Projet de loi organique et projet de loi relatifs à la limitation des mandats électoraux
LARCHÉ (Jacques)
RAPPORT 449 (98-99) - commission des lois
Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
- II. EN DEUXIÈME LECTURE, L'ASSEMBLÉE NATIONALE A, POUR L'ESSENTIEL, REPRIS SON DISPOSITIF DE PREMIÈRE LECTURE
- III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
-
EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE -
EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI - TABLEAUX COMPARATIFS
N°
449
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 1999
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du Règlement et d'administration
générale (1) sur :
- le projet de loi organique, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif à la
limitation
du
cumul
des
mandats
électoraux
et des
fonctions
et à leurs
conditions d'exercice
,
- le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif à la
limitation
du
cumul
des
mandats
électoraux
et des
fonctions
et à leurs
conditions d'exercice
,
Par M.
Jacques LARCHÉ,
Sénateur,
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros :
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
Première lecture :
828, 909
et
T.A.
139
.
Deuxième lecture :
1158
,
1400
et T.A.
259
.
Sénat
: Première lecture :
464
(1997-1998),
29
et T.A.
5
(1998-1999).
Deuxième lecture :
255
et
256
(1998-1999).
|
Elections et référendums. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le 23 juin 1999 sous la
présidence de
M. Pierre Fauchon, vice-président, la commission des Lois a
examiné, sur le rapport de son président, M. Jacques
Larché, le projet de loi organique et le projet de loi, adoptés
par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatifs à
la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et
à leurs conditions d'exercice.
M. Jacques Larché, rapporteur, a tout d'abord
procédé à plusieurs constats :
- Les textes adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture contiennent, pour l'essentiel, des dispositions similaires à
celles que le Sénat avait examiné en octobre 1998, ce qui
conduit à
s'interroger sur la volonté réelle de
l'Assemblée nationale d'aboutir
. En effet, le projet de loi
organique comporte des dispositions relatives au Sénat ; il doit,
en conséquence, être adopté dans les mêmes termes par
les deux assemblées.
- Ces textes ne sont
toujours pas accompagnés de propositions
concernant les ministres
, alors que toute réforme du régime
des incompatibilités aurait du inclure en premier lieu les membres du
Gouvernement.
Tout en constatant que le renouvellement des élus s'effectuait en
l'absence des mesures proposées par le projet de loi, M. Jacques
Larché, rapporteur, a estimé que les problèmes
posés initialement par le Gouvernement méritaient d'être
abordés.
Après un large débat, la commission des lois propose au
Sénat d'adopter le dispositif suivant :
-
Compatibilité du mandat parlementaire avec un seul mandat local y
compris la capacité d'exercer une fonction exécutive :
président de conseil général ou régional ou maire.
La limitation à deux mandats s'appliquerait donc désormais
à tous les conseillers municipaux.
Une fonction de membre d'un organe délibérant d'une structure
intercommunale dotée d'une fiscalité propre serait
assimilée à un mandat.
- Le
parlementaire européen
ne pourrait plus être
député ou sénateur et ne pourrait exercer qu'un seul
mandat local dans les mêmes conditions que les parlementaires nationaux.
-
Possibilité d'exercer simultanément deux mandats locaux dont
une seule fonction exécutive
, les fonctions de membre et de
président de l'organe délibérant d'un établissement
public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité
propre étant assimilées respectivement à un mandat local
et à une fonction d'exécutif de collectivité.
- Maintien, pour l'élu en situation d'incompatibilité de la
liberté de choix entre les mandats
.
- Pour l'
entrée en vigueur
, les parlementaires opteraient entre
les mandats incompatibles lors du renouvellement de leur mandat national.
-
Revalorisation de l'indemnité maximale de fonction des maires
.
- Extension aux maires des communes d'au moins 3.500 habitants et aux
maires-adjoints de celles d'au moins 20.000 habitants du régime de
suspension du contrat de travail
.
- Extension aux conseillers municipaux des communes d'au moins
3.500 habitants des dispositions sur le
crédit d'heures
.
-
Suppression des autres dispositions ajoutées aux projets
et
insérées à l'initiative de l'Assemblée nationale,
concernant les incompatibilités professionnelles et les conditions
d'éligibilité.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est donc saisi en deuxième lecture des projets de loi
organique et ordinaire, relatifs à la limitation du cumul des mandats
électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.
Les textes adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture contiennent, pour l'essentiel, des dispositions similaires à
celles que le Sénat avait examiné en octobre 1998.
Les positions du Sénat en première lecture n'ont donc que
très faiblement été prises en considération par
l'Assemblée nationale, bien que le projet de loi organique, comportant
des dispositions relatives au Sénat, ne puisse aboutir sans un vote dans
les mêmes termes par les deux assemblées.
On peut donc s'interroger sur la volonté réelle de
l'Assemblée nationale de faciliter un accord indispensable à
l'adoption de la réforme proposée, à moins que la
démarche ne se résume qu'à une volonté
d'affichage.
En premier lieu, on rappellera
l'absence de dispositions concernant les
ministres
, alors que toute réforme du régime des
incompatibilités aurait dû inclure en premier lieu les membres du
Gouvernement.
Plus d'un an après le dépôt initial des présents
projets, la révision du régime des incompatibilités
ministérielles ne semble toujours pas en préparation.
L'exercice simultané de plusieurs mandats électoraux et fonctions
électives a déjà été limité, par les
lois du 2 mars 1982 et du 30 décembre 1985 et tous les
élus n'exercent pas plusieurs mandats.
Ainsi, 15,9 % des sénateurs ne détiennent aucun autre
mandat, ce qui n'est vrai que pour 9,4 % des députés.
On trouve une proportion plus importante de parlementaires exerçant les
fonctions de maire à l'Assemblée nationale (53,8 %) qu'au
Sénat (50,7 %).
Le Sénat, pour sa part, loin de s'opposer à toute
évolution en la matière, a considéré, dès la
première lecture, que le débat devait porter, non sur le principe
même d'une législation sur les incompatibilités,
puisqu'elle existe, mais le degré de la nouvelle étape qui
pouvait être franchie, sur la base des acquis de 1985 et compte tenu du
recul dont nous disposons désormais par rapport à la mise en
oeuvre de la décentralisation.
La question doit être traitée
sans dogmatisme
, car il
s'agit simplement de déterminer jusqu'où le " curseur "
peut être déplacé, en prenant en considération
les réalités plus que les idées
préconçues
.
I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Dans son
rapport au nom de la commission des Lois
1(
*
)
,
votre rapporteur avait tenu à examiner les principaux arguments
évoqués à l'appui de la réforme proposée.
L'absentéisme parlementaire n'est pas lié au nombre des mandats
et fonctions exercés, les présidents d'assemblées locales
se montrant, au contraire, généralement très
présents dans les assemblées parlementaires.
Le
développement des nouvelles technologies
(transports,
communications) facilite
le plein exercice de plusieurs mandats
.
Le renouvellement des élus est mieux assuré par les
électeurs eux-mêmes que par une législation contraignante
et limitant la
liberté de choix des citoyens, principe
élémentaire de la démocratie.
Les derniers scrutins en témoignent, puisque 38,3 % de nouveaux
maires ont été élus en 1995. De même, 49,8 % de
nouveaux députés, 48,3 % de nouveaux conseillers
généraux, 55,9 % de nouveaux conseillers régionaux
ont fait leur apparition à la suite des élections de 1997 et 1998.
Enfin, 50 % des sénateurs élus lors du renouvellement
triennal de septembre dernier sont de nouveaux sénateurs.
Par ailleurs, la prétendue réserve de l'opinion publique à
l'égard de l'exercice simultané de mandats et fonctions est
contredite par les choix des électeurs qui perçoivent souvent
l'intérêt qu'il peut y avoir à disposer d'élus
titulaires de responsabilités complémentaires.
Le maintien d'un
lien entre responsabilités nationales et
responsabilités locales
apparaît comme une condition de la
poursuite de la décentralisation, permettant aux élus locaux de
peser davantage face à l'autorité de l'Etat et assurant la
cohésion indispensable des politiques territoriales en évitant le
cloisonnement des niveaux administratifs.
La renonciation forcée du parlementaire à toute autre
activité élective ou professionnelle
couperait l'élu
des réalités concrètes du terrain
, telles qu'elles
sont vécues par les électeurs.
Elle conduirait à faire de l'élu un professionnel du
Parlement, dont le mandat serait réservé à certaines
catégories limitées de la population.
Une législation trop rigoureuse, ne contribuerait donc pas à la
nécessaire modernisation de la vie politique.
Le Sénat avait néanmoins estimé, sur proposition de votre
commission des Lois, que
l'accroissement des responsabilités des
élus locaux
résultant du développement de la
décentralisation permettait une
extension des principes
adoptés en 1982 et 1985
en matière d'incompatibilité,
tout en préservant la liberté de choix de l'électeur.
En première lecture,
le Sénat a permis au parlementaire
d'exercer un seul mandat local
(non compris celui de conseiller municipal
d'une commune de moins de 3.500 habitants).
Le mandat local du parlementaire pourrait cependant être exercé
dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris avec des fonctions
d'exécutif
(maire, président de conseil général
ou régional), le député ou le sénateur pouvant donc
traiter sans restriction des affaires d'une collectivité, mais d'une
seule.
Le parlementaire européen ne pourrait plus siéger au Parlement
français et ne pourrait exercer qu'un seul mandat local dans les
mêmes conditions que les députés et les sénateurs.
Pour les élus non parlementaires, l'exercice simultané de deux
mandats locaux
(non compris celui de conseiller municipal d'une commune de
moins de 3.500 habitants),
dont une seule fonction exécutive,
serait autorisé.
Les
structures intercommunales
ont été maintenues en
dehors du dispositif retenu en première lecture par le Sénat qui
a aussi entendu préserver la liberté de choix entre les mandats
pour l'élu en situation d'incompatibilité, le délai
d'option étant harmonisé à trente jours dans tous les cas.
Les incompatibilités prévues par le projet de loi organique,
concernant les parlementaires, s'appliqueraient à partir du prochain
renouvellement du mandat de député ou de sénateur.
L'élu local en situation d'incompatibilité au regard des
dispositions du projet de loi, pourrait continuer d'exercer les mandats et
fonctions incompatibles jusqu'au terme du premier d'entre eux qui prendra fin.
Enfin, le Sénat a
disjoint les nombreuses dispositions
ajoutées par l'Assemblée nationale, n'ayant pas de lien direct
avec les projets initiaux
et concernant les incompatibilités
professionnelles, les conditions d'éligibilité, celles de
l'exercice du mandat et le statut de l'élu.
II. EN DEUXIÈME LECTURE, L'ASSEMBLÉE NATIONALE A, POUR L'ESSENTIEL, REPRIS SON DISPOSITIF DE PREMIÈRE LECTURE
L'Assemblée nationale a confirmé en
deuxième
lecture le dispositif qu'elle avait adopté en première lecture,
concernant les incompatibilités entre mandats électoraux et
fonctions électives.
Elle a aussi repris la plupart des dispositions qu'elle avait
insérées en première lecture et qui ne concernent pas
l'objet initial des présents projets.
A. LES INCOMPATIBILITÉS ENTRE MANDATS ÉLECTORAUX ET FONCTIONS ÉLECTIVES
1. Le projet de loi organique
Selon le
texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture, comme en première lecture,
le parlementaire ne pourrait
exercer qu'un seul mandat local
, sans seuil de population pour les communes
en ce qui concerne le mandat municipal. Les dispositions en vigueur
écartent de cette limitation les conseillers municipaux, les maires des
communes de moins de 20.000 habitants et les maires adjoints de celles de
moins de 100.000 habitants
(article 2).
Le parlementaire ne pourrait pas non plus exercer les fonctions de maire, de
président d'un conseil général ou régional ou de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre (article 2).
Le député ou le sénateur ne pourrait donc plus être
maire d'une commune de 500 habitants, mais il pourrait toujours exercer une
fonction de vice-président d'un conseil régional.
Le texte ne modifierait pas le régime en vigueur de mise en
conformité avec la législation sur les incompatibilités,
lorsque celles-ci apparaissent au moment de l'élection du parlementaire.
Dans le cas où le parlementaire serait élu à une fonction
d'exécutif, il conserverait le choix que lui accorde la
législation en vigueur.
En cas d'élection du parlementaire à un mandat incompatible,
l'élu devrait démissionner d'un mandat acquis
antérieurement (au lieu du mandat de son choix). S'il
démissionnait du dernier mandat acquis, le mandat le plus ancien
cesserait également (article 4).
Tout parlementaire se trouvant dans une situation d'incompatibilité
à la date de publication de la loi organique pourrait continuer
d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'au prochain renouvellement de
l'Assemblée nationale, la situation du sénateur se trouvant ainsi
liée à la date des prochaines élections
législatives qui ne correspond à aucune échéance de
son mandat
(article 10).
L'Assemblée nationale a décidé, en deuxième
lecture, d'étendre à la Polynésie française et aux
îles Wallis-et-Futuna les incompatibilités applicables en
Nouvelle-Calédonie entre le mandat de membre d'une assemblée
territoriale et un mandat local ou territorial ainsi qu'une fonction
territoriale dans une autre collectivité
(articles 8
bis
A et 8
quater
A du projet
de loi organique).
2. Le projet de loi ordinaire
Pour les
élus non parlementaires, la liste des
mandats locaux
et de
parlementaire européen dont l'exercice simultané est
limité à deux serait étendue à celui de
conseiller municipal
, quelle que soit la taille de la population
(article 1
er
).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale interdirait l'exercice
simultané des fonctions et mandats suivants : maire,
président d'un conseil général ou régional,
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre, membre du Parlement
européen (articles 3, 4, 5 et 8).
L'incompatibilité entre la fonction de maire et celle de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre, a été
ajoutée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale.
En revanche, un ministre pourrait toujours être maire d'une grande ville.
Le conseiller municipal, général ou régional ayant
démissionné de ses fonctions de maire, de président de
conseil général ou régional pour se mettre en
conformité avec la législation sur les
incompatibilités,
ne pourrait plus
recevoir de
délégation
(articles 3
bis
,
4
bis
et 5
bis
).
L'élu se trouvant en situation d'incompatibilité à la
suite de son élection à un troisième mandat devrait
démissionner de l'un des mandats qu'il a acquis antérieurement
(au lieu du mandat de son choix).
A défaut d'option, ou en cas de démission du dernier mandat
acquis, le mandat acquis à la date la plus ancienne prendrait fin de
plein droit
(article 1
er
).
Dans les cas d'incompatibilité entre fonctions ou avec le mandat
européen, les élus cesseraient, du fait de l'accession au nouveau
mandat, d'exercer le premier mandat ou la première fonction
(articles
3, 4, 5 et 8).
B. LES DISPOSITIONS AJOUTÉES AUX PROJETS INITIAUX
1. Les incompatibilités avec diverses activités
•
Comme en première lecture, l'Assemblée nationale a tout d'abord
étendu la liste des activités incompatibles avec le mandat
parlementaire aux suivantes (
articles 1er
bis
,
1er
ter
, 2
bis
, 2
ter
,
2
quinquies
du projet de loi organique
) :
-
membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de
France,
- juge des tribunaux de commerce,
- membre du directoire de la Banque centrale européenne ou de la
commission européenne,
- membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet
ministériel,
- membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.
Les quatre premières de ces fonctions seraient également
incompatibles avec celle de maire ou de président de conseil
général ou régional ou de parlementaire européen
(
articles 3, 4, 5 et 8 du projet de loi
). La dernière
d'entre elles serait incompatible avec un mandat local
(
article 2
bis
du projet de loi
).
• Comme en première lecture, les députés ont
entendu
compléter les incompatibilités professionnelles
applicables aux parlementaires
fixées par les
articles L.O. 145 à L.O. 149 du code électoral :
- le mandat parlementaire serait incompatible avec une fonction de direction
dans une société ayant un objet financier (
mais plus de
manière exclusive
) et faisant publiquement appel à
l'épargne (
article 2
sexies
du projet de loi
organique
) ;
- le parlementaire détenant tout ou partie du capital d'une
société visée à l'article L.O. 146 du code
électoral
ne pourrait plus exercer les droits qui y sont
attachés
(droit de vote, de percevoir des dividendes, de
céder les actions...) (
article 2
septies
du projet
de loi organique
) ;
- l'interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction de direction
dans l'une de ces sociétés serait étendue aux fonctions de
conseil et s'appliquerait désormais à celles exercées
avant le mandat
(et non seulement à celles acceptées en cours
de mandat) (
article 2
octies
du projet de loi
organique
) ;
- le parlementaire
avocat
ne pourrait plus plaider devant la Haute Cour
de justice ou devant la Cour de justice de la République. Il ne pourrait
pas plaider pour un établissement visé aux articles L.O. 145
et L.O. 146 du même code, même s'il en était
déjà le conseil avant son élection
(
article 2
decies
du projet de loi organique
).
En revanche, les députés n'ont pas repris la disposition
adoptée en première lecture
selon laquelle le
parlementaire non élu local ne pourrait plus
exercer des
fonctions
non rémunérées
de direction dans une
société d'économie mixte d'équipement
régional ou local
.
• L'Assemblée nationale a également confirmé la
publication au
Journal Officiel
des déclarations
d'activités professionnelles
et d'intérêt
général souscrites par les parlementaires (
article 3 du
projet de loi organique
).
•
Enfin, un même parlementaire ne pourrait recevoir plus de
deux missions temporaires de l'article L.O. 144 durant la même
législature
(
article 2
quater
du projet de loi
organique
).
2. L'âge d'éligibilité
L'Assemblée nationale a aussi confirmé
l'abaissement
à
18 ans
de l'âge d'éligibilité des
députés, sénateurs, conseillers généraux et
régionaux et des maires
(
article 4
bis
du
projet de loi organique et articles 1er A, 2
ter
,
2
quinquies
et 3 du projet de loi
) ne laissant à
23 ans que l'âge d'éligibilité du président de
la République.
Elle a même étendu, en deuxième lecture
,
l'abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité, pour
les ressortissants de l'Union européenne, au mandat de membre du
Parlement européen
(article 7 A nouveau du projet de
loi)
ainsi que pour les mandats et fonctions dans les institutions
territoriales des collectivités d'outre-mer
(article 4
ter
A nouveau du projet de loi
organique).
3. Le statut de l'élu
L'Assemblée nationale a confirmé les dispositions
qu'elle avait insérées, concernant le statut de
l'élu :
• Le bénéfice du
crédit d'heures
serait
ouvert aux
conseillers municipaux des communes de plus de
3 500 habitants
, au lieu de 100 000 habitants, le
barème étant complété en conséquence
(
articles 3
ter
et 3
quater
du projet de
loi
).
• Le bénéfice du régime de
suspension du contrat
de travail
serait étendu aux
maires des communes de plus de
3 500 habitants
(au lieu de 10 000 habitants) et aux
maires-adjoints de celles de plus de 20 000 habitants
(au lieu
de 30 000 habitants) (
article 3
quinquies
du
projet de loi
).
• Le barème des
indemnités
maximales pour
l'exercice des fonctions de
maire
serait
majoré
(
article 3
sexies
du projet de loi
).
Le taux d'accroissement proposé varie de 18 % (villes de 10 000
à 20 000 habitants) à 82 % (communes de 500
à 1 000 habitants).
L'Assemblée nationale a
pris l'initiative, en deuxième
lecture
, d'ajouter à ces dispositions qu'elle avait
déjà insérées en première lecture, un
article 3
bis
A (nouveau)
rendant insaisissable la
partie des indemnités de fonction correspondant à la fraction
représentative des frais d'emploi, au sens du code général
des impôts.
4. Le fonctionnement des assemblées parlementaires et la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.
L'Assemblée nationale a, en revanche, renoncé à réintroduire en deuxième lecture certaines dispositions qu'elle avait insérées en première lecture, concernant, d'une part, le fonctionnement des assemblées parlementaires et, d'autre part, la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.
5. Application des projets dans les collectivités d'outre-mer
Enfin, le Sénat ayant, en première lecture, inséré dans les textes applicables localement les dispositions nécessaires à l'application des projets dans les différentes collectivités d'outre-mer, l'Assemblée nationale a ensuite apporté à ces dispositions quelques coordinations (articles 6 à 8 quater du projet de loi organique et articles 11 à 13 ter du projet de loi).
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre
commission des Lois, regrettant que l'Assemblée nationale n'ait pas pris
en considération l'essentiel de la réflexion et des propositions
du Sénat en première lecture, a réaffirmé les
principes de base sur lesquels elle avait fondé ses propositions de
première lecture, adoptées par le Sénat.
Elle a considéré que le principe de référence
devait rester la
liberté de choix de l'électeur.
La prise en compte de
l'accroissement des responsabilités des
élus locaux
résultant du développement de la
décentralisation et de la volonté d'assurer une
meilleure
circulation des responsabilités politiques
peuvent justifier une
certaine
" avancée du curseur ".
Encore faut-il, dans le choix des solutions,
maintenir un lien suffisant
entre responsabilités nationales et responsabilités locales,
sans lequel existerait un risque sérieux de
" recentralisation
rampante ",
faute pour les élus de peser suffisamment face
à l'autorité de l'Etat.
Il importe également de ne pas, par une
professionnalisation du
mandat parlementaire,
couper l'élu de la vie économique et
sociale du pays.
Le dispositif adopté par votre commission des Lois diffère
cependant de celui qu'elle avait présenté en première
lecture sur trois points :
- elle a d'abord estimé que l'exclusion des communes de moins de
3.500 habitants du régime des incompatibilités qu'elle avait
proposé en première lecture pourrait introduire une
différence non justifiée entre mandats municipaux ;
- prenant en considération le changement de nature de
l'intercommunalité et l'accroissement des responsabilités
incombant aux responsables des structures intercommunales qui
résulteraient du projet de loi en instance, votre commission des Lois a
estimé que
les fonctions exercées au sein d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre devraient être prises en
considération
dans la limitation des mandats et fonctions pouvant
être exercés simultanément ;
- tout en estimant que le statut de l'élu local méritait une
étude d'ensemble, au lieu d'être traité part voie
d'amendements à un texte portant sur un sujet différent, votre
commission des Lois,
sensible aux nombreuses difficultés
rencontrées par les maires dans l'exercice de leurs fonctions
, a
considéré que certaines dispositions sur le statut pourraient
être prises en compte, en attendant les fruits de la réflexion
plus générale menée en particulier par la mission
d'information du Sénat sur la décentralisation
présidée par notre collègue M. Jean-Paul Delevoye.
Votre commission vous propose en conséquence de retenir les dispositions
concernant la
revalorisation de l'indemnité de fonction des
maires
et l'extension du régime de
suspension du contrat de
travail
et de celui relatif au
crédit d'heures
pour les
salariés accédant à certains mandats ou fonctions.
En revanche, comme en première lecture, votre commission des Lois vous
propose
d'écarter les autres dispositions diverses
insérées par l'Assemblée nationale, concernant les
incompatibilités professionnelles et l'abaissement de l'âge
d'éligibilité, questions méritant un examen attentif et
méthodique, prenant en considération l'ensemble de leurs
implications.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose qu'un
parlementaire puisse assurer des responsabilités dans une seule
collectivité territoriale ou établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, y
compris, le cas échéant, en exerçant une fonction
d'exécutif, mais une seule (maire, président de conseil
général ou régional, président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre).
Elle approuve la
limitation à un seul du nombre des mandats
locaux
ou fonction de membre d'un établissement public de
coopération intercommunale
doté d'une fiscalité
propre
pouvant être exercé
par un
parlementaire
.
Elle estime que l'élu non parlementaire doit pouvoir exercer deux
mandats dans une collectivité territoriale ou dans un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre.
Votre commission des Lois vous propose d'étendre au maire et au
président d'établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre,
l'incompatibilité établie en 1982 entre le président d'un
conseil général et le président d'un conseil
régional.
Un élu ne pourrait donc plus exercer qu'une seule fonction
exécutive dans une collectivité ou dans un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité
propre.
Elle vous propose aussi que les parlementaires en situation
d'incompatibilité lors de la publication de la loi puissent opter entre
les mandats incompatibles lors du renouvellement général ou
partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent.
Enfin, votre commission des Lois vous propose d'adopter la
majoration de
l'indemnité de fonction des maires
et l'extension des régimes
de
suspension du contrat de travail
et de
crédit d'heures
pour les salariés accédant à certains mandats ou
fonctions.
EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI
ORGANIQUE
Article premier
(article L.O. 137-1 du code
électoral)
Incompatibilité entre un mandat de parlementaire
national
et le mandat de parlementaire européen
Il
convient d'abord de rappeler que l'article L.O. 297 du code
électoral rend applicable aux sénateurs le régime
d'incompatibilité des députés, ce qui explique que les
différents articles du projet de loi organique ne citent
expressément que les députés.
L'article premier du projet de loi organique a pour objet, d'une part
d'établir le principe d'une incompatibilité entre un mandat de
parlementaire national et celui de parlementaire européen et, d'autre
part, de déterminer les conditions dans lesquelles il serait mis fin
à l'incompatibilité.
Le principe même de l'incompatibilité
, qui concernerait, au
lendemain des élections européennes du 13 juin 1999, six
députés et un sénateur,
a été retenu par
l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture
.
Il n'en n'est pas de même pour les modalités de cessation de
cette incompatibilité.
Les deux assemblées ont certes décidé que le parlementaire
national élu au Parlement européen cesserait de ce fait
même d'exercer son mandat de parlementaire national, la vacance du
siège n'étant proclamée, en cas de contentieux
électoral qu'après la décision juridictionnelle confirmant
l'élection.
L'Assemblée nationale a, en revanche, supprimé l'interdiction,
votée par le Sénat en première lecture sur proposition de
votre commission des Lois, pour l'élu, de participer aux travaux du
Parlement français pendant la durée du contentieux
électoral.
Selon M. Bernard Roman, rapporteur, à l'origine de l'amendement
supprimant cette interdiction, il s'agirait de ne pas encourager les
contentieux, particulièrement en cas de faible majorité à
l'Assemblée nationale.
Cette interdiction, qui figurait dans le projet de loi organique initial, ne
serait pourtant que la reprise de la solution retenue par l'article L.O. 137 du
code électoral pour le député élu sénateur
et pour le sénateur élu député.
Elle présente l'avantage de faire effectivement obstacle à
l'exercice simultané de ces deux mandats, point sur lequel les deux
assemblées sont en accord sur le principe, et d'éviter que des
parlementaires européens français puissent siéger
simultanément au Parlement français lorsque leur élection
au Parlement européen est contestée alors que d'autres ne le
pourraient pas, au seul motif que leur élection n'aurait pas
été contestée.
Afin d'éviter une rupture d'égalité entre parlementaires
et de donner à l'incompatibilité acceptée par les deux
assemblées toute la clarté nécessaire, votre commission
des Lois vous propose un
amendement tendant à interdire au
parlementaire national élu au Parlement européen de siéger
à l'Assemblée nationale ou au Sénat pendant la
durée du contentieux électoral éventuel et donc, comme en
première lecture, de revenir au texte de l'article premier du projet de
loi organique initial.
Votre commission vous propose d'
adopter l'article premier du projet de loi
organique
ainsi modifié.
Article premier bis
(art. L.O. 139 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
la fonction de membre du Conseil
de la politique monétaire de la
Banque de France
Cet
article comporte la première des nombreuses dispositions introduites par
l'Assemblée nationale en première lecture alors qu'elles ne
figuraient pas dans le texte initial et rétablies en deuxième
lecture, qui n'entrent pas dans le cadre du projet initial qui concernait les
incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions
électives
.
Afin d'éviter des ajouts insuffisamment étudiés dans la
plupart des cas et dont les conséquences n'avaient pas toujours
été exactement mesurées, le Sénat, suivant votre
commission des Lois, avait décidé en première lecture de
disjoindre ces articles additionnels sans lien avec l'objet initial des projets
de loi.
Pour les mêmes raisons, votre commission des Lois vous propose d'adopter
la même position en deuxième lecture sur la plupart de ces
dispositions, considérant de surcroît le risque de non
conformité à la Constitution de plusieurs de ces dispositions.
L'article premier
bis
, issu d'un amendement de la commission des Lois de
l'Assemblée nationale, tend à établir une
incompatibilité entre le mandat parlementaire et la fonction de membre
du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.
Comme votre rapporteur l'a exposé en première lecture, cette
incompatibilité a déjà été établie en
droit et il est donc inutile d'alourdir le code électoral avec des
dispositions redondantes.
Cette incompatibilité a, en effet, été inscrite
expressément à l'article 10 de la loi n° 93-980 du
4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit, que l'on peut considérer comme une application
spécifique des dispositions plus générales de l'article
L.O. 142 du code électoral, établissant une
incompatibilité entre un mandat parlementaire et une fonction publique
non élective.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, comme en
première lecture, un
amendement tendant à disjoindre l'article
premier
bis
du projet de loi organique.
Article premier ter
(art. L.O. 140 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
les fonctions de juge des tribunaux de commerce
Cet
article additionnel dû au vote d'un amendement présenté par
la commission des Lois de l'Assemblée nationale, tend à
rétablir l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et la
fonction de
juge des tribunaux de commerce
, qui ne figurait pas dans le
texte initial. Les députés avaient déjà
adopté cette disposition en première lecture, que le Sénat
avait ensuite supprimée sur proposition de votre commission des Lois.
Pour justifier ce rétablissement, M. Bernard Roman, rapporteur, a
indiqué qu'il s'agirait d'inscrire clairement dans le code
électoral la traduction du principe de séparation entre le
pouvoir législatif et une autorité juridictionnelle.
La question mérite certes d'être examinée avec
intérêt.
Toutefois, les tribunaux de commerce ne sont pas les seules juridictions au
sein desquelles des fonctions juridictionnelles sont exercées par des
personnes élues.
On pourrait citer en exemple le cas des conseillers prud'hommes et celui des
assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.
Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à disjoindre l'article premier
ter
du projet de loi
organique, sans lien avec le texte initial.
Article 2
(art. L.O. 141 et L.O. 141-1 du code
électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire
avec une fonction d'exécutif d'une collectivité
territoriale
ou avec plus d'un mandat local
L'article 2 contient les dispositions essentielles du projet
de loi
organique.
Sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, en
deuxième lecture comme en première lecture, concerne deux
catégories d'incompatibilités applicables aux
parlementaires :
- En premier lieu, il étendrait à tous les conseillers
municipaux la liste des mandats compatibles avec celui de parlementaire dans la
limite d'un seul ;
En l'état actuel du droit, le parlementaire peut exercer un seul mandat
ou une seule fonction parmi les suivantes : parlementaire européen,
conseiller régional ou général, conseiller à
l'Assemblée de Corse, conseiller de Paris, maire d'une commune d'au
moins 20 000 habitants, maire-adjoint d'une commune d'au moins
100 000 habitants.
Le Sénat, suivant votre commission des Lois, avait approuvé cette
extension, en la limitant toutefois, pour le mandat de conseiller municipal,
aux communes d'au moins 3 500 habitants.
-
En second lieu, l'Assemblée nationale a prévu que le
mandat parlementaire serait incompatible avec l'exercice d'une fonction
d'exécutif d'une collectivité territoriale (président de
conseil régional ou général, président du conseil
exécutif de Corse, maire) ou de président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre.
Votre commission des Lois considère, comme le Sénat en
première lecture, qu'un parlementaire doit pouvoir exercer un mandat
local (mais un seul) dans sa plénitude, c'est-à-dire, y compris
une fonction exécutive.
Le principe de l'exercice d'un seul mandat local ou d'une seule fonction par un
parlementaire a déjà été établi par la loi
organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985, le texte
prévoyant toutefois une exception pour les maires des villes de moins de
20.000 habitants et pour les maires-adjoints de celles de moins de
100.000 habitants.
Le projet de loi organique supprimerait cette exception et ne permettrait au
parlementaire de n'exercer qu'un seul mandat local, quel qu'il soit, y compris
celui de conseiller municipal et sans considération de la population de
la commune.
La généralisation d'un principe déjà établi
paraît pouvoir être acceptée, à la lumière du
recul dont on dispose aujourd'hui par rapport aux lois de
décentralisation.
La poursuite de la décentralisation, l'instauration de la session unique
du Parlement et une volonté d'accroître la circulation des
responsabilités publiques permettent en effet d'approuver l'extension
proposée du principe établi en 1985.
Au terme d'un large débat, votre commission des Lois a finalement
considéré que l'exclusion de cette limitation des mandats
exercés dans les communes de moins de 3 500 habitants pouvait
ne pas être pleinement fondée, dans la mesure où elle
pourrait introduire une différence non justifiée entre mandats
locaux.
Compte tenu du développement de l'intercommunalité, elle a aussi
estimé que les fonctions de membre d'un établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre
devraient aussi être prises en considération dans
l'appréciation des mandats ou fonctions susceptibles d'être
exercées simultanément.
Appartiennent à cette catégorie : les communautés
d'agglomération, les communautés urbaines, les communautés
de villes, les districts, les
communautés de communes et les
syndicats d'agglomérations nouvelles.
Le projet de loi sur l'intercommunalité, en cours d'examen par le
Parlement, prévoyant que les délégués des communes
dans les organes délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale sont choisis parmi les conseillers
municipaux, il en résulterait que le parlementaire conseiller municipal
ne pourrait plus être membre d'une assemblée
délibérante de coopération intercommunale.
En revanche, la possibilité pour un parlementaire de participer à
la gestion d'une seule collectivité territoriale ne doit pas
nécessairement se limiter à l'exercice d'un mandat sans fonction
de responsabilité.
Le député ou le sénateur doit pouvoir exercer les
fonctions de maire ou celles de président d'un conseil
général ou régional pour les raisons déjà
développées par votre rapporteur lors de l'examen du texte en
première lecture.
En effet, le libre choix de l'électeur, principe essentiel de la
démocratie, ne peut se concilier avec une législation sur les
incompatibilités que dans les limites strictement nécessaires.
Or, précisément, il est impératif qu'un parlementaire
puisse, si les électeurs en décident ainsi, exercer des
responsabilités de gestion au sein d'une collectivité
territoriale lui permettant de rester proche des réalités du
terrain, le mandat parlementaire pouvant alors s'appuyer sur une solide
expérience locale.
Alors que, selon une enquête réalisée à l'occasion
du dernier congrès de l'Association des Maires de France, en novembre
1998, 45 % des maires n'envisagent pas de se représenter lors des
prochaines élections municipales, le parlementaire perdrait la
possibilité de rester ou de devenir maire, ce qui contribuerait à
assécher plus sûrement encore le vivier des candidats à des
fonctions bénévoles.
Sous une apparente simplicité, le projet de loi organique ne prend pas
en considération la nécessaire articulation entre mandat national
et fonctions locales et, sous couvert de prévenir tout risque de conflit
d'intérêts, organiserait, à l'heure de la
décentralisation, une séparation radicale entre mandat national
et fonctions locales.
La décentralisation ne saurait être développée dans
des conditions satisfaisantes si aucun des membres du Parlement
-compétent pour en déterminer les principes fondamentaux- se
trouvait obligatoirement privé de toute responsabilité locale.
Telle est la condition d'une décentralisation à la
française, toujours menacée par l'autorité de l'Etat. Ne
pas le comprendre reviendrait, soit à préparer la
recentralisation, soit à s'exposer à une féodalisation qui
ne serait favorable, ni à l'unité du pays, ni à
l'aménagement équilibré de notre territoire.
Il ne s'agit pas pour autant de rendre systématique l'exercice
simultané d'un mandat parlementaire et d'une fonction locale, puisque,
en l'état actuel de la législation, 40 % de parlementaires
-dans des proportions très semblables à l'Assemblée
nationale et au Sénat- n'exercent aucune fonction d'exécutif de
collectivité territoriale
2(
*
)
.
Il s'agit de permettre aux électeurs de décider librement si leur
parlementaire peut aussi rester ou devenir maire, et d'assurer eux-mêmes
un renouvellement adapté des élus.
On pourrait s'étonner qu'un ministre puisse être aussi maire
d'une grande ville, ce qui demeurera autorisé à défaut du
dépôt d'un projet de loi constitutionnelle tendant à
compléter l'article 23 de la Constitution.
Qu'il s'agisse du risque de conflit d'intérêts ou de la
disponibilité -arguments souvent invoqués à l'appui de la
législation proposée- la question se pose de manière
beaucoup plus forte pour un membre du Gouvernement que pour un parlementaire,
d'autant que les parlementaires les plus assidus ne sont pas
nécessairement ceux qui exercent le moins de responsabilités
locales.
Il apparaît clairement que toute proposition de renforcement du
régime des incompatibilités aurait dû concerner en premier
lieu les ministres et non les parlementaires.
Votre commission des Lois estime souhaitable de limiter à une seule
collectivité les responsabilités des parlementaires, par
l'exercice simultané d'un seul mandat mais non d'interdire de
manière absolue et doctrinale l'exercice de toute responsabilité
d'exécutif.
Aussi, vous propose-t-elle un
amendement
tendant à une
nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi organique
pour
modifier l'article L.O. 141 du code électoral.
Cet article L.O. 141 reprendrait les dispositions proposées par le
projet de loi organique pour l'article L.O. 141-1, permettant à un
parlementaire d'exercer simultanément un seul mandat local (conseiller
régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller
général, conseiller de Paris, conseiller municipal), la
limitation similaire pour le parlementaire européen étant
transférée du code électoral à la loi
n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à
l'élection des représentants au Parlement européen par
l'article 8 du projet de loi.
Le parlementaire ne pourrait plus être membre d'un organe
délibérant d'un établissement de coopération
intercommunale, sauf s'il n'est pas doté d'une fiscalité propre.
En revanche, les dispositions sur l'incompatibilité entre le mandat de
député ou de sénateur et une fonction d'exécutif de
collectivité (maire, président de conseil général
ou régional) ne seraient pas reprises.
En conséquence un parlementaire ne pourrait plus siéger
simultanément dans un conseil général (ou régional)
et dans un conseil municipal, quelle que soit la taille de la population de la
commune.
Un parlementaire pourrait donc exercer un mandat local et un seul, mais dans
sa plénitude, c'est-à-dire y compris en assurant des fonctions
exécutives au sein de la collectivité dont il est l'élu.
Il pourrait donc participer pleinement à la gestion d'une
collectivité territoriale, mais d'une seule.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 2 du projet de
loi organique ainsi modifié
.
Article 2 bis
(art. L.O. 142-1 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
les fonctions du membre de cabinet du président de la République
ou d'un cabinet ministériel
Cet
article additionnel, supprimé par le Sénat en première
lecture, a été rétabli par l'Assemblée nationale.
M. Bernard Roman, rapporteur, a douté que l'article L.O. 142 du
code électoral établissant une incompatibilité entre le
mandat parlementaire et une fonction publique non élective concerne les
membres des cabinets du président de la République ou des membres
du Gouvernement, votre rapporteur s'étant lui-même
interrogé à ce sujet.
Quoi qu'il en soit, cet article n'a pas de lien avec l'objet du projet de loi
organique initial, à savoir les incompatibilités entre mandats et
fonctions de caractère électif.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre l'article 2
bis
du
projet de loi organique
.
Article 2 ter
(art. L.O. 143-1 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les
fonctions
de membre du directoire de la Banque centrale
européenne
et de membre de la Commission européenne
Cette
incompatibilité, issue d'un amendement de l'Assemblée nationale,
avait été supprimée par le Sénat en première
lecture après que votre commission des Lois eut fait valoir qu'elle
était déjà établie en droit par l'article L.O. 143
du code électoral selon lequel "
l'exercice des fonctions
conférées par un Etat étranger ou une organisation
internationale et rémunérées sur leurs fonds est
également incompatible avec le mandat de député
".
L'Assemblée nationale a rétabli cette disposition en
deuxième lecture, M. Bernard Roman, rapporteur, ayant
considéré qu'il était "
nécessaire
d'affirmer clairement, par une inscription dans le code électoral, le
refus de toute confusion d'intérêts avec le mandat de
député ou de sénateur
", ne contestant donc pas
l'applicabilité de l'article L.O. 143 du code précité aux
fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et
à celles de membre de la Commission européenne.
Le texte proposé, loin de revêtir un intérêt
strictement juridique, puisque l'incompatibilité existe
déjà, n'aurait donc qu'une valeur symbolique, de nature à
alourdir inutilement le code électoral.
On peut même imaginer que toute émunération ajoutée
à un principe clairement énoncé comporte le risque, par
son caractère incomplet, de laisser planer un doute sur le champ
d'application exact d'un texte de caractère général.
Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle par
amendement de
disjoindre l'article 2
ter
du projet de loi organique.
Article 2 quater
(art. L.O. 144 du code
électoral)
Missions confiées à un parlementaire
On sait
que l'article L.O. 144 rend ces missions compatibles avec un mandat de
député ou de sénateur, à la condition que leur
durée n'excède pas six mois.
L'article 2
quater
du projet de loi organique tend à limiter
à deux le nombre de missions qu'un parlementaire pourrait, au cours
d'une même législature, se voir confiées par le
Gouvernement.
Il s'agirait, selon M. Bernard Roman, rapporteur sur le présent projet
à l'Assemblée nationale de "
limiter une pratique qui
crée une confusion des rôles entre pouvoir exécutif et
pouvoir législatif
", Mme Christine Lazerges ayant
indiqué, au cours de l'examen du texte par la commission des Lois,
qu'une mission confiée par le Gouvernement lui avait pris un temps ne
lui laissant qu'une très faible disponibilité pour son travail
parlementaire.
Le Sénat, suivant sa commission des Lois, avait supprimé cette
disposition qui, ne concernant pas les incompatibilités avec des
fonctions électives, n'avait pas sa place dans le présent projet
de loi organique.
L'Assemblée nationale ayant rétabli cet article additionnel,
votre commission des Lois vous propose, pour les mêmes raisons, un
amendement
tendant à
disjoindre l'article 2
quater
du
projet de loi organique
.
Article 2 quinquies
(art. L.O. 145 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les
fonctions
de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre
d'agriculture
Cet
article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture comme en première lecture, tend à
instituer une incompatibilité entre un mandat parlementaire et une
fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre
d'agriculture.
L'article L.O. 145 du code électoral, qui serait complété
à cet effet, rend incompatible ce mandat avec des fonctions de direction
ou de conseil exercées dans des entreprises nationales et
établissements publics nationaux, sauf lorsque le parlementaire a
été désigné en cette qualité ou du fait d'un
mandat électoral local.
Il résulte des décisions n° 95-12-I du 14 septembre
1995 et 99-17 I du 28 janvier 1999 du Conseil constitutionnel que
l'article L.O. 145 du code électoral s'applique aux fonctions de
président de l'assemblée des chambres françaises de
commerce et d'industrie et à celles de président d'une chambre de
commerce et d'industrie, institutions ayant le caractère
d'établissement public national.
La jurisprudence établira si elle s'applique aussi au président
d'une chambre d'agriculture et à tous les membres du bureau de ces
établissements publics nationaux.
Quoi qu'il en soit, comme en première lecture, votre commission des Lois
vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
quinquies
du projet de loi organique
qui
n'entre pas dans le cadre du texte initial.
Article 2 sexies
(art. L.O. 146 du code
électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire
avec
des fonctions de direction de sociétés ayant un objet financier
et faisant publiquement appel à l'épargne
L'article L.O. 146 du code électoral rend le mandat
parlementaire incompatible notamment avec une fonction de direction d'une
société ayant un objet
exclusivement
financier et faisant
publiquement appel à l'épargne (conditions cumulatives).
L'article 2 sexies, adopté par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture comme en première lecture, en supprimant la
mention de l'objet "
exclusivement
" financier, aurait pour
conséquence d'étendre l'incompatibilité à
l'ensemble des sociétés ayant un objet
au moins en partie
financier et faisant publiquement appel à l'épargne.
Comme votre rapporteur l'a exposé lors de l'examen du texte en
première lecture, cet article étendrait sensiblement le champ de
l'incompatibilité et, en empêchant de très nombreux
dirigeants d'entreprises d'exercer un mandat parlementaire, sauf à
renoncer à leur activité professionnelle, contribuerait à
couper le Parlement de l'activité économique du pays, à
professionnaliser le mandat parlementaire tout en réduisant
l'éventail des catégories socioprofessionnelles susceptibles
d'accéder au Parlement.
M. Bernard Roman, rapporteur a estimé que cette disposition permettrait
"
d'établir une séparation claire entre la fonction
parlementaire et les intérêts d'ordre privé
",
confirmant ainsi l'esprit qui préside à cette proposition, comme
à beaucoup d'autres articles additionnels adoptés par
l'Assemblée nationale, à savoir créer une césure
étanche entre le Parlement et la vie professionnelle.
Votre commission des Lois est pour le moins réservée à
l'égard d'un tel objectif et constate, en tout état de cause, que
les aménagements proposés au régime des
incompatibilités professionnelles n'ont pas été
précédés d'une réflexion suffisante sur leurs
incidences.
Ainsi, la modification de l'article L.O. 146 du code électoral
susciterait probablement de grandes difficultés d'interprétation,
dans la mesure où on ignore le niveau à partir duquel
l'entreprise ayant un objet financier non exclusif et une activité
industrielle ou commerciale devrait être soumise au champ des
dispositions proposées.
Ceci illustre la difficulté qu'il y a à ajouter, à la
faveur d'amendements, des dispositions sur les incompatibilités
professionnelles à un texte relatif aux incompatibilités avec des
fonctions électives.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence, comme en
première lecture, un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
sexies
du projet de loi organique
.
Article 2 septies
(art. L.O. 146 du code
électoral)
Interdiction pour un parlementaire d'exercer
les
droits attachés à la propriété de tout ou partie
d'une société
visée à l'article L.O. 146 du
code électoral
L'article 2
septies
, proposé en deuxième
lecture comme en première lecture, interdirait à un parlementaire
d'exercer les droits attachés à la propriété de
tout ou partie d'une société visée à l'article L.O.
146 du code électoral (sociétés dans lesquelles les
fonctions de direction sont incompatibles avec un mandat parlementaire).
Votre rapporteur a exposé, en première lecture, que la privation
"
sans que la nécessité publique légalement
constatée l'exige évidemment
" des attributs du droit de
propriété (droits de vote, de contrôle, de percevoir des
dividendes, de participer à la distribution des actifs lors de la
dissolution de la société, de céder des parts sociales)
serait susceptible d'être déclarée non conforme à la
Constitution par le Conseil constitutionnel.
Il a également fait valoir que la disposition proposée pourrait,
dans certaines hypothèses, bloquer le fonctionnement d'une
société (cas où la décision est subordonnée
à un accord unanime des actionnaires) et que les implications de ce
texte n'avaient pas été suffisamment mesurées, ce qui
démontre que le traitement de cette question, à supposer qu'il
soit opportun, devrait comporter un examen de ses implications tant au regard
du droit constitutionnel que du droit des sociétés.
Comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
septies
du projet de loi organique
.
Article 2 octies
(art. L.O. 147 du code
électoral)
Interdiction pour un parlementaire
d'exercer une
fonction de direction ou de conseil
dans une société
énumérée à l'article L.O. 146 du code
électoral
Selon
l'article L.O. 147 du code électoral, un parlementaire ne peut
pas accepter en cours de mandat une fonction de membre du conseil
d'administration dans l'un des établissements, sociétés ou
entreprises visés à l'article L.O. 146 du même
code.
Comme en première lecture, l'article 2 octies apporterait deux
modifications à l'article L.O. 146 :
- il étendrait l'interdiction aux fonctions de surveillance ou de
conseil exercées de façon permanente ;
- l'interdiction, actuellement limitée aux fonctions
acceptées en cours de mandat, concernerait aussi celles exercées
avant le début du mandat.
En interdisant à un parlementaire de poursuivre une activité
professionnelle après son élection, cette disposition,
étrangère au propos initial du texte, à savoir les
incompatibilités électives et non professionnelles, contribuerait
aussi à faire du mandat de député ou de sénateur
une sorte de profession, ce qui n'apparaît pas souhaitable.
Comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose un
amendement tendant à disjoindre l'article 2
octies
du projet de loi organique
.
Article 2 decies
(art. L.O. 149 du code
électoral)
Limitation pour les parlementaires du
droit
d'exercer la profession d'avocat
L'article 2
decies
, rétabli par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, apporte trois
modifications aux interdictions faites aux parlementaires d'exercer la
profession d'avocat par l'article L.O. 149 du code électoral.
- Il interdirait aux parlementaires d'accomplir directement ou
indirectement un acte de leur profession d'avocat devant la Haute Cour de
justice ou devant la Cour de Justice de la République, en cas de
poursuite pénale pour crimes et délits contre la chose publique,
en matière de presse ou d'atteinte au crédit ou à
l'épargne.
- L'interdiction de plaider ou de consulter pour le compte d'une
société, entreprise ou établissement visés aux
articles L.O. 145 et L.O. 146 du code électoral serait
étendue à celles dont le parlementaire était
habituellement le conseil avant son élection.
Le texte s'opposerait donc à la poursuite du traitement par le
parlementaire de dossiers dont il avait la charge avant son élection,
traduisant, une fois encore, une vision d'un mandat parlementaire comparable
à une profession.
- L'interdiction de plaider ou de consulter contre l'Etat, les
sociétés nationales, les collectivités ou
établissements publics comprendrait désormais les cas d'actions
en responsabilité des dommages causés par tout véhicule,
alors que ces actions en responsabilité échappent actuellement
à l'interdiction.
Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois
considère que le renforcement des limitations d'exercice d'une
profession par un parlementaire n'a pas sa place dans un texte concernant les
incompatibilités avec des fonctions électives.
En conséquence, elle vous propose, comme en première lecture, un
amendement
tendant à
disjoindre
l'article 2
decies
du projet de loi organique
.
Article 3
(art. L.O. 151 du code
électoral)
Publication au Journal Officiel des déclarations
d'activité
professionnelle et d'intérêt
général
L'article 3 du projet de loi organique adopté par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture comporte deux
objets :
- D'une part, dans son paragraphe II, il tend à rendre
applicable au parlementaire élu à une fonction de chef
d'exécutif les dispositions de l'article L.O. 151 du code
électoral concernant le règlement des situations
d'incompatibilité apparaissant lors de l'élection du
député ou du sénateur.
Cette disposition serait la conséquence de l'incompatibilité
proposée à l'article 2 entre le mandat de parlementaire et
une fonction de chef d'exécutif de collectivité territoriale.
Par coordination avec sa position à l'article 2 (refus de cette
incompatibilité), votre commission des lois vous propose par
amendement
de
supprimer
cette disposition, et donc le
paragraphe II de l'article
.
- D'autre part, l'article 3, paragraphe III, issu d'un
amendement voté à l'Assemblée nationale en deuxième
lecture comme en première lecture, prévoit la publication au
Journal Officiel des déclarations d'activité professionnelle ou
d'intérêt général souscrites par les parlementaires
après leur élection et en cas de changement dans leur situation.
Comme l'a indiqué votre rapporteur lors de l'examen du texte en
première lecture, une réflexion éventuelle sur la
modification de cette procédure de déclaration relève d'un
autre débat et n'entre pas dans le cadre du présent projet de loi
organique.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
supprimer le paragraphe III de cet
article
.
Enfin, il convient de rappeler que, sur cet article comme sur l'ensemble des
dispositions des projets de loi organique et ordinaire, les deux
assemblées étaient parvenues, en première lecture,
à un accord sur le point particulier de l'harmonisation à
30 jours, dans tous les cas de figure, du délai d'option
laissé aux élus en situation d'incompatibilité pour se
mettre en conformité avec la législation (paragraphe I et IV du
présent article).
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter l'article 3 du projet
de loi organique ainsi modifié.
Article 4
(art. L.O. 151-1 du code
électoral)
Règlement des incompatibilités survenant
postérieurement
à l'élection du parlementaire
L'article 4 du projet de loi organique concerne le
règlement des situations d'incompatibilité survenant après
l'élection du parlementaire.
En premier lieu, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions
supprimées par le Sénat concernant le parlementaire élu
à une fonction d'exécutif incompatible.
Par coordination avec sa position sur l'article 2 (compatibilité du
mandat parlementaire avec une fonction d'exécutif de collectivité
territoriale), votre commission des Lois vous propose de ne pas retenir ces
dispositions qui seraient, en effet, inutiles.
En second lieu, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions
qu'elle avait retenues en première lecture, et que le Sénat avait
supprimées afin de laisser une liberté de choix au parlementaire
acquérant un mandat incompatible.
Les députés proposent que le parlementaire en situation
d'incompatibilité soit contraint de renoncer à un mandat qu'il
détenait antérieurement (au lieu du mandat de son choix),
étant précisé qu'à défaut d'option dans le
délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la
plus ancienne (au lieu de la plus récente) prendrait fin de plein droit.
L'Assemblée nationale avait, en outre, prévu que le parlementaire
qui, dans ce délai, démissionnerait du dernier mandat acquis, au
lieu d'un mandat acquis antérieurement, perdrait aussi le mandat acquis
ou renouvelé à la date la plus ancienne.
Il en résulterait que, dans ce cas, le parlementaire perdrait deux
mandats.
Comme en première lecture, votre commission des Lois estime
préférable de maintenir le régime en vigueur, qui n'a
entraîné aucun dysfonctionnement, et qui laisse au parlementaire
une entière liberté de choix, tout en acceptant l'harmonisation
à trente jours des délais d'option.
En conséquence, elle vous propose un
amendement
tendant à
une
nouvelle rédaction de l'article 4 du projet de loi
organique
.
Article 4 bis
(art. L.O. 296 du code
électoral)
Age d'éligibilité des sénateurs
Cet
article additionnel, tendant à abaisser à 18 ans l'âge
d'éligibilité des sénateurs, introduit à
l'initiative de l'Assemblée nationale en première lecture, a
été supprimé par le Sénat avant d'être
à nouveau introduit dans le projet de loi organique par les
députés en deuxième lecture.
Le Sénat, suivant la proposition de votre commission des Lois, avait en
effet constaté que cette question devait être examinée dans
le cadre d'un texte spécifique sur les conditions
d'éligibilité et non de celui d'un projet relatif aux
incompatibilités.
Au demeurant, nos collègues MM. Henri de Raincourt, Guy
Allouche et Mme Hélène Luc ont déposé des
propositions de loi organique tendant à fixer à 23 ans
l'âge d'éligibilité des sénateurs.
Comme l'a indiqué notre collègue M. Paul Girod dans son
rapport sur le projet de loi relatif à l'élection des
sénateurs, ces propositions pourraient être examinées
conjointement avec un projet de loi organique sur l'effectif du Sénat,
dont le Gouvernement a annoncé le dépôt après la
publication des résultats du recensement de 1999
3(
*
)
.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence un
amendement
tendant à le
disjoindre du projet de loi
organique
.
Article 4 ter A (nouveau)
Âge
d'éligibilité aux mandats et fonctions
dans les
collectivités d'outre-mer
Cet
article additionnel, inséré en deuxième lecture à
l'initiative de l'Assemblée nationale tend à modifier plusieurs
textes relatifs à l'outre-mer pour y établir à 18 ans
l'âge d'éligibilité à des mandats électoraux
et fonctions électives dans des institutions territoriales de
collectivités d'outre-mer.
Comme pour l'article précédent, votre commission des Lois
considère que les conditions d'éligibilité n'ont pas
à figurer dans un texte concernant les incompatibilités.
Elle vous propose en conséquence un
amendement à disjoindre
à l'article 4
ter
A du projet de loi organique.
Article 6
(article L.O. 328-2 du code
électoral)
Incompatibilités applicables à
Saint-Pierre-et-Miquelon
Le texte
proposé pour compléter l'article L.O. 328-2 du code
électoral, relatif au député de Saint-Pierre-et-Miquelon
assimilerait, dans son premier alinéa, les fonctions de président
du conseil général de cette collectivité à celles
de président du conseil général d'un département
pour l'application de l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et
les fonctions de président de conseil général
prévue par l'article 2 du projet de loi organique.
Son second alinéa assimilerait le mandat de conseiller
général dans cette collectivité avec celui de conseiller
général d'un département pour l'application de
l'incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local,
prévue par le même article du projet de loi organique.
Par coordination avec la position qu'elle a adoptée à
l'article 2 du présent projet, votre commission des Lois vous
propose un
amendement
tendant à ne retenir que la seconde de ces
assimilations et
d'adopter l'article 6 ainsi modifié
.
Article 7
(article L.O. 334-7-1 du code
électoral)
Incompatibilités applicables à Mayotte
L'article 7 tend à assimiler, pour
l'incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local,
le mandat de conseiller général de Mayotte à celui de
conseiller général d'un département.
Cette disposition qui figurait dans le texte adopté par
l'Assemblée nationale en première lecture, avait
été approuvée dans son principe par le Sénat qui
l'avait toutefois insérée dans le nouveau titre II du Livre III
du code électoral, relatif à Mayotte, créé par
l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 (au lieu de
l'insérer à l'article L.O. 141-1 du code électoral,
relatif aux incompatibilités applicables sur l'ensemble de la
métropole).
L'Assemblée nationale a approuvé cette codification en
deuxième lecture.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement de coordination
avec la position qu'elle a prise à l'article 2 du projet
(référence à l'article L.O. 141 au lieu de l'article
L.O. 141-1).
Elle vous propose
d'adopter l'article 7 ainsi modifié
.
Article 8
(article 6-1 de la loi n° 52-1175
du
21 octobre 1952)
Assimilation du mandat de conseiller territorial de la
Polynésie française au mandat de conseiller général
Cet
article tend à assimiler le mandat de conseiller territorial de la
Polynésie française au mandat de conseiller général
d'un département, pour l'application de la législation sur les
incompatibilités.
Pour une meilleure lisibilité du texte, le Sénat avait
inséré ces dispositions dans la loi n° 52-1175 du 21
octobre 1952 fixant le régime applicable à l'élection des
conseillers territoriaux polynésiens, ce que l'Assemblée
nationale a accepté en deuxième lecture.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de correction d'une
erreur matérielle et
d'adopter l'article 8 ainsi
modifié
.
Article 8 bis A (nouveau)
(article 11-1 de la loi
n°
52-1175 du 21 octobre 1952)
Incompatibilité entre
un mandat de conseiller territorial de Polynésie française avec
un mandat ou une fonction en dehors de ce territoire
Cet
article, inséré par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, instituerait une incompatibilité entre le
mandat de membre de l'Assemblée territorial de la Polynésie
française et un
mandat local
(sauf celui de conseiller municipal)
ou un
mandat ou une fonction territoriale dans une autre
collectivité.
Une incompatibilité de cette nature existe déjà pour les
membres d'une assemblée de province de Nouvelle Calédonie
(article 196 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999).
Afin de prendre en compte une éventuelle évolution du statut de
la Polynésie française, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de cet
article, énumérant les collectivités d'outre-mer
concernées, au lieu de viser la catégorie des territoires
d'outre-mer.
Elle vous propose
d'adopter l'article 8
bis
A nouveau ainsi
modifié
.
Article 8 bis
(article 13 de la loi
organique n° 96-312 du 12 avril 1996)
Assimilation des
fonctions de président ou de membre du
Gouvernement de la
Polynésie française avec les fonctions
de président
d'un conseil général
Cet
article assimilerait les fonctions de président ou de membre du
Gouvernement de la Polynésie française avec les fonctions de
président d'un conseil général.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement de coordination et
d'adopter l'article 8 bis ainsi modifié
.
Article 8 ter
(article 13-1-1 de la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Assimilation du mandat de membre
de l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna au mandat de
conseiller général
Cet
article assimilerait le mandat de membre de l'assemblée territoriale des
îles Wallis-et-Futuna à celui de conseiller général.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
rétablir la rédaction qu'elle avait adoptée en
première lecture, par coordination avec les positions qu'elle a prises
précédemment et
d'adopter l'article 8
ter
ainsi modifié
.
Article 8 quater A (nouveau)
(article 13-16 de
la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Incompatibilité entre un
mandat de membre de l'assemblée territoriale des îles
Wallis-et-Futuna avec un mandat ou une fonction
en dehors de ce
territoire
Par
analogie avec l'article 8
bis
A pour la Polynésie
française, cet article additionnel inséré en
deuxième lecture par l'Assemblée nationale, rendrait le mandat de
conseiller territorial des îles Wallis-et-Futuna incompatible avec un
mandat local ou territorial acquis en dehors de ce territoire.
De la même manière, votre commission des Lois vous propose un
amendement tendant à préciser la rédaction de ce texte et
d'adopter l'article 8
quater
A ainsi
modifié
.
Article 8 quater
(article 196 de la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999)
Incompatibilités applicables
en Nouvelle-calédonie
En
première lecture, le Sénat avait inséré dans la loi
n° 88-1028 du 9 novembre 1988 l'assimilation
proposée du mandat de membre d'une assemblée de province de la
Nouvelle-Calédonie au mandat de conseiller général d'un
département, pour l'application de la législation sur les
incompatibilités, ainsi que l'harmonisation à 30 jours des
délais d'option pour l'élu en situation d'incompatibilité.
Ces dispositions ont été insérées ou
adaptées dans la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie (articles 196 et 197).
Elles ont donc été supprimées du présent projet par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
L'article 8
quater
concerne l'option que devrait effectuer le
suivant de liste devenant membre d'une assemblée de province s'il se
trouvait en situation d'incompatibilité et tend à insérer
cette disposition à l'article 196 de la loi du 19 mars 1999
précitée.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de correction d'une
erreur matérielle et
d'adopter l'article 8
quater
ainsi
modifié
.
Article 9 bis (nouveau)
(art. 7-1 de l'ordonnance
n°
58-1360 du 29 décembre 1958
portant loi organique relative aux lois
de finances)
Incompatibilités applicables aux membres
du
Conseil économique et social
Cet
article résulte d'un amendement présenté en
deuxième lecture par M. Pierre Albertini, approuvé par
la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse
de l'Assemblée nationale.
Il tend à intégrer dans l'ordonnance n° 58-1360 du
29 septembre 1958 les dispositions de l'article L.O. 139 du
code électoral rendant un mandat parlementaire incompatible avec les
fonctions de membre du Conseil économique et social.
L'article 9
bis
insérerait également dans cette
ordonnance l'incompatibilité entre le mandat de membre du Parlement
européen et les mêmes fonctions, prévue par
l'article 7 du projet de loi ordinaire pour figurer à
l'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement
européen.
Le principe de cette incompatibilité a déjà
été accepté par le Sénat puisque l'article 7
du projet de loi a été adopté dans les mêmes termes
par les deux assemblées en première lecture.
L'article 9
bis
du présent projet de loi organique ne
ferait donc que confirmer des incompatibilités déjà
établies.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter sans modification
l'article 9
bis
du projet de loi organique
.
Article 10
Dispositions transitoires
Le
projet de loi organique initial prévoyait que le parlementaire se
trouvant, à la date de publication de la loi organique, dans l'un des
cas d'incompatibilité qu'elle institue pourrait continuer d'exercer ses
mandats et fonctions jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque
cause que ce soit, prendrait fin le premier.
Cette application progressive du texte présentait l'inconvénient
de toucher de nombreux élus lors des prochaines élections
municipales (mars 2001). Un certain nombre de députés ou de
sénateurs pouvant alors choisir de renoncer à leur mandat
parlementaire, il en aurait résulté un nombre important de
vacances de sièges auxquelles il n'aurait pas été pourvu,
puisque des élections partielles ne peuvent être organisées
dans l'année précédant un renouvellement
général de l'Assemblée nationale (prévu en
mars 2002, sauf dissolution).
Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle retenu, en première
lecture, comme date à laquelle les incompatibilités
instituées prendraient effet, celle des prochaines élections
législatives.
Cette solution n'apparaissant pas adaptée aux sénateurs, dont on
ne voit pas sur quel fondement l'évolution de leur situation devrait
intervenir à la date des élections législatives, le
Sénat, sur proposition de votre commission des Lois, a estimé, en
première lecture, préférable de faire entrer les nouvelles
dispositions en vigueur lors du renouvellement du mandat parlementaire de
l'élu concerné.
Le Sénat avait aussi décidé que le député ou
le sénateur exerçant simultanément un mandat de
parlementaire européen serait tenu de faire cesser cette
incompatibilité lors du renouvellement de son mandat européen.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est revenue, sous une
rédaction modifiée, au principe qu'elle avait retenu en
première lecture, à savoir l'entrée en vigueur du texte
pour tous les parlementaires à la date du prochain renouvellement de
l'Assemblée nationale.
Comme en première lecture, votre commission des Lois considère
anormal de fixer pour date d'application aux sénateurs de la nouvelle
législation sur les incompatibilités, celle du renouvellement de
l'Assemblée nationale.
En conséquence, elle vous propose par un
amendement
une nouvelle
rédaction de
l'article 10
selon laquelle les dispositions de
la loi organique seraient applicables à la date du renouvellement du
mandat parlementaire de l'élu concerné.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article
10 du
projet de loi organique ainsi modifié.
Intitulé du projet de loi organique
Votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, par un amendement , de coordonner l' intitulé du projet de loi organique avec les positions qu'elle a prises sur ce texte, qui serait donc relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi organique.
EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI
Article 1
er
A
(article L. 44 du
code
électoral)
Fixation à 18 ans de l'âge
d'éligibilité
Outre
l'article 4
bis
du projet de loi organique pour les
sénateurs, plusieurs dispositions du projet de loi,
insérées en première lecture par l'Assemblée
nationale, et reprises par celle-ci en deuxième lecture après
leur suppression par le Sénat, tendent à fixer à
18 ans l'âge d'éligibilité aux différents
mandats électoraux et à la fonction de maire.
La motivation principale de la suppression de ces dispositions par le
Sénat, sur proposition de votre commission des Lois, tient au fait
qu'elles sont totalement étrangères à l'objet initial de
ces textes, qui concernent le régime des incompatibilités et non
celui des conditions d'éligibilité.
Il n'apparaît en effet pas souhaitable de mélanger le traitement
de deux questions distinctes et, à supposer qu'il soit opportun,
l'abaissement de l'âge d'éligibilité doit faire l'objet
d'un texte différent.
L'article L. 44 du code électoral fixe actuellement à
23 ans l'âge d'éligibilité aux mandats pour lesquels
un autre âge n'est pas fixé par un texte particulier.
Il concerne en fait l'âge d'éligibilité aux mandats de
député et de membre du Parlement européen, que
l'article 1
er
A du projet de loi fixerait à
18 ans.
Votre rapporteur avait fait observé, lors de l'examen du texte en
première lecture, qu'il aurait été conforme à
l'article 25 de la Constitution, selon lequel les conditions
d'éligibilité des membres des assemblées parlementaires
sont fixées par une loi organique, de proposer une modulation
éventuelle de l'âge d'éligibilité du
député par modification d'une disposition organique du code
électoral (en l'occurrence, l'article L.O. 127).
Il est en effet singulier de proposer l'abaissement de l'âge
d'éligibilité du sénateur dans le projet de loi organique
et celui de l'âge d'éligibilité du député
dans une loi ordinaire.
Quoi qu'il en soit et comme en première lecture, votre commission des
Lois vous propose par
amendement
de
disjoindre
l'article 1
er
A du projet de loi
.
Article 1
er
(article L. 46-1 du
code
électoral)
Généralisation de la limitation à
deux du nombre
des mandats locaux exercés simultanément
L'article 1
er
du projet de loi tend à
généraliser le principe de la limitation à deux du nombre
des mandats locaux détenus par un élu.
Cette limitation concerne actuellement les mandats de membres du Parlement
européen, conseillers régionaux ou à l'Assemblée de
Corse, conseillers généraux et conseillers de Paris. Elle
concerne aussi les fonctions de maires des communes d'au moins
20.000 habitants et les maires-adjoints de celles d'au moins
100.000 habitants, donc pas les conseillers municipaux n'exerçant
aucune fonction.
La limitation à deux mandats au maximum serait étendue aux
conseillers municipaux de toutes les communes, quelle que soit la taille de
leur population.
Le parlementaire ne pourrait donc exercer qu'un mandat local, sans aucune
exception.
Ceci ne constituerait qu'un prolongement des règles établies par
la loi n° 85-1406 du 30 décembre 1985 et avait
été accepté dans son principe par le Sénat en
première lecture comme une conséquence du développement
des responsabilités des collectivités territoriales (voir le
commentaire de l'article 2 du projet de loi organique).
On relèvera que l'incompatibilité entre le mandat de membre du
Parlement européen et plus d'un mandat local figurant actuellement
à l'article 46-1 du code électoral, serait
transférée dans un nouvel article 6-3 de la
loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à
l'élection des représentants au Parlement européen, par
l'article 8 du projet de loi.
En première lecture, le Sénat avait cependant
écarté du dispositif les conseillers municipaux des communes de
moins de 3.500 habitants.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des Lois estime
préférable, en deuxième lecture, de ne pas opérer
de distinction en fonction de la population et de s'en tenir strictement au
principe clair suivant lequel chaque élu non parlementaire peut, si les
électeurs en décident ainsi, exercer simultanément des
responsabilités dans deux collectivités dont une fonction
d'exécutif et une seule (voir ci-après le commentaire des
articles 3, 4 et 5 du présent projet).
Par ailleurs, pour les raisons déjà exposées dans le
commentaire de l'article 2 du projet de loi organique, votre commission
des Lois a estimé que les fonctions de membre d'un organe
délibérant d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre devaient être
prises en considération dans la limitation du nombre des mandats et
fonctions exercés simultanément.
Les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif
au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale prévoyant que les délégués des
communes dans les organes délibérants de ces
établissements sont choisis parmi les conseillers municipaux, il en
résulterait qu'un conseiller municipal délégué de
sa commune ne pourrait pas exercer simultanément un autre mandat.
Votre commission des Lois a donc retenu le texte proposé pour le premier
alinéa de l'article L. 46-1 du code électoral, qui se
situe dans la logique de sa position sur l'article 2 du projet de loi
organique en étendant la limitation à deux mandats ou fonctions
locales au mandat de conseiller municipal sans seuil de population et à
la fonction de membre d'un organe délibérant de
coopération entre collectivités territoriales.
En revanche, votre commission des Lois n'a pas plus accepté en
deuxième lecture qu'en première lecture la remise en cause de la
liberté de choix de l'élu en situation d'incompatibilité,
qui résulterait du texte proposé pour le second alinéa de
l'article L. 46-1 du code électoral.
En effet, ce texte ferait obligation à l'élu en situation
d'incompatibilité de démissionner d'un mandat détenu
antérieurement (au lieu du mandat de son choix).
De plus, à défaut d'option, le mandat acquis ou renouvelé
à la date la plus ancienne (au lieu de la plus récente) prendrait
fin de plein droit.
Il en serait de même en cas de démission du dernier mandat acquis
(au lieu d'un mandat antérieur). Cette disposition pourrait donc faire
perdre à l'élu non pas un mais deux mandats.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence par
amendement
une nouvelle rédaction de l'article L. 46-1 du code
électoral, limitant à deux le nombre des mandats dont l'exercice
simultané serait autorisé,
sans seuil de population (y
compris les fonctions dans un organe délibérant d'un
établissement de coopération), et
préservant l'actuelle
liberté de choix de l'élu en situation
d'incompatibilité
.
Comme dans le projet de loi organique, votre commission des Lois accepte
cependant l'harmonisation à 30 jours des délais pour la mise
en conformité de l'élu au regard de la législation sur les
incompatibilités.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 1
er
du
projet de loi ainsi modifié
.
Article 2 bis
(article L. 46-2 du code
électoral)
Incompatibilité entre un mandat local
et une
fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire
ou d'une chambre
d'agriculture
Cet
article additionnel, introduit en première lecture à l'initiative
de l'Assemblée nationale et rétabli en deuxième lecture
après sa suppression par le Sénat, tend à instituer une
incompatibilité entre un mandat local et une fonction de membre du
bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture
.
La disposition proposée se situe dans la logique de
l'article 2
quinquies
du projet de loi organique, qui
créerait une incompatibilité entre un mandat parlementaire et les
mêmes fonctions, que votre commission des Lois vous propose de disjoindre.
Négligeant de tenir compte du nombre croissant de maires qui
n'envisagent pas de solliciter un renouvellement de leur mandat, le texte
proposé limiterait le champ des personnes susceptibles d'exercer ces
fonctions.
Cette incompatibilité, qui serait de nature à priver les
collectivités territoriales d'élus en prise avec la vie
économique, devrait, en tout état de cause, être
étudiée dans le cadre plus approprié d'un texte sur les
incompatibilités professionnelles.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, par
amendement
, de
disjoindre l'article 2 bis du projet de
loi
.
Article 2 ter
(article L. 194 du code
électoral)
Fixation à 18 ans de l'âge
d'éligibilité
des conseillers généraux
Comme en
première lecture et de même que pour
l'article 1
er
A du projet de loi, votre commission des
Lois estime que l'article 2
ter
,
tendant à fixer
à 18 ans (au lieu de 21 ans) l'âge
d'éligibilité du conseiller général
, n'a pas de
lien avec le projet de loi qui concerne les incompatibilités et non les
conditions d'éligibilité.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence un
amendement
tendant à disjoindre l'article 2
ter
du projet de
loi
.
Article 2 quater
(article L. 231 (8°)
du
code électoral)
Inéligibilité au conseil municipal
des directeurs
de cabinet du président du conseil
général,
du conseil régional ou du conseil
exécutif de Corse
L'article L. 231 (8°) du code électoral
établit une inéligibilité au mandat de conseiller
municipal pour les personnes exerçant ou ayant exercé depuis
moins de six mois, dans le ressort, les fonctions de
membre du cabinet
du président du conseil général, du conseil
régional, de l'Assemblée ou du conseil exécutif de Corse.
L'article 2
quater
comporte des dispositions,
supprimées par le Sénat puis rétablies en deuxième
lecture par l'Assemblée nationale, qui
limiteraient
cette
inéligibilité aux seuls directeurs de cabinet
(au lieu de
tous les membres du cabinet) et mettrait fin à
l'inéligibilité des membres du cabinet du président de
l'Assemblée de Corse (mais en conservant l'inéligibilité
applicable du directeur du cabinet du Conseil exécutif).
Une fois encore, l'Assemblée nationale a réintroduit une
disposition relative aux conditions d'éligibilité dans un texte
concernant les incompatibilités.
Votre commission des Lois vous propose en conséquence un
amendement
tendant à
disjoindre l'article 2 quater
du projet de loi
.
Article 2 quinquies
(article L. 339 du code
électoral)
Fixation à 18 ans de l'âge
d'éligibilité des conseillers régionaux
Cet
article additionnel
fixerait à 18 ans (au lieu de 21 ans)
l'âge d'éligibilité des conseillers régionaux
.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur les
articles 1
er
A et 2
ter
, votre commission des
Lois vous propose par
amendement
de
disjoindre
l'article 2
quinquies
du projet de loi
, dont l'objet est
étranger à un texte sur les incompatibilités.
Article 3
(articles L. 2122-4 et
L. 5211-2
du code général des collectivités
territoriales)
Fixation à 18 ans de l'âge
d'éligibilité du maire
Fonctions incompatibles avec celles de
maire
Le
paragraphe I de l'article 3 tend à une nouvelle
rédaction de l'article L. 2122-4 du code général
des collectivités territoriales, identique à celle dont le
Sénat avait été saisi en première lecture.
En premier lieu, le texte
abaisserait à 18 ans l'âge
d'éligibilité du maire
(au lieu de 21 ans).
Suivant la logique qu'elle a adoptée aux articles
précédents concernant l'âge d'éligibilité aux
différents mandats, votre commission des Lois vous propose de disjoindre
cette disposition.
Le texte rendrait les fonctions de maire incompatibles avec celles de membre
du Parlement européen.
Une telle incompatibilité se concilierait mal avec la
nécessité de rapprocher l'élu européen du
territoire et ne serait pas de nature à mieux le responsabiliser et
à le rendre plus sensible aux retombées locales des
décisions communautaires.
L'article 3 étendrait au maire l'incompatibilité entre
fonctions d'exécutifs de collectivités territoriales,
déjà applicable entre les fonctions de président de
conseil général et celles de président de conseil
régional.
Cette extension, tenant compte de l'accroissement des responsabilités
des titulaires de fonctions d'exécutif de collectivités
résultant de la décentralisation, avait été
approuvée par le Sénat, sous réserve d'une exclusion des
maires des communes de moins de 3.500 habitants, qui auraient donc
toujours pu être président d'un conseil général ou
régional.
Pour les raisons exposées à l'article 1
er
du
projet de loi, votre commission des Lois a finalement estimé, sur
proposition de votre rapporteur, que tous les maires devraient être
soumis au même dispositif, quelle que soit la taille de leur commune.
Elle a aussi considéré, pour les raisons
développées dans le commentaire du même article que le
maire ne devrait pas pouvoir être aussi président d'un
établissement de coopération intercommunale doté d'une
fiscalité propre.
En revanche, comme en première lecture, votre commission des Lois vous
propose de disjoindre les dispositions tendant à instituer une
incompatibilité entre les fonctions de maire et diverses fonctions non
électives (membre de la commission européenne, du directoire de
la Banque centrale européenne, du conseil de la politique
monétaire de la Banque de France, juge des tribunaux de commerce), les
incompatibilités avec des fonctions non électives ne devant pas
être examinées dans le cadre d'un texte relatif aux
incompatibilités entre fonctions électives.
Le texte proposé pour l'article L. 2122-4 du code
général des collectivités territoriales prévoit que
le maire élu à un mandat ou une fonction incompatible perdrait
automatiquement sa première fonction (donc celle de maire), à
l'instar du dispositif en vigueur concernant le président de conseil
général élu président du conseil régional
(ou l'inverse), principe déjà accepté par le Sénat.
Enfin, le paragraphe II de l'article 3 du présent projet
tendait, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée
nationale en première lecture, à compléter
l'article L. 5211-2 du code général des
collectivités territoriales pour exclure des dispositions
proposées à cet article 3 le président de l'organe
délibérant d'un établissement public de coopération
intercommunale, ce que le Sénat avait approuvé en première
lecture.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté, sur
proposition de sa commission et malgré l'avis défavorable du
Gouvernement, une nouvelle rédaction de ce paragraphe II, pour
appliquer aux fonctions de président d'établissement public de
coopération intercommunale
doté d'une fiscalité
propre
les incompatibilités applicables au maire, ne maintenant
en-dehors du champ d'application des incompatibilités que les
établissements de coopération non dotés d'une
fiscalité propre.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose
un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de
l'article 3 du projet de loi, rendant les fonctions de maire incompatibles
avec celles d'exécutif d'une autre collectivité ou d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre et écartant les autres
incompatibilités prévues par le texte.
Elle vous propose
d'adopter l'article 3 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 3 bis A (nouveau)
(article L. 1631
du
code général des collectivités
territoriales)
Insaisissabilité d'une partie des indemnités
de fonction des élus locaux
Cet
article additionnel résulte d'un amendement de
M. Pierre Albertini, qui n'a pas été examiné par
la commission mais sur lequel le rapporteur a exprimé un avis
"
très réservé
", le Gouvernement
étant défavorable.
Selon son auteur, cet amendement serait inspiré de la réflexion
qui s'est développée au sein de l'Association des Maires de
France.
L'article 3
bis
A, adopté pour la première
fois en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, n'avait donc
pas été soumis au Sénat en première lecture.
Ce texte concerne les indemnités versées aux titulaires de
fonctions dans des collectivités territoriales ou dans des structures de
coopération intercommunale.
Il rendrait insaisissable la partie des indemnités de fonction,
correspondant à la fraction représentative des frais d'emploi
telle qu'elle est définie par le code général des
impôts, perçues par les élus locaux et les membres des
organes délibérant des établissement de coopération
intercommunales, ainsi que celles votées par le conseil d'administration
d'un service départemental d'incendie et de secours pour l'exercice
effectif des fonctions de président et de vice-président, dont on
rappellera qu'elles ne s'appuient sur aucune disposition législative
particulière.
Aucun texte ne définit précisément la nature juridique
des indemnités de fonctions
qui, selon une circulaire du
15 avril 1992, ne sont assimilables "
ni à un salaire,
ni à un traitement, ni à une rémunération
quelconque
" mais sont soumises pour partie à l'impôt,
aux cotisations de retraite, aux prélèvements sur la contribution
sociale généralisée (CSG) et sur le remboursement de la
dette sociale (RDS).
L'incertitude juridique
qui en résulte se traduit par des
décisions juridictionnelles divergentes, susceptibles d'aboutir à
une
inégalité de traitement non justifiée entre
élus.
Elle peut être préjudiciable aux élus locaux,
particulièrement ceux qui ont dû renoncer à toute
activité professionnelle et ne disposent pas d'autres ressources.
L'article 3
bis
A rendrait insaisissable la partie non imposable des
indemnités de fonction, destinée à couvrir les frais
inhérents à l'exercice du mandat
, que
l'article 240-0-
bis
précité fixe
forfaitairement
pour tous les
élus
au montant de l'indemnité
versée aux maires dans les communes de moins de 1.000 habitants,
soit
3.804F
(
somme qui serait portée à 6.937 F
si l'article 6
sexies
du projet de loi, concernant la
revalorisation de l'indemnité des maires, était adopté).
Pour l'élu exerçant plusieurs mandats
, la partie non
imposable, qui deviendrait aussi insaisissable, est égale à une
fois et demie la somme précédante (soit
5.706
F ou
10.405 F en cas de revalorisation
de l'indemnité de fonction).
En revanche, le surplus de l'indemnité de fonction, correspondant
à un revenu de substitution, soumis à l'impôt sur le
revenu, deviendrait saisissable.
Votre commission des Lois approuve cette disposition de nature à
garantir le maintien de ressources minimales aux élus locaux.
En revanche, elle estime que les indemnités de fonction
versées aux présidents et vice-présidents des services
départementaux d'incendie et de secours, à l'initiative de leur
conseil d'administration, qui ne s'appuient sur aucune disposition
législative, doivent être écartés du dispositif
proposé.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
en ce sens et
d'
adopter l'article 3
bis
A ainsi modifié.
Article 3 bis
(article L. 2122-18 du code
général des collectivités
territoriales)
Interdiction de donner une délégation au
conseiller municipal
ayant démissionné de ses fonctions de
maire pour se conformer
à la législation sur les
incompatibilités
Cet
article, déjà rejeté par le Sénat en
première lecture mais rétabli ensuite par l'Assemblée
nationale, tend à interdire au maire d'accorder une
délégation au conseiller municipal ayant
démissionné de ses fonctions de maire pour se mettre en
conformité avec la législation sur les incompatibilités
proposées par le présent projet de loi.
Le projet comporte des dispositions similaires pour les conseillers
généraux et régionaux (articles 4
bis
et
5
bis
).
Comme en première lecture, votre commission des Lois ne souhaite pas
limiter la capacité de délégation du nouveau maire.
Elle vous propose donc un amendement de
suppression
de
l'article 3
bis
du projet de loi
.
Article 3 ter
(article L. 2123-3 du
code
général des collectivités
territoriales)
Bénéfice d'un crédit d'heures pour
les conseillers municipaux
des communes d'au moins 3.500 habitants
En
première lecture, le Sénat avait estimé que, plutôt
que de traiter du statut de l'élu par touches successives, il convenait
d'en aborder le traitement d'ensemble dans le cadre d'un texte
spécifique.
Toutefois, votre commission des Lois, sensible à l'urgence d'une
amélioration du statut de l'élu, vous propose, en deuxième
lecture, de retenir ces dispositions.
Les réflexions actuellement conduites par la mission d'information sur
la décentralisation, présidée par notre collègue,
Jean-Paul Delevoye, devraient permettre la formulation de propositions de
caractère plus général sur cette importante question.
L'article 3
ter
tend à étendre à tous les
conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants le
bénéfice d'un crédit d'heures pour l'exercice de leur
mandat, actuellement ouvert aux maires et aux maires-adjoints, quelle que soit
la taille de la commune, ainsi qu'aux conseillers municipaux des communes d'au
moins 100.000 habitants.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification
l'article 3
ter
du projet de loi
.
Article 3 quater
(article L. 2123-3 du code
général des collectivités
territoriales)
Barème du crédit d'heures pour les
conseillers municipaux
des communes de moins de 100.000 habitants
Cet
article additionnel, conséquence du précédent,
compléterait le barème du crédit d'heures pour les
élus municipaux qui bénéficieraient des dispositions de
l'article 3
ter
.
Le crédit d'heures serait de 15 % de la durée légale
du travail pour les conseillers municipaux des communes de 3.500 à moins
de 10.000 habitants.
Il serait de 30 % de cette durée pour les conseillers municipaux
des communes de 10.000 à moins de 30.000 habitants et de 40 %
pour ceux des communes de 30.000 à moins de 100.000 habitants.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification
l'article 3
quater
du projet de loi
.
Article 3 quinquies
(article L. 2123-9 du
code
général des collectivités territoriales)
Suspension
du contrat de travail des élus municipaux
Cet
article additionnel étendrait aux maires des communes d'au moins
3.500 habitants et aux maires-adjoints de celles d'au moins
20.000 habitants les dispositions en vigueur sur la suspension du contrat
de travail pour l'exercice d'une fonction municipale, dont
bénéficient actuellement les maires et les adjoints au maire des
communes respectivement peuplées d'au moins 10.000 et
30.000 habitants ainsi que les parlementaires.
La suspension du contrat de travail confère à l'élu, s'il
n'a pas été réélu
à l'issue d'un premier
mandat
(ou de plusieurs mandats, si la durée totale de suspension du
contrat n'a pas dépassé 5 ans),
le droit de
réintégrer son entreprise dans son emploi précédent
ou dans un emploi analogue, assorti d'une rémunération
équivalente.
L'élu bénéficie des avantages acquis par les
salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat et, le
cas échéant, d'une réadaptation professionnelle
Cet article, en offrant une possibilité de réinsertion
professionnelle aux élus issus du secteur privé, contribuerait,
dans une mesure certes limitée, à rapprocher leur situation de
celle des élus bénéficiant du statut de la fonction
publique.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter sans modification
l'article 3
quinquies
du projet de loi.
Article 3 sexies
(articles L. 2123-23,
L. 2123-23-1 et L. 2511-34
du code général des
collectivités territoriales)
Revalorisation de l'indemnité
maximale de fonction des maires
L'article 3
sexies
tend à revaloriser
l'indemnité maximale de fonction des maires à compter de
l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi organique sur
l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et la fonction de maire.
En revanche, l'indemnité de fonction des maires-adjoints, conseillers
municipaux présidents et vice-présidents d'un
établissement public de coopération intercommunale ne serait pas
modifiée.
Le tableau ci-après récapitule le montant auquel serait
porté cette indemnité, en fonction de la population de la
commune, comparé au barème en vigueur :
|
Nombre d'habitants |
Taux
maximal actuel
|
|
Taux
maximal proposé
|
|
Taux
d'accrois-sement
|
|
moins de 500 |
12 |
2.685 |
17 |
3.804 |
41,67 |
|
de 500 à 999 |
17 |
3.804 |
31 |
6.937 |
82,35 |
|
de 1 000 à 3 499 |
31 |
6.937 |
43 |
9.622 |
38,71 |
|
de 3 500 à 9 999 |
43 |
9.622 |
55 |
12.308 |
27,91 |
|
de 10 000 à 19 999 |
55 |
12.308 |
65 |
14.546 |
18,18 |
|
de 20 000 à 49 999 |
65 |
14.546 |
90 |
20.140 |
38,46 |
|
de 50 000 à 99 999 |
75 |
16.783 |
110 |
24.616 |
46,67 |
|
de 100 000 à 200 000 |
90 |
20.140 |
145 |
32.448 |
61,11 |
|
plus de 200 000 |
95 |
21.259 |
145 |
32.448 |
52,63 |
|
Paris, Lyon, Marseille |
115 |
25.734 |
145 |
32.448 |
26,09 |
Sensible aux difficultés nombreuses
rencontrées par
les maires pour l'exercice de leurs fonctions, votre commission des Lois
considère que cette revalorisation pourrait être acceptée,
étant précisé que les conseils municipaux demeurent libres
de fixer le montant de l'indemnité des maires, puisque les chiffres
proposés sont des maximum.
Toutefois, l'article 3
sexies
fixerait la date d'application
de la revalorisation de l'indemnité de maire à celle de
l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi organique rendant
incompatible un mandat parlementaire avec une fonction de maire.
En conséquence de la position qu'elle a prise à ce sujet, votre
commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
l'application immédiate de la revalorisation proposée et
d'
adopter l'article 3
sexies
ainsi modifié
.
Article 4
(article L. 3122-3 du code
général des collectivités territoriales)
Fonctions
incompatibles avec celles de président de conseil
général
L'article 4 du projet de loi instituerait, pour le
président du conseil général, des incompatibilités
similaires à celles proposées par l'article 3 pour le maire.
Les fonctions de président de conseil général seraient
donc incompatibles avec les fonctions de président d'un conseil
régional (comme actuellement) avec le mandat de parlementaire
européen et les fonctions de maire et de président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre.
Le président du conseil général ne pourrait plus exercer
les fonctions de membre de la Commission européenne, du directoire de la
Banque centrale européenne, du Conseil de la politique monétaire
de la Banque de France, ou celles de juge des tribunaux de commerce.
Le président du conseil général élu à un
mandat ou à une fonction incompatible cesserait de ce fait même
d'exercer ses fonctions de président du conseil général.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur l'article 3, votre
commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à une
nouvelle rédaction des dispositions proposées pour
l'article L. 3122-3 du code général des
collectivités territoriales, rendant incompatibles les fonctions de
président du conseil général avec celles de maire et de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre et confirmant
l'incompatibilité existante avec les fonctions de président du
conseil régional, en écartant les autres incompatibilités
proposées par le texte.
Elle vous propose
d'adopter l'article 4 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 4 bis
(article L. 3221-3 du code
général des collectivités
territoriales)
Interdiction de donner une délégation au
conseiller général
ayant démissionné de ses
fonctions de président du conseil général
pour se
conformer à la législation sur les incompatibilités
Cet
article interdirait au président du conseil général
d'accorder une délégation au conseiller général
ayant démissionné de ses fonctions de président de conseil
général pour se mettre en conformité avec la
législation sur les incompatibilités proposée par le
présent projet de loi.
Comme à l'article 3
bis
, comportant des dispositions
similaires pour le maire, votre commission des Lois vous propose par
amendement
de
supprimer l'article 4
bis
du projet de
loi
.
Article 5
(article L. 4133-3 du code
général des collectivités territoriales)
Fonctions
incompatibles avec celles de
président de conseil régional
L'article 5 du projet de loi instituerait, pour le
président du conseil régional, des incompatibilités
similaires à celles proposées par l'article 3 pour le maire
et par l'article 4 pour le président du conseil
général.
Les fonctions de président de conseil régional seraient donc
incompatibles avec celles de président du conseil général
(comme actuellement) avec le mandat de parlementaire européen et les
fonctions de maire ou de président d'un établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre.
Le président du conseil régional ne pourrait plus exercer les
fonctions de membre de la Commission européenne, du directoire de la
Banque centrale européenne, du Conseil de la politique monétaire
de la Banque de France, ou les fonctions de juge des tribunaux de commerce.
Le président du conseil régional élu à un mandat ou
à une fonction incompatible cesserait de ce fait même d'exercer
ses fonctions de président du conseil régional.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur les articles 3 et 4,
votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
une nouvelle rédaction du texte proposé pour
l'article L. 4133-3 du code général des
collectivités territoriales, rendant incompatibles les fonctions de
président du conseil régional avec celles de maire et de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre et confirmant
l'incompatibilité existante avec les fonctions de président du
conseil général, en écartant les autres
incompatibilités proposées par le texte.
Elle vous propose
d'adopter l'article 5 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 5 bis
(article L. 4231-3 du code
général des collectivités
territoriales)
Interdiction de donner une délégation au
conseiller régional
ayant démissionné de ses fonctions
de président du conseil régional
pour se conformer à la
législation sur les incompatibilités
Cet
article interdirait au président du conseil régional d'accorder
une délégation au conseiller régional ayant
démissionné de ses fonctions de président du conseil
régional pour se mettre en conformité avec la législation
sur les incompatibilités proposée par le présent projet de
loi.
Comme aux articles 3
bis
et 4
bis
, comportant des
dispositions similaires pour le maire et pour le président du conseil
général, votre commission vous propose par
amendement
de
supprimer l'article 5 bis du projet de loi
.
Article 7 A (nouveau)
(article 5 de la
loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative
à
l'élection des représentants au Parlement
européen)
Age d'éligibilité des ressortissants de
l'Union européenne
pour l'élection des parlementaires
européens
Cet
article additionnel, voté pour la première fois par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, provient d'un
amendement de la commission sur lequel le Gouvernement a émis un avis de
sagesse.
On sait que la loi n° 94-104 du 4 février 1994,
complétant celle n° 77-729 du 7 juillet 1997
relative à l'élection des représentants au Parlement
européen, accorde le droit de vote et l'éligibilité pour
les élections européennes aux ressortissants non Français
de l'Union européenne ayant en France leur domicile réel ou une
résidence continue et jouissant de leur droit
d'éligibilité dans leur Etat d'origine.
L'âge d'éligibilité est fixé à 23 ans
pour ces élections pour tous les ressortissants de l'Union
européenne, qu'ils soient Français ou non.
L'Assemblée nationale ayant fixé à 18 ans l'âge
d'éligibilité des ressortissants Français pour les
élections européennes (article 1
er
A du
présent projet), les députés proposent, à
l'article 7 A, d'établir au même âge (18 ans)
l'éligibilité des citoyens des autres pays de l'Union.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur
l'article 1
er
A, votre commission des Lois vous propose
par
amendement
de
disjoindre l'article 7 A
.
Article 8
(articles 6-1 à 6-4 de la
loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à
l'élection des représentants au Parlement
européen)
Régime des incompatibilités
applicables
aux parlementaires européens
L'article 8 du projet de loi définit le
régime
des incompatibilités applicables aux parlementaire européens.
L'Assemblée nationale propose, en deuxième lecture comme en
première lecture, pour le député européen un
régime identique à celui qu'il préconise pour le membre du
Parlement français.
Pour sa part, le Sénat avait aussi opté, en première
lecture, pour une identité des régimes d'incompatibilité,
étant toutefois précisé que les solutions proposées
par chacune des deux assemblées sont divergentes.
Le texte proposé
pour l'article 6-1 de la loi
précitée du 7 juillet 1977
reprendrait
l'incompatibilité entre les mandats de parlementaire national et de
parlementaire européen, déjà approuvée par le
Sénat (article 1
er
du projet de loi organique).
L'article 8 du présent projet transposerait dans l'article 6-2
de la même loi, l'incompatibilité proposée dans les
articles 3, 4 et 5 entre le mandat européen et une fonction
d'exécutif de collectivité territoriale (maire, président
de conseil général ou régional), de président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre, ce que le Sénat a déjà
refusé en première lecture.
Le parlementaire européen élu à une fonction incompatible
cesserait de ce fait même d'exercer son mandat européen.
Par coordination avec la position qu'elle a prise aux articles
précédents, votre commission des Lois vous propose par
amendement
de
supprimer le texte proposé pour
l'article 6-2 de la loi de 1977
par l'article 8 du projet de loi.
Le texte proposé par l'article 8 du présent projet
pour
l'article 6-3 de
la loi du 7 juillet 1977
précitée étendrait au mandat de conseiller municipal,
quelle que soit la population de la commune, le principe de la
compatibilité du mandat européen avec un seul mandat local,
fixé actuellement par l'article L. 46-1 du code
électoral.
Par coordination avec la position qu'elle a prise sur les articles
précédents, l'Assemblée nationale a imposé au
parlementaire européen élu à un mandat incompatible de
démissionner d'un mandat qu'il détenait antérieurement (au
lieu du mandat de son choix). A défaut d'option ou dans le cas où
l'élu renoncerait au dernier mandat acquis dans le délai imparti,
le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne
prendrait fin de plein droit.
Suivant sa propre logique, exposée lors de l'examen de
l'article 1
er
du projet de loi, votre commission vous propose
un
amendement
pour faire figurer la fonction de membre d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre parmi les mandats et fonction que pourrait
exercer le parlementaire européen
dans la limite d'un seul et
préservant la liberté de choix de l'élu en situation
d'incompatibilité. Cet amendement tendrait à une nouvelle
rédaction de cet article 6-3 de la loi de 1977.
L'article 8 du présent projet ajouterait aussi un
article 6-3-1 à la loi du 7 juillet 1977
précitée, afin de rendre incompatible avec le mandat
européen les fonctions de membre de la Commission européenne, du
directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la
politique monétaire de la Banque de France.
Comme en première lecture, votre commission des Lois vous propose un
amendement
de suppression de cette disposition inutile
, les
incompatibilités en cause étant déjà
établies par des dispositions communautaires ou de droit interne,
suivant les cas.
L'article 8 du projet compléterait également la loi du
7 juillet 1977 par un
article 6-3-2
de la même loi,
tendant à établir une incompatibilité entre le mandat de
parlementaire européen et les fonctions de juge des tribunaux de
commerce.
Par cohérence avec les propositions qu'elle a formulées
précédemment, votre commission des Lois vous propose par
amendement
de
supprimer cet article 6-3-2
.
Enfin, l'article 8 insérerait un
article 6-4 dans la loi du
7 juillet 1977
, prévoyant que, en cas de contestation de
l'élection du parlementaire européen, les incompatibilités
prévues au présent article du projet prendraient effet à
la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant
l'élection deviendrait définitive.
Votre commission des Lois vous propose, sur cet article 6-4, un
amendement
de conséquence de ses positions sur l'article 8
du projet.
Elle vous propose
d'adopter l'article 8 du projet de loi ainsi
modifié
.
Article 9
(article 24 de la
loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à
l'élection des représentants au Parlement
européen)
Incompatibilités applicables au remplaçant
du parlementaire européen
Cet
article prévoit que le " suivant de liste " appelé
à remplacer un parlementaire européen qui se trouverait dans une
situation d'incompatibilité devrait renoncer, soit au mandat ou à
la fonction incompatible, soit au mandat de parlementaire européen.
Votre commission des Lois vous propose, comme en première lecture, un
amendement de coordination et d'adopter l'article 9 du projet de loi
ainsi modifié
.
Article 11
Incompatibilités applicables aux
maires de Polynésie française
Le
titre IV du projet de loi contient les dispositions relatives à
l'outre-mer.
En première lecture, le Sénat avait adopté, sur les
articles de ce titre IV, sur la proposition de votre commission des Lois,
des amendements tendant à insérer dans les textes applicables
localement les dispositions du projet de loi modifiant le code
général des collectivités territoriales puisque ce code
n'est pas applicable dans ces collectivités. En effet, ce travail de
codification n'avait été effectué, ni lors de
l'élaboration du projet de loi ni lors de son examen par
l'Assemblée nationale en première lecture.
Cette méthode, destinée à améliorer la
lisibilité du droit applicable dans ces collectivités, gage de
sécurité juridique, a été poursuivie par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, qui a coordonné
la rédaction du texte adopté par le Sénat avec ses propres
positions sur le présent projet.
Les amendements que vous propose votre commission des Lois sur le
présent article et les suivants ont pour objet de coordonner ces
dispositions avec ses positions aux articles précédents.
L'article 11 concerne l'application en Polynésie française
des dispositions de l'article 3 du projet de loi, relatif aux
incompatibilités applicables au maire, en insérant ces
dispositions dans le code des communes applicable en Polynésie
française.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
une
nouvelle rédaction de cet article 11
pour tenir compte
de ses positions à l'article 3.
Elle vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié
.
Article 11 bis A (nouveau)
Statut des élus
locaux en Polynésie française
Cet
article, inséré par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, tend à insérer dans le code des communes
applicable en Polynésie française les dispositions du projet de
loi concernant le statut des élus locaux et les
délégations accordées aux conseillers municipaux, figurant
dans les articles 3
bis
à 3
quinquies
du
projet de loi.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
pour coordonner cet
article avec les positions qu'elle a prises sur ces articles.
Elle vous propose
d'adopter l'article 11 bis A du projet de
loi ainsi modifié
.
Article 11 bis
Application de la loi en
Nouvelle-Calédonie
Cet
article tend à transposer dans le code des communes applicable en
Nouvelle-Calédonie les dispositions du projet de loi concernant les
incompatibilités applicables au maire ainsi que celles concernant le
statut de l'élu local.
Par coordination, votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à une nouvelle rédaction de cet article.
Elle vous propose
d'adopter l'article 11 bis ainsi
modifié
.
Article 12
Incompatibilités applicables
à
Saint-Pierre-et-Miquelon
L'article 12 concerne l'application à
Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions proposées en matière
d'incompatibilité.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de coordination.
Elle vous propose
d'adopter l'article 12 ainsi modifié
.
Article 12 bis (nouveau)
Statut des élus
locaux
à Saint-Pierre-et-Miquelon
Cet
article, inséré par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, tend à transposer dans le code des communes
applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, les dispositions du projet de loi
concernant le statut de l'élu.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
de coordination.
Elle vous propose
d'adopter l'article 12
bis
ainsi
modifié
.
Article 13 bis (nouveau)
Application de la loi
à
Mayotte
Cet
article, ajouté par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture tend à insérer dans le code des communes applicable
à Mayotte les dispositions du projet de loi concernant les
incompatibilités applicables au maire ainsi que celles concernant le
statut de l'élu local, à l'exception de la revalorisation de
l'indemnité de fonction des maires, objet de l'article suivant.
Il comporte aussi des rectifications d'erreurs matérielles dans certains
textes concernant les conditions d'application du code des communes à
Mayotte et en Polynésie française.
Votre commission des Lois vous propose deux
amendements
sur cet article,
compte tenu des positions prises aux articles précédents.
Elle vous propose d'
adopter l'article 13 bis ainsi modifié
.
Article 13 ter
(nouveau)
Indemnité de
fonction des maires à Mayotte
Cet
article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Il tend à majorer les indemnités de maire à Mayotte, en
rendant applicables dans cette collectivité territoriale les
dispositions de droit commun résultant de la loi n° 92-108 du
3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.
Toutefois, pour que l'évolution soit proportionnée au coût
de la vie locale, le texte proposé indexerait cette indemnité
à l'indice hiérarchique terminal de traitement des fonctionnaires
territoriaux de Mayotte, non à celui de la fonction publique.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
pour corriger une
erreur matérielle et d'
adopter l'article 13 ter du projet de loi
ainsi modifié
.
Intitulé du projet de loi
Par coordination avec les positions qu'elle a prises sur ce texte, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à rétablir l'intitulé du projet de loi que le Sénat avait adopté en première lecture.
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi organique et ordinaire .
TABLEAUX COMPARATIFS
1. Projet de loi organiqueProjet de loi ordinaire
1 N° 29 (1998-1999).
|
2 - députés-maires |
310 (53,8 %) |
- sénateurs-maires |
163 (50,7 %) |
|
- députés-présidents de conseil général |
14 (2,4 %) |
- sénateurs-présidents de conseil général |
39 (12,2 %) |
|
- députés-présidents de conseil régional |
10 (1,7 %) |
- sénateurs-présidents de conseil régional |
6 (1,9 %) |
|
TOTAL députés-présidents d'exécutif |
334 (57,9 %) |
- TOTAL sénateurs-présidents d'exécutif |
208 (64,8 %) |
3
Rapport n° 427 (1998-1999).
4
Par rapport au montant du traitement correspondant à
l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction
publique.