Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
DESCOURS (Charles)
RAPPORT 85 (1999-2000) - Commission mixte paritaire
Mise en
distribution le
24 novembre 1999
RAPPORT
FAIT
AU NOM
DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR
LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION sur le projet de loi de
financement
de la sécurité sociale pour 2000,
PAR M. ALFRED RECOURS, PAR M. CHARLES DESCOURS,
Député. Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de M. Jean Le Garrec,
député,
président
;
M.
Jean
Delaneau, sénateur, vice-président
;
M. Alfred
Recours,
député,
M. Charles Descours
,
sénateur, rapporteurs
.
Membres titulaires : MM. Claude Evin, Jean Bardet, Jean-Luc
Préel, Mme Jacqueline Fraysse, M. Gérard Charasse
;
MM. Jacques Machet, Alain Vasselle, Jacques Oudin, François
Autain, Mme Nicole Borvo, sénateurs.
Membres suppléants : Mme Marie-Françoise Clergeau, MM.
Jérôme Cahuzac, Gérard Terrier, Bernard Accoyer, Mme
Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Yves Bur, Denis Jacquat,
députés ; M. Jacques Bimbenet, Mme Annick Bocande,
MM. Gilbert Chabroux, Guy Fischer, François Giraud, Dominique
Leclerc, Philippe Nogrix, sénateurs.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
: 1ère lecture :
1835, 1873, 1876
et
T.A. 368
Sénat
: 1ère lecture :
40, 58, 68
et
T.A.
33
(1999-2000)
|
Sécurité sociale. |
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 s'est réunie le lundi 22 novembre 1999 à l'Assemblée nationale.
La
commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau
qui a été ainsi constitué :
- M. Jean Le Garrec, député, président ;
- M. Jean Delaneau, sénateur, vice-président ;
La commission a ensuite désigné :
- M. Alfred Recours, député, rapporteur pour
l'Assemblée nationale ;
- M. Charles Descours, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
*
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a considéré que des points d'accord existaient entre les deux assemblées.
En effet, sur les quarante-et-un articles dont était saisi le Sénat, seize articles ont été adoptés conformes ; quinze articles ont été modifiés, parfois de façon très mineure, et dix supprimés. Le Sénat a également adopté onze articles additionnels.
Quatre des
dix articles supprimés, les articles 2, 3, 4 et 10 méritent un
examen plus attentif.
L'intelligibilité des comptes sociaux, c'est-à-dire la
compréhension par chacun, assuré ou contribuable, de la
destination et de la raison d'être des prélèvements
sociaux, est le fondement des lois de financement et la condition du
redressement de la sécurité sociale.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont
était saisi le Sénat, ne respectait pas ce cahier des
charges ; il mélangeait financement de la sécurité
sociale et financement de la politique de l'emploi, qui doivent rester
distincts. " L'outil " loi de financement de la
sécurité sociale doit normalement permettre d'aborder les
questions essentielles de notre protection sociale : assurance vieillesse
et financement des retraites, assurance
maladie et politique de
santé, politique familiale... Les articles 2, 3 et 4 sont apparus
" hors sujet ".
La " réforme d'ampleur de l'assiette des cotisations
patronales " évoquée par le Gouvernement
est un abus
de langage. En réalité,
le Gouvernement se borne à
créer trois prélèvements supplémentaires, l'un
assis sur les bénéfices, la contribution sociale sur les
bénéfices, le deuxième assis sur la pollution, la taxe
générale sur les activités polluantes et le
troisième assis sur le travail des salariés, la taxation des
heures supplémentaires.
Ces trois prélèvements qui s'ajoutent aux droits sur les tabacs
et les alcools financeront des exonérations de charges sociales
conditionnées par des accords de réduction du temps de travail.
Les
" tuyauteries " complexes que propose le Gouvernement, qui
fragilisent les finances sociales ont été refusées par le
Sénat.
En effet, le " tour de passe-passe " du financement des
35 heures est véritablement inacceptable :
- il
fragilise le fonds de solidarité vieillesse en le privant du droit sur
les alcools mais également, en loi de finances, d'une partie de la
C3S ;
- il fait financer de manière directe le fonds de réserve
des retraites par toutes les branches de la sécurité sociale, y
compris les branches famille et maladie, au mépris du principe de
séparation des branches ;
- il prive ce faisant la CNAMTS d'une recette qui lui avait
été attribuée pour financer la CMU : soit
2,3 milliards de francs qui s'ajoutent au surcoût de la CMU pour la
CNAMTS qui s'élevait déjà à 1 milliard de
francs ;
- il contribue à faire financer de manière indirecte les
35 heures par la sécurité sociale.
Le Sénat a donc décidé de supprimer l'article 10 du projet
de loi qui organisait ce détournement.
Pas plus que l'an dernier, le Sénat n'a jugé souhaitable de
supprimer le fonds de réserve pour les retraites qui peut servir de
réceptacle à des recettes non fiscales - sommes provenant de
la réforme des Caisses d'épargne - ou à des
libéralités spontanées -
telles que celles de
la Caisse des dépôts et consignations. En revanche, le
Sénat est opposé à une ponction dans les réserves
de la sécurité sociale, par des contributions directes ou
indirectes, avant que les lignes directrices de la réforme des retraites
aient été clairement définies et ladite réforme
effectivement engagée.
Le Sénat a également adopté onze articles additionnels,
dont l'un à l'initiative du Gouvernement, tendant à baisser les
charges des créateurs d'entreprises.
Trois de ces articles additionnels ont pour objet de renforcer la transparence des comptes sociaux, et au-delà, d'améliorer les conditions de travail du Parlement : l'article 1er bis instaure une véritable commission des comptes de la sécurité sociale, l'article 1er ter fixe un " cap " pour accélérer les délais de production des comptes et harmoniser leur tenue, l'article 5 quater vise à sanctuariser les excédents des branches du régime général.
En effet, le fonctionnement de la commission des comptes de la sécurité sociale du 22 septembre 1999 est très surprenant. Le secrétaire général de la commission, sur " ordre " du Gouvernement, a anticipé un certain nombre de décisions dans les comptes tendanciels, notamment la prise en charge partielle de la majoration de l'allocation rentrée scolaire par la CNAF (2,5 milliards de francs) et les " contributions " des branches du régime général (5,5 milliards de francs). Cette dernière anticipation, classée dans les dépenses, ne s'est d'ailleurs pas avérée exacte, puisque les branches du régime général connaîtront finalement une perte de recettes.
Si l'on veut disposer d'une lecture claire des comptes sociaux, quelque soit le Gouvernement en place, il est nécessaire que les comptes " tendanciels " restent des comptes " spontanés ". Le Parlement pourra alors apprécier l'ampleur réelle des mesures décidées par le Gouvernement. Il est essentiel de ne pas " pré-affecter " des excédents avant leur réalisation effective. Il convient, en effet, d'être prudent.
Le
Sénat a délibérément souhaité une
sécurité sociale en net excédent pour 2000. Le
redressement des comptes sociaux est dû à l'aggravation des
prélèvements sociaux et à une très bonne tenue des
recettes, mais il masque l'absence de maîtrise des dépenses
sociales. En cas d'une conjoncture moins favorable, la sécurité
sociale se retrouverait immédiatement en déficit, à moins
d'avoir engrangé des excédents dans les années favorables.
S'agissant de la branche famille, le Sénat a tout d'abord refusé,
à l'article 8 du projet de loi, l'abrogation de l'article 22 de la loi
famille de 1994 qui prévoit, avant le 31 décembre 1999, le
relèvement progressif jusqu'à 22 ans de l'âge limite
d'ouverture du droit à l'ensemble des prestations familiales. La
durée d'application de cet article a, au contraire, été
prolongée de trois années, soit jusqu'au 31 décembre 2002.
A l'article 9, le Sénat a souhaité conférer une plus
grande efficacité à la garantie de ressources instituée
pour la branche famille : d'une part, cette garantie de ressources a
été décalée d'une année afin qu'elle couvre
la période 1999-2003 et non 1998-2002 et qu'elle prenne comme base de
référence l'année 1998 et non l'année 1997, d'autre
part, il a été précisé que l'éventuel
versement compensateur à la branche famille proviendrait de l'Etat,
comme c'était le cas dans le dispositif institué par la loi
famille de 1994.
S'agissant de la branche vieillesse, le Sénat a supprimé
l'article 10 relatif à l'alimentation du fonds de réserve, pour
les raisons déjà évoquées. Il a en outre
adopté deux articles additionnels nouveaux :
- l'article 11
bis
prévoit que le Gouvernement
présentera au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001, un rapport
retraçant la situation du Fonds national de l'assurance veuvage depuis
sa création. Ce rapport étudiera également les
modalités d'une revalorisation significative du montant des prestations
d'assurance veuvage ;
- l'article 13
ter
confirme de manière claire et sans
ambiguïté que les personnes ayant servi de 1954 à 1962 en
Afrique du Nord bénéficient bien d'une validation de ces
périodes pour leur retraite, qu'elles aient été auparavant
assuré social ou non.
En ce qui concerne l'assurance maladie, le Sénat a d'abord
critiqué le " rebasage " de l'ONDAM décidé par
le Gouvernement, qui masque la progression réelle des dépenses
depuis 1998 et, surtout, qui fait perdre de sa substance au vote du Parlement.
Le Sénat a déploré que le Gouvernement considère
l'ONDAM , comme l'a dit la ministre de l'emploi et de la solidarité
en commission et en séance publique au Sénat, comme une simple
" hypothèse économique "
.
Mme Martine Aubry a ainsi comparé le vote de l'ONDAM au choix
d'une hypothèse d'indice des prix, ce qui est inacceptable.
N'étant pas hostile, par principe, à une " remise des
compteurs à zéro ", l'ONDAM a été voté
par le Sénat. Mais il aurait été préférable
que cette remise des compteurs à zéro soit
présentée comme telle et qu'elle s'accompagne de mesures tendant
à financer le déficit de 1999 et de réformes de
structure : or, le projet de loi ne fait ni l'un, ni l'autre.
Les principaux amendements adoptés par le Sénat ont eu pour objet
de préserver le système conventionnel institué depuis
1971. Cela a été le cas à l'article 17, où ont
été refusées, tout à la fois, les
lettres-clés flottantes et la légalisation de la signature
d'accords séparés avec les représentants de certaines
spécialités médicales qui induisent la fin des conventions
et menacent l'existence de syndicats représentatifs de l'ensemble des
médecins spécialistes. Le dispositif d'obstruction à
l'égard de la CNAMTS contenu dans cet article a aussi été
refusé.
Cette opposition de principe s'est également manifestée à
l'article 24, où le champ contractuel actuel, qui visait à
réduire le projet de loi, a été maintenu par le
Sénat. Le rôle de l'assurance maladie dans la régulation
des cliniques privées a également été
préservé.
Le transfert de charges de l'Etat vers l'assurance maladie prévu aux
articles 14 et 15 a aussi été refusé au motif qu'il ne
s'accompagne pas du transfert des moyens financiers correspondants.
A l'article 16, le Sénat a voulu établir un véritable
partenariat conventionnel entre l'assurance maladie et les représentants
des centres de santé, en prévoyant que la convention qu'ils
signeront comportera un objectif de dépenses et les mesures tendant
à assurer son respect en cours d'année.
L'article 18 sur la motivation médicale des prescriptions d'arrêt
de travail et de transport sanitaire a été accepté,
accompagné d'un article additionnel présenté par le groupe
socialiste prévoyant la réalisation d'un bilan retraçant
l'impact financier de cette mesure.
Le Sénat a supprimé l'article 19. En effet, les critiques
formulées à l'égard du texte du projet de loi initial
n'ont pu être estompées à la lecture des modifications
apportées à l'Assemblée nationale : le patient est
investi d'un rôle d'arbitre, entre le médecin conseil et son
médecin traitant, qui ne peut être accepté.
Le Sénat a adopté l'article 20 sur le fonds d'aide à la
qualité des soins de ville, étant précisé qu'un
bilan retraçant l'action de ce fonds sera présenté au
Parlement, même si la multiplication de tels fonds d'intervention est
inquiétante. Ils se prêtent d'autant moins au contrôle du
Parlement que les décrets d'application des mesures législatives
les instituant sont pris très tardivement.
L'article 21 a été supprimé, car il est apparu contraire
à la loi organique en ce qu'il institue un " ONDAM
médicament " : la loi organique prévoit en effet que
les lois de financement ne fixent qu'un seul objectif national de
dépenses d'assurance maladie.
Le Sénat a supprimé l'article 22 bis qui, tel qu'il est écrit, encouragera les mises sur le marché avant l'expiration de la protection des produits princeps, les laboratoires fabriquant des génériques pouvant préférer les avantages concurrentiels immédiats d'une mise sur le marché anticipée aux inconvénients juridiques ultérieurs qu'elle pourrait entraîner.
Le
Sénat a adopté, à l'initiative du
sénateur Huriet, un article 22 ter qui pourrait être retenu
par les députés : il s'agit d'aligner le régime
juridique des médicaments princeps dont le prix a été
abaissé au niveau de ses génériques sur celui des
génériques au regard des différentes taxes applicables aux
médicaments.
A l'article 23, également, une disposition qui pourrait convenir aux
députés a été adoptée : elle
prévoit que la prescription de certains dispositifs médicaux peut
être soumise à certaines règles de qualification des
professionnels.
Enfin, la durée de l'expérimentation de la tarification à
la pathologie instituée par la loi du 27 juillet 1999 a
été réduite de cinq à deux ans.
Concernant les accidents du travail, le Sénat a adopté une nouvelle rédaction plus précise de l'article 26 bis relatif aux accidents successifs du travail. Le bénéfice du fonds amiante a été garanti aux victimes de l'amiante titulaires d'une pension de première catégorie qui ont travaillé à temps partiel plus de douze mois. La part due à ce fonds pour la branche accidents du travail été fixée à 50 % des dépenses, comme cela avait été prévu au moment de sa création. Enfin, à l'initiative des sénateurs communistes, les droits à pension vieillesse ont été validés au cours de la période de rééducation professionnelle des accidentés du travail.
M.
Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale,
a
salué la qualité du travail approfondi fourni par le Sénat
ainsi que l'effort particulier qui a permis l'adoption conforme d'un nombre non
négligeable d'articles. Il a cependant déploré que,
s'agissant d'une loi de financement de la sécurité sociale, aucun
point d'accord n'ait été trouvé sur les articles de
financement.
Comme l'Assemblée nationale, le Sénat a examiné l'article
premier à la fin du débat. Mais cet article, qui comprend
d'ailleurs des formules étonnantes, concentre de nombreux points de
désaccord qui peuvent constituer de sérieux points de blocage
pour la réussite de la commission mixte paritaire.
Cela étant, plusieurs articles adoptés par le Sénat
méritent débat et réflexion et, en cas d'échec de
la commission mixte paritaire, devront être examinés avec
attention par l'Assemblée nationale.
M.
Jean Le Garrec
,
président,
a fait part de sa satisfaction
devant l'adoption conforme par le Sénat de seize articles dont certains
sont importants comme l'article 28 relatif à l'ONDAM, l'article 7 sur la
revalorisation des bases mensuelles de calcul des prestations familiales ou
l'article 11 sur la revalorisation des pensions de retraite.
Il faut également se réjouir que le Sénat ait, par
ailleurs, ratifié certaines initiatives de l'Assemblée
nationale : l'assujettissement des indemnités de licenciement aux
cotisations sociales, la suppression des frais d'assiette et de recouvrement
prélevés par les services fiscaux au titre de la CSG sur les
revenus du patrimoine ou l'augmentation du seuil de recouvrement de la CSG sur
les revenus du patrimoine.
Le Sénat a également pris certaines initiatives
intéressantes que l'Assemblée nationale devra prendre en
considération, sur les cotisations dues par les jeunes travailleurs non
salariés des professions non agricoles (article 5 ter), le rapport
au Parlement sur le contrôle des grands consommateurs de soins
médicaux (article 19 bis) et la prise en compte des périodes de
rééducation professionnelle au titre des pensions vieillesse.
(article 26 bis A).
M. Jean
Delaneau
,
vice-président,
a souligné que les points de
désaccord entre les deux Assemblées étaient nombreux et
qu'en particulier la suppression par le Sénat du financement de la
réduction du temps de travail rendait difficile l'adoption d'un texte
commun.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat,
a estimé
que ce qui séparait le Sénat de l'Assemblée nationale
n'était pas le financement de la sécurité sociale mais le
financement de la réduction du temps de travail par la
sécurité sociale, que le Sénat ne pouvait admettre. Il a
regretté cet état de fait et rappelé l'effort fourni par
le Sénat pour aller vers un texte commun avec l'adoption conforme des
trois articles précédant l'article 2.
M. Alfred Recours, rapporteur pour l'Assemblée nationale,
a
précisé que pour la majorité de l'Assemblée
nationale, il s'agissait d'une étape supplémentaire dans la
réforme des cotisations patronales qui parachève le travail
antérieurement commencé. La question est donc celle de
l'allégement des cotisations sociales dans le cadre du financement de la
sécurité sociale avant celle du financement de la loi sur la
réduction du temps de travail.
M.
Jean Le Garrec,
président,
a considéré que la
question de l'allégement des cotisations sociales renvoyait à un
débat plus large qui est celui de l'assiette du financement de la
protection sociale. Il s'agit d'une réforme d'une très grande
ampleur qui est aujourd'hui à peine amorcée. Elle est du reste
la condition de la pérennisation du système de protection sociale.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des
articles restant en discussion.
M. Jean Le Garrec,
président,
a proposé aborder
l'article premier, le rapport qui y était annexé constituant en
réalité une synthèse des débats comme le montre
d'ailleurs sa réécriture incisive par le Sénat.
M. Jean Delaneau, vice-président,
s'est
déclaré d'accord avec cette méthode.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat,
a
signalé que les groupes communiste et socialiste avaient
présenté sur ce rapport des amendements qui posaient de vraies
questions.
Mme Nicole Borvo
a indiqué que l'opposition de la majorité
sénatoriale au projet de loi apparaissait très clairement
à l'article premier et que le groupe Communiste, républicain et
citoyen avait exprimé des critiques d'une nature très
différente comme l'a montré son vote contre le texte
amendé par le Sénat.
La commission mixte paritaire s'est prononcée sur l'article premier et
le rapport qui lui est annexé dans le texte du Sénat et l'a
rejeté
par six voix contre six.
Elle a ensuite
rejeté
cet article dans le texte de
l'Assemblée nationale par six voix contre cinq et une abstention.
M. Jean Le Garrec, président
, a alors constaté que la
commission mixte paritaire n'était pas en mesure d'adopter un texte
commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000.