour l'American Center, a de nouveau privé le bâtiment d'affectation, après que l'on ait dépensé plus de 30 millions de francs d'études en pure perte.

Il est proposé par le présent projet de budget d'affecter une partie des locaux disponibles à un centre de la jeune création française , dont votre rapporteur a constaté à l'occasion d'autres travaux, qu'il était ardemment souhaité par les professionnels artistes et galeries.

Il est précisé qu'il est prévu pour son installation 17 millions de francs d'autorisations de programme, " outre des autorisations de programmes disponibles sur des reliquats d'opérations précédentes pour le même édifice ", auxquels s'ajoutent des crédits de fonctionnements de 2 millions de francs pour une ouverture prévue au second semestre de l'an 2000.

Une fois encore, il semble qu'on ait utilisé les autorisations parlementaires pour d'autres fins que celles pour lesquelles elles avaient été demandées. Il serait, à cet égard, particulièrement instructif de connaître le coût du transfert de la Maison du cinéma à Bercy.

En tout état de cause, votre rapporteur tient à souligner qu'il ne s'agit là que d'une affectation provisoire, ce que souligne assez le fait que le centre d'art contemporain n'occupera que 3.000 mètres carrés sur 18.000 mètres carrés, ce qui laisse 15.000 mètres carrés sans affectation.

Le sort de ces deux bâtiments est étroitement lié à la solution d'ensemble qui sera donné au problème général d'affectation des lieux ou des collections, qu'il s'agisse de l'actuel Musée des arts africains et Océaniens, dont les collections vont être transférées au futur Musée des arts et des civilisations souhaité par le Président de la république, ou des collections du Musée national d'art moderne, qui ne pourront pas indéfiniment comprendre l'art du XXe siècle et l'art vraiment contemporain.

3. Bibliothèque Nationale de France : la galère informatique

Comme la presse s'en est fait largement l'écho, la Bibliothèque nationale de France a connu, à l'ouverture du niveau rez-de-jardin destiné aux chercheurs en octobre 1998, un certain nombre de difficultés dans la mise en oeuvre de la version dite V1 du système d'information concernant les services au public. Celles-ci ont surtout touché la partie sensible de la chaîne de communication comme la réservation de places et de documents par les lecteurs ou le suivi du document entre les magasins et les banques de salle de lecture.

Compte tenu des dysfonctionnements constatés lors de la mise en oeuvre du système, dans les livraisons du titulaire du marché, la société Cap Gemini, la BNF n'a pu réceptionner contractuellement la version dite V1. L'ouverture du niveau destiné à la recherche ne pouvant plus être différée, une " solution d'attente " a été déployée à la demande de la BNF, conformément à une clause du marché.

Certes, la direction de la Bibliothèque Nationale de France reste confiante et fournit des réponses laissant penser que la crise est largement derrière nous : " Pour ce qui concerne l'intégration des applications dans l'infrastructure (système de gestion de base de données, réseau interne...), les difficultés techniques observées (qui sont à l'origine des incidents majeurs survenus en octobre 1998) ont été résolues en 2 campagnes (décembre 1998, puis février 1999) et n'occasionnent plus de pannes longues du système. Depuis mars 1999, les taux de disponibilité des systèmes centraux s'améliorent et dépassent 99,7 %. Depuis juin 1999, la durée cumulée des pannes est au maximum d'une heure par mois. "

La situation est à en croire les termes des réponses aux questionnaires parlementaires, parfaitement contrôlée ^{3( * )} . C'est certainement aller vite en besogne, même s'il semble qu'il y ait une nette amélioration dans le service rendu aux lecteurs.

Mais le problème administratif demeure sur les responsabilités dans ce qui constitue un fiasco informatique. Les tests sur les requêtes, réalisés sur la collection " Que sais-je ? ", témoignent d'un progrès très relatif : le délai pour obtenir une liste de titres correspondant à un critère est passé de 16 à environ 2 minutes. On reste cependant très loin de l'objectif de 2,5 secondes fixé par le cahier des charges, et ce, près de cinq ans après le début des travaux et deux ans après la date prévue (fin 1997) de remise de l'application.

Une des conséquences de ce retard est que de nombreux logiciels (tels que ceux qui gèrent le dépôt légal) qui auraient dû être remplacés par les versions 2 (V2) et 3 (V3), restent en service. D'où un coût de maintenance supplémentaire auquel s'ajoute celui de la correction du bogue de l'an 2000 , qui n'avait, au départ, pas lieu d'être.

Les désaccords importants entre la BNF et le titulaire du marché Cap Gemini ont conduit l'établissement à résilier, après mise en demeure restée infructueuse au mois de mai 1999, le marché aux torts du titulaire le 22 juillet 1999. En effet, de nouvelles dérives de calendrier étaient annoncées par Cap Gemini pour terminer la version V1 et livrer le reste du système en juillet 2000, soit plus de 30 mois de retard par rapport au marché. On note également que Cap Gemini avait fait état d'une réclamation financière que la BNF avait estimé non justifiée au regard des dispositions du marché.

A la suite de la résiliation du contrat, Cap Gemini qui a indiqué qu'il " prend acte de cette décision, regrette l'interruption d'un chantier qui aurait pu être mené à son terme et prendra toutes dispositions utiles pour faire valoir ses droits ", a saisi le Comité consultatif national des règlements amiables, sans qu'aucun contentieux ne soit ouvert à ce jour.

Des procédures d'appel d'offres sont en cours pour permettre, d'une part, d'achever les améliorations nécessaires au service du public et, d'autre part, de mettre en oeuvre toutes les fonctionnalités destinées aux professionnels, notamment pour les acquisitions, le catalogage, la réception du dépôt légal et la conservation des documents.

Toute la question pour votre rapporteur sera de faire la part dans ce dossier de ce qui résulte effectivement de la défaillance du titulaire du marché et de ce qui relève de la responsabilité du maître d'ouvrage, qui, par sa lenteur de réaction et de multiples modifications des spécifications initiales du cahier des charges, a pu ralentir et compliquer encore la solution des problèmes informatiques de la Bibliothèque nationale de France.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Le projet de budget pour 2000 prévoit une hausse des crédits du ministère de la culture, qui, en dépit d'un certain fléchissement par rapport à celle des deux années précédentes, reste nettement supérieure à celle du budget de l'État. Globalement, ceux-ci augmentent de + 2,09 % en termes de dépenses ordinaires et de crédits de paiement pour atteindre 16,039 milliards de francs , soit une augmentation de +329 millions de francs .

En revanche, les autorisations de programmes augmentent de +4,64 % dans le présent projet de loi de finances pour s'établir à 3,702 milliards de francs . On note que cette évolution correspond à un léger tassement de 0,08% des crédits de paiement , qui passent de 3,559 milliards de francs dans la loi de finances initiale de 1999 à 3,556 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000.

A. LES DOTATIONS EN PERSPECTIVE

Avec le recul, il faut souligner les fluctuations qui caractérisent le budget de la culture, au-delà de sa longue marche vers le 1%. La loi de finances pour 1998 constituait un retournement de tendance par rapport au budget pour 1997, qui subissant - sans doute plus que d'autres - le choc de la rigueur budgétaire, était marqué par une régression des crédits de près de 3 %, et même d'environ 8 % en raisonnant à périmètre constant.

Cette année encore les autorisations de programme manifestent cette instabilité, puisque la croissance de 4,64% fait contraste aussi bien avec la diminution de - 4,91% prévue par le budget pour 1999, qu'avec la hausse de près de 20% qui caractérisait le projet de budget pour 1998.

En 1999, le budget de la culture n'a pas eu - à ce jour - à subir de mesures de régulations budgétaires , contrairement aux années 1997 et 1998, qui ont connu des annulations de crédits non négligeables.

Tel est le contexte dans lequel se situe le présent projet de budget pour 2000, dont le tableau ci-après présente par titre les principales évolutions.

NATURE DES CREDITS	LFI 1999	PLF 2000	Evolution en pourcentage
DEPENSES ORDINAIRES
Titre III Moyens des services	7 342 657 978	7 550 235 213	2,83%
Titre IV Interventions publiques	4 808 238 355	4 932 655 787	2,59%
Total	12 150 896 333	12 482 891 000	2,73%
DEPENSES EN CAPITAL
Titre V Investissements exécutés par l'État	1 567 305 000	1 871 692 000	19,42%
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'État	1 991 911 000	1 684 630 000	-15,43%
Total	3 559 216 000	3 556 322 000	-0,08%
TOTAL DO+CP	15 710 112 333	16 039 213 000	2,09%
Autorisations de programme
Titre V Investissements exécutés par l'État	1 966 290 000	2 024 100 000	2,94%
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'État	1 571 961 000	1 678 400 000	6,77%
TOTAL	3 538 251 000	3 702 500 000	4,64%

Les crédits de la culture représenteront 0,98% du budget de l'État en 2000 . A structure budgétaire constante, ce pourcentage était de 0,97% en 1999 et 0,95% en 1998. On se rapproche donc de l'objectif de 1% du budget de l'État qu'il est désormais convenu de se fixer en matière culturelle, non sans un certain arbitraire compte tenu de la part des interventions financées sur les budgets d'autres administrations d'État ou relevant des collectivités territoriales.

B. OBSERVATIONS SUR LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE

La nomenclature ne connaît pas, cette année, les changements importants des années précédentes, même si certaines modifications ne vont pas dans le sens d'un contrôle plus fin des crédits : il est en effet proposé de regrouper au sein d'un chapitre unique " Moyens de fonctionnement des services administratifs centraux et déconcentrés " (34.97) les dotations actuellement inscrites sur les chapitres 34.95 (dépenses informatiques et de télématique), 37.93 (Formation continue du personnel) et 34.97 (Moyens de fonctionnement des services centraux) et sur deux articles du 34.98 (articles 10-DRAC - et 20 - Services départementaux de l'architecture et du patrimoine -).

Seuls resteront sur le chapitre 34.98, les moyens de fonctionnement des services à compétence nationale ou ayant vocation à le devenir. Ce chapitre s'intitulera désormais : " moyens de fonctionnement des services à compétence nationale et des Archives nationales". Outre les archives, il regroupe les dépenses relatives aux Musées, au Patrimoine monumental, au service national des travaux et à la recherche.

Indépendamment du bien fondé de l'opération - la distinction services administratifs/services opérationnels, de nature fonctionnelle et économique, apparaissant en effet plus pertinente que la distinction juridique services centraux/services déconcentrés -, force est de constater qu'une fois encore ces changements de nomenclature ne facilitent pas le contrôle des autorisations parlementaires.

Ainsi, le phénomène de globalisation des crédits d'intervention sous le vocable " fourre-tout " de développement culturel, dont on a déjà souligné l'année dernière qu'il aboutissait à ne plus permettre de savoir à quels types d'actions ils étaient affectés, se double aujourd'hui d'une propension à l'assouplissement du principe de l'annualité budgétaire pour des dépenses de fonctionnement : l'inscription de ce nouveau chapitre à l'état H qui regroupe les chapitres dont les crédits ne sont pas soumis à l'annualité, affaiblit le sens de l'autorisation parlementaire.

Certes, cet assouplissement général du principe de l'annualité budgétaire s'inscrit dans la perspective d'une meilleure gestion en permettant aux services de reporter une partie de leurs crédits de fonctionnement, ce qui n'est actuellement possible que pour 10% du montant des ouvertures de crédits ou pour les crédits des chapitres - jusqu'à présent limitativement et restrictivement énumérés à l'état H. Ainsi les services pourront-ils mettre de côté un certain montant de crédits pour la réalisation d'opérations plus importantes, ce qui n'est pas forcément de mauvaise gestion, sauf si cela permet aux services de se constituer des stocks de crédits, en dehors du contrôle sinon de la direction du budget du moins du Parlement.

Une telle novation - qui, il faut le noter au passage, n'est pas propre au budget de la culture - est cependant critiquable dans la mesure où elle s'inscrit dans un contexte où l'on trouve de plus en plus de signes du pouvoir discrétionnaire que s'arroge le pouvoir exécutif tant pour les dépenses de fonctionnement et d'intervention que dans la gestion des dépenses en capital.

C. LES PRIORITÉS AFFICHÉES POUR 2000

Le présent projet de budget se place dans la continuité des budgets précédents - accent sur les dépenses d'interventions et rééquilibrage Paris/province - avec, cette année, d'une part, une certaine stabilisation de l'effort en faveur du patrimoine, et, d'autre part, d'importantes créations de postes budgétaires pour permettre la résorption de l'emploi précaire.

1. Le titre IV privilégié

Le titre IV doit absorber 172 millions de francs, sur les 369 millions supplémentaires que prévoit pour la culture le projet de loi de finances pour l'année 2000.

Le spectacle vivant bénéficie d'un traitement particulier avec 80 millions de francs de mesures nouvelles, ce qui prolonge l'effort particulièrement important de l'année 1999 (110 millions de francs de mesures nouvelles).

C'est sur ces crédits que sont financées les mesures de démocratisation culturelles annoncées par la ministre dans sa communication en conseil des ministres du 23 juin dernier : extension aux 12 à 18 ans de la gratuité d'accès aux monuments historiques, gratuité d'accès aux monuments historiques le premier dimanche de chaque mois hors saison touristique, extension à tous les musées nationaux de la gratuité d'accès le premier dimanche de chaque mois, d'une part ; alignement du régime des bourses des étudiants des écoles d'art et des écoles d'architecture sur celui de l'Education nationale, d'autre part.

On note à cet égard que les crédits du titre IV consacrés aux enseignements augmentent dans le présent projet de budget de 53 millions de francs, soit une croissance de 6,9%.

2. Le rééquilibrage Paris - Régions

La ministre met en avant un effort accru en faveur des équipements culturels locaux, dont les dotations sont comparées à celles consacrées aux grands équipements culturels parisiens. Les subventions à la réalisation d'équipements culturels locaux passent ainsi en autorisations de programme de 397 millions de francs à 490 millions dans le projet de loi de finances pour 2000.

Les domaines privilégiés dans le budget pour 2000 sont en particulier les archives - 65 millions de francs contre 30 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 - , les musées classés et contrôlés - 130 millions de francs contre 117 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 - le spectacle vivant - 204 millions de francs contre 150 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999.

Les crédits consacrés dans le présent projet de loi de finances aux équipements culturels dans les régions sont désormais du même niveau que ceux de Paris, 540 millions de francs contre 563 millions de francs.

En dépit de la stagnation des crédits des chapitres 56-20 et 66-20 consacrés au patrimoine monumental, qui n'augmentent que de 0,7%, le présent budget fait état d'un effort important en faveur des monuments historiques n'appartenant pas à l'État, dont les crédits augmentent de 60 millions de francs soit un accroissement de presque 25% par rapport à la dotation du projet de loi de finances pour 1999.

3. La résorption de l'emploi précaire

Le budget de la culture dans le présent projet de loi de finances prévoit un nombre certain de créations d'emplois : 295 contre 2 dans le budget pour 1999 et 27 dans celui de 1998, soit 100 emplois par création nette et 195 emplois par transferts de contrats d'agents contractuels de l'État affectés dans les établissements publics (professeurs des écoles d'art) vers le budget de ces établissements pour dégager le nombre de postes nécessaires dans les tableaux de l'État.

A concurrence de 263 unités, ces créations d'emplois visent à donner un statut à des personnels vacataires recrutés pour faire face à des besoins permanents du service public de la culture , dont 206 postes de surveillance pour les musées et la BNF.

Le projet de budget de la culture pour 2000 se présente donc de façon relativement favorable, au moins au yeux de la ministre, bien que la croissance des dotations soit plus faible que les années précédentes et qu'elle puisse paraître limitée à tous ceux qui ont connu l'âge d'or du début des années 80, où l'on dépensait sans compter.

Il faut en effet faire face, à la fois, aux charges issues des grosses opérations lancées dans les années 80 et au début des années 90 et continuer l'aide à la création vivante dans la mesure où, même lorsque celle-ci trouve son public, elle couvre rarement les charges qu'elle engendre.

Assumer l'héritage des grands travaux et celui d'un patrimoine monumental considérable, tout en continuant de soutenir la création, tel est le défi auquel doit faire face le budget de la culture.

III. ASPECTS DE LA POLITIQUE CULTURELLE

Comme cela a été fait pour d'autres budgets, votre rapporteur spécial s'est efforcé d'analyser les crédits de la prochaine loi de finances au regard de trois critères : dépense-t-on moins ou du moins s'engage-t-on dans une politique de maîtrise des dépenses ? Dépense-t-on mieux l'argent public ? Enfin, le budget soumis à l'examen du Sénat prépare-t-il l'avenir ?

L'avis favorable qu'a donné la commission des finances, a été pour ainsi dire donné au bénéfice du doute. Le rapporteur spécial a en effet cru déceler chez les responsables du ministère ou des organismes une volonté affirmée de rompre avec une gestion facile, voire laxiste, qui a parfois caractérisé les interventions culturelles de l'État.

On ne juge pas une politique à ses seules intentions mais il faut reconnaître que la tâche n'est pas facile, dès lors que l'on tient compte des contraintes qui pèsent sur le budget du ministère de la culture.

La rigidité, elle est d'abord structurelle et financière : non seulement les ambitions affichées dans le domaine culturel se sont traduites par la multiplication d'organismes nouveaux, mais les grands travaux ont accouchés de grands équipements toujours plus lourds en frais de fonctionnement.

Mais elle est aussi psychologique , tant il est vrai que la politique culturelle ayant naturellement tendance à se concentrer en une politique de communication auprès des professionnels de la culture, il est difficile de remettre en cause des actions ou même simplement de les réorienter, sans déclencher immédiatement des réactions violentes du microcosme culturel relayées par la presse.

Pourtant, on a certaines raisons d'être inquiets pour l'avenir :

•  Premièrement, sur le plan de l'emploi : est-on sûr de ne pas voir se reproduire en ce qui concerne le politique du personnel le cycle " création des postes de vacataires/ régularisation " ? Que doit-on penser de la réforme annoncée de l'archéologie, qui - outre qu'elle semble organiser un monopole - va aboutir à augmenter considérablement le nombre de fonctionnaires ?

•  Deuxièmement, met-on assez vite en place les instruments de contrôle de gestion - comptabilité analytique en particulier - et surtout d'évaluation des politiques culturelles . A cet égard, il semble nécessaire d'évaluer les procédures internes d'évaluation et de contrôle du ministère de la culture.

•  En dernier lieu, votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer une certaine perplexité devant le nombre de chantiers en cours et de lieux sans affectation à Paris. Tout se passe comme si, par volonté de plaire ou par incapacité à s'opposer, on s'était engagé dans une logique sectorielle conduisant à superposer les équipements et à accumuler des projets que l'on n'a pas dans la conjoncture actuelle les moyens de mener à bien et ce, indépendamment des frais de fonctionnement induits.

Et, pendant que l'on cherche désespérément des moyens budgétaires nécessaires dans cette logique du " toujours plus " et surtout du " tout nouveau ", on délaisse l'existant, le quotidien, bref, le non-médiatique et en tout premier lieu le patrimoine.

Parce qu'il ne crée pas l'événement - sauf lorsqu'il menace de s'effondrer, mais il est alors bien souvent trop tard...- le patrimoine, surtout lorsqu'il n'est pas parisien, est alors la première victime d'une politique culturelle qui, faisant miroiter du rêve, a du mal à s'adapter aux réalités.

A. RÉFORME DE L'ADMINISTRATION : ENCORE UN EFFORT

La réforme de l'administration de la culture est depuis longtemps une urgence. Les ambitions des ministres successifs et la volonté des différentes catégories de professionnels intéressés ont provoqué "  quarante ans de prolifération " pour reprendre la formule de Maryvonne de Saint-Pulgent dans son livre le " Gouvernement de la culture ".

" Plus impressionnante encore est la prolifération des établissements publics et autres pseudopodes qui gèrent avec un budget propre, plus d'autonomie que les administrations classiques et des règles comptables plus souples, les activités " opérationnelles " de l'État : musées théâtres, monuments, orchestres, bibliothèques, écoles d'art ", écrit l'ancien directeur du patrimoine.

Son diagnostic de l'origine de ce phénomène mérite d'être cité : " Le moteur principal de ce mouvement est ici le ministère des finances, qui soutint que ces structures sont plus efficaces et plus économes des deniers publics que les services centraux... De son côté, la ministre de la culture voit dans la prolifération des établissements publics l'occasion d'avoir davantage de nomination à proposer en Conseils des ministres, d'augmenter le nombre de pages que son ministère occupe dans le Bottin administratif et de contrebalancer les pouvoirs de ses directeurs, dont il se méfie toujours, même quand il les a choisis. "

A cette prolifération qui résulte donc pour une large part de la stratification des initiatives sectorielles voire catégorielles, s'ajoute le défi de la décentralisation. On assiste en effet à la montée en puissance de l'action des collectivités territoriales, phénomène qui avait conduit M. Philippe Douste-Blazy à commander en 1996 un rapport à M. Jacques Rigaud, un rapport sur la " refondation " de la politique culturelle .

" Le moment m'a semblé venu, écrivait le ministre dans la lettre de mission, de redéfinir les missions et les méthodes du ministère de la culture, à partir de trois axes politiques qui émergent, avec force, dans la définition de ce que doit être une politique culturelle du ministère en cette fin de siècle.

D'abord recentrer le ministère sur ses fonctions d'impulsion, de coordination, d'évaluation : c'est l'essence même du service public de l'action culturelle qui fonde, pour une bonne part, " l'exception culturelle " dont vous parlez. Ensuite, engager une concertation, méthodique et périodique, avec les collectivités locales. Enfin, contractualiser les concours aux institutions culturelles, en contrepartie d'engagements véritables de service public. "

On voit bien la continuité dans la réflexion mais aussi la viscosité des structures qui faute d'une volonté - et de courage - politique suffisante pourrait entraîner l'administration dans un processus budgétivore de sédimentation des initiatives et des structures .

1. La réorganisation des services

Les intentions affichées par le présent gouvernement procèdent d'ambitions louables : la modernisation du ministère chargé de la culture se définit aujourd'hui par rapport aux orientations gouvernementales actuelles contenues dans le plan de réforme de l'État présenté en novembre 1997 ainsi que dans la circulaire du 3 juin 1998 relative aux programmes pluriannuels de modernisation.

Les propositions faites en ce sens sont contenues dans un document du ministère chargé de la culture daté de décembre 1998. Celui-ci détaille les grandes lignes suivantes :


• La définition d'une véritable administration centrale avec le regroupement des fonctions d'administration générale (fonctions financière et comptable, juridique, personnel ... ), regroupement assis sur des évolutions statutaires (fusions de corps) et de procédures, accompagné par une politique de création d'établissements publics et de services à compétence nationale destinée à " dégager les établissements producteurs de services culturels (par exemple le Louvre) des pesanteurs inhérentes à une administration centralisée " ;


• L'émergence des directions régionales des affaires culturelles : créées en 1977, elles n'ont été durant les premières années que les relais - plus ou moins bien dotés en moyens - dont on s'efforce de coordonner l'action dans le cadre de conférences budgétaires ;


• Un certain nombre de fusions de directions avec les regroupements de l'architecture et du patrimoine d'une part, des disciplines du spectacle vivant d'autre part, qui se sont traduites par la mise en commun des fonctions de gestion du personnel et de gestion budgétaire et comptable :

• L'ancienne direction du théâtre et des spectacles et celle de la musique et de la danse ont été fusionnées par le décret n°98-840 du 21 septembre 1998 en une direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, la DMDTS ;

• L'ancienne direction du patrimoine et celle de l'architecture ont été réunies en une direction de l'architecture et du patrimoine, la DAPA, par décret n°98-841 daté du même jour.

Les services autrefois cloisonnés ont été réorganisés selon une " logique thématique " - dont la cohérence n'apparaît toutefois pas avec évidence à la lecture de leur nom - : service de la connaissance, de la conservation et de la création et service des enseignements, des ressources, des publics et des réseaux à la DAPA, sous-direction de la création et de la diffusion, sous-direction des enseignements et pratiques amateur sous-direction de la formation professionnelle et du soutien aux entreprises culturelles à la DMDTS.

Sur le papier, au moins, le ministère affiche deux priorités :


• Le développement de la contractualisation : les relations entre le réseau des établissements publics et partenaires institutionnels et le ministère doivent aujourd'hui évoluer dans le sens de la responsabilisation fondée sur une définition d'objectifs et de priorités et la mise en place des instruments de contrôle et d'évaluation correspondants, vérifier la qualité du service offert.


• Donner les moyens aux services déconcentrés (DRAC et services départementaux de l'architecture et du patrimoine), les moyens d'accomplir les missions qui leur incombent du fait de la décentralisation : l'adaptation de ces services à leurs missions est aujourd'hui une préoccupation réelle. La réalisation de cet objectif " passe nécessairement par un renforcement des moyens, en particulier pour les DRAC les plus concernées quantitativement par la déconcentration (un plan de renforcement de ces services, notamment dans les fonctions d'administration et de logistiques, est actuellement à l'étude). Mais elle justifie aussi une attention particulière en matière de simplification et d'allégement de procédures. Enfin, dans la ligne des orientations gouvernementales, une structure de pilotage de la déconcentration a été créée en administration centrale (Mission de la déconcentration placée au sein de la direction de l'administration générale) ".

Dont acte. Mais il faudrait que les actes suivent ces intentions notamment en matière d'évaluation pour laquelle il y a un certain écart entre les ambitions et la réalité.

2. Le nécessaire renforcement des procédures d'évaluation

En dépit des objectifs affichés l'évaluation apparaît une procédure pour le moins embryonnaire au ministère de la culture, du fait sans doute de sa " particularité " qui résulterait de ce que celui-ci " non seulement édicte des normes et pratique l'incitation mais également fournit des prestations culturelles, notamment en assurant la conservation et la valorisation d'un ensemble de biens culturels de première importance ".

Certes, en mars 1995 a été créé auprès de la ministre, un comité ministériel d'évaluation qui a pour mission d'évaluer l'efficacité des politiques mises en oeuvre par le ministère chargé de la culture, des services publics culturels, des missions, de l'organisation et du mode de fonctionnement du ministère (administration centrale, services déconcentrés et établissements publics).

Le comité, présidé par M, Robert ABIRACHED, est composé en outre d'un magistrat de la Cour des comptes ou d'un membre de l'inspection générale des finances, choisi par le ministre sur présentation par l'une ou l'autre des institutions, du chef de service de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles, du directeur de l'administration générale, du délégué au développement et à l'action territoriale, d'un directeur régional des affaires culturelles et de cinq personnalités qualifiées désignées par la ministre pour une durée de trois ans.

" Le comité d'évaluation constitue une instance collégiale consultative placée auprès de la ministre, visant à un équilibre entre l'indépendance et l'objectivité requises pour toute évaluation et l'adaptation des programmes d'évaluation aux besoins spécifiques du ministère et du gouvernement, entre l'implication des institutions et organismes, auteurs et acteurs des programmes évalués, et la lecture qui en est faite par des personnalités indépendantes. Le comité a vocation à jouer le rôle de conseil sur les sujets et les processus d'évaluation, à être un lieu de débats et une instance de validation de ces évaluations. Il est enfin dans son rôle d'impulser la culture de l'évaluation dans l'ensemble du ministère ".

Il est indiqué que le Comité ministériel d'évaluation se dote d'un programme de travail planifié, élaboré en accord avec les directions du ministère au sein desquelles il dispose de correspondants. Le Secrétaire général du Comité ministériel est en charge de l'élaboration du projet de programme soumis au Comité.

Ce comité ne pilote pas les évaluations. C'est le rôle d'instances d'évaluation, prenant la forme de commissions de pilotage. Ces instances sont composées d'un ou deux membres du comité ministériel, qui veillent au respect des règles méthodologiques et à la coordination des évaluations entre elles, de deux fonctionnaires responsables ou associés à la politique évaluée, ayant suffisamment de recul et d'autonomie par rapport à leur direction, de deux personnes susceptibles de représenter les usagers de la politique considérée, et, le cas échéant, de représentants d'instances qui peuvent être impliquées dans le processus d'évaluation (inspections générales, Cour des comptes, etc.). Ces instances d'évaluation sont présidées par des personnalités qualifiées et indépendantes.

Pour chaque thème d'évaluation, l'instance d'évaluation concernée élabore son programme de travail et se dote d'un rapporteur. Elle peut ainsi procéder au travail d'enquête, de collecte de l'information, d'analyse puis de synthèse et de rédaction. Son rapporteur lui rend compte à intervalle régulier du déroulement de sa mission ainsi qu'au Comité ministériel.

Le rapport résultant du travail de l'instance est soumis au comité ministériel d'évaluation. Si celui-ci l'approuve, il est alors transmis au ministre. Les travaux documentaires et les études nécessaires aux évaluations sont réalisés en général par le département des études et de la prospective (DEP) du ministère dont le responsable est également secrétaire général du Comité ministériel d'évaluation.

Cette procédure est d'ailleurs à ce point contradictoire et, équilibrée... que seulement deux évaluations portant respectivement sur l'aide de l'État aux industries phonographiques ^{4( * )} et sur les centres de formation des maîtres de musique et de danse (CEFEDEM), ont été menées et publiées depuis 1995 ^{5( * )} .

Deux évaluations portant respectivement sur le réseau des associations régionales et départementales de diffusion et d'animation musicale et sur l'inventaire général des monuments et richesses artistiques de la France ont été lancées en 1997. En 1998, une évaluation des politiques d'aides à " l'extraduction" dans le secteur du livre a également été entreprise.

Le rapport sur l'inventaire général a été présenté au comité d'évaluation en 1998 et sera prochainement disponible dans sa version finale. Les deux autres doivent être présentés en 1999 au comité qui prépare actuellement la programmation des actions à venir.

Dans sa réponse à un questionnaire adressé sur ce point par la commission des finances de l'Assemblée nationale, il est également précisé que cette procédure n'est pas exclusive de " l'auto-évaluation " permanente des services impliqués dans l'action.

Cette présentation de l'action du ministère en matière d'évaluation débouche sur une question de principe et de méthode. Une administration peut-elle mettre en place des procédures qui n'aboutissent pas simplement à une " auto-évaluation " naturellement indulgente, dès lors que, par définition, elle se réfère aux buts et aux objectifs du ministère tels qu'ils résultent de l'administration ou du milieu professionnel concernés ?

3. La révision des services votés : des mesures symboliques

Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que la révision des services votés restent au ministère de la culture de l'ordre du symbole.

Dans la réponse faite votre à votre rapporteur spécial, il paraît évident que des remises en cause n'interviennent qu'à l'occasion de mesures générales de régulations budgétaires. Mais à peine la pression de Bercy se relâche-t-elle que l'on ne fait plus guère d'efforts pour chercher des économies.

Ainsi, dans le projet de budget pour 2000, la révision des services votés a permis de dégager 1 million de francs sur le chapitre 34-97 (article 60) " moyens de fonctionnement des services administratifs centraux et déconcentrés " (économies attendues en matière de frais de déplacement et de télécommunications) et 3 millions de francs sur le chapitre 36-60 (article 68) " subventions aux établissements publics " (réduction de la subvention de fonctionnement versée au musée et domaine national de Versailles).

Dans le projet de budget pour 1999, la révision des services votés avait permis de dégager 6,85 millions de francs sur le chapitre 36.60 (subventions aux établissements publics), grâce à la réduction des budgets de fonctionnement du musée du Louvre (2,5 millions de francs) et de l'établissement public de Versailles (4,35 millions de francs).

En revanche, dans le projet de budget pour 1998, la révision des services votés avait permis de dégager les crédits indiqués dans le tableau ci-dessous :

(en millions de francs)

Réduction des moyens de fonctionnement :
contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat
31.90	-6,227
33.90	-4,982
33.91	-1,245
34.20	-1,730
34.96	-1,866
34.97	-3,626
35.20	-8,500
TOTAL	-28,176
Suppression de 41 emplois
31.01	-4,344
31.03	-0,218
33.90	-0,910
33.91	-0,518
TOTAL	-5,173
Etablissements publics :
contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat (millions de francs)
CNL	-1,815
BNF	-11,910
EPPV	-7,545
ENP	-3,500
Comédie française	-2,196
Théâtres nationaux	-2,190
ONP	-7,131
Cité de la musqiue	-5,400
CNC	-13,125
EPGL	-7,000
Louvre	-5,795
CNAC GP	-1,250
EPPGHV	-3,010
CSI	-2,700
Ecoles d'architecture	-1,300
autres EP	-5,538
TOTAL	-81,405
Réduction des moyens d'intervention :
contribution à l'effort de maîtrise des dépenses de l'Etat
43.10	-11,403
43.40	-86,739
43.60	-8,493
43.92	-9,000
TOTAL	-115,635

4. La gestion des personnels

A examiner les données concernant le personnel du ministère, il semble que la source majeure de créations d'emplois résulte de la titularisation de personnel non titulaires.

Par un processus d'expansion en accordéon tout semble se passer comme si le moteur principal des créations d'emploi au ministère de la culture était à deux temps : dans un premier temps, on engageait dans l'urgence les personnels nécessaires au fonctionnement des grands équipements ; dans le deuxième, on était amené à les titulariser sous la pression plus ou moins forte des intéressés. Il n'y a rien là que de très logique dans la mesure où il faut bien faire fonctionner les équipements nouveaux et, en général, supplémentaires que l'on vient de créer. A cet égard, les créations de postes ne sont que la traduction en fonctionnement de dépenses d'investissement .

Et pourtant des besoins existent, qui ne sont pas encore couverts, en particulier pour renforcer les moyens des services déconcentrés.

L'évolution globale des effectifs des personnels du ministère de la culture se présente de la façon suivante pour les trois dernières années :

• 1997 est l'année d'achèvement de l'opération de transfert des services de l'architecture, opérée en 1996 entre le ministère chargé de l'équipement et le ministère chargé de la culture, car elle a été marquée par un transfert complémentaire de 36 emplois destinés à renforcer les 2 464 emplois issus du transfert. Cette même année, le ministère chargé de la culture a bénéficié d'une création nette de 24 emplois budgétaires ;

• En 1998, 27 créations d'emplois sont intervenues, afin d'achever la réalisation d'un plan amorcé en 1995, visant à stabiliser les personnels vacataires de la filière de l'accueil, de la surveillance et du magasinage. Compte tenu des besoins persistants dans cette même filière, des emplois supplémentaires ont été obtenus grâce à une mesure de redéploiement interne aux effectifs du ministère chargé de la culture ;

• En 1999, le transfert, vers le ministère chargé de l'éducation nationale, de l'Institut de formation des bibliothécaires (7 emplois concernés) a été opéré, ainsi que celui de 14 emplois vers le budget propre du musée du Louvre, pour des raisons liées à la situation des agents occupant ces emplois. Par ailleurs, le secteur de la recherche a bénéficié d'une création nette de 2 emplois et le ministère chargé de la culture a de nouveau procédé, par redéploiement de ses effectifs, à un renforcement de la filière de l'accueil, de la surveillance et du magasinage, en la dotant de 30 emplois supplémentaires, notamment pour poursuivre la stabilisation des personnels vacataires de cette filière.

Les évolutions, par structure, ont été, quant à elles, les suivantes (données chiffrées dans le tableau ci-après) :



Pour faire face à la déconcentration des activités, le renforcement des effectifs des directions régionales des affaires culturelles demeure une priorité. La mise en place, en 1998, des premiers concours organisés en région entre dans cette logique. Pour accélérer le mouvement, le ministère a décidé d'engager le redéploiement de 200 agents en quatre ans (1999-2000-2001-2002) vers les DRAC. La préoccupation est identique pour les services départementaux de l'architecture et du patrimoine qui ont vu leurs effectifs diminuer en 1996 et 1997, période du transfert des services de l'architecture du ministère de l'équipement vers le ministère de la culture. Cette diminution tient au retour d'un certain nombre d'agents vers leur ministère d'origine et par les délais de reprise en gestion de ces nouveaux services, qui ont ralenti les procédures habituelles de recrutement. Dès 1998, les effectifs ont à nouveau augmenté et se sont, depuis, stabilisés.

Les effectifs des services extérieurs nationaux et des autres services extérieurs ont continué à croître entre 1997 et 1999. Cette augmentation est notamment liée à l'accroissement des effectifs de la filière de l'accueil, de la surveillance et du magasinage, présents en nombre important dans les musées nationaux, les monuments et les domaines.

Mais l'évolution la plus sensible concerne évidemment les établissements publics : Bibliothèque nationale de France (+ 154 personnes entre 1997 et 1998, recrutements effectués sur la base des importantes créations d'emplois inscrites en loi de finances pour 1996 pour cet établissement), Musée du Louvre (+ 65 personnes), établissement public de Versailles 2 (+ 37 personnes).

Cette tendance à l'augmentation des effectifs de ces mêmes établissements s'est poursuivie en 1999. Un effort particulier est également fait en direction des écoles d'architecture.

Pour 2000, les perspectives budgétaires sont les suivantes :

• Au titre de la poursuite de la résorption de l'emploi précaire, 100 créations nettes d'emplois sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 2000. Par ailleurs, par une mesure de transfert de 195 emplois de personnels non titulaires du budget du ministère chargé de la culture vers celui de certains établissements publics d'enseignement, il est prévu, en redisposant des assises ainsi libérées sur le budget de l'État, de consacrer, en 2000, 295 nouveaux emplois à la stabilisation des personnels rémunérés sur crédits. Devraient ainsi pouvoir bénéficier de cette mesure : 57 agents relevant de la filière administrative, 206 agents de la filière de l'accueil, de la surveillance et du magasinage et 32 personnels associatifs.

• A ces créations, s'ajouteront des postes vacants, qui devraient ainsi permettre l'organisation de concours débouchant sur la stabilisation d'au moins 320 agents dans les corps des personnels titulaires.

• Par ailleurs, 79 assises budgétaires dans les établissements publics destinées à accompagner leur développement, à transformer des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée ou encore à stabiliser des vacataires permanents, sont également prévues pour 2000.

• Enfin, une mesure de transfert portant sur 3 emplois est destinée à confier aux services du Premier ministre la gestion et la rémunération des personnels affectés par les différents départements ministériels à l'Elysée.

En sus des créations d'emplois, sont inscrites, dans le projet de loi de finances pour 2000, pour les personnels inscrits sur le budget de l'Etat, des mesures catégorielles (10,4 millions de francs directement consacrés à l'amélioration des carrières des agents dont 1,35 millions de francs au titre de l'accord salarial de février 1998), ainsi que des mesures indemnitaires (prise en compte d'un certain nombre de contraintes nouvelles liées au développement des missions des agents qui relèvent de certaines filières, telles que la filière de la surveillance et du magasinage, la filière ouvrière des jardins et des fontaines, la filière administrative des services déconcentrés ou celles de la conservation et de l'inspection de la création et des enseignements artistiques).

Enfin, il est prévu d'augmenter les crédits consacrés à la formation continue des personnels (+ 0,5 million de francs), ainsi que ceux consacrés à l'action sociale (+ 0,86 million de francs).

5. Le regroupement des services centraux

Le ministère de la culture dispose actuellement de 19 implantations dans Paris, dont la partie du Palais-Royal qui lui est affectée. Ces implantations sont constituées par des immeubles domaniaux et par des immeubles locatifs, récapitulés dans les tableaux ci-après.

L'éclatement géographique des services centraux du ministère de la culture constitue un handicap. Leur regroupement physique répond à trois objectifs :

• diminuer de façon notable des frais de gestion actuellement très élevés (près de 30 millions de francs/an) ^{6( * )}

• améliorer la communication entre les différentes directions ;

• moderniser l'administration centrale et favoriser le développement de certaines fonctions qui font défaut à l'heure actuelle (accueil du public, services du personnel).

La partie du Palais-Royal affectée au ministère de la culture étant conservée, le projet vise donc à regrouper la plus grande partie des services centraux entre le 3, rue de Valois, le 6, rue des Pyramides et l'immeuble " Saint-Honoré Bons Enfants ", et toutes les directions d'administration centrale à l'exception du département de l'organisation et des systèmes d'information installé depuis le début de 1994 au Fort de Saint-Cyr dans les Yvelines.

Le programme prévoit :

En étage (1 à 8), les espaces de travail des directions susceptibles d'accueillir 850 postes (sur un total d'environ 1 100 agents pour tout le bâtiment). Dans la répartition des bureaux il est recommandé de réserver 40 % d'entre eux pour des bureaux individuels. La surface affectée à ces espaces a été évaluée à 9 820m² utiles à compléter par les locaux de services d'étage (reprographie, petites salles de réunions...) pour un total de 11 600m² utiles.

Au rez-de-chaussée et en sous-sol : 6 650m² de surface utile destinée aux services généraux (accueil, documentation, archives, grandes salles de réunions, informatique), aux fonctions sociales (médecine et action sociale, restauration, services du personnel) et à la logistique (livraisons, courrier, gestion du site, fournitures, logement de fonction...).

Enfin sont prévues 60 places de stationnement automobile.

Point d'avancement du projet :

- Procédure interministérielle : le bâtiment Saint-Honoré a été libéré par le ministère des finances depuis 1989. Mis aux enchères publiques en 1992, il n'a pas trouvé preneur. Il a été affecté au ministère de la culture par arrêté du 24 février 1994. Cet immeuble, de par ses dimensions et sa situation géographique, à proximité immédiate de la rue de Valois, représente en effet une opportunité exceptionnelle. La réunion interministérielle du 23 janvier 1998 a confirmé la réalisation du projet du ministère de la culture et de la communication.

- Maîtrise d'ouvrage : L'EPMOTC (établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels) a reçu un mandat de maîtrise d'ouvrage par convention passée avec le ministère de la culture et de la communication en date du 31 août 1999. Après avis favorable de la commission spécialisée des marchés (obtenu le 12 octobre 1999) le marché de maîtrise d'oeuvre pourra être passé avec le groupement emmené par Francis Soler, lauréat du concours organisé en 1995.

- Coût global et financement

• Coût global prévisionnel : le coût des études et travaux TTC + frais annexes s'élève à 355 millions de francs valeur 1998 .

• Financement : le montant des autorisations de programme ouvertes pour cette opération jusqu'à la loi de finances pour 1999 comprise, s'élève à 299,95 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 comporte une ouverture de 56,2 millions de francs d'autorisations de programme à ce titre. L'opération peut donc être tenue pour financée après actualisation.

B. MUSÉES NATIONAUX : LE POIDS DES STRUCTURES

A côté de l'insuffisance structurelle des crédits d'acquisition que votre rapporteur a analysée dans son rapport d'information intitulé " Marché de l'art, les chances de la France " - que pèsent les quelques 105 millions du fonds du patrimoine, augmentés des crédits RMN, comparés aux refus de certificats en stocks qui, cumulés, frôlent le milliard de francs -, il faut évoquer les problèmes de gestion de structures de plus en plus lourdes.

Tandis que la Réunion des musées nationaux se redresse, le musée du Louvre connaît les difficultés consécutives à sa croissance rapide, trop rapide par rapport aux moyens qui lui sont alloués.

1. Le redressement de la RMN

La crise que connaît cet organisme depuis 1995 lui interdit de contribuer, comme par le passé, à l'enrichissement des collections nationales.

Cet établissement, qui a pour objet de financer l'acquisition d'oeuvres d'art, d'organiser des expositions et de développer une activité commerciale et éditoriale a vu sa situation se détériorer à partir du début des années 90. excédentaires en 1993 (+ 10 millions de francs), équilibrés en 1994, les comptes avaient dégagé un solde négatif de 39 millions de francs en 1995 et 85,9 millions de francs en 1996 et 62,2 millions de francs en 1997.

La crise économique mais aussi une gestion trop ambitieuse sur le plan commercial, avaient rogné les résultats sous l'effet des facteurs suivants : tassement du nombre de visiteurs et donc des ressources que la RMN tire des droits d'entrée, changements de régime juridique avec la transformation en établissements publics du Louvre et de Versailles, qui conservent dorénavant une part des recettes ; enfin recul des recettes tirées des activités éditoriales et commerciales - cartes postales, catalogues, CD-ROM, "produits dérivés" : au lieu de dégager des bénéfices de nature à venir conforter les missions de service public comme le montage d'exposition ou la publication de catalogues d'un intérêt scientifique certain mais au public restreint, le secteur commercial de la RMN absorbe en réalité des ressources qui auraient dû, soit contribuer aux opérations d'intérêt général, soit permettre l'acquisition d'oeuvres d'art.

Le plan de redressement adopté depuis 1997 commence à porter ses fruits aidé il est vrai par la reprise de la fréquentation ^{7( * )} .. Ce plan fixait deux objectifs :

- reconstituer en trois ans (1997-1999) les réserves de l'établissement et son fonds de roulement à leur niveau de 1993 ; cela supposait que la RMN dégage sur trois ans, toutes activités confondues, un bénéfice après acquisitions d'environ 80 millions de francs, intégralement reversé au fonds de roulement ;

- rationaliser l'activité commerciale pour qu'elle parvienne au minimum à équilibrer son exploitation en 1999.

Les résultats de la RMN, pour 1998, s'établissent comme suit.

Pour le droit d'entrée, le résultat positif s'élève à 55,7 millions de francs, contre 86,8 millions de francs en 1997. Cette diminution apparente du résultat est essentiellement la conséquence d'une reprise des acquisitions d'oeuvres d'art, dont le niveau avait été limité en 1997 dans le cadre du plan d'action.

Le niveau des acquisitions sur fonds propres a été porté de 28,3 millions de francs à 55,3 millions de francs

Pour les expositions , le déficit de - 17,3 millions de francs est conforme aux objectifs du plan d'action. La fréquentation a bénéficié d'un programme d'expositions qui a attiré un large public, notamment au musée d'Orsay, avec Manet-Monet puis Millet-Van Gogh, ce qui a permis de compenser les baisses de fréquentation enregistrées pendant la coupe du monde de football (- 14% en juin et -11,8% en juillet).

Le coût de la pérennisation des personnels de surveillance du Grand Palais, estimé à 2 millions de francs en 1998, a pu être absorbé par des économies réalisées notamment sur les primes d'assurance et par le succès de la carte Sésame, qui dégage un chiffre d'affaires de 5,5 millions de francs.

Pour l'ensemble des activités commerciales , le résultat redevient bénéficiaire en 1998. Ainsi, l'objectif d'équilibre financier du secteur commercial, qui constituait l'un des volets du plan d'action est d'ores et déjà atteint. Le chiffre d'affaires s'établit à 486 millions de francs, en progression de 16,8 % par rapport à 1997, avec des hausses différenciées selon les secteurs ( +12% pour les implantations muséales, + 25 % pour les boutiques hors musées, +28% pour la VPC).

Dans ce contexte favorable de l'évolution du chiffre d'affaires, la marge brute s'améliore de 2,4 points et le ratio " charges de personnel sur ventes " diminue de 2,8 points. Ainsi, les mesures prises pour le redressement de l'activité produisent leurs effets et permettent de réaliser un bénéfice de 7,8 millions de francs.

Le résultat global de l'établissement pour 1998 est donc de 46,2 millions de francs, étant précisé que l'établissement a constitué en 1998 une dotation initiale aux provisions pour congés payés de 17,6 millions de francs .

Si l'on examine ces résultats au regard du plan d'action de la RMN pour les années 1997-1999, les comptes financiers de la RMN pour 1998 font état d'un dépassement des objectifs fixés dans ce cadre.

Millions de francs	Objectifs 1998 Plan d'action	Résultats 1998	Résultats 1997	Résultats 1996
Résultat d'exploitation
- Développement-action muséographique	52,7	55,7	86,8	66,8
- Expositions	- 17,3	-17,3	- 6,9	-7,9
- Services éditoriaux et commerciaux	- 10,3	7,8	- 17,7	-144,8
Total Exploitation	25,1	46,2	62,2	-85,9

On note que les résultats d'exploitation de la RMN sont meilleurs que ceux prévus. Sur les années 1997 et 1998 le résultat d'exploitation cumulé s'établit à 108,6 millions de francs, contre 38,5 millions de francs escomptés par le plan d'action.

La poursuite du plan d'action sur l'année 1999 est liée à la nécessité de mettre en place des outils de gestion et de consolider les acquis. Ainsi, la RMN devra faire face à de nombreux engagements financiers, comme par exemple le passage à l'Euro ou l'informatisation de son outil de travail. Elle doit également se prémunir contre des fluctuations imprévues de la fréquentation des musées et des expositions temporaires.

L'exercice 1999 devrait permettre de consolider les résultats antérieurs : l'état prévisionnel des recettes et des dépenses a été élaboré en excédent de 35 millions de francs , le déficit des expositions étant de 17,7 millions de francs et l'activité commerciale dégageant un bénéfice de 3 millions de francs.

Votre rapporteur spécial se félicite de ces bons résultats tout en se demandant si certaines mesures n'auront pas des conséquences négatives. C'est ainsi que le succès des la carte " Sésame ", qui repose sur la réduction des avantages consentis aux membres des sociétés des amis pourraient bien avoir des répercussions sur les adhésions desdites sociétés et par là même sur les ressources qu'elles mettent à la disposition des musées.

Plus fondamentalement on peut craindre que le système consistant à privilégier des expositions populaires, ne finisse par trouver ses limites, lassant une certaine partie du public et une critique prompte à ternir l'image d'excellence des expositions françaises en leur faisant craindre que le circuit des grandes expositions ne passe plus par notre pays.

Sans doute excessif ce jugement doit stimuler une politique d'exposition, dont on ne doit pas penser que, cédant aux facilités de la monographie, elle ne laisse à d'autres le privilège de la créativité.

2. La gestion des musées : l'intendance a du mal à suivre

Le musée du Louvre au quotidien paraît à la fois victime de son succès et des ambitions de ses promoteurs. Tandis que la sécurité est difficile à assurer, les files d'attente restent une donnée structurelle et les salles fermées pour manque de personnel sont de plus en plus fréquentes.

a) Les jours de fermeture




b) La durée d'attente

Le temps d'attente a fortement augmenté en 1997 par rapport à 1996 (+ 145 % du temps d'attente de plus de 30 minutes) pour deux raisons convergentes : une remontée de la fréquentation (+ 10 %) - alors que les contraintes liées au plan Vigipirate continuaient à s'imposer pleinement - et l'ouverture de nouveaux espaces muséographiques qui ont entraîné des afflux ponctuels de visiteurs.

En 1998, le temps d'attente est demeuré très élevé comme l'indique le tableau ci-après :

Temps d'attente moyen pour l'accès au hall Napoléon par les deux entrées

Attente en minutes	de 5	à 15		de 16	à 30		de 31	à 45		de 46	à 60		de 61	à 90		de 91	à 120		TOTAL
	P	C		P	C		P	C		P	C		P	C		P	C		P	C
janvier	10	22		4	0		8	0		4	4		0	0		0	0		26	26
février	0	22		8	2		7	0		9	0		0	0		0	0		24	24
mars	2	23		5	4		8	0		8	0		4	0		0	0		27	27
avril	4	20		6	3		6	1		6	1		3	0		0	0		25	25
mai	6	20		6	4		6	0		6	0		0	0		0	0		24	24
juin	10	24		10	1		3	0		2	0		0	0		0	0		25	24
juillet	5	20		12	5		5	0		2	1		2	0		0	0		26	25
août	0	21		15	3		5	0		5	2		0	0		2	0		27	26
septembre	8	21		12	3		5	0		0	1		0	0		0	0		25	27
octobre	2	18		13	13		8	0		4	0		0	0		0	0		27	27
novembre	14	24		10	2		2	1		0	0		0	0		0	0		26	26
décembre	6	13		11	5		2	2		1	0		0	0		0	0		20	20
Total	67	244		112	45		65	4		47	9		9	0		2	0		302	302

légende :

P par la P yramide

C par la galerie du C arrousel du Louvre

A l'entrée Pyramide, que 41 % des visiteurs ont utilisée, le temps d'attente a été supérieur à une demi-heure pendant 112 jours et s'est situé entre une heure et deux heures pendant 11 jours.

A l'entrée Carrousel, que 36 % des visiteurs ont utilisée, le temps d'attente a été beaucoup moins important : inférieur à 15 minutes pendant 244 jours, il n'a jamais excédé une demi-heure.

23 % des visiteurs sont entrés par le passage Richelieu réservé aux groupes et aux personnes munies d'un libre-accès.

On note quelques bonnes initiatives : afin d'améliorer le confort d'attente des visiteurs en période de forte influence, le musée du Louvre a procédé en juin 1998 à un réaménagement de la file d'attente dans la cour Napoléon. Celle-ci se déploie désormais sous le péristyle de l'aile Denon : la majeure partie de la file d'attente est ainsi protégée des intempéries.

Une expérience d'animation de la file d'attente a été menée en parallèle par le service de l'accueil : une équipe de six animatrices de file d'attente (sic !) a été recrutée au départ pour la période du 16 juin au 31 août 1998 ^{8( * )} . Face au succès remporté par cette forme d'accueil, le service de l'accueil du musée a décidé de pérenniser cette expérience dès le mois d'octobre, chaque mercredi, samedi et dimanche et de la renouveler pendant l'été 1999.

La réponse faite à votre rapporteur spécial précise également qu'il est " permis d'espérer que, lorsque l'accès au musée du Louvre pourra se faire également par la porte des Lions (avec l'arrivée de nouveaux agents recrutés par concours), le temps d'attente des visiteurs sera notablement diminué. "

Précisément, l'expérience semble pour l'instant avoir tourné court puisque l'entrée de la Porte des Lions est fermée par manque de personnel.....

c) Les fermetures de salles

Pour mesurer le niveau d'ouverture des salles, le Louvre distingue deux indicateurs que sont le taux de fermeture des salles pour travaux, et le taux de fermeture des salles pour manque d'effectifs.

Ces indicateurs ont évolué depuis 1993 de la façon suivante

•  taux de fermeture pour travaux (la nature de ces travaux est illustrée pour les deux années les plus récentes par la nature des réaménagements qui ont affecté le département des antiquités égyptiennes -depuis fin novembre 1995 - et le département des antiquités grecques, étrusques et romaines) : 20,50% en 1993 ; 13,70% en 1994 ; 15,80% en 1995 ; 19,55% en 1996 ; 17,84% en 1997 ; 6,22% en 1998.

•  taux de fermeture pour effectifs insuffisants : 3,03% en 1993 ; 1,06% en 1994 , 2,66% en 1995 , 5,01% en 1996 ; 6,68% en 1997 ; 14,75% en 1998 ; 14,33% pour les sept premiers mois de 1999.

Comme le relèvent ces chiffres, l'insuffisance des effectifs du musée s'accroît au fur et à mesure que les espaces muséographiques deviennent accessibles au public (en dépit du renfort de nombreux agents, ce fait est observable notamment depuis octobre et décembre 1997, dates respectives d'ouverture de certaines salles du département des antiquités orientales et des salles des antiquités égyptiennes et des antiquités grecques, étrusques et romaines).

Le musée attache une particulière attention à l'évolution de ces indicateurs. Malgré des gains de productivité très importants liés à une refonte des plannings des agents de surveillance, une amélioration de l'organisation du travail et des actions menées de façon continue pour lutter contre l'absentéisme, la fermeture de salles à laquelle le musée se trouve contraint entraîne de vives réactions de protestation du public le plus averti.

Dans ce contexte, pour organiser les ouvertures et fermetures de salles de façon à ce que le public puisse avoir au moins une information certaine sur ce qu'il pourra visiter, le musée a élaboré fin 1998 un nouveau dispositif mis en place à partir de janvier 1999.

Au lieu d'un ordre de priorité des fermetures, lequel aboutissait à ce que quelques espaces soient pratiquement toujours fermés, le dispositif prévoit que les fermetures soient effectuées par roulement hebdomadaire de différentes salles du musée. En contrepartie de ces fermetures organisées, les autres espaces sont impérativement ouverts.

C. QUESTIONS D'ACTUALITÉ

Votre rapporteur spécial se propose d'évoquer une série de questions d'actualité culturelle, de façon à informer la Haute Assemblée et à alimenter le débat budgétaire.

1. La mise en place des commissions régionales du patrimoine et des sites

La loi du 28 février 1997 votée sur une initiative du Sénat, fusionne les commissions régionales consultatives en matière patrimoniale et institue une procédure de saisine du préfet de région sur les avis émis par les architectes des bâtiments de France.

Le retard constaté dans sa mise en oeuvre s'expliquerait par la difficile mise au point du décret d'application : il a fallu prévoir un ensemble de mécanismes simples qui s'intègrent dans les procédures d'instruction d'autorisations d'urbanisme.

Le décret en Conseil d'État a été finalement signé le 5 février 1999 et la circulaire d'application aux services, le 4 mai 1999. Le décret prévoit un début d'application le 1 ^er mai 1999. Les commissions se sont mises en place à partir de cette date.

Huit commissions étaient constituées au 1 ^er août 1999. Les autres seront arrêtées par les préfets de région incessamment (l'ensemble des arrêtés est prêt).

Au 1 ^er août 1999, sept saisines du préfet de région ont été présentées, dont deux ont déjà été examinées en Commission régionale du patrimoine et des sites.

Six préfets de région avaient réuni une commission régionale du patrimoine et des sites au 1 ^er août 1999 ou avaient programmé une réunion pour la rentrée.

2. Une nouvelle salle de concert : une nécessité pour Paris ?

Dans une lettre adressée le 20 septembre au ministre de la Culture le compositeur et chef d'orchestre français Pierre Boulez et 75 personnalités musicales, demandent la construction d'un grand auditorium à La Villette .

Une telle initiative est tout à fait significative d'une logique très française conduisant, pour de très bonnes raisons, l'État à ajouter des équipements nouveaux, sans jamais en retrancher aucun.

Paris est-il une ville suréquipée sur le plan culturel ? La question mérite d'être posée à travers une demande qui même justifiée sur le fond, n'en pose pas moins des problèmes dans une optique globale d'aménagement culturel.

La capitale dispose déjà de trois salles dévolues à l'art lyrique - l'Opéra-Bastille (2 700 places), l'Opéra-Garnier (1 900 places) et l'Opéra-Comique (1 200 places) - ainsi que de deux autres lieux qui accueillent à la fois de l'opéra et de nombreux concerts d'orchestre et récitals de musique instrumentale ou vocale : le Théâtre du Châtelet (2 000 places) et le Théâtre des Champs-Elysées (1 900 places).

A la différence des trois premières qui sont sous la tutelle de l'État, le Châtelet bénéficie de subventions de la Mairie de Paris, tandis que et le Théâtre des Champs-Elysées bénéficie du soutien de la Caisse des dépôts et consignations, propriétaire des lieux.

Les données de la question sont particulièrement compliquées.

D'un côté, il y a un orchestre, l'Orchestre de Paris, sans toit car aucune salle existante ne peut lui être affectée, en l'état actuel des choses : la salle Pleyel qui l'héberge actuellement, à été vendue à un propriétaire privé ; le Théâtre des Champs-Elysées, dont l'acoustique est critiquée accueille déjà l'Orchestre national de France ; la Salle du conservatoire du IXe arrondissement ne contient que 600 places ; l'installation au théâtre de la Gaîté lyrique que Jack Lang avait voulu consacrer à l'opérette, envisagée par la ville de Paris, est un projet très contesté par les professionnels qui lui préfèrent la création d'une nouvelle salle à la Cité de la musique.

Selon Pierre Boulez et tous les musiciens qui le soutiennent, cette nouvelle salle " aurait pour principal avantage de développer un pôle musical associant diffusion, patrimoine et mission éducative et de répondre ainsi aux besoins d'un public élargi désirant approfondir sa relation à la vie musicale dans toute sa diversité ".

La question n'est pas simplement une quetion de coût d'investissement ; ce n'est même pas un problème de fonctionnement, même si on se demande où le ministère va trouver les emplois permanents pour les besoins permanents qu'il va devoir satisfaire car on n'ose envisager l'hypothèse de l'utilisation de vacataires qu'il faudrait de toute façon titulariser ultérieurement...

Il convient de se demander s'il existe une demande : le taux actuel de fréquentation de l'Orchestre de Paris est de 66%, or la nouvelle salle ajouterait 2.300 places 250 jours par an, c'est-à-dire 575.000 places supplémentaires, pour un public parisien qui n'en absorbe que 250.000.

Pour mettre le débat en perspective, il convient de souligner que la crise que traverse actuellement l'Opéra Comique résulte à l'évidence de la multiplication des lieux qui aboutit à réduire les plus faibles à la portion congrue.

Désormais privée de budget artistique car les créations trop intimistes sont maintenant dirigées sur le Palais Garnier, sans orchestre en résidence, sans ateliers de décors et de costumes, la salle Favart est confrontée à une crise d'identité - l'essentiel de son répertoire historique est montré ailleurs - et une crise budgétaire : le déficit actuel s'élève à environ 8 millions de francs et pourrait se monter à 12 millions pour une subvention globale de 28 millions de francs, manifestement insuffisante pour permettre un fonctionnement normal de la salle et en particulier pour assurer les travaux urgents de sécurité. La crise a justifié un audit et va probablement se traduire par le départ de l'actuel directeur et l'arrivée anticipée de Jérôme Savary.

3. Le centre d'art du Palais de Tokyo

L'ouverture à Paris d'un centre dédié à la jeune création répond à un vrai besoin. Votre rapporteur spécial a pu le constater lorsqu'il a entendu, à l'occasion de la préparation de son rapport d'information sur le marché de l'art, les représentants des galeries regretter l'absence de lieu consacré à Paris à la création française.

Les artistes vivant à Paris et en Ile de France manquent de lieux pour faire connaître leur travail, tandis que la plupart des villes étrangères possèdent un ou plusieurs équipements de ce type. Il s'agirait selon le ministère de ne pas renouveler les erreurs des années 60 et 70, où toute une génération, à quelques rares exceptions près, n'a pas connu la diffusion internationale qu'elle aurait méritée. Tel est l'objet du centre dont la création a été annoncée au printemps 1999 par la Ministre de la culture et de la communication.

Indépendamment du problème général d'affectation du palais de Tokyo au sujet duquel le rapporteur spécial a eu l'occasion de s'exprimer, on ne peut que se féliciter de l'approche modeste qui caractérise cette initiative :

" Résolument tourné vers la création, ce lieu doit éviter toute sophistication, fonctionner avec des coûts fixes modérés et échapper à toute dérive institutionnelle ".

Dans cet esprit, on peut effectivement remarquer que son organisation se caractérise par:

• Une direction, qui ne sera pas confiée à une personnalité issue des institutions publiques et sera renouvelée tous les trois ans ; c'est dans cet esprit que MM. Jérôme Sans et Nicolas Bourriaud ont été choisis par la Ministre, à l'issue d'un appel à candidatures ;

• Un statut juridique de l'établissement, qui lui garantira une autonomie suffisante ;

• La présence de partenaires privés (entreprises, collectionneurs) dans les organes délibérants.

• Par ailleurs, ce centre doit jouer un rôle d'interface avec les lieux en région : coproduction avec des centres d'art du réseau régional afin de mieux diffuser les oeuvres des jeunes artistes situés sur l'ensemble du territoire.

Au niveau des principes, on note que le centre serait organisé de façon assez souple :

•  l'organisation du lieu devrait permettre différents types de " monstration " (salle d'exposition, salles expérimentales, " project rooms "...), représenter la création dans toute sa diversité et établir des liens entre les disciplines artistiques ;

•  le centre serait conçu comme un " Lieu de vie et d'invention, [qui] accueillera aussi les oeuvres audio et vidéo, ou plus ponctuellement de la danse. Ses horaires d'ouverture ne le situeront pas dans la famille des musées : plutôt midi-minuit que 10 h - 18 h ".

Le budget d'investissement est volontairement défini dans de strictes limites : outre des autorisations de programmes disponibles sur des reliquats d'opérations précédentes pour le même édifice, 17 millions de francs d'autorisations de programme sont prévus au projet de loi de finances pour 2000.

La programmation de ces investissements va débuter dès la fin de l'été 1999 entre les services du ministère et de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels et la direction récemment désignée.

En ce qui concerne le fonctionnement, l'année 2000 ne constituera qu'une première étape, puisque le centre ne sera pas opérationnel avant le milieu du second semestre ; une mesure nouvelle de 2 millions de francs est prévue au chapitre 43-20 du budget de la culture pour 2000 ; elle ne constitue toutefois pas la référence de fonctionnement du centre en année pleine. L'objectif est de constituer une structure légère, dont le coût de fonctionnement restera mesuré.

La prise en charge de ce fonctionnement pourra être assurée par le ministère de la culture bien sûr, mais aussi par les partenaires publics et privés qui seront regroupés en une association de gestion dont les statuts sont en cours d'élaboration.

4. Le musée des arts et des civilisations

Le projet de musée des arts et des civilisations a été annoncé par le Président de la République, dès 1995. L'objectif est de procurer une meilleure exposition aux arts d'Afrique, d'Asie, d'Océanie et des Amériques dans les institutions nationales de la France, par la création d'un musée nouveau et par la présentation, au Pavillon des Sessions du Palais du Louvre, en préfiguration d'une centaine de chefs-d'oeuvre d'art dit " premier ".

Votre rapporteur spécial fait ci-après le point de l'état d'avancement du projet.

A la suite des conclusions remises, au gouvernement, à l'été 1996, par la commission de réflexion présidée par M. Jacques Friedmann, il a été décidé de créer une association relevant de la loi 1901, intitulée " mission de préfiguration du musée de l'Homme, des arts et des civilisations ", placée sous la double tutelle du ministère de la Culture et du ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche et chargée de favoriser la création de cette institution culturelle et scientifique à Paris.

En 1998, les travaux de cette association ont notamment permis de :

• lancer une concertation avec les milieux culturel et scientifique ;

• rassembler les éléments techniques nécessaires au choix du lieu d'implantation du futur musée ;

• finaliser le pré-programme du concours international de maîtrise d'oeuvre pour la construction du futur musée ;

• lancer le concours de maîtrise d'oeuvre du Pavillon des Sessions qui a permis la désignation de l'architecte Jean-Michel Wilmotte ;

• mettre en oeuvre une politique d'acquisition destinée à compléter les collections actuellement affectées au musée des arts d'Afrique et d'Océanie et au laboratoire d'ethnologie du musée de l'Homme ;

• mener par ailleurs une évaluation des collections du MAAO et du laboratoire d'ethnologie du musée de l'Homme.

L'association a également mené une réflexion sur la nature juridique de la structure à même, jusqu'à l'ouverture au public du futur musée, de :

• conduire la maîtrise d'ouvrage du projet ;

• mener une politique d'acquisition d'oeuvres d'art ;

• proposer aux pouvoirs publics le statut du futur musée ;

• préfigurer, notamment par des expositions et des colloques, la politique culturelle et scientifique du futur musée ;

• gérer le Pavillon des Sessions du Palais du Louvre.

Cette réflexion a conduit à la création, par décret n° 98-1191 du 23 décembre 1998, de l'établissement public du musée du quai Branly.

Ainsi a été confirmée la volonté de voir créer un musée consacré aux civilisations et aux arts premiers, placé sous la double tutelle du ministère de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie et du ministère de la Culture et de la Communication, sur le site du quai Branly à Paris (7e).

Ce musée, qui ouvrira ses portes en 2004, regroupera les collections du Musée des arts d'Afrique et d'Océanie - MAAO - et du laboratoire d'ethnologie du musée de l'Homme enrichies par les acquisitions précitées, et sera chargé d'une mission de conservation, de présentation des collections, d'enseignement et de recherche.

Le coût de ce projet, conduit par l'établissement public du musée du quai Branly, a été évalué à 1,1 milliard de francs d'investissement.

La répartition des financements pour 1999 et 2000 est la suivante :

(en francs TTC)

Nature des crédits	1999	2000
Fonctionnement	15 M.F. (1)	15,1 M.F.
Acquisitions	50 M.F.	30 M.F.
Investissement	124 M.F. AP - 31 M.F. CP	117 M.F. AP - 60 M.F. CP (2)

(1) correspondent au financement de la mission de préfiguration sur 5 mois + celui de l'établissement public sur 7 mois

(2) dont 32millions de francs AP - 26millions de francs CP à la charge du MCC

Ces dotations sont financées, à parts égales, par les deux ministères de tutelle.

L'effectif global de l'établissement public du musée du quai Branly est de 24 personnes en 1999.

Pendant ses 7 premiers mois d'activité, l'établissement public du musée du quai Branly a notamment :

• lancé le concours international de maîtrise d'oeuvre pour la construction du musée du quai Branly qui permettra de désigner un projet lauréat fin décembre 1999, par la constitution d'un jury réunissant des personnalités internationales ;

• conduit les études nécessaires notamment à la mise en place, en 2000, du chantier des collections qui permettra d'inventorier, de numériser et de restaurer quand cela s'avérera nécessaire, les 300 000 objets de la collection du musée du quai Branly ;

• associé les équipes du MAAO et du musée de l'Homme à la réflexion menée sur le programme muséographique du futur musée ;

• lancé une politique de coopération culturelle avec les pays d'origine par la signature d'une convention avec la Polynésie française ;

• coproduit avec la réunion des musées nationaux un catalogue et un cédérom relatifs aux objets et aux cultures présentés au Pavillon des Sessions du Palais du Louvre ;

• préparé l'ouverture d'un site Internet ;

• poursuivi la politique d'acquisition engagée pour compléter les collections actuelles ;

• engagé une réflexion, à travers le conseil d'orientation, sur la présence de la création contemporaine dans la future institution.

En 2000, il est prévu :

• de signer le contrat de maîtrise d'oeuvre avec le lauréat du concours de maîtrise d'oeuvre ;

• d'ouvrir le Pavillon des Sessions dans le courant du mois d'avril 2000 ;

• d'engager les études nécessaires à la finalisation du projet d'architecture ;

• de lancer le chantier des collections ;

• d'engager une politique de production muséographique multimédia ;

• de produire deux événements de préfiguration (un colloque et une exposition) ;

• de présenter les résultats du concours d'architecture à travers une exposition au Centre national d'art et de culture Georges Pompidou et d'un colloque professionnel organisé avec l'Institut Français d'Architecture ;

• de développer la politique de coopération culturelle avec les pays d'origine ;

• de poursuivre la politique d'acquisition engagée ;

• d'engager une réflexion approfondie sur le statut juridique du futur musée.

Votre rapporteur spécial prend acte de ce programme qui met en valeur des cultures avec lesquelles la France a des liens historiques privilégiés. Il souhaite néanmoins être rapidement fixé sur l'avenir du Musée des arts d'Afrique et d'Océanie, qu'il a visité et qui lui est apparu à la fois un superbe témoignage architectural des années trente et une institution bien organisée prenant un soin particulier des chefs-d'oeuvre dont elle a la charge.

Il attend que soit entreprise une réflexion, qui, il est vrai dépasse l'organisme, dans la mesure où son avenir est inséparable des choix qui doivent être faits en ce qui concerne tous les lieux actuellement sans affectation.

5. La remise en cause de l'exception culturelle : l'éternel retour

C'est en 1993 au cours du cycle de l'Uruguay qu'est née l'expression " exception culturelle ". Cette notion, qui n'a aucune consistance juridique, s'était traduite en réalité par une absence d'offre sur un nombre restreint de secteurs de la culture. C'est ainsi que les services audiovisuels (cinéma, radio, télévision, enregistrements sonores) et les services concernant les bibliothèques, les archives, les musées et autres services culturels n'ont pas été offerts par la Communauté européenne. En revanche, les services de spectacle (y compris le théâtre, les orchestres et le cirque), l'édition, les agences de presse et les services d'architecture ont été offerts.

A peine a-t-on vu se dissiper les craintes relatives à la pérennité de " l'exception culturelle " du fait du projet d'accord multilatéral sur l'investissement (AMI) et de celui de nouveau marché transatlantique aujourd'hui abandonnés, que se profile aujourd'hui la menace des nouvelles négociation de l'Organisation mondiale du commerce.

Dans le dossier de l'AMI, la France, qui avait demandé une exception générale pour la culture, a décidé, à la suite de la publication d'un rapport établi par Madame Lalumière et Monsieur Landau, de se retirer de la table des négociations en octobre 1998. Les accords négociés dans l'enceinte de l'OCDE devant, pour être adoptés, faire l'objet d'un consensus, ce retrait a eu pour conséquence de mettre un terme aux négociations qui, selon la France, ne devaient pas se limiter aux pays développés et donc être négociés dans le cadre de l'OMC dont la vocation est plus universelle.

Le nouveau marché transatlantique (NTM), accord bilatéral entre les Etats-Unis et l'Union européenne n'a pas non plus vu le jour. Son objectif était de créer une zone de libre échange ente les Etats-Unis et l'Union européenne en éliminant ou en réduisant progressivement les entraves à la libre circulation des marchandises, des crédits et des capitaux.

Lors du Conseil " affaires générales " de l'Union européenne du 27 avril 1998, la France a refusé le mandat de négociation nécessaire à la Commission européenne pour poursuivre les négociations avec les Etats-Unis. Selon la France, il paraissait en effet inadmissible que la Commission puisse prendre des initiatives dans les négociations avec les Etats-Unis sans que le débat n'ait été préalablement engagé au sein du Conseil.

Par ailleurs, conclure un accord bilatéral entre les deux plus grandes puissances commerciales du monde était considéré par la France comme un signal inattendu et paradoxal en direction des pays tiers à la veille du lancement des nouvelles négociations multilatérales au sein de l'OMC.

A la suite de l'échec du NTM, un accord a pu être trouvé au Conseil " affaires générales " de l'Union européenne du 9 novembre 1998 sur le contenu d'un partenariat économique transatlantique (TEP). Dans ce projet certains aspects de l'initiative de la Commission ont été abandonnés (zone de libre échange en matière de services, engagement de démantèlement des tarifs industriels, harmonisation et alignement des normes, création d'un mécanisme de règlement des différends). Dans ce cadre, le ministère de la culture et de la communication a obtenu qu'une très grande vigilance sur les conditions de mise en oeuvre du mandat dans les secteurs de l'audiovisuel et de la propriété intellectuelle soit exercée.

Actuellement, les négociations entre les Etats-Unis et l'Union européenne semblent stagner car aucun accord n'arrive à être trouvé notamment sur la propriété intellectuelle, les marchés publics ou les services.

Les enjeux pour le secteur culturel vont en réalité se jouer lors des prochaines négociations multilatérales qui auront lieu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce. En effet, un nouveau cycle de négociations multilatérales doit s'ouvrir à compter du 1er janvier 2000. L'Union européenne est actuellement en train de préparer ces négociations. Le ministère de la culture et de la communication est concerné par plusieurs aspects de ces négociations.

Pour les nouvelles négociations du millénaire, la position interministérielle qui semble actuellement se dégager, est que l'OMC ne devienne pas une organisation dans laquelle soient discutées des règles matérielles traditionnellement négociées au sein de l'OMPI qui doit rester l'enceinte privilégiée des négociations concernant ce sujet. Par ailleurs, concernant l'exception culturelle, la France se dirige vers un maintien des acquis du GATS (General Agreement on Trade and Services) de 1993.

Si les acquis du GATS semblent pouvoir être sauvegardés, ceux-ci pourraient indirectement être remis en cause par les négociations qui auront lieu sur des sujets qui n'ont pas encore été abordés dans le cadre de l'OMC :

• Le commerce électronique : la notion de biens virtuels promue par les Etats-Unis dans le cadre du débat sur le commerce électronique vise à montrer que les transactions de biens par voie électronique (livres, disques, logiciels, films ... ) relèveraient des accords du GATT. Or, la technique de négociation de ces derniers offre des garanties de libéralisation plus larges en terme d'accès au marché que le GATS. Pour les européens, cette notion de biens virtuels est contestable et les transactions réalisées par voie électronique sont des prestations de service.

•  Les subventions : un débat général sur les subventions pourrait s'engager à l'OMC et les règles applicables aux marchandises pourraient être appliquées aux services. Cela aboutirait à une obligation de plafonnement des subventions à 5 % comme cela est déjà la règle pour les marchandises. Or la France, dans le domaine de l'audiovisuel comme dans les autres secteurs de la culture, avec des subventions qui peuvent dépasser 15 % de la valeur du produit est, dans ce domaine, très au-delà du plafond de 5 % retenu à l'OMC dans le cadre des marchandises.

•  L'investissement est également un des sujets qui sera abordé dans le cadre de l'OMC sur lequel le ministère de la culture et de la communication devra être particulièrement attentif afin que ne se répètent pas les problèmes survenus lors de l'AMI (secteur de la propriété intellectuelle traité comme de l'investissement et possibilité de prises de participation des sociétés étrangères dans les entreprises culturelles ... ).

•  Enfin, les règles concernant les marchés publics, ainsi que les entraves techniques aux échanges (vis-à-vis de nos professions réglementées) devront également faire l'objet de toute notre vigilance.

6. La préparation des festivités de l'an 2000

Votre rapporteur spécial fait aussi le point de la préparation des festivités organisées pour le passage au troisième millénaire. Il faut remarquer que, une fois n'est pas coutume, la France s'est lancée dans des projets relativement plus modestes que dans les autres pays.

Au niveau du financement consacré à la commémoration du passage de l'an 2000, il convient de distinguer deux types de contributions :

•  La subvention de fonctionnement attribuée à une association de soutien à la mission pour la célébration de l'an 2000 , qui assure notamment la gestion des concours d'origine publique destinés au financement. L'association a perçu à ce titre : 5 millions de francs en 1996, 11,5 millions de francs en 1997, 13,5 millions de francs en 1998 et 10,8153 millions de francs en 1999.











•  En ce qui concerne la subvention d'intervention , le budget total consacré par l'État sur les années 1998, 1999 et 2000 aux opérations commémoratives elles-mêmes s'élèvera à 400 millions de francs. Cette enveloppe se répartit comme suit :

- 34,3 millions de francs en 1998. Cette dotation comprenait une ouverture de crédits de 19,04 millions de francs opérée au profit du ministère chargé de la culture et un solde de 15,26 millions de francs qui restait à la charge de ce dernier,

- 180 millions de francs en 1999. Cette dotation a été ouverte dans le cadre du collectif de fin d'année 1998.

- en l'an 2000, 185,7 millions de francs devront être mobilisés pour solder l'enveloppe globale de 400 millions de francs que l'État a décidé de consacrer à cette commémoration. Cette dotation sera prise en compte dans le cadre du collectif de fin d'année 1999.

Cette enveloppe d'interventions de 400 millions de francs accordée par l'État vient compléter les sommes déjà rassemblées par les initiateurs des projets sélectionnés. L'ensemble de ces subventions ont été ou seront versées à partir du chapitre 43-20 « interventions culturelles d'intérêt national ».

La liste des opérations soutenues par la mission ainsi que leur montant et l'échéancier de règlement.

Au niveau du programme des célébrations :

Le gouvernement a décidé de marquer le passage de l'an 2000, en métropole comme dans les DOM-TOM par une série de manifestations " festives au contenu fort et symbolique ", qui marque un équilibre entre les projets concernant la région parisienne et ceux qui intéressent les autres régions. Dans le même ordre de préoccupation, les banlieues ne seront pas ignorées au profit des centres-villes.

Le choix a d'ailleurs été fait d'une célébration décentralisée en plusieurs sites répartis sur l'ensemble du territoire. Cette orientation traduit la volonté d'associer le maximum de Français à l'événement et d'inviter Français et étrangers à se déplacer pour découvrir la France. Le programme du passage de l'an 2000 se déroulera sur 18 mois, de l'automne 1999 au début 2001.

Par ailleurs, en accord avec le Premier ministre, la ministre de la culture et de la communication a voulu que des signes visibles de ces célébrations demeurent pour les générations futures. Des commandes publiques ont été passées dans de très nombreuses disciplines. De façon générale, même les manifestations temporaires donneront lieu à des documents pérennes, qu'il s'agisse de films ou de livres sans oublier les technologies du multimédia.

Les manifestations retenues peuvent être regroupées sous quatre rubriques :

1°) Trois grandes fêtes seront organisées à des dates phares :

L'importance de ces initiatives justifiera la vaste campagne de promotion internationale engagée avec le ministère du tourisme et la Maison de la France.

• Première en date : le 31 décembre 1999, se dresseront « les portes de l'an 2000 » à Paris et en province. Des parcours seront jalonnés d'arcs de triomphe réalisés par des créateurs contemporains. Dans la nuit du 31 décembre 1999 au 1er janvier 2000 sera organisée à Paris une fête avec une préoccupation évidente: ne laisser personne au bord de la route, faire que toutes et tous puissent participer à la fête, puissent de nouveau avoir confiance en l'avenir. Le passage à l'an 2000 sera d'abord la fête de la solidarité, la fête d'un nouveau rapport aux autres. La réalisation de cette manifestation a été confiée à M. Patrick Bouchain.

• Seconde étape le 21 juin: une fête de la musique très particulière pour abolir les frontières. Celles qui séparent villes et banlieues, mais aussi celles qui séparent les pays. La fête du 21 juin sera d'abord la fête de la paix et de la solidarité entre les peuples. Une fête du symbole du nouvel espace européen en train de se construire. La fête d'une culture partagée qui s'enrichit au contact des autres, qui progresse sans se renier.

• Troisième étape: autour du 14 juillet. Une fête de la nature ou plutôt de sa redécouverte. Arbres et jardins seront plantés, du nord au sud de la France, tout au long du méridien de Paris . Sur la proposition artistique de M. Paul CHEMETOV, la « Méridienne verte » reliera Dunkerque à Prats de Mollo à travers 337 communes, 20 départements et 8 régions . Tout au long de l'été, les fêtes qui se dérouleront sur son tracé, marqueront la volonté d'établir un nouveau rapport à notre environnement.

2°) A ces trois fêtes principales viendront s'ajouter bien d'autres manifestations répondant également à ces mêmes préoccupations, fêtes de la solidarité, de la rencontre, du partage et d'une nature retrouvée.

Pendant vingt mois, de la fin 1999 au début 2001, se tiendra le festival « 2000 en France ». Dans le cadre de ce festival, des manifestations exceptionnelles seront proposées sur une centaine de points du territoire (y compris l'outre-mer). La plupart de ces manifestations seront organisées par de grands établissements publics et par des collectivités locales. Cependant, la mission pour la célébration de l'an 2000 assumera directement la production de deux expositions :

• l`une à Lyon - « Les langues françaises » - pour interroger la langue et les langues de notre pays (pour répondre à la question comment une langue peut répondre au désir d'identité des communautés qui la partagent),

• l'autre à Avignon, capitale européenne de l'an 2000 - « La Beauté » -, pour méditer sur la beauté et les beautés du monde (pour répondre à la question comment partager un monde dont nous ne saurions plus lire la beauté).

De grandes initiatives accompagneront le festival « 2000 en France » pendant la même période. Elles inviteront les Français à la connaissance du passé, à la réflexion sur l'avenir. La célébration est l'occasion de refonder les valeurs, les convictions, les savoirs. Elles seront axées autour des thèmes suivants :

• Savoir le monde : Ce sont, dès maintenant, les forums de l'an 2000 qui déboucheront sur " l'université de tous les savoirs " qui, pendant toute l'année 2000, invitera un des meilleurs spécialistes mondiaux à délivrer une leçon à l'adresse du grand public. Professeurs de toutes disciplines et chercheurs des cinq continents dispenseront leurs connaissances au cours de séminaires d'accès libre : à Nantes, les mondes inventés autour de Jules Verne, à Forbach les cultures du travail, à Bordeaux les mutations urbaines, à Lille les nouvelles musiques ...

• Création : Célébrer l'an 2000, c'est aussi marquer le passage du temps par des oeuvres de son temps. Un programme de commandes publiques centré sur les thèmes de la jeunesse, de la mise en valeur de certains sites et du passage du temps est en cours d'exécution. Ce sera donc une nouvelle occasion de permettre à des créateurs de toutes disciplines de s'exprimer, d'innover, de créer et d'inventer demain. Le programme donne une large part à l'initiative, au talent des créateurs, plasticiens, metteurs en scène, chorégraphes, musiciens, cinéastes, etc, pour entraîner, émouvoir, transporter... peintres, sculpteurs, architectes, pour marquer le paysage. Tous les modes d'expression sont ainsi concernés. Leurs créations constitueront la mémoire future du passage du siècle.

• Exploit et découverte : la mission apportera son soutien à la course du millénaire autour du monde qui mettra en ligne des bateaux faisant appel à toutes les ressources des techniques contemporaines. La mission apportera également son soutien à l'organisation du voyage de 2000 jeunes français en Europe. Ceux-ci feront partager leur découverte de l'Europe d'aujourd'hui grâce à un réseau de partenariats avec les médias.

Enfin, des actions seront entreprises pour assurer le rayonnement de la France. Trois types d'initiatives sont prévues :

• Une campagne de communication et de promotion touristique incluant l'offre de dispositifs tarifaires attractifs, qu'il s'agisse de transports en commun ou de billetterie.

• Une campagne de valorisation du savoir-faire français à travers le lancement d'un label « France 2000 » pour les meilleurs produits .

• L'organisation de plusieurs événements à l'étranger qui seront autant d'échos du programme de la célébration de l'an 2000 dans des lieux symboliques de la présence française.

MODIFICATIONS ADOPTÉES

PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a majoré par des crédits non reconductibles :

1) de 18,517 millions de francs les crédits du chapitre 43-20 , interventions culturelles d'intérêt national :

•  0,135 million de francs à l'article 10, patrimoine culturel ;

•  18,342 million de francs à l'article 20 spectacles ;

•  0,040 million de francs à l'article 40 Enseignement et formation.

En conséquence, la dotation du chapitre 43-20 est portée à 1255,968 millions de francs soit une augmentation de 1,5%

2 ) de 2,220 millions de francs les crédits du chapitre 43-30, au paragraphe 20, spectacles

En conséquence, la dotation du chapitre 43-30 est portée à 2494,686 millions de francs soit une augmentation de 0,09%

3 ) de 2 ,52 milli ons de francs (AP+CP) les crédits du chapitre 66-20 , Patrimoine monumental

•  0,60 million de francs article 20 Édifice ruraux et jardins non protégés,

•  0,162 million de francs, article 60 opérations déconcentrées,

•  0,30 million de francs, article 90 opération d'intérêt national .

En conséquence, la dotation du chapitre 66-20 est portée à 403,95 millions de francs, soit une croissance de 0,6 %.

4°) de 0,55 million de francs (AP+CP), les crédits du chapitre 66-91 Autres Équipements

•  0,065 million de francs à l'article 32 patrimoine muséographique,

•  0,095 million de francs à l'article 49 spectacles autres opérations,

•  0,39 million de francs à l'article 59développement culturel autres opérations

La dotation du chapitre 66-91 est ainsi portée à 995,75 millions de francs, soit une croissance de 0,05 %.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé, le mardi 19 octobre, sous la Présidence de M. Alain Lambert, président, à l'examen des crédits de la culture , sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial.

Après avoir présenté les principaux chiffres caractéristiques du projet de budget au montant total de 16,039 milliards en termes de dépenses ordinaires et de crédits de paiement - soit une croissance de 2,09 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 1999 -, et indiqué qu'en 1999, celui-ci n'avait pas encore connu d'annulations de crédits significatives, le rapporteur spécial a exposé les principales priorités de l'action du ministère pour l'an 2000 :

- prolongation de l'effort en faveur des dépenses d'intervention et en particulier du spectacle vivant, qui se traduit, notamment, par une série de mesures de démocratisation culturelle : extension aux 12 à 18 ans de la gratuité d'accès aux monuments historiques, gratuité d'accès aux monuments historiques le premier dimanche de chaque mois hors saison touristique, extension à tous les musées nationaux de la gratuité d'accès le premier dimanche de chaque mois ;

- rééquilibrage entre Paris et les régions, avec un accent particulier mis sur les monuments n'appartenant pas à l'Etat, rééquilibrage toutefois inscrit dans la perspective d'une stagnation des crédits des chapitres 56-20 et 66-20, concernant le patrimoine monumental, et non accompagné d'effort particulier en faveur du patrimoine rural non protégé et de l'entretien des monuments historiques ;

- résorption de l'emploi précaire, avec la création de 295 emplois, dont 263 postes sont destinés à donner un statut à des personnels vacataires recrutés pour faire face à des besoins permanents du service public de la culture, au sujet duquel le rapporteur spécial insistant sur la nécessité d'éviter que les établissements publics ne recréent des emplois de vacataires.

Puis M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , après avoir préconisé de développer les instruments de suivi des dépenses et, notamment, la comptabilité analytique - qui fait encore largement défaut aux grands établissement publics culturels -, a attiré l'attention sur un certain nombre de dysfonctionnements de l'Etat.

En premier lieu, il a évoqué le problème du regroupement des services du ministère de la culture. Il a rappelé que, l'année dernière, la commission avait, à l'initiative de son rapporteur général et dans le cadre de son budget alternatif, envisagé un amendement tendant à diminuer les autorisations de programme du montant affecté à l'aménagement de l'immeuble dit des " Bons enfants " destiné à accueillir la quasi totalité des services actuellement dispersés sur 19 sites ; il ne s'agissait pas, a-t-il souligné, de méconnaître l'intérêt fonctionnel et financier de l'opération, car celle-ci devrait engendrer des économies de l'ordre de 30 millions de francs par an. Le rapporteur spécial a indiqué qu'il était simplement apparu possible de reporter l'ouverture des crédits, compte tenu du retard pris par l'opération, dont il a noté que la maîtrise d'ouvrage venait simplement d'être confiée à l'établissement public d'aménagement.

Après avoir évoqué les tribulations qui ont marqué une opération qui s'est étalée sur plus de dix ans, le rapporteur spécial a décrit les conditions de la visite sur place et souligné que les dépenses engagées en pure perte pour l'aménagement de ce bâtiment, avant son affectation au ministère de la culture, par le ministère de finances, seraient de l'ordre de 160 millions de francs.

En second lieu, le rapporteur spécial a évoqué deux grosses opérations, le Grand Palais et le palais de Tokyo, qui ont déjà pris beaucoup de retard, aucune décision n'étant encore prise quant à l'affectation définitive des deux bâtiments :

- la remise en état du Grand Palais, fermé depuis 1993, pour des raisons d'ordre accidentel, n'est toujours pas entrée dans sa phase opérationnelle, étant précisé que les quelque 780 millions de francs actuellement prévus pour les deux premières phases ne comprennent pas les aménagements liés à son mode d'utilisation ;

- quant au second bâtiment, le palais de Tokyo, il vient d'être affecté pour 3.000 mètres carrés - sur une surface totale de 18.000 mètres carrés - à un centre de la jeune création française, dont le rapporteur avait constaté, lors de son travail sur le marché de l'art, que son ouverture était souhaitée par de nombreux artistes et responsables de galeries.

Enfin, le rapporteur a brièvement évoqué la situation créée par la résiliation du marché de génie informatique passé entre la société Cap Gémini et la Bibliothèque de France, en soulignant que le modus vivendi que l'on avait, semble-t-il, trouvé, n'excluait pas des négligences des uns ou des autres dans la définition et l'application du marché.

En réponse aux questions qui lui ont été posées par M. Alain Lambert, président , ainsi que par M. François Trucy, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a fait savoir que :

- le choix du site du quai Branly pour l'installation du musée des arts premiers semblait irrévocable, même si tout n'était pas encore très clair en ce qui concerne le partage des collections du musée de l'Homme et, surtout, le sort du musée des arts africains et océaniens ;

- les problèmes immobiliers des administrations méritaient sans doute une attention particulière, reconnaissant à cet égard qu'il fallait réfléchir à des réformes de structure, même si une bonne part des difficultés actuelles et des gaspillages résultaient des atermoiements et des revirements des différents gouvernements ;

- le suivi des recommandations passées des rapporteurs spéciaux, et le relevé du sort qui leur a été réservé, lui paraissaient un bon moyen pour améliorer le contrôle parlementaire.

A l'issue de ce débat, après que le rapporteur spécial eut indiqué qu'il avait une opinion plutôt positive sur la gestion des services centraux du ministère de la culture dont il avait rencontré les responsables, la commission a décidé de proposer au Sénat d' adopter les crédits de la culture pour 2000.

Réunie le 19 octobre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a, à l'initiative du rapporteur spécial, M. Yann Gaillard, décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la culture pour 2000.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 25 novembre, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

¹ Le logiciel Ensemble est un outil informatique de suivi et d'analyse de l'utilisation des crédits de titre IV par les directions régionales des affaires culturelles. L'application a été installée et mise en service en région à compter de l'exercice 1994 et permet une observation synthétique et en temps réel de toutes les étapes de gestion du titre IV. Toutefois, de conception ancienne, l'application Ensemble fait actuellement l'objet d'une refonte globale.

Un nouvel outil, nommé "Quadrille", est en effet en cours d'élaboration pour une mise en service d'ici 2002. Il s'appuie pour l'essentiel sur quatre fonctionnalités : la programmation budgétaire en début d'année, l'instruction des dossiers de demandes de subventions, le suivi de l'exécution comptable, l'analyse de la dépense et la consolidation nationale. Il s'agit donc tout à la fois d'une aide à la gestion pour les directions régionales des affaires culturelles et d'une base de gestion analytique en consolidation à l'échelon national.

² L'enveloppe prévue pour la première phase de restauration du Grand Palais s'élève à 400 millions de francs, répartie comme suit :

Fondations : nef en totalité et partie sud du Grand Palais 125,70 MF

Charpentes : nef en totalité et galeries latérales de l'aile sud de la nef 83,30 MF

Couvertures : nef en totalité et galeries latérales de l'aile sud de la nef 43,90 MF

Imprévus et divers 13,00 MF

SOUS-TOTAL TRAVAUX 265,90 MF

Dépenses de maîtrise d'oeuvre 21,00 MF

Dépenses de maîtrise d'ouvrage (contrôle technique, coordination, sécurité,

investigation technique, AMO) 22,40 MF

Provision pour révision de prix 16,12 MF

Provision pour aléas techniques 5,70 MF

TOTAL HT 331,12 MF

TVA 20,6% 68,21 MF

TOTAL TTC 399,33 MF

arrondi à 400,00 MF

³ " Sur la base [du] rapport de synthèse portant sur les conditions de l'accueil du public et les conditions de travail des personnels [ remis par M. Albert Poirot]°, la Ministre de la culture et de la communication a demandé au président de la BNF de mettre en oeuvre un ensemble de mesures.

L'établissement a d'ores et déjà répondu aux principaux points de cette demande :

1. Le développement des services à distance fait l'objet d'une attention particulière. Depuis la fin du mois de mai dernier, le catalogue de tous les documents imprimés, " BN OPALE PLUS ", est désormais accessible sur l'internet.

2. La BNF a proposé une programmation de travaux pour les années 1999, 2000 et 2001, qui auront pour but d'améliorer le circuit de communication des documents, les conditions de travail du personnel, notamment de magasinage, ainsi que le fonctionnement général du bâtiment de Tolbiac (en particulier la climatisation). Les travaux jugés prioritaires seront achevés d'ici la fin de l'année 1999. Il s'agit de :

- l'amélioration des matériels de stockage des documents en magasins (rayonnages mobiles) ;

- l'aménagement des espaces situés en périphérie des salles de lecture, dits " arrière-banques de salle ", points essentiels pour la circulation des documents, qui permettent la réception et le retour des ouvrages conservés en magasins.

3. Les conditions d'accueil du public ont été améliorées et une réflexion est en cours concernant l'amplitude d'ouverture de la BNF, afin de satisfaire les besoins du plus grand nombre d'usagers, dans la limite des crédits de fonctionnement alloués à l'établissement.

4. Une nouvelle dynamique a été donnée à la politique du personnel. Le rôle de la direction chargée du personnel a été renforcé, afin de mieux prendre en compte les attentes des agents en matière de formation, de conditions de travail et de mobilité professionnelle.

5. Un projet d'établissement est en cours de préparation, en liaison avec la direction du livre et de la lecture et avec la direction de l'administration générale du ministère de la culture et de la communication. "

⁴ L'évaluation de la politique du soutien à l'industrie phonographique a donné lieu à une investigation menée en 1996-1997 par deux chercheurs du CERAT (IEP de Grenoble). Cette investigation a permis d'expliciter comment le jeu des relations entre acteurs professionnels et pouvoirs publics n'avait été le cadre que d'une intervention publique très limitée (collection "Musiques Françaises Aujourd'hui et aide aux petits labels).

⁵ L'évaluation des centres de formation préparant au diplôme d'Etat de professeur de musique (créé en 1983) et au diplôme d'Etat de professeur de danse (créé en 1983), menée en 1995 et 1996, avait pour but de faire le point sur le fonctionnement administratif et pédagogique de ces centres, ouverts avec des statuts variés, et notamment sur leurs relations avec le réseau de l'enseignement spécialisé et supérieur de la musique et de la danse.

⁶ Aux économies de loyers, -24,6 millions de francs, détaillés dans les tableaux ci-dessous, il faut ajouter :

• 1,5 million de francs de petit entretien

• 3,5 millions de frais de fonctionnement : 1 million de francs de nettoyage, près de 600.000 francs de surveillance, 800.000 francs de " fluide ", 1,2 million de dépenses d'impression et de photocopie, 150.000 francs de dépenses diverses.

⁷ En 1998, la fréquentation des musées s'est établie à 9,57 millions de visiteurs payants, en hausse de 7,1% par rapport à 1997 ;

⁸ Accueillir le public sur le parvis, en bout de file et devant la Pyramide était la première mission de ces animatrices. Il s'agissait d'informer les futurs visiteurs sur les horaires, les prix, les temps d'attente, les salles fermées, les événements exceptionnels et les orienter le cas échéant vers les différents accès du musée (visiteurs handicapés, visiteurs accompagnés de jeunes enfants, porteurs de tickets achetés à l'avance...). Cette équipe assurait la distribution de plan / information au niveau du péristyle. Elle pouvait également intervenir auprès du public situé dans les files d'attente sous la pyramide (en particulier à l'heure de la fermeture des caisses), ainsi qu'à l'entrée du Carrousel.