Projet de loi relatif à la lutte contre la corruption

C. LA CONVENTION DE L'O.C.D.E DU 17 DÉCEMBRE 1997

1. L'élaboration de la convention

Le thème de la corruption internationale figure à l'ordre du jour des travaux de l'O.C.D.E depuis 1989. Selon le rapport de cette organisation pour 1998, " l'O.C.D.E s'est fixée deux objectifs fondamentaux pour ses travaux : lutter contre la corruption dans les transactions commerciales internationales et aider à créer des conditions concurrentielles égales pour toutes les entreprises " ^{2( * )} .

Plusieurs des comités de l'organisation ont alors entrepris des études sur divers aspects de la corruption. Le comité de l'investissement international et des entreprises multilatérales (CIME) a mis en place un groupe de travail sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales. En 1994, sur la base des travaux de ce comité, l'O.C.D.E a adopté une recommandation invitant les pays membres à prendre des mesures efficaces pour décourager, prévenir et combattre la corruption internationale des agents publics étrangers.

En mai 1996, les pays membres de l'O.C.D.E ont adopté une recommandation relative à la déductibilité fiscale des commissions versées à des agents publics étrangers. Au cours de la même année, le Conseil de l'O.C.D.E s'est engagé sur la voie d'une incrimination de la corruption d'agents publics étrangers. Il semble que la France et l'Allemagne aient alors fortement insisté pour qu'une telle incrimination prenne place dans une convention, instrument juridique contraignant et non dans une simple recommandation.

En mai 1997, le Conseil de l'O.C.D.E a adopté une recommandation révisée sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales, qui fixait notamment un calendrier très précis pour l'adoption d'une convention destinée à permettre l'incrimination d'agents publics étrangers.

La convention a été définitivement élaborée au cours d'une conférence de négociation tenue du 17 au 21 novembre 1997 et a été signée le 17 décembre 1997 par les 29 Etats membres de l'O.C.D.E ^{3( * )} ainsi que par l'Argentine, le Brésil, la Bulgarie, le Chili et la République Slovaque.

2. Le contenu de la convention

Le préambule de la convention du 17 décembre 1997 rappelle que " la corruption est un phénomène répandu dans les transactions commerciales internationales, y compris dans le domaine des échanges et de l'investissement, qui suscite de graves préoccupations morales et politiques, affecte la bonne gestion des affaires publiques et le développement économique et fausse les conditions internationales de concurrence ".

a) Définition de l'infraction

La convention invite, dans son article premier, les Etats parties à incriminer la corruption active d'agent public étranger définie comme " le fait intentionnel, pour toute personne, d'offrir, de promettre ou d'octroyer un avantage indu pécuniaire ou autre, directement ou par des intermédiaires, à un agent public étranger, à son profit ou au profit d'un tiers, pour que cet agent agisse ou s'abstienne d'agir dans l'exécution de fonctions officielles, en vue d'obtenir ou conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international ".

Les Etats parties devraient également incriminer la complicité de corruption d'agent public étranger.

Il convient d'indiquer que la notion d'agent public étranger au sens de la convention désigne toute personne qui détient un mandat législatif, administratif ou judiciaire dans un pays étranger, qu'elle ait été nommée ou élue, toute personne exerçant une fonction publique pour un pays étranger, y compris pour une entreprise ou un organisme publics, et tout fonctionnaire ou agent d'une organisation internationale publique.

b) Sanctions

L'article 3 de la Convention prévoit, d'une part, que la corruption doit être passible de sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives, d'autre part, que " l'éventail des sanctions applicables doit être comparable à celui des sanctions applicables à la corruption des agents publics de la Partie en question (...) ".

L'article 2 invite chaque partie à prendre les mesures nécessaires, conformément à ses principes juridiques, pour établir la responsabilité des personnes morales en cas de corruption d'un agent public étranger. L'article 3 complète ces dispositions en précisant que lorsque la responsabilité pénale n'est pas applicable aux personnes morales , la partie concernée doit faire en sorte que les personnes morales soient passibles de sanctions non pénales efficaces, proportionnées et dissuasives.

Il convient enfin de noter, et votre rapporteur insistera ultérieurement sur cet aspect, que le préambule de la convention indique " qu'assurer l'équivalence entre les mesures que doivent prendre les parties constitue un objet et un but essentiels de la convention qui exigent que la convention soit ratifiée sans dérogation affectant cette équivalence ".

c) Surveillance et suivi

L'article 12 de la convention invite les Etats parties à coopérer pour mettre en oeuvre un programme de suivi systématique afin de surveiller et promouvoir la pleine application de la convention. Cette action sera menée au sein du groupe de travail de l'O.C.D.E sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales.

Le système de suivi doit en particulier comporter deux séries d'évaluations. La première, qui a débuté dès le mois d'avril dernier, est consacrée à l'étude des textes de transposition adoptés par les parties. Chaque pays voit sa législation examinée par des représentants de deux pays examinateurs, afin que soit évalué le respect par les parties des dispositions de la convention.

Une seconde évaluation devrait ultérieurement être consacrée à la mise en oeuvre concrète des lois de transposition. Une visite d'évaluation devrait intervenir dans chacun des Etats parties.

d) Règles de compétence

L'article 4 de la convention prévoit notamment que chaque partie ayant compétence pour poursuivre ses ressortissants à raison d'infractions commises à l'étranger doit prendre les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l'égard de la corruption d'un agent public étranger.

e) Autres stipulations

L'article 7 invite chaque partie à faire en sorte que la corruption d'agent public étranger soit une infraction principale aux fins de l'application de sa législation relative au blanchiment de capitaux lorsque la corruption de ses propres agents est une infraction principale au fins de l'application de cette législation.

L'article 9 incite les parties à accorder une entraide judiciaire prompte et efficace aux autres parties aux fins des enquêtes et des procédures pénales engagées par une partie. En particulier, le secret bancaire ne peut constituer un motif de refus de l'entraide judiciaire.

L'article 10 concerne l'extradition et prévoit notamment que chaque partie doit prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte soit de pouvoir extrader ses ressortissants, soit de pouvoir les poursuivre à cause de l'infraction de corruption d'un agent public étranger.

f) Entrée en vigueur

L'article 15 prévoit un régime d'entrée en vigueur de la convention relativement complexe. Il prévoit en effet une entrée en vigueur le soixantième jour suivant la date à laquelle cinq pays qui comptent parmi les dix premiers pays pour la part des exportations, et qui représentent à eux cinq au moins 60 % des exportations totales cumulées de ces dix pays, auront déposé leur instrument d'acceptation, d'approbation ou de ratification. La grande complexité de cette clause est révélatrice de la crainte de nombre d'Etats que la convention ne conduise, si elle n'est pas mise en oeuvre partout, à des distorsions de concurrence.

En pratique, la convention est entrée en vigueur le 15 février 1999, à la suite des ratifications par le Japon, l'Allemagne, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et le Canada, ces pays représentant 66,4 % des exportations des dix premiers pays pour la part des exportations.

Le tableau suivant résume l'état des ratifications de la convention.

Etats signataires	Ratification
Argentine
Australie
Autriche	20 mai 1999
Belgique	27 juillet 1999
Brésil
Bulgarie	22 décembre 1998
Canada	17 décembre 1998
Chili
République Tchèque
Danemark
Finlande	10 décembre 1998
France
Allemagne	10 novembre 1998
Grèce	5 février 1999
Hongrie	4 décembre 1998
Islande	17 août 1998
Irlande
Italie
Japon	13 octobre 1998
Corée	4 janvier 1999
Luxembourg
Mexique	27 mai 1999
Pays-Bas
Nouvelle-Zélande
Norvège	18 décembre 1998
Pologne
Portugal
Slovaquie	24 septembre
Espagne
Suède	8 juin 1999
Suisse
Turquie
Royaume-Uni	14 décembre 1998
Etats-Unis	8 décembre 1998

En ce qui concerne l'état de la procédure en France, le Sénat a adopté le projet de loi autorisant la ratification de la convention le 24 avril 1999 sur le rapport de notre collègue M. Christian de La Malène ^{4( * )} et l'Assemblée nationale a fait de même le 25 mai. Le Gouvernement n'a toutefois pas déposé les instruments de ratification, souhaitant que la convention et la loi de transposition dans le code pénal et dans le code de procédure pénale entrent en vigueur simultanément.