Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan

DULAIT (André)

RAPPORT 13 (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

• INTRODUCTION
  • I. LE CONTEXTE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE DU KAZAKHSTAN
    • A. UNE STABILITÉ POLITIQUE LIÉE À L'EXERCICE PERSONNALISÉ DU POUVOIR
    • B. UN POTENTIEL ÉCONOMIQUE ÉLEVÉ, CONFRONTÉ CEPENDANT À DE LOURDES CONTRAINTES
    • C. UNE PRÉSENCE DÉJÀ IMPORTANTE DES INVESTISSEURS ÉTRANGERS
  • II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS
    • A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD
    • B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES
    • C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES CONFLITS
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE -
  ÉTUDE D'IMPACT33 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

N° 13

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan sur l' encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole),

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 482 (1998-1999).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'un accord signé à Paris, le 3 février 1998, entre la France et le Kazakhstan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements.

Vaste pays de 2.717.000 km2, le Kazakhstan constitue, par sa superficie, la deuxième république de l'ex-URSS, après la Russie. Ses quelque 16 millions d'habitants sont répartis en de nombreuses ethnies ou nationalités, les deux plus importantes étant les Kazakhs (44 %) et les Russes (35,8 %). Viennent ensuite les Ukrainiens (5,1 %), les Allemands (3,6 %), les Ouzbeks, les Tatars et les Coréens.

En 1997, l'actuel président, Noursoultan Nazarbaëv a délocalisé l'ancienne capitale, Almaty, à Astana, plus au Nord, dans la partie industrialisée du pays.

Malgré sa diversité ethnique, le Kazakhstan, où se pratique un islam modéré, n'est pas confronté à des tendances séparatistes et la pratique très personnelle et autoritaire du pouvoir par le Président de la République assure, dans le cadre d'une " démocratie naissante ", une stabilité politique propre à attirer les investisseurs étrangers désireux de s'impliquer dans un pays qui détient dans son sous-sol d'importantes richesses énergétiques et minières.

I. LE CONTEXTE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE DU KAZAKHSTAN

A. UNE STABILITÉ POLITIQUE LIÉE À L'EXERCICE PERSONNALISÉ DU POUVOIR

A l'instar de ce que l'on observe dans d'autres républiques d'Asie centrale, le régime politique kazakhstanais est fortement personnalisé autour du Président Nazarbaëv qui concentre tous les pouvoirs et s'appuie sur des allégeances claniques. Dans ce contexte, il ne reste guère au Parlement bicaméral que des attributions virtuelles. Au surplus, le président Nazarbaëv est parvenu à pérenniser son autorité à la tête du pays : un référendum, tenu en 1995, avait permis de prolonger son mandat jusqu'en 2001. Cependant, anticipant cette échéance, le président décida au travers d'une " initiative " du Parlement, de fixer au 10 janvier 1999 la tenue d'élections présidentielles, dont les conditions de préparation et le déroulement ont suscité une réprobation assez générale, de l'Union européenne et de l'OSCE notamment, celle-ci ayant d'emblée renoncé à exercer sa mission d'information. Le seul rival crédible du président en titre, son ancien premier ministre, M. Kajégueldine, avait été au demeurant exclu de la compétition électorale. Depuis quelques années pourtant, une pratique relativement démocratique avait abouti à quelques mesures significatives comme le relâchement de la censure, une certaine indépendance de la presse ou l'émergence d'une opposition politique.

Tenant compte des critiques portées contre les conditions de sa réélection, le Président Nazarbaëv s'est engagé à mettre en oeuvre, par étapes, un programme de démocratisation. La campagne pour les élections législatives du 10 octobre dernier, certes pluralistes, ne s'est cependant pas déroulée, à en croire l'OSCE, dans les meilleures conditions de régularité.

L'opposition politique, très fragmentée n'est pas encore parvenue à capitaliser en sa faveur un climat social pourtant tendu, compte tenu des arriérés de salaire, de la baise du pouvoir d'achat et de la hausse régulière du taux de chômage.

B. UN POTENTIEL ÉCONOMIQUE ÉLEVÉ, CONFRONTÉ CEPENDANT À DE LOURDES CONTRAINTES

Les ressources naturelles du pays (mines, hydrocarbures), liées à une main d'oeuvre qualifiée confèrent au Kazakhstan un fort potentiel de développement. Ses richesses énergétiques et minérales sont importantes et variées : pétrole, charbon, gaz naturel, or, uranium (3 ^e réserves mondiales), cuivre, fer, tungstène (1er rang mondial), manganèse (4 ^e rang mondial). Compte tenu de ses importantes réserves en hydrocarbures, la production annuelle, de quelque 25 millions de tonnes, pourrait s'élever à 150 millions de tonnes à l'horizon 2010. Des forages ont été récemment engagés en Mer Caspienne pour mettre en place une production offshore qui pourrait atteindre un rythme normal vers 2004-2005.

Le problème général de l'enclavement géographique du pays se répercute cependant sur les perspectives d'exploitation pétrolières. Le pays a en effet un besoin urgent d'oléoducs autonomes afin de pouvoir s'affranchir du nécessaire recours, à l'heure actuelle, au réseau russe d'oléoducs ou aux accords de swap avec l'Iran.

L'économie du Kazakhstan a subi, en 1998, les effets des crises russe et asiatique au moment même où intervenait la chute des prix des matières premières, hydrocarbures et métaux, qui représentent plus de 60 % de ses exportations. Pour compenser la chute de ses exportations (- 40 % avec ses principaux partenaires asiatiques), le pays a décidé de laisser flotter sa monnaie (le Tengue) par rapport au dollar.

Rapidement après l'indépendance, le Kazakhstan a engagé un important programme de privatisations avec l'aide des institutions financières internationales. Trois phases ont été échelonnées entre 1991 et 1996, en commençant à partir des petites unités des secteurs du commerce et des services jusqu'aux grandes entreprises des secteurs énergétiques et miniers.

De même, des conditions réglementaires et légales favorables ont été offertes aux investisseurs étrangers, ce qui a sans doute compté pour faire du Kazakhstan, parmi tous les pays de l'ex-empire soviétique, celui qui a reçu le plus d'investissements étrangers (près de 7,5 milliards de dollars depuis 1991, dont 44 % dans les hydrocarbures et 32 % dans le secteur minier). Il reste toutefois encore quelques obstacles, liés à la complexité de la législation fiscale et à une bureaucratie pesante, héritée du régime antérieur.

C. UNE PRÉSENCE DÉJÀ IMPORTANTE DES INVESTISSEURS ÉTRANGERS

En 1998, le stock des investissements étrangers au Kazakhstan était de 6,7 milliards de dollars. Les cinq premiers investisseurs étrangers sont les Etats-Unis, la Corée du Sud, le Royaume-Uni, la Turquie et la Chine. La France, avec un stock d'investissements de 110 millions de dollars, se place au dixième rang. Les principaux investisseurs français sont :

- Totalfina , membre du consortium international OKIOC ^{1( * )} créé en 1997, a signé un accord de partage de production avec le gouvernement pour le champ de Karachaganak ;

- La Société Générale est la deuxième banque étrangère implantée au Kazakhstan ;

- la COGEMA a créé, avec des partenaires locaux et étrangers, deux co-entreprises pour l'exploitation du gisement d'or de Jubilenoye et du gisement d'uranium de Muyumkum ;

- les Ciments Français contrôlent, à 64 %, la cimenterie de Chimkent.

Sur le plan des échanges commerciaux internationaux, le Kazakhstan, où la Russie dispose encore de 33% de parts de marché et qui reste de loin son premier fournisseur, est parvenu à diversifier ses partenaires commerciaux : 54 % des exportations du Kazakhstan et 48 % de ses importations sont réalisées avec des pays extérieurs à la CE.

En parts de marché, l'Allemagne détient 3,3 %, la Turquie, 2,5, le Royaume-Uni, 1,3, et les Etats-Unis, 1,1 %.

La part de la France dans les échanges du Kazakhstan est de l'ordre de 1 %. Nos exportations sont essentiellement constituées de produits agro-alimentaires, de biens d'équipements professionnels et de biens de consommation courante. Nos importations concernent le pétrole et des métaux non ferreux.

II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD

• Champ d'application géographique

Il comprend le territoire et la zone maritime (incluant la zone économique et le plateau territorial) de chacune des parties (article 1.5).

• Investissements concernés

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article premier, § 1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, privilège, usufruit, cautionnement ...), les actions, les obligations, les droits d'auteur et de propriété commerciale ou industrielle, les concessions accordées par la loi ou en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection ne jouera que pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés.

• Les investisseurs intéressés

Il convient de distinguer d'une part les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes (article 1.2) et d'autre part les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant où se trouve situé leur siège social (article 1.3).

• Les revenus visés

Les revenus recouvrent " toutes les sommes produites par un investissement (...) durant une période donnée " (article 1.4).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

• L'encouragement des investissements

L'encouragement des investissements, dont le principe est posé par l'article 2, revêt deux formes :

- l'octroi d'un traitement " juste et équitable " pour ces investissements conformément aux principes du droit international (article 3), ce qui exclut notamment toute restriction à l'achat et au transport des matières nécessaires à la production et à l'exploitation ainsi que toute entrave à la vente et au transports des produits,

- l'application par chaque partie d'un traitement au moins aussi favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée , si celle-ci se révèle plus avantageuse (article 4).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs, il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'applique pas dans le domaine fiscal.

• Les trois principes traditionnels de protection des investissements

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession pour cause d'utilité publique (nationalisations, expropriations ...), d'une " indemnité prompte et adéquate " , dont le montant est évalué par rapport à une " situation économique normale et antérieure à toute menace de dépossession " (article 5.2).

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux ou de la nation la plus favorisée (article 5.3).

Le principe de la liberté des transferts , essentiel pour les investisseurs, se trouve garanti à l'article 6 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la cession ou de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, plus restreinte pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie puisque ceux-ci ne sont garantis que dans la limite d'une " quotité appropriée de leur rémunération " (article 6).

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

• Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat

Dans cette hypothèse et lorsqu'un règlement à l'amiable n'a pu être obtenu au terme d'un délai de six mois, le différend est soumis soit à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) créé sous les auspices de la Banque mondiale, par la Convention de Washington du 18 mars 1965, soit à l'arbitrage d'un tribunal arbitral ad hoc établi conformément au règlement d'arbitrage de la Commission des Nations Unies pour le Droit Commercial International (CNUDCI) (article 8).

L'article 9 stipule que lorsque l'une des parties effectue au profit de l'un de ses investisseurs un versement en vertu de la garantie donnée pour un investissement sur le territoire de l'autre partie, elle se trouve " subrogée dans les droits ou actions de ce national ou de cette société ".

L'article 10 préserve par ailleurs les accords particuliers qi auraient été pris en matière d'investissements par l'une des Parties en faveur d'un investisseur de l'autre partie, si les dispositions de ces accords sont plus favorables que celles de la présente convention.

• Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de six mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage ad hoc dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (article 11).

*

* *

Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient l'entrée en vigueur de l'accord un mois après le jour de la réception de la dernière notification de l'accomplissement des procédures internes requises.

L'accord est conclu pour une durée initiale de dix ans et restera en vigueur pour des périodes de validité successives de 10 ans, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant vingt ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (article 12).

CONCLUSION

Comme les autres accords de ce type déjà conclus par la France avec quelque quatre-vingts pays, le présent texte offre un cadre juridique aux investisseurs français désireux de s'implanter dans un pays où les adaptations structurelles restent encore à réaliser mais dont les potentialités de développement sont considérables.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du 13 octobre 1999.

A l'issue de son exposé, M. André Dulait, rapporteur, a indiqué à M. Xavier de Villepin, président, que la COFACE avait adopté une position relativement réservée sur le Kazakhstan tout en prenant en compte le fait que ce pays était l'un de ceux où les entreprises françaises avaient rencontré le moins de contentieux économiques ou financiers.

Puis, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a approuvé le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Paris le 3 février 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2( * )}

ANNEXE -
ÉTUDE D'IMPACT3( * )

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet

- Bénéfices escomptés en termes :

* d'emploi : impossible à quantifier.

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financiers : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune.

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.

¹ Offshore Kazakstan Internaitonal Operating Company, qui regroupe également Agip, BP/Statoil, Shell, Mobil et Kazakhoil.

² Voir le texte annexé au document Sénat n° 482 (1998-1999).

³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.