Projet de loi relatif à la prise d'otages

Projet de loi autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages

ROUVIERE (André)

RAPPORT 473 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

N° 473

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages ,

Par M. André ROUVIÈRE,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 339 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification d'une convention internationale contre la prise d'otages, adoptée à New-York , dans le cadre des Nations-Unies, le 17 décembre 1979 . Elle est à la suite du dépôt du 22 ^e instrument de ratification et reste ouverte à entrée en vigueur le 3 juin 1983 l'adhésion de tout Etat.

77 Etats y ont adhéré dont tous ceux du G 8 et de l'Union européenne sauf la Belgique, dont la ratification est prévue en 1999, l'Irlande, qui l'a signée, et la France, qui n'étant pas signataire devra y adhérer directement.

Il convient, dès à présent de s'interroger sur les raisons qui ont justifié que notre pays tarde autant à ratifier cette convention dont l'objectif est évidemment conforme à la politique de lutte contre le terrorisme, au sens le plus large, poursuivie depuis de nombreuses années.

Deux motifs principaux avaient jusqu'à présent conduit la France à ne pas ratifier cette convention :

- Datant de la fin des années 1970, cette convention est marquée par la position diplomatique du groupe des pays non-alignés aux Nations Unies qui refusaient de condamner les actes de terrorisme, et notamment les prises d'otages, dans la mesure où ils étaient un moyen dans les luttes de libération contre le colonialisme ou la domination étrangère et dont ils avaient pour certains un souvenir proche et vif. Les pays non-alignés tout en soutenant ou tout au moins en exprimant une certaine solidarité ou compréhension vis à vis de certains mouvements, souhaitaient surtout écarter toute disposition de droit international risquant de justifier une intervention extérieure ou de limiter leur souveraineté. C'est là le principal motif de la rédaction de l'article 12 de la convention qui paraît, dans un certain nombre de cas, considérer la prise d'otages comme un moyen d'action légitime. Cet article que l'on ne retrouve pas dans d'autres conventions similaires, apparaît aujourd'hui comme un article " historique ". La France reste fermement opposée à cette disposition et n'accepte aujourd'hui de ratifier la convention qu'en refusant d'être liée par l'article 12.

- De plus, l'article 16 organise un règlement des différends entre Etats qui conduit in fine à reconnaître la compétence de la Cour internationale de justice. Or depuis 1974, à la suite d'un jugement défavorable rendu à propos des essais nucléaires dans le Pacifique, la France ne reconnaissait plus la compétence de la CIJ. Elle a amorcé une évolution partielle, ponctuelle et prudente avec la ratification de la convention internationale sur la répression des attentats terroristes à l'explosif qui présente une rédaction similaire. Cette réserve aujourd'hui levée, il est possible d'envisager la ratification de la présente convention.

Ce projet de loi s'inscrit dans la lignée du projet de loi visant à autoriser la ratification de la convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif en date du 12 janvier 1998. La convention internationale contre la prise d'otages fait partie d'un ensemble de conventions internationales générales ou spéciales contre le terrorisme que votre rapporteur a déjà étudié dans le rapport sur la convention internationale sur la répression des attentats terroristes à l'explosif. Elle vise à assurer grâce à la coopération internationale la répression des prises d'otages.

Cette convention s'inscrit dans un contexte qui a beaucoup évolué depuis son adoption qui, quoique déjà largement évoqué dans le précédent rapport, doit être rappelé pour mieux analyser et dégager les principaux points de la convention contre la prise d'otages.

I. LA PERMANENCE DE LA MENACE ET LA RECHERCHE DE RÉPONSES INTERNATIONALES ADAPTÉES

Votre rapporteur rappellera ici brièvement l'analyse qu'il avait déjà effectuée dans le rapport sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention internationale sur la répression des attentats terroristes à l'explosif.

En effet, la prise d'otages est un des nombreux modes d'actions terroristes. Il faut donc voir comment ce risque particulier prend place dans la menace terroriste en général et comment la présente convention se situe dans un dispositif déjà très développé de moyens de lutte contre le terrorisme.

A. LA PRISE D'OTAGES, UNE MENACE TERRORISTE SPÉCIFIQUE

1. La prise d'otages est un acte terroriste typique

Selon la définition donnée par Paul Wilkinson, directeur du centre d'études du terrorisme et de la violence politique de l'université de St-Andrews (Ecosse), le terrorisme est une forme particulière de violence dont le but est de créer un climat de peur dans un groupe cible plus large que les victimes directes, généralement à des fins politiques. L'objectif des terroristes est d'obtenir une publicité massive et immédiate, d'obtenir des concessions de l'organisme, étatique ou non, sur lequel ils font pression et de provoquer une chaîne d'effets tel qu'une répression répressive disproportionnée, l'adhésion de nouveaux adeptes et la commission de nouveaux actes terroristes.

A ce titre, la prise d'otages est bien un acte terroriste typique permettant d'atteindre ces objectifs. Dans la prise d'otages, la dramatisation et la médiatisation sont des aspects très importants qui permettent aux terroristes d'arriver à leurs fins. En effet, les terroristes ont besoin des médias pour donner le retentissement souhaité à leur action. Si ce n'était pas le cas, leur action n'aurait que peu d'influence. L'effet de peur, que recherchent les terroristes, ne peut être obtenu qu'avec la collaboration des médias. La prise d'otages se prête parfaitement à cette exploitation médiatique du fait de sa durée et de son caractère émotionnel. Gérard Chaliand, directeur du centre européen d'études des conflits, a mis en exergue le traitement médiatique de l'enlèvement pendant 55 jours d'Aldo Moro avant son assassinat en 1979, ou encore pendant 17 jours le détournement de l'avion de la TWA en 1985. Durant ces prises d'otages, le décompte des jours avait été quotidiennement rappelé à la télévision et les médias avaient fait de nombreuses interviews dramatiques des proches des victimes. Ce fut également le cas des prises d'otages très longues au Liban durant les années 1980. Durant le détournement de l'avion de la TWA, les preneurs d'otages avaient fait " monter la pression " en libérant à chaque escale et progressivement leurs otages pour ne plus garder finalement que 39 Américains. La pression médiatique avait été telle que l'administration américaine avait été contrainte de demander à l'Etat d'Israël de libérer les 776 militants chiites prisonniers.

La prise d'otages est un moyen classiquement utilisé par les terroristes depuis de nombreuses années. Le personnel diplomatique a été beaucoup touché par ces actes terroristes. Les Tupameros en Amérique du Sud, au début des années 1970, ont ainsi enlevé les ambassadeurs d'Allemagne au Guatemala et au Brésil et l'ambassadeur de Suisse au Brésil. L'ambassadeur d'Allemagne au Guatemala a été assassiné ainsi que le chef de la sécurité de l'Ambassade des Etats-Unis au Brésil. D'autres prises d'otages ont eu un retentissement politique très important tels que la prise d'otages des membres de la délégation israélienne aux Jeux olympiques de Munich en 1972 par des terroristes de l'OLP, celle des ministres de l'Opep à Vienne en 1975 par Carlos, ou encore du personnel de l'Ambassade des Etats-Unis en Iran en 1979-1980.

Il faut d'ailleurs noter que la recrudescence des prises d'otages durant les années 1970 est un des motifs qui ont inciter à conclure cette convention.

Ces prises d'otages des années 1970 ou 1980 avaient essentiellement un but politique et étaient, soit en relation avec un conflit national tel que le problème palestinien ou la guerre du Liban, soit en relation avec un mouvement révolutionnaire armée voulant prendre le pouvoir ou étant arrivée au pouvoir comme en Amérique du Sud ou en Iran. Ce dernier cas étant spécifique puisque l'Iran a incarné un nouveau type de terrorisme du fait que son fondement était essentiellement religieux et qu'il a développé ses actions de déstabilisation à l'extrême au Moyen-Orient et en Occident.

2. L'évolution des conditions des prises d'otages

Depuis la fin des années 1980, le contexte international a profondément évolué. La chute du " bloc communiste " à l'est a déstabilisé un grand nombre de pays et a permis que se développent des organisations criminelles. Se sont également développées des crises ou des guerres internes à des Etats affaiblis favorisant le recours à des activités terroristes. Enfin, les organisations mafieuses sont apparues comme de nouveaux acteurs du terrorisme international. Ces évolutions ont eu un impact important sur l'évolution du nombre et des caractéristiques des prise d'otages.

La présente convention vise ainsi à réprimer une menace, en extension . Elle représente désormais 15% des actes du terrorisme international (source : Département d'Etat des Etats-Unis, statistiques 1997). En outre, ce phénomène présente des caractéristiques nouvelles :

- les motivations des preneurs d'otages sont certes parfois "terroristes ", mais de plus en plus ressortent purement du crime organisé ;

- les membres des ONG ou les salariés des grandes entreprises en constituent les victimes principales ;

- la coopération entre Etats favorise la résolution de la crise, le rôle et l'intervention des Etats extérieurs ne pouvant s'exercer que dans les limites de la souveraineté - et de la capacité à réagir et contrôler son propre territoire - de l'Etat sur le territoire duquel se déroule la prise d'otages ;

De plus, un nombre assez important de Français est victime de ce type de terrorisme. 15 Français ont été retenus en otages en 1997 en Tchétchénie (1), au Daghestan (4), au Tadjikistan (5), au Yémen (5) et au Niger (3). Pour le premier trimestre 1998, 9 Français ont été retenus en otages, en Ossétie (1), au Tchad (4), au Sierra Leone (1), au Niger (1) et en Colombie (2). La France pourra par conséquent utilement bénéficier des mesures prévues par cette convention.

On peut remarquer que la répartition géographique des prises d'otages ces dernières années met en lumière trois zones principales : les pays de l'ex-URSS, d'Afrique et d'Amérique du Sud . Ce sont des pays où s'est développé un véritable " commerce " des otages occidentaux. Des organisations criminelles enlèvent des étrangers afin de rançonner des ONG ou des Etats et sans autre but affiché que d'obtenir une rançon. On est loin des motivations politiques et idéologiques des premières prises d'otages terroristes.

B. LE DÉVELOPPEMENT DE MOYENS DE LUTTE AU NIVEAU INTERNATIONAL

Depuis le début des années 1960, la communauté internationale a cherché à lutter contre le développement du terrorisme international en élaborant un droit international anti-terroriste et en développant la coopération entre les Etats.

1. L'élaboration d'un droit international contre le terrorisme

Cette convention fait partie d'un ensemble de onze conventions internationales :

- Quatre dans le domaine aérien :

- la convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs, signée à Tokyo le 14 septembre 1963 ;

- la convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à La Haye le 16 décembre 1970 ;

- la convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signée à Montréal le 23 septembre 1971 ;

- le protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complément de la convention précédente, signé à Montréal le 24 février 1998.

- Deux dans le domaine maritime :

- la convention sur la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime adoptée le 10 mars 1988 à Rome par l'Organisation maritime internationale ;

- le protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, adopté le 10 mars 1988 à Rome par l'OMI.

- Trois visant des actes terroristes particuliers :

- la convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies à New-York le 14 décembre 1973 ;

- la convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, du 12 janvier 1998.

- Deux visant l'utilisation de certains produits ou dispositifs à des fins terroristes :

- la convention sur la protection physique des matières nucléaires adoptée le 26 octobre 1980 à Vienne par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) ;

- la convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection, adoptée le 1 ^er mars 1991 à Montréal par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

La France a ratifié toutes ces conventions ou va procéder à leur ratification.

La convention contre la prise d'otages fait partie d'une première génération de ces conventions qui sont spécialisées. Aujourd'hui, la tendance est d'avantage à l'adoption de conventions plus générales telles que celle sur la répression des attentats terroristes à l'explosif. Il existe également un projet de convention globale contre le terrorisme qui est soutenu par l'Inde. Pour l'instant la France milite pour une ratification par le plus grand nombre de pays de l'ensemble du corpus juridique existant à la suite des " 25 recommandations de Paris " de 1996.

Au niveau régional, d'autres conventions ont été signées visant à accroître la coopération entre les pays d'une même zone. On peut noter l'existence dans le cadre du Conseil de l'Europe de la Convention européenne pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977 ou encore la convention européenne d'extradition du 27 septembre 1996 . Deux autres conventions ont été signées dans le cadre des Etats américains et de la Ligue arabe.

2. La coopération internationale

Plusieurs initiatives au niveau international ont marqué une volonté renouvelée d'accroître la coopération entre Etats pour lutter contre le terrorisme. Il s'agit de la Déclaration ministérielle du G 7 sur la lutte contre le terrorisme (Ottawa, 26 novembre 1995), la résolution 49/60 du 17 février 1995 des Nations unies, des mesures visant à éliminer le terrorisme international adoptées par l'Assemblée générale des Nations unies les 17 décembre 1996 qui encourageaient notamment les échanges d'information. Le sommet en mars 1996 de Charm-El-Cheik a également été une étape importante.

En Europe une coopération se développe, dans le cadre notamment du groupe de TREVI (terrorisme, radicalisme et violence internationale) qui a été créé en 1975 lors d'une réunion du Conseil de l'Europe. Il réunit à haut niveau des responsables de chaque pays dans le cadre de groupes de travail sur le terrorisme, la formation des forces de police, le trafic de drogues et le crime organisé, et la coopération policière dans tous les domaines de la criminalité.

Au sein de l'Union européenne, une coopération plus étroite existe grâce au développement de la coopération et de l'entraide judiciaire sur tous les sujets. Cette coopération s'approfondit dans le cadre du " troisième pilier " c'est à dire dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, qui intègre les acquis des accords de Schengen.

II. LA CONVENTION DU 17 DÉCEMBRE 1979, UN INSTRUMENT SOUHAITABLE DANS LA LUTTE CONTRE LA PRISE D'OTAGES

La convention, dont il vous est demandé d'autoriser la ratification, est une convention d'incrimination qui définit une infraction au niveau international, demande aux Etats de l'ériger en infraction pénale et qui comporte un dispositif juridique de coopération internationale fondé sur le principe " juger ou extrader " , classique dans ce type de convention et que l'on retrouve à l'alinéa 4 du préambule : " quiconque commet un acte de prise d'otages doit être poursuivi ou extrader ".

Cette convention se fonde sur deux grands principes du droit international public rappelés dans le préambule de la convention et qui sont amenés à se compléter.

Tout d'abord, la convention reconnaît aux individus la jouissance de droits reconnus internationalement dans la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Parmi ceux-ci, elle se réfère particulièrement aux droits à la vie, à la liberté et à la sécurité des personnes.

Toutefois, ces droits reconnus aux personnes au niveau international doivent s'exercer dans la mesure où leur mise en oeuvre ne fait pas obstacle au principe de souveraineté des Etats. C'est l'objet de l'alinéa 3 du préambule de la convention qui rappelle les principes de l'égalité des droits des peuples et du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. Ces principes sont également rappelés dans l'article 14 de la convention qui affirme que " rien dans la présente convention ne peut être interprété comme justifiant la violation de l'intégrité territoriale ou de l'indépendance politique d'un Etat en contravention de la Charte des Nations unies ". Ces dispositions ont été demandées par les pays non-alignés qui, à l'époque, avaient un souvenir récent de la colonisation, et se montraient toujours très attentifs à leur souveraineté et refusaient toute intervention extérieure fondée sur les droits de l'homme en tant que principe transnational. Ils voulaient éviter tout risque d'un retour de l'ancien colonisateur dans leurs affaires intérieures. Cette inquiétude est encore largement partagée aujourd'hui par les pays du  Sud  qui restent méfiants à l'égard des interventions des pays occidentaux.

Il faut rappeler que selon les dispositions finales de la convention, elle a été ouverte à la signature des Etats du 18 décembre 1979 au 31 décembre 1980 et est ouverte à l'adhésion de tous les autres Etats (article 17). Elle est entrée en vigueur le 3 juin 1983, soit le trentième jour après la vingt-deuxième ratification (article 18-1). Elle entrera en vigueur en France le trentième jour après son éventuelle ratification (article 18-2). Enfin, selon l'article 19, tout Etat peut dénoncer la convention et cette dénonciation prend effet un an après celle-ci.

Les 20 articles de la convention déterminent successivement son domaine et la compétence des Etats en vue de réprimer les prises d'otages. La convention précise ensuite la portée du principe " juger ou extrader " et les modalités de la coopération judiciaire. Elle instaure enfin un processus en vue de régler les différends entre Etats parties.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION ET LA COMPÉTENCE DES ETATS

La convention contre la prise d'otages a pour but de définir une infraction et d'engager les Etats parties à la considérer comme une infraction pénale dans leur propre législation, afin qu'ils poursuivent les individus soupçonnés lorsqu'ils sont compétents.

1. Une définition large de l'infraction de prise d'otages mais limitée par l'article 12

a) Une définition large

La convention vise à donner une définition universelle, claire et précise et qui puisse servir de base de référence pour la mise en oeuvre des poursuites pénales dans les Etats partie. Elle donne également une définition aussi large que précise de la prise d'otages pour pouvoir couvrir toutes les situations et ne pas conduire à une impunité par omission.

Selon l'article 1 ^er : " commet l'infraction de prise d'otages au sens de la présente convention, quiconque s'empare d'une personne, ou la détient et menace de la tuer, de la blesser ou de continuer à la détenir afin de contraindre une tierce partie, à savoir un Etat, une organisation internationale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes, à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir en tant que condition explicite ou implicite de la libération de l'otage. "

L'article 1 ^er de la convention prévoit une incrimination sous trois conditions cumulatives :

- s'emparer ou détenir une personne, ou menacer de la tuer, de la blesser ou de continuer de la détenir ;

- afin de contraindre une tierce partie (Etat, une organisation internationale intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes) ;

- à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir (en tant que condition explicite ou implicite de la libération de l'otage).

La convention protège très largement toutes les personnes physiques ou morales qui pourraient être victimes d'une prise d'otages ou faire l'objet d'un chantage. Cette formule large, bien qu'ancienne, est à même de couvrir les évolutions récentes des pratiques en matière de prise d'otages. En effet, comme nous l'avons relevé, les motivations et les revendications l'organisation des groupes terroristes ont fortement évolué. Cette disposition protège aussi bien les Etats dont les personnels diplomatiques peuvent être exposés que ceux des organisations non gouvernementales qui sont souvent les victimes de ces nouvelles formes de prises d'otages. Moins bien protégés, ce sont des cibles plus faciles.

La tentative et la complicité de prise d'otages sont également réprimées par la convention. De ce fait, elle prend en compte l'ensemble du phénomène.

Aucune modification de la législation française ne sera nécessaire sur ce point , puisque l'enlèvement et la séquestration arbitraire ont toujours été interdites en France. Depuis la loi de septembre 1986 (article 706-16 de l'ancien code pénal puis article 421-1 du nouveau code pénal de 1994), ces infractions sont poursuivies et jugées dans le cadre des dispositions spécifiques qui régissent la poursuite, l'instruction, et le jugement des infractions en relation avec une entreprise terroriste.

b) Un champ d'application limité par l'article 12

L'article 12 est une exception au caractère global de la définition de l'infraction de prise d'otages. En effet, il affirme que la convention ne s'applique pas à un acte de prise d'otages commis au cours d'un conflit armé dans lequel les peuples luttent contre la domination coloniale, la domination étrangère ou contre les régimes racistes, dans l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.

Cet article est le résultat de l'influence des pays du Sud aux Nations Unies à l'époque. Il vise à légitimer un certain type de violence internationale en raison de motifs dont l'appréciation peut être très politique. Les dominations coloniale ou étrangère peuvent se prêter à des interprétations divergentes. En effet, si les preneurs d'otages sont considérés par certains comme des " combattants de la liberté ", ils sont considérés par beaucoup d'autres comme des terroristes. Cette exception risquerait de faire obstacle à la répression de la prise d'otages au niveau international, les pays protégeant des ravisseurs ou leurs complices pouvant s'en prévaloir pour refuser toute poursuite et toute extradition. Elle légitime également la prise d'otages comme un moyen possible alors que le but de la convention serait plutôt de l'exclure en toutes circonstances.

C'est en tout cas le but de la déclaration interprétative que fait la France à ce propos. Elle estime que la prise d'otages doit être interdite et donc réprimée en toute circonstance et ne doit jamais être un moyen possible de lutte . Elle donne ainsi à la convention une dimension plus grande en rendant totalement illicite au niveau international ces actes au même titre que les actes de piraterie par exemple. Elle n'est pas seule à formuler cette réserve puisqu'elle a été également formulée par le Chili, la République dominicaine et Israël.

Cet article paraît ne plus avoir aujourd'hui qu'un aspect historique, il n'y a pas d'articles semblables dans des conventions récentes et notamment pas dans celles sur la répression des attentats terroristes à l'explosif.

Réserve faite de l'article 12, tout Etat partie à la convention s'engage à réprimer l'infraction de prise d'otages ainsi définie en lui appliquant des peines appropriées à sa gravité (article 2). Il s'engage également à prendre les mesures nécessaires pour établir sa compétence aux fins de connaître de ces infractions à chaque fois que la convention le reconnaît compétent.

2. Une compétence très vaste des Etats qui conduira à modifier certaines règles françaises en matière de compétence pénale

a) La compétence des Etats selon la convention

La convention contre la prise d'otages donne une compétence très large aux Etats pour poursuivre cette infraction. Cette compétence très vaste a pour objectif de donner à la convention la plus grande efficacité possible en donnant aussi souvent que possible la possibilité aux Etats concernés par une prise d'otages de la réprimer eux-mêmes.

Ainsi, les Etats parties sont compétents si les infractions prévues sont commises (article 5) :

" a) Sur son territoire ou à bord d'un navire ou d'un aéronef immatriculé dans cet Etat ;

b) Par un quelconque de ses ressortissants, ou, si cet Etat le juge approprié, par les apatrides qui ont leur résidence habituelle sur son territoire ;

c) Pour le contraindre à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir ; ou

d) A l'encontre d'un otage qui est ressortissant de cet Etat lorsque ce dernier le juge approprié ; ". Ils sont également compétents dans le cas où l'auteur présumé de l'infraction se trouve sur son territoire et où l'Etat ne l'extrade pas. "

La convention prévoit également les cas où l'Etat est compétent, parce que l'infraction de prise d'otage n'a pas de caractère international (article 13),ou parce que sa législation interne le prévoit, par exemple en vertu du principe de territorialité (article 5-3).

Ces dispositions ont un impact en matière de procédure pénale puisqu'elles permettent aux juridictions pénales françaises de bénéficier d'une compétence quasiment " universelle ". Elles entraîneront la modification de l'article 689 du nouveau code de procédure pénale, qui fait mention de la volonté de la France d'appliquer les conventions qui ont un impact en la matière. La Chancellerie prévoit d'effectuer cette modification prochainement, en même temps que celles exigées par la ratification d'autres conventions.

b) Les principes français de compétence internationale en matière de terrorisme

La détermination de la compétence internationale varie en France en fonction du fait que l'infraction est commise ou réputée commise sur le territoire de la République ou commise en dehors de ce territoire (nouveau code pénal, application de la loi pénale dans l'espace, articles 113-1 à 113-11).

- Les actes commis en France :

Les actes commis en France relève de la compétence des juridictions françaises par application du principe de territorialité (article 113-2). Il s'agit dans le code pénal d'une conception extensive de la territorialité de telle sorte que de nombreux actes peuvent être jugés par les juridictions françaises. Le code pénal adopte également en matière de terrorisme une " territorialité par assimilation ". C'est à dire que toute infraction est en effet réputée commise sur le territoire de la République dès lors qu'un de ses faits constitutifs a eu lieu sur ce territoire (article 113-2 al.2), ce qui rend compétentes les juridictions françaises pour connaître d'actes de terrorisme dont une partie seulement aurait eu lieu en France.

- Les actes commis en dehors du territoire de la République :

Hors du territoire de la République, la compétence des juridictions françaises repose sur un double fondement (article 689 du nouveau code de procédure pénale, loi n°92-1336 du 16 décembre 1992). Les auteurs ou les complices d'infractions commises hors du territoire de la République peuvent être poursuivis et jugés par les juridictions françaises soit, lorsqu'en vertu d'un texte législatif, la loi française est applicable, soit lorsqu'une convention internationale donne compétence aux juridictions françaises pour connaître de l'infraction. Il y a donc deux critères : le critère substantiel par application de la loi pénale française, d'une part, et d'autre part, un critère formel par référence aux conventions internationales attributives de cette compétence.

Comme votre rapporteur l'avait rappelé à propos de la convention réprimant les attentats terroristes à l'explosif, l'article 689 du nouveau code de procédure pénale se décline en différents indices tirant chacun les conséquences en matière de procédure pénale de la ratification par la France d'une convention internationale. Il devra être complété car les dispositions de la convention ont un impact en matière de procédure pénale puisqu'elles permettent aux juridictions pénales françaises de bénéficier d'une compétence quasiment " universelle ". La Chancellerie prévoit d'effectuer cette modification prochainement, en même temps que celles exigées par la ratification d'autres conventions.

B. UN DISPOSITIF JURIDIQUE DE COOPÉRATION INTERNATIONALE FONDÉ SUR LE PRINCIPE " JUGER OU EXTRADER "

La convention vise à faciliter à tous les stades la coopération internationale pour favoriser la lutte contre les prises d'otages. Cette coopération doit donc exister de manière préventive mais aussi à celui où sont mis en oeuvre les procédures de jugement et d'extradition. Mais la convention tout en établissant un régime exceptionnel pour poursuivre les preneurs d'otages et leur complice, garde le souci de préserver leur droits à se défendre et à éviter tout détournement de ces dispositions spécifiques à des fins illégitimes.

1. Faciliter la collaboration des Etats parties à la prévention des actes de prise d'otages

La présente convention vise à instaurer une coopération entre les Etats parties pour lutter contre une menace internationale. Elle envisage en premier lieu de favoriser les actions préventives.

Dans son article 4, la convention formule un principe général de coopération préventive en la matière pour prévenir la préparation de quelque manière que ce soit, à partir des territoires des Etats parties, des prises d'otages proprement dites. La coopération préventive doit également aboutir à une coopération policière et administrative pour échanger des informations, coordonner les mesures administratives et éventuellement prévenir la perpétration de ces infractions.

C'est sur ce point sans doute que la convention est la plus timide et ne constitue pas une grande avancée. Les mesures de coopération pourtant essentielles restent ici limitées et vagues. Elle constitue néanmoins un point de départ, qui permettra de servir de base pour approfondir à l'avenir des coopérations avec les Etats parties qui le souhaiteront.

2. La mise en oeuvre du principe " juger ou extrader "

Le volet répressif est le volet essentiel de la convention. Il s'articule autour du principe " juger ou extrader ". Les Etats doivent systématiquement poursuivre les auteurs ou les complices de prises d'otages à chaque fois qu'ils s'estiment compétents, ou bien les extrader et donc permettre à un autre Etat de les juger pour les infractions qu'ils ont commises.

a) Juger les responsables des prises d'otages

- Le devoir de poursuivre les auteurs des prises d'otages

Chaque Etat qui a ratifié ou qui a adhéré à la convention a le devoir de poursuivre et de réprimer la commission, la tentative et la complicité de prise d'otages. Il doit adopter des peines appropriées qui prennent en compte le caractère grave de cette infraction (article 2). Il doit juger les coupables s'il ne les extrade pas. L'article 8-1 dispose que " L'Etat partie sur le territoire duquel l'auteur présumé de l'infraction est découvert, s'il n'extrade pas ce dernier, soumet l'affaire, sans aucune exception, et que l'infraction ait été ou non commise sur son territoire, à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale ". La formulation est particulièrement énergique et il faut noter la mention " sans aucune exception ".

- Faciliter l'entraide judiciaire

Selon l'article 11 de la convention, les Etats parties doivent s'accorder l'entraide judiciaire la plus large et notamment doivent se communiquer tous éléments de preuve dont ils disposent et qui sont nécessaires. Les dispositions de la convention en matière d'entraide judiciaire viennent s'ajouter à celles qui peuvent prévues dans d'autres traités.

- Une collaboration opérationnelle active pendant et après la prise d'otages

La convention prévoit en son article 3 une intervention active de l'Etat sur le territoire duquel un otage est détenu, afin d'améliorer son sort, assurer sa libération, faciliter son départ et la restitution d'un éventuel objet appartenant à l'otage mais obtenu par l'auteur de l'infraction. Cela concerne notamment la rançon, sa récupération et sa restitution.

- Une information permanente au cours de la procédure judiciaire

Durant toute la procédure judiciaire, est instauré un mécanisme visant à tenir informer tous les Etats intéressés au jugement de l'infraction (article 6-2). Cette information est faite directement ou par l'intermédiaire du secrétariat général des Nations unies. Il en est de même du résultat définitif de la procédure (article 7).

Cette procédure d'information permet non seulement le suivi des actions entreprises par toutes les parties intéressées mais aussi, dans une certaine mesure, le contrôle de la réalité des poursuites entreprises et de l'engagement de l'Etat partie dans la répression des actes de prise d'otages.

b) Ou extrader les responsables des prises d'otages

La présente convention basée sur le principe " juger ou extrader " vise à faciliter autant que possible les extraditions et à en rendre la procédure plus rapide et plus efficace.

L'article 10 de la convention a pour objectif que chaque Etat partie considère la prise d'otage, la tentative ou la complicité de prise d'otages comme un cas d'extradition. La convention peut faire office de base légale pour les Etats qui considèrent qu'un traité bilatéral d'extradition est nécessaire. La convention suffit dans les autres cas.

La convention exclue que puisse s'appliquer des accords antérieurs en matière d'extradition qui seraient incompatibles avec la convention (article 9-2). Cette disposition est une disposition classique dans les conventions anti-terroristes. Elle est destinée à prémunir les Etats victimes de prises d'otages d'arrangements bilatéraux qui autoriseraient les auteurs de telles infractions à se prévaloir de dispositions plus favorables. Cette disposition n'a évidemment pas d'incidence particulière pour la France.

En matière d'extradition, il existe au niveau européen deux conventions d'extradition , la première faite à Paris du 13 décembre 1957 et entrée en vigueur le 11 mai 1986 et la seconde signée le 27 septembre 1996 et qui n'est pas encore entrée en vigueur. Ces deux conventions renforcent la coopération entre les pays européens parties au-delà des engagements internationaux habituels.

3. Garantir les droits à se défendre des personnes soupçonnées

La particularité de l'infraction terroriste conduit à prendre à son encontre des mesures à caractère exceptionnel. Mais cette répression ne doit pas se faire au détriment de l'Etat de droit. C'est pourquoi la convention vise également à assurer aux personnes poursuivies des garanties quant au déroulement de la procédure et à leur défense.

a) Assurer un minimum de droits en cas de jugement ou d'extradition

# Durant la procédure pénale

- Un droit de communication et de visite du représentant de l'Etat " protecteur "

La convention leur donne la possibilité de " communiquer sans retard avec le représentant du pays dont ils ont la nationalité " (article 6-3 a) et de recevoir la visite d'un représentant de cet Etat (article 6-3 b). Cette mesure donne ainsi au détenu des garanties minimales et au représentant un rôle qui pourrait se rapprocher, dans certains de ces aspects, de celui d'un avocat vis à vis d'un détenu dans une affaire normale.

- Des droits réels

Le paragraphe 4 de l'article 6 prévoit que les droits précédemment mentionnés doivent s'exercer dans le cadre des lois et règlement de l'Etat où se trouve l'auteur présumé de la prise d'otages. Mais la convention précise, et c'est ce qui est important, que ces lois et règlements " doivent permettre la pleine réalisation des fins pour lesquelles les droits sont accordés ". On ne peut donc se satisfaire de pétitions de principe, c'est la substance même des droits qui est importante, leur réalité, la possibilité de les exercer sans qu'une réglementation nationale vienne les limiter abusivement. A l'article 8 encore, la convention dispose que l'auteur présumé doit bénéficier " d'un traitement équitable " dans la procédure et de tous les droits reconnus par les lois locales.

- La possible intervention du représentant du Comité international de la Croix Rouge

La convention prévoit également, mais dans des conditions extrêmement limitatives, et à titre de simple possibilité, que le Comité international de la Croix Rouge puisse communiquer ou rendre visite à l'auteur présumé de l'infraction (article 6-5).

# En cas d'extradition

La convention s'attache par ailleurs à protéger les auteurs présumés en limitant l'usage de l'extradition aux seuls fins de réprimer les prises d'otages pour éviter tout abus. Ainsi, il est précisé à l'article 9-1 qu'il ne sera pas fait droit à une demande d'extradition si l'Etat partie requis a " des raisons substantielles " de croire que la demande d'extradition a pour but de poursuivre cette personne pour des motifs illicites tels que sa race, sa religion, sa nationalité, son origine ethnique, ses opinions politiques ou parce que pour ces raisons elle risque un préjudice ou encore parce que l'Etat ayant qualité pour exercer les droits de protection ne peuvent communiquer avec elle.

b) Les limites des garanties accordées et les réserves françaises

Les garanties accordées au présumé auteur de l'infraction sont des avancées sérieuses et imposent à tous les Etats parties à la convention le respect de règles minimums en matière de droit de la défense. Mais ces garanties sont peu précises ne donnent pas complètement satisfaction de telle sorte que la France a choisi de faire des réserves à propos des articles 6-1 et 9-1.

- Des garanties peu précises

La notion de " traitement équitable " paraît d'autant plus fragile qu'elle s'exerce dans les lois de l'Etat ou se déroule la procédure. Le CICR n'a pas de droit automatique de communication et de visite. Seul le représentant de l'Etat dont il a la nationalité a ce droit. Il a donc un rôle pivot dans la protection de son ressortissant.

- L'article 6-1 et la prise de mesures coercitives préalablement à l'engagement de poursuites

L'article 6-1 de la convention pose également un problème en la matière puisqu'il permet à l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé de l'infraction, de décider sa détention ou de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer de sa personne, s'il estime que les circonstances le justifient, pendant le délai nécessaire à l'engagement de poursuites pénales ou d'une procédure d'extradition. Cette possibilité est tempérée par le devoir que fait la convention à ces Etats de procéder immédiatement à une enquête préliminaire.

Il n'en reste pas moins que cette disposition de l'article 6-1 laisse une marge à des abus de détentions préventives qui pourraient dans certains cas conduire à des excès et donner une base de légalité internationale à des détentions arbitraires.

C'est pourquoi, la France , dont le droit de la procédure pénale ne permet évidemment pas de détenir une personne avant qu'une enquête n'ait permis d'établir les faits, fait à ce sujet une réserve et entend en rester strictement à sa législation interne.

- L'article 9-1 , refus d'extrader ses nationaux et les personnes encourant la peine capitale

Les garanties accordées par la convention en matière d'extradition n'ont pas paru suffisantes à la France qui a fait une déclaration interprétative complémentaire à propos de l'article 9. La France exclut d'extrader un de ses nationaux ou une personne de nationalité étrangère si l'infraction est punie de la peine de mort par la législation de l'Etat requérant . Il ne sera fait exception à ce principe que si l'Etat requérant donne des assurances suffisantes que la peine capitale ne sera pas infligée ou que, si elle est prononcée, elle ne sera pas exécutée.

La convention européenne d'extradition du 27 septembre 1996, qui n'est pas encore entrée en vigueur, pourrait conduire, si aucune réserve n'était faite à ce sujet, à remettre en cause le principe de non extradition des nationaux (article 7-1 de cette convention). Il faut donc noter qu'un Etat européen partie à cette convention pourrait être amené à demander l'extradition d'une personne de nationalité française en matière de prise d'otages en se prévalant de la convention qui lui est la plus favorable.

C. LE PROCESSUS DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

L'article 16 de la convention prévoit un mécanisme de règlement des différends entre les Etats parties.

Tout différend à propos de l'application ou de l'interprétation de la présente convention, qui n'est pas réglé par la négociation, est soumis à l'arbitrage à la demande de l'une des parties.

Si au bout de six mois, les parties ne sont pas parvenues à se mettre d'accord sur l'organisation de l'arbitrage, l'une des parties peut soumettre le différend à la Cour internationale de justice (CIJ).

Ce processus est le même que celui qui est prévu par la convention internationale contre les attentats par explosifs (art.20). De même que pour cette précédente convention, la France ne fait pas de réserve à ce sujet.

Or depuis 1974, la France n'acceptait pas de clause reconnaissant la compétence obligatoire de la CIJ. Mais tous les départements ministériels concernés souhaitaient une évolution de la position française qui avec ces deux conventions amorce un retour prudent vers la CIJ. Cette décision relève de l'arbitrage conjoint du Président de la République et du Premier ministre.

Cela s'explique par les caractéristiques de la procédure du règlement des différends qui est une procédure par étape. Cela s'explique également par le fait qu'en matière de terrorisme, l'usage est peu à peu devenu celui de la reconnaissance de la compétence de la Cour.

CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR

La ratification de la convention contre la prise d'otages paraît nécessaire pour plusieurs raisons :

- La prise d'otages est un acte terroriste qui a touché un nombre relativement important de nos concitoyens . Il apparaît donc nécessaire que la France adhère à un traité définissant l'infraction au niveau international et organisant une coopération entre Etats parties pour la réprimer. Convention fondée sur le principe " juger ou extrader ", elle permet une collaboration des Etats en vue de prévenir de telles infractions, de juger leurs auteurs ou de les extrader vers les pays les plus concernés. Si les mécanismes retenus présentent certaine imperfections, ils peuvent être une base utile dans le combat contre le terrorisme .

- Par ailleurs, il paraît aujourd'hui peu compréhensible que la France qui a ratifié la quasi totalité des conventions internationales contre le terrorisme et qui est très impliquée dans cette lutte au niveau international, ne ratifie pas cette convention qui date de 1979. Il faut rappeler que tous nos grands partenaires l'ont ratifiée, que ce soit ceux du G 8 ou ceux de l'Union européenne. 77 pays dans le monde sont aujourd'hui partie à cette convention.

- Enfin, les motifs qui avaient pu conduire jusqu'à présent à ne pas la ratifier ne paraissent plus aujourd'hui suffisants pour attendre plus longtemps. La France a fait évoluer progressivement et de manière prudente et circonstanciée sa position vis à vis de la Cour internationale de justice. En ce qui concerne l'article 12 de la convention, une réserve paraît nécessaire mais suffisante. Ses motivations paraissent aujourd'hui avoir essentiellement un aspect historique. Dans la toute récente convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif datant du 12 janvier 1998 et dont la ratification a récemment été soumise à votre approbation, une telle clause n'existe pas, alors qu'elles sont proches dans leur principes et leurs objectifs.

Dans la mesure où la présente convention doit fournir les bases d'une coopération plus étroite dans la répression des prises d'otages , votre commission vous propose l' adoption du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 20 juin 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est inquiété de l'éventuelle application de l'article 12 de la convention dans des pays où sont commises des prises d'otages et s'est demandé si la convention s'appliquait aux prises d'otages organisées par des groupes mafieux.

M. Emmanuel Hamel a demandé les raisons qui avaient motivé le changement d'attitude de la France à propos de la compétence de la Cour internationale de justice.

M. André Rouvière, rapporteur, a alors apporté les précisions suivantes :

- l'article 12 ne s'appliquerait pas à la France, compte tenu de la déclaration faite par notre pays sur cette disposition. Cet article ne paraissait d'ailleurs plus devoir être appliqué, dans la mesure où il avait essentiellement un aspect " historique " ;

- la convention avait bien pour but de réprimer tous les types de prises d'otages, y compris quand elles n'ont pour objectif que le versement d'une rançon ;

- la France reconnaissait désormais, en matière de terrorisme, la compétence de la Cour internationale de justice, même si elle ne lui reconnaissait pas, pour autant, une compétence générale.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages, faite à New York le 17 décembre 1979, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{1( * )}

ANNEXE 1 -
DECLARATIONS DE LA FRANCE

" 1. La France considère que l'acte de prise d'otages est interdit en toutes circonstances.

2. S'agissant de l'application de l'article 6, la France, conformément aux principes de sa procédure pénale, n'entend pas procéder à la détention d'un auteur présumé ou à toutes autres mesures coercitives, préalablement à l'engagement de poursuites pénales, hors les cas de demande d'arrestation provisoire.

3. S'agissant de l'application de l'article 9, l'extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée avait la nationalité française au moment des faits ou, s'il s'agit d'une personne de nationalité étrangère, si l'infraction est punie de la peine capitale par la législation de l'Etat requérant, à moins que ledit Etat ne donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne sera pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle ne sera pas exécutée ".

ANNEXE 2 -
ETUDE D'IMPACT2( * )

1. - Etat de la question

Dans le cadre des Nations Unies, une Convention internationale contre la prise d'otages a été adoptée à New York par l'Assemblée Générale le 17 décembre 1979, et ouverte à signature du 18 décembre 1979 au 31 décembre 1980.

Elle est entrée en vigueur le 3 juin 1983 (30 ^ème jour suivant la date du dépôt du 22 ^ème instrument de ratification). Elle reste ouverte à l'adhésion de tout Etat.

Soixante-dix sept Etats l'ont ratifiée dont tous ceux du G7 et de l'UE, à l'exception de la Belgique (signée, adhésion prévue en 1998, de l'Irlande (signée), et de la France, qui ne l'a ni signée ni ratifiée (elle devra directement y adhérer).

Cette convention vise " quiconque s'empare d'une personne, ou la détient et menace de la tuer, de la blesser ou de continuer à la détenir afin de contraindre une tierce partie, à savoir un Etat, une organisation internationale intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes, à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir en tant que condition explicite ou implicite de la libération de l'otage " (art. 1).

Cet article de la convention prévoit donc une incrimination sous trois conditions cumulatives :

- s'emparer ou détenir une personne, ou menacer de la tuer, de la blesser ou de continuer de la détenir ;

- afin de contraindre une tierce partie (un Etat, une organisation internationale intergouvernementale, une personne physique ou morale ou un groupe de personnes) ;

- à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir (en tant que condition explicite ou implicite de la libération de l'otage).

La tentative et la complicité de tels actes sont également réprimées.

Cette convention est une convention d'incrimination, qui prévoit une coopération internationale fondée sur le principe " juger ou extrader ". A cet égard, cette convention comporte dans son préambule une disposition considérant que " quiconque commet un acte de prise d'otages doit être poursuivi ou extradé ". En outre, la convention contient des garanties relatives à la protection des droits de la personne soupçonnée, en particulier quant à sa détention et à son extradition.

Les raisons qui nous avaient conduit jusqu'ici à ne pas reconnaître cette convention sont au nombre e deux :

- un article (art. 12) peut laisser penser que la prise d'otages est tolérable en certaines circonstances ;

- l'article relatif à la question du règlement des différends (art. 16), établit in fine la compétence de la Cour Internationale de Justice, ce à quoi nous n'étions pas jusqu'alors favorables.

Nous considérons désormais qu'une déclaration interprétative sur la question soulevée par la rédaction de l'article 12 peut nous permettre d'engager le processus de ratification de cette convention :

Sur l'article 12 :

L'article 12 de cette convention prévoit que " la présente Convention ne s'applique pas à un acte de prise d'otages commis au cours de conflits armées au sens des Conventions de Genève de 1949 et des protocoles y relatifs, y compris les conflits armées visés au paragraphe 4 de l'article premier du Protocole additionnel I de 1977, dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes, dans l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, consacré dans la Charte des Nations Unies et dans la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies " (art. 12).

=> Cette disposition pouvant laisser penser que la prise d'otages est tolérable en certaines circonstances, la France sera amenée à faire la Déclaration interprétative suivante : " La France considère que l'acte de prise d'otages est interdit en toutes circonstances ".

(N.B. : le Chili, la Dominique et Israël ont fait des déclarations en ce sens).

Sur l'article 16, relatif au règlement des différends :

La France n'entend pas faire de réserve sur la procédure du règlement des différends, au terme de laquelle tout différend entre les Etats parties sur l'interprétation ou l'application de la convention, qui ne peut être réglé par la négociation, est soumis à l'arbitrage à la demande de l'un d'eux. Si dans les six mois qui suivent la date de la demande d'arbitrage les parties ne parviennent pas à se mettre d'accord sur l'organisation de l'arbitrage, l'une quelconque d'entre elles peut soumettre le différend à la Cour Internationale de Justice, en déposant une requête conformément au statut de la Cour. Cette position amènerait un retour limité de notre pays vers la CIJ, à l'instar de ce qui a été décidé pour la convention de 1998 pour la répression des attentats terroristes à l'explosif.

(NB : la convention de 1998 pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, en cours de ratification, contient un texte similaire, qui a fait l'objet d'un arbitrage favorable).

En outre, à l'occasion de la procédure interministérielle destinée à préparer l'adhésion à cette convention, deux autres problèmes sont apparus :

- la prise de mesures coercitives préalablement à l'engagement de poursuites pénales (art. 6) ;

- le respect du principe de la non-extradition de nos nationaux (art. 9).

Sur l'article 6 :

L'article 6 prévoit " S'il estime que les circonstances le justifient, tout Etat partie sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé de l'infraction assure, conformément à sa législation, la détention de cette personne pendant le délai nécessaire à l'engagement de poursuites pénales ou d'une procédure d'extradition. Cet Etat partie devra procéder immédiatement à une enquête préliminaire en vue d'établir les faits ". Cet article 6 évoque la possibilité, sous certaines conditions, de détenir une personne préalablement à l'engagement de poursuites pénales.

=> La France sera par conséquent amenée à faire la Déclaration interprétative suivante :

" S'agissant de l'application de l'article 6,n la France, conformément aux principes de sa procédure pénale, n'entend pas procéder à la détention d'un auteur présumé ou à toutes autres mesures coercitives préalablement à l'engagement de poursuites pénales, hors les cas de demande d'arrestation provisoire ".

Sur l'articlen9 :

L'article 9 prévoit " Il ne sera pas fait droit à une demande d'extradition soumise en vertu de la présente Convention au sujet d'un auteur présumé de l'infraction si l'Etat partie requis a des raisons substantielles de croire : a) Que la demande d'extradition relative à une infraction prévue à l'article premier a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne en considération de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son origine ethnique ou de ses opinons politiques, ou b) Que la position de cette personne risque de subir un préjudice... ". L'article 9 n'évoque pas le cas particulier de l'extradition des nationaux, et d'une extradition pouvant entraîner l'application de la peine de mort à l'encontre de la personne extradée.

=> La France sera par conséquent amenée à faire la Déclaration interprétative suivante :

" S'agissant de l'article 9, l'extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée avait la nationalité française au moment des faits ou, s'il s'agit d'une personne de nationalité étrangère, si l'infraction est punie de la peine capitale par la législation de l'Etat requérant, à moins que ledit Etat ne donne des assurances jugées suffisantes que la peine capitale ne sera pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle ne sera pas exécutée ".

2 - Un impact principal : l'amélioration de la lutte internationale contre le terrorisme

Cette convention cible une menace terroriste non négligeable, actuellement en extension :

La prise d'otage représente désormais environ 15 % des actes du terrorisme international (source Département d'Etat US, statistiques année 1997). En outre, ce phénomène, qui apparaît comme se développant ces dernières années présente les caractéristiques suivantes :

- les motivations des preneurs d'otages sont certes parfois " terroristes ", mais de plus en plus ressortent purement du crime organisé ;

- les ONG en constituent les " victimes " principales ;

- la coopération entre Etats favorise la résolution de la crise, le rôle et l'intervention des Etats extérieurs ne pouvant s'exercer que dans les limites de la souveraineté -et de la capacité à réagir et contrôler son propre territoire - de l'Etat sur le territoire duquel se déroule la prise d'otages ;

- enfin, cette question est souvent accompagnée d'un fort battage médiatique.

Cette convention présente des avantages sur le plan opérationnel pour la France , dont les citoyens sont parmi les victimes de ce type de terrorisme. 15 français ont été retenus en otage en 1997 en Tchétchénie (1), au Daghestan (4), au Tadjikistan (2), au Yémen (5), et au Niger (3). Pour le premier trimestre 1998, 9 français ont été retenus en otage, en Ossétie (1), au Tchad (4), en Sierra Leone (1), au Niger (1), et en Colombie (2). La France, pourra par conséquent utilement bénéficier des mesures prévues par cette convention (notamment le principe " juger ou extrader " les auteurs ou les complices de tels actes).

Cette convention est destinée à favoriser la coopération internationale contre le terrorisme. Elle permet :

- de mettre en place un dispositif juridique de coopération internationale fondé sur le principe " juger ou extrader " : " l'Etat Partie sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé de l'infraction est découvert, s'il n'extrade pas ce dernier, soumet l'affaire, sans aucune exception, et que l'infraction ait été ou non commise sur son territoire, à ses autorités compétentes pour l'exercice de l'action pénale selon une procédure conforme à la législation de cet Etat " ( art. 8 ) ;

- une mise en oeuvre facilitée de l'entraide judiciaire : " Les Etats parties s'accordent l'entraide judiciaire la plus large possible dans toute procédure pénale relative aux infractions prévues à l'article premier, y compris en ce qui concerne la communication de tous les éléments de preuve dont ils disposent et qui sont nécessaires aux fins de la procédure " ( art. 11 ).

- la collaboration opérationnelle entre les Etats Parties. Ceux-ci échangent des renseignements , et coordonnent les mesures prises afin de prévenir de telles infractions ( art. 4 ).

- enfin, elle engage les Etats parties à prendre des mesures, destinées à réprimer ces infractions par des peines appropriées, qui prennent en considération leur gravité ( art. 3 ) ; à prévenir la préparation, sur leurs territoires respectifs, de ces infractions destinées à être commises à l'intérieur ou en dehors de leur territoire, y compris des mesures tendant à interdire sur leur territoire les activités illégales des individus, des groupes et des organisations qui encouragent, fomentent, organisent ou commettent des actes de prise d'otages (art. 4).

Elle comporte aussi plusieurs dispositions de nature à garantir les droits de la personne mise en cause. En particulier, les facilités accordées pour l'extradition sont contrebalancées par les dispositions de l'article 9 : " il ne sera pas fait droit à une demande d'extradition soumise en vertu de la présente Convention au sujet d'un auteur présumé de l'infraction si l'Etat partie requis a des raisons substantielles de croire :

a) Que la demande d'extradition relative à une infraction prévue à l'article premier a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne en considération de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son origine ethnique ou de ses opinions politiques, ou

b) Que la position de cette personne risque de subir un préjudice :

i) Pour l'une quelconque des raisons visées à l'alinéa a) du présent paragraphe, ou

ii) Pour la raison que les autorités compétentes de l'Etat ayant qualité pour exercer les droits de protection ne peuvent communiquer avec elle ".

En outre, cette convention complète le dispositif normatif existant en matière de terrorisme constitué de onze conventions internationales, toutes " spécialisées " :

- Quatre dans le domaine aérien : la Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant bord des aéronefs, signée à Tokyo le 14 septembre 1963 ; la convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée à la Haye le 16 décembre 1970 ; la Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signé à Montréal le 23 septembre 1971 ; le Protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la Convention pur la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signée à Montréal le 24 février 1988 .

- Dans le domaine maritime : la Convention sur la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime adoptée le 10 mars 1988 à Rome par l' organisation maritime internationale ; le Protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, adopté le 10 mars 1988 à Rome par l'organisation maritime internationale.

- Trois visant des actes de terrorisme particuliers : outre la présente Convention internationale contre la prise d'otage, adoptée par l'Assemblée Générale à New York le 17 décembre 1979, la Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques adoptée par l'Assemblée générale à New York le 14 décembre 1973, et la récente Convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, ouverte à signature le 12 janvier dernier à New York ;

- Deux visant l'utilisation de certains produits ou dispositifs à des fins terroristes : la Convention sur la protection physique des matières nucléaires adopté le 26 octobre 1980 à Vienne par l'Agence internationale de l'Energie atomique (AIEA) ; la Convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection , adoptée le ler mars 1991 à Montréal par l'OACI.

La France a ratifié toutes ces conventions à l'exception de la convention de 1979 contre la prise d'otages (objet de la présente procédure de ratification), de la convention de 1998 pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (signée le 9 janvier 1998, ratification en cours), et de la convention de 1973 sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques.

Enfin, le contexte politique international appelle à la ratification de cette Convention :

- dans le cadre de l'Union Européenne et du G8 nous avons appelé, avec nos partenaires, à la ratification par tous les Etats des Conventions anti-terroristes existantes, dont celle de la prise d'otage ;

- dans le cadre du G8 nous avons approuvé les propositions de la Présidence britannique visant à condamner la prise d'otage, à refuser toute concession aux preneurs d'otages et à créer un " guide " à l'usage des ONG ;

- à l'exception de la Belgique et de l'Irlande, tous nos partenaires de l'UE et du G8 ont déjà ratifié cette Convention : notre position demeure donc assez singulière sur ce point.

3. - Impact sur l'emploi : impact d'intérêt général ; impact financier :

L'impact de cette Convention sur l'emploi est nul, cette convention ne contenant aucune disposition de ce champ.

L'impact financier de cette Convention est inexistant, cette Convention ne contenant aucune disposition contraignante en la matière.

Cette Convention n'a pas non plus d'impact en matière " d'intérêt général ". Comme la plupart des dix autres conventions relatives au terrorisme, elle cerne une menace particulière (en l'occurrence les prises d'otages).

4. - La ratification de cette convention n'entraînerait, comme conséquence en termes de complexité de l'ordonnancement juridique et de formalités administratives que la modification de l'article 689 du code de procédure pénale :

L'article 53, premier alinéa, de la Constitution dispose que " les Traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions législatives, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange, ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi ". A cet égard, on rappellera qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant la détermination des crimes et délit, ainsi que les peines qui leur sont applicables. La loi fixe également les règles concernant la procédure pénale.

Or, aux termes de l'article 5 : " 1. Tout Etat partie prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence aux fins de connaître des infractions prévues à l'article premier, qui sont commises : a) Sur son territoire ou à bord d'un navire ou d'un aéronef immatriculé dans ledit Etat ; b) par l'un quelconque de ses ressortissants, ou, si cet Etat le juge approprié, par les apatrides qui ont leur résidence habituelle sur son territoire ; c) Pour le contraindre à accomplir un acte quelconque ou à s'en abstenir, ou d) A l'encontre d'un otage qui est ressortissant de cet Etat lorsque ce dernier le juge approprié ". 2. De même, tout Etat partie prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence aux fins de connaître des infractions prévues à l'article premier dans le cas où l'auteur présumé de l'infraction se trouve sur son territoire et où l'Etat ne l'extrade pas ver l'un quelconque des Etats visés au paragraphe 1 du présent article. 3. La présente Convention n'exclut pas une compétence pénale exercée en vertu de la législation interne ".

Cette disposition concerne directement la procédure pénale puisqu'elle permet aux juridictions pénales françaises de bénéficier d'une " compétence universelle " : elle entraîne donc la modification de l'article 689 du code de procédure pénale.

Enfin, cette convention n'emporte aucune modification de l'organisation particulière, et notamment des compétences, des Territoires d'Outre-mer. Il n'y a donc pas lieu de consulter les Assemblées territoriales.

ANNEXE 3 -
RESERVES EMISES PAR DES PAYS ETRANGERS

• Réserves relatives à l'extradition (art.9) :

Biélorussie, Ukraine, URSS, Yougoslavie.

• Réserves relatives à l'interdiction en toute circonstance de la prise d'otages (art.12) :

Chili, Dominique et Israël.

• Réserves relatives à la compétence de la C.I.J.(art.16) :

Arabie-Saoudite, Biélorussie, Chine, Kenya, Malawi, Mexique, Salvador, Turquie, Ukraine, URSS, Venezuela.

La Hongrie et la Tchécoslovaquie ont retiré leurs réserves.

ANNEXE 4 -
LISTE DES ETATS PARTIES A LA CONVENTION

Liste des pays signataires
ayant ratifié la convention
(Ordre alphabétique)

Etats signataires	Date de signature	Date de dépôt instr. ratification	Date d'entrée en vigueur
Allemagne	18-12-1979	15-12-1980	03-06-1983
Autriche	03-10-1980	22-08-1986	21-09-1986
Canada	18-02-1980	04-12-1985	03-01-1986
Chili	01-01-1980	12-11-1981	03-06-1986
Dominique	12-08-1980	09-09-1986	09-10-1986
Egypte	18-12-1980	02-10-1981	03-06-1983
Etats-Unis	21-12-1979	07-12-1984	06-01-1985
Finlande	29-10-1980	14-04-1983	03-06-1983
Grèce	18-03-1980	18-06-1987	18-07-1987
Guatemala	30-04-1980	11-03-1983	03-06-1983
Haïti	21-04-1980	17-05-1989	16-06-1989
Honduras	11-06-1980	01-06-1981	03-06-1983
Italie	19-04-1980	20-03-1986	19-04-1986
Japon	22-12-1980	08-06-1987	08-06-1987
Lesotho	17-04-1980	15-11-1980	03-06-1983
Luxembourg	18-12-1979	29-04-1991	29-05-1991
Ile Maurice	18-06-1980	17-10-1980	03-06-1983
Norvège	18-12-1980	02-07-1981	03-06-1983
Nouvelle-Zélande	24-12-1980	12-11-1985	12-12-1985
Panama	24-01-1980	19-08-1982	03-06-1983
Pays-Bas	18-12-1980	06-12-1988	05-01-1989
Philippines	02-05-1980	14-10-1980	03-06-1983
Portugal	16-06-1980	06-07-1984	05-08-1984
Royaume-Uni	18-12-1979	22-12-1982	03-06-1983
Salvador	10-03-1980	12-02-1981	03-06-1983
Sénégal	02-06-1980	10-03-1987	09-04-1987
Suède	25-02-1980	15-01-1981	03-06-1983
Suisse	18-07-1980	05-04-1985	04-05-1985
Suriname	30-07-1980	05-11-1981	03-06-1983
Togo	08-07-1980	25-07-1986	24-08-1986
Yougoslavie	29-12-1980	19-04-1985	18-05-1985

Liste des pays ayant succédé :

Etats successeurs	Date du dépôt des instruments	Date d'entrée en vigueur
Bosnie-Herzégovine	01-09-1993	06-09-1993
Macédoine	12-03-1998	17-11-1991
Russie	27-01-1992
Slovaquie	28-05-1993	01-01-1993
Slovénie	06-07-1992
République Tchèque	22-02-1993	01-01-1993

Liste des pays ayant adhéré ultérieurement
au traité :

Etats adhérants	Date de dépôt des instruments d'adhésion	Date d'entrée en vigueur
Algérie	18-12-1996	17-01-1997
Antigua et Barbuda	06-08-1986	05-09-1986
Arabie Saoudite	08-01-1991	07-02-1991
Argentine	18-09-1991	07-02-1991
Australie	216-05-1990	20-06-1990
Bahamas	04-06-1981	03-06-1983
Barbade	09-03-1981	03-06-1983
Bélarus	01-07-1987	31-07-1987
Bhoutan	31-08-1981	03-06-1983
Brunei Darussalam	18-10-1988	17-11-1988
Bulgarie	10-03-1988	17-11-1988
Cameroun	09-03-1988	08-04-1988
Chine	26-01-1993	25-02-1993
Chypre	13-09-1991	13-10-1991
Corée du Sud	04-05-1983	03-06-1983
Côte d'Ivoire	22-08-1989	21-09-1989
Danemark	11-08-1987	10-09-1987
Equateur	02-05-1988	01-06-1988
Espagne	26-03-1984	25-04-1984
Ghana	10-11-1987	10-12-1987
Ile de Grenade	10-12-1990	09-01-1991
Hongrie	02-09-1987	02-10-1987
Inde	07-09-1994	07-10-1994
Islande	06-07-1981	03-06-1983
Etats adhérants	Date de dépôt des instruments d'adhésion	Date d'entrée en vigueur
Jordanie	19-02-1986	20-03-1986
Kazakhstan	21-02-1996	22-03-1996
Kenya	08-12-1981	03-06-1983
Koweit	06-02-1989	08-03-1989
Liban	04-12-1997	03-01-1998
Liechstenstein	28-11-1994	28-12-1994
Malawi	17-03-1986	16-04-1986
Mali	08-02-1990	10-03-1990
Mauritanie	13-03-1998	12-04-1998
Mexique	28-04-1987	27-05-1987
Mongolie	09-06-1992	09-07-1992
Népal	09-03-1990	08-04-1990
Oman	22-07-1988	21-08-1988
Ouzbékistan	19-01-1998	18-02-1998
Roumanie	17-05-1990	16-06-1990
St-Christophe et Nieves	17-01-1991	16-02-1991
Soudan	19-06-1990	19-07-1990
Trinité et Tobago	01-04-1981	03-06-1983
Tunisie	18-06-1997	18-07-1997
Turquie	15-08-1989	14-09-1989
Ukraine	19-06-1987	19-07-1987
Venezuela	13-12-1988	13-01-1989

Liste des pays signataires n'ayant pas ratifié la convention :

Etats signataires	Date de signature
Belgique	03-01-1980
Bolivie	25-03-1980
Gabon	29-02-1980
Irak	14-10-1980
Israël	19-11-1980
Jamaïque	27-02-1980
Libéria	30-01-1980
Ouganda	10-11-1980
Zaïre	02-07-1980

ANNEXE 5 -
LEGISLATION FRANÇAISE CONTRE LE TERRORISME

(Source ministere des affaires etrangeres)

La France est dotée d'une législation anti-terroriste spécifique, et complète. La loi du 9 septembre 1986 en constitue la clé de voûte. Cette législation ne définit pas directement l'infraction de terrorisme, mais appréhende pénalement l'activité terroriste par la combinaison de deux critères :

-1) L' existence d'un crime ou d'un délit de droit commun incriminé par le code pénal. Seuls certains crimes et délit limitativement énumérés dans une liste établie par le code pénal sont concernés.

Complétée en 1994 (nouveau code pénal), et dernièrement en 1996, cette liste comprend aujourd'hui :

- les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport,

- les vols, les extorsions, les destructions, les dégradations et détériorations, ainsi que certaines infractions informatiques,

- les infractions en matière de groupes de combats et de mouvements dissous,

- la fabrication ou la détention de machines, engins meurtriers ou explosifs (définition étendue aux armes biologiques ou à base de toxines),

- le recel du produit des infractions précédemment mentionnées.

2) La relation de ces crimes ou délits de droit commun limitativement énumérés avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur , qui caractérise la " circonstance " de terrorisme.

Les infractions ainsi définies :

1) sont qualifiées actes de terrorisme et érigées en infractions autonomes punies plus sévèrement ;

2) obéissent à un régime procédural particulier :

- centralisation des poursuites, de l'instruction et du jugement au TGI de Paris, dont le service central de lutte anti-terroriste du parquet de Paris,

- allongement à 4 jours de la durée maximale de garde à vue,

- possibilité d'effectuer des perquisitions de nuit, sous un régime particulier ;

- intervention de l'avocat reportée à la 72 ^ème heure de garde à vue ;

- jugement des crimes terroristes par une cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels ;

- dispositif pour les " repentis " (exemption de peine pour les terroristes se ravisant et permettant d'éviter l'acte terroriste, réduction de moitié de la peine pour les terroristes ayant permis de faire cesser les agissements incriminés ou ayant permis d'éviter que l'infraction n'entraîne mort d'homme).

Par ailleurs sont incriminés spécifiquement , sous des articles particuliers :

- depuis 1994 l'acte de terrorisme écologique (introduction dans l'atmosphère, sur le sol, dans le sous-sol, ou dans les eaux, y compris celles de la mer territoriale, d'une substance de nature à mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel),

- depuis 1996, l'association de malfaiteur terroriste (participation à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme précédemment mentionnés).

Evolution historique :

En 1986, le législateur n'avait attaché à la circonstance de terrorisme associée à la commission de crimes et de délits limitativement énumérés que des conséquences procédurales (règles de procédure spécifiques prévues aux articles 706-16 et suivants du code de procédure pénale).

Le nouveau code pénal de 1994 a érigé en droit pénal de fond les actes de terrorisme en infractions autonomes, c'est à dire en une véritable catégorie d'infraction, punies de peines aggravées.

Par la suite, plusieurs lois ont été promulguées pour compléter ce dispositif :

- La loi du 8 février 1995 qui a allongé et unifié les délais de la prescription de l'action publique et de la peine en matière criminelle (qui passent à 30 ans) et en matière correctionnelle (qui passent à 20 ans),

- La loi du 22 juillet 1996 qui a pour l'essentiel complété la liste des infractions susceptibles d'être qualifiées d'actes de terrorisme, et créé l'infraction spécifique d'association de malfaiteurs terroriste,

- La loi du 30 décembre 1996 qui a permis, sous certaines conditions, les perquisitions de nuit.

¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 339 (1998-1999).

² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires