Projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière
MARINI (Philippe)
RAPPORT 300 (98-99), Tome 1 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
-
I. LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
- A. UN PROGRES INDÉNIABLE
-
B. UNE RÉFORME AMBIGUË ET INACHEVÉE
- 1. La non-banalisation du livret A
- 2. L'absence de solution au problème de la fixation des taux administrés
- 3. L'absence d'évaluation ou de projections financières
- 4. Le maintien d'un droit du travail dérogatoire
- 5. Les groupements locaux d'épargne : une grave entorse au droit de la coopération
- 6. L'affectation du produit de la cession au fonds de réserve pour les retraites
-
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
- 1. L'inéluctable banalisation du livret A
- 2. La nécessaire réforme du mode de détermination des taux administrés
- 3. Simplifier la structure du sociétariat
- 4. Alléger les contraintes financières
- 5. Faciliter la souscription du capital
- 6. Assouplir encore le droit du travail
- 7. Préparer l'avenir du groupe
-
II. LES NOUVEAUX DISPOSITIFS DE CONTRÔLE ET DE GARANTIE RELATIFS AUX
ETABLISSEMENTS DE CRÉDIT, ENTREPRISES D'ASSURANCE ET ENTREPRISES
D'INVESTISSEMENT
- A. PRESENTATION DES DISPOSITIFS
- B. LES PRINCIPALES LIMITES DU NOUVEAU SYSTÈME
-
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
- 1. Garantir les intérêts des épargnants et non la survie des entreprises
- 2. Préciser les modalités de financement des fonds de garantie
- 3. Mettre en place un dialogue équitable entre les professionnels et les autorités publiques
- 4. Renforcer la sécurité de la place et l'efficacité des dispositifs prévus
- 5. Rétablir une liberté limitée pour la rémunération des parts sociales
-
III. LA RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER ET
DES OBLIGATIONS FONCIÈRES
- A. PRÉSENTATION DE LA RÉFORME
- B. UNE RÉFORME UTILE MAIS QUI RISQUE D'ÊTRE INSUFFISANTE
-
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
- 1. Une dénomination générique
- 2. Des adaptations relatives à la quotité
- 3. Des adaptations relatives aux obligations gagées sur des crédits aux personnes publiques
- 4. Assurer la congruence de l'actif et du passif
- 5. Assouplir les conditions de nomination des contrôleurs spécifiques
- 6. Renforcer l'unité du marché hypothécaire.
-
I. LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
- EXAMEN DES ARTICLES
-
PREMIÈRE PARTIE :
DE LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE -
TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS PERMANENTES -
CHAPITRE PREMIER :
LE RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE -
CHAPITRE II :
LES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE -
CHAPITRE III :
LES GROUPEMENTS LOCAUX D'ÉPARGNE -
CHAPITRE IV :
LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE -
CHAPITRE V :
LA FÉDÉRATION NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE -
CHAPITRE VI :
L'ORGANISATION DES RELATIONS DE TRAVAIL DANS LE RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE -
CHAPITRE VII :
DISPOSITIONS DIVERSES -
TITRE II
DISPOSITIONS TRANSITOIRES -
DEUXIÈME PARTIE :
DU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ FINANCIÈRE -
TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES À LA SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE ET À LA COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS DE CONTRÔLE -
CHAPITRE PREMIER :
SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE -
CHAPITRE II :
COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS DE CONTRÔLE -
TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES À LA GARANTIE DES DÉPOSANTS, DES ASSURÉS ET DES INVESTISSEURS -
CHAPITRE PREMIER :
GARANTIE DES DÉPOSANTS -
CHAPITRE II :
GARANTIE DES ASSURÉS -
CHAPITRE III :
GARANTIE DES INVESTISSEURS -
CHAPITRE III BIS (nouveau) :
GARANTIE DES CAUTIONS -
CHAPITRE IV :
MESURES DIVERSES ET TRANSITOIRES -
TITRE III :
MESURES DISCIPLINAIRES, DE REDRESSEMENT ET DE LIQUIDATION JUDICIAIRES DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE -
CHAPITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ET AUX ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT -
CHAPITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX ENTREPRISES D'ASSURANCE -
CHAPITRE III :
MESURES TRANSITOIRES -
TITRE IV :
DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER -
CHAPITRE PREMIER :
STATUT DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER -
CHAPITRE II :
MESURES DIVERSES ET TRANSITOIRES - EXAMEN EN COMMISSION
- AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION
-
PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES
- PERSONNES DONT LE RAPPORTEUR A REÇU LES CONTRIBUTIONS
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 4-1
- ARTICLE 4-2
- ARTICLE 4-3
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLE 10
- ARTICLE 10-1
- ARTICLE 11
- ARTICLE 11-1
- ARTICLE 11-2
- ARTICLE 12
- ARTICLE 13
- ARTICLE 13-1
- ARTICLE 14
- ARTICLE 15
- ARTICLE 16
- ARTICLE 17
- ARTICLE 18
- ARTICLE 19
- ARTICLE 20
- ARTICLE 21
- ARTICLE 22
- ARTICLE 23
- ARTICLE 24
- ARTICLE 25
- ARTICLE 26
- ARTICLE 27
- ARTICLE 28
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLE 10
- ARTICLE 11
- ARTICLE 12
- ARTICLE 13
- ARTICLE 14
- ARTICLE 15
- ARTICLE 16
- ARTICLE 17
- ARTICLE 18
- ARTICLES 19 À 25
- ARTICLE 26
- ARTICLE 27
- ARTICLE 28
- ARTICLE 29
- ARTICLE 30
- ARTICLE 31
- ARTICLES 32 À 42
- ARTICLE 43
- ARTICLE 44
- ARTICLE 44BIS
- ARTICLE 45
- ARTICLE 46
- ARTICLE 47
- ARTICLE 48
- ARTICLE 49
- ARTICLE 50
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLES PREMIER À 3
- ARTICLE 4
- ARTICLES 5 ET 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLE 10
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLES 3 À 10
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLE 10
- ARTICLE 11
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLES 2 À 4
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE 3
- ARTICLE 4
- ARTICLE 5
- ARTICLE 6
- ARTICLE 7
- ARTICLE 8
- ARTICLE 9
- ARTICLE 10
- ARTICLE 11
- ARTICLE 12
- ARTICLE 13
- ARTICLE 14
- ARTICLE 15
- ARTICLE 16
- ARTICLE 17
- ARTICLE 18
- ARTICLE 19
- ARTICLE 20
- ARTICLE 21
- ARTICLE 22
- ARTICLE 23
- ARTICLE 24
- ARTICLE 25
- ARTICLE 26
- ARTICLE 27
- ARTICLE 28
- ARTICLE 29
- ARTICLE 30
- ARTICLE 31
- ARTICLE 32
- ARTICLE 33
- ARTICLE 34
- ARTICLE 35
- ARTICLE 36
- ARTICLE 37
- ARTICLE 38
- ARTICLE 39
- ARTICLE 40
- ARTICLE 41
- ARTICLE 42
- ARTICLE 43
- ARTICLE 44
- ARTICLE 45
- ARTICLE 46
- ARTICLE 47
- ARTICLE 48
- ARTICLE 49
- ARTICLE 50
- ARTICLE 51
- ARTICLE 52
- ARTICLE 53
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLE 2
- ARTICLE PREMIER
- ARTICLES 2 ET 3
- ARTICLE 82
- ARTICLE 29
- ARTICLE L.311-9
N°
300
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 avril 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à l' épargne et à la sécurité financière ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur.
TOME I
Exposé général et examen des articles
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.
) :
1244
,
1420
et T.A.
265
.
Sénat : 273
(1998-1999).
Banques et établissements financiers. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à l'épargne et à la
sécurité financière comporte deux parties qui recouvrent
en réalité trois volets :
- la première partie porte
réforme du statut des caisses
d'épargne et
de prévoyance
(premier volet) ;
- la deuxième partie est relative à la
sécurité
financière,
elle prévoit la création de trois
systèmes de garantie
: dépôts, titres,
portefeuilles d'assurance (deuxième volet) et réforme le statut
des
sociétés de crédit foncier et des obligations
foncières
(troisième volet, rattaché au
deuxième en ce que ces obligations sont sécurisées).
Sur la quasi-totalité des thèmes importants traités par ce
projet de loi, la commission des finances a déjà pris des
positions de fond.
Liste des travaux antérieurs de la commission
"
La mise en place du marché unique des services
financiers
", rapport d'information n° 578 - 1993/1994 - Philippe
Marini.
Rapport sur la proposition de résolution présentée en
application de l'article 73
bis
du règlement par
M. Jacques Genton sur la proposition de directive du Conseil visant au
renforcement de la surveillance prudentielle des établissements de
crédit, des compagnies d'assurance et des entreprises d'investissement
(directive " post BCCI "). n° 87-1993/1994 - Philippe
Marini.
"
Les paradoxes du développement régional
",
rapport d'information n° 44 - 1994/1995 - Jean Arthuis, Paul
Loridant, Philippe Marini.
"
Les Codevi : une nécessaire remise en ordre
",
rapport d'information n° 298 -1994/1995 - Philippe Marini, Paul
Loridant.
Rapport sur la proposition de loi de M. Alain Gest sur l'utilisation du
Codevi au profit des collectivités locales n° 169 - 1995/1996
- Philippe Marini.
"
Banques : votre santé nous intéresse
",
rapport d'information n° 52 - 1996/1997 - Alain Lambert.
Rapport sur la proposition de résolution de Mme Marie-Claude Beaudeau
et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant
à créer une commission d'enquête sur la situation du
Crédit foncier de France n° 93 - 1996/1997 - Alain Lambert.
Proposition de loi relative à la détermination des taux
d'intérêt de l'épargne administrée n° 301
- 1996/1997 - Alain Lambert, Paul Loridant, Philippe Marini
(1)
.
Proposition de loi relative au statut et à l'activité des
caisses d'épargne et de prévoyance et portant création
d'un premier livret bancaire n° 387-1996/1997 - Alain
Lambert
(1)
.
"
Assurons l'avenir de l'assurance
", rapport d'information
n° 45 - 1998/1999 - Alain Lambert.
(1) Les propositions de loi, non rapportées, n'engagent que leurs
auteurs. Elles sont toutefois pour l'essentiel la transcription fidèle
des positions prises dans les rapports " Codevi " et
" Banques ".
A ces travaux, s'ajoutent divers votes et amendements à l'occasion de
textes à l'objet plus vaste : projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier de 1994 (rapport de
M. Jean Arthuis), DDOEF de 1996 et 1998 (rapports de MM. Alain
Lambert et Philippe Marini), projet de loi de modernisation des
activités financières de 1996 (rapport de M. Philippe
Marini).
Les propositions soutenues par votre rapporteur et votre commission sur le
présent projet s'inscrivent dans la droite ligne de celles que votre
commission a constamment réaffirmées.
Utile à de nombreux points de vue, le projet de loi relatif à
l'épargne et à la sécurité financière
souffre d'ambiguïtés et reste souvent au milieu du gué. A
défaut de lui faire atteindre la berge, votre commission des finances a
tenté de le clarifier, et de le faire progresser.
I. LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
Attendue depuis plusieurs années, le projet de réforme des caisses d'épargne et de prévoyance marque, après celles de 1983 et 1991, un nouveau progrès vers la pleine insertion de cet acteur majeur dans le paysage bancaire français. Le projet reste toutefois très en-deçà de ce que l'on pouvait espérer.
A. UN PROGRES INDÉNIABLE
La réforme des caisses d'épargne comporte quatre aspects très positifs.
1. L'adoption d'un statut coopératif
Sous
réserve des dispositifs particuliers qui resteront applicables aux
caisses d'épargne et de prévoyance, le projet de loi met un terme
à la longue période au cours de laquelle elles ont vécu
sous un statut
sui generis
pour les faire intégrer la famille de
la coopération, relevant de la loi du 10 septembre 1947, ainsi que
votre commission l'avait proposé.
Ainsi prend également fin l'anomalie dénoncée à
maintes reprises de l'absence de propriétaire pour les caisses
d'épargne, anomalie en grande partie à l'origine de leur faible
rentabilité et des distorsions de concurrence qu'elles pouvaient faire
subir à l'ensemble des établissements de crédit, du fait
de l'absence de contrainte de rémunération des fonds propres.
A l'issue d'un processus de mutualisation, les caisses d'épargne seront
possédées -certes indirectement, problème sur lequel votre
rapporteur reviendra- par des sociétaires aux premiers rangs desquels se
situeront leurs partenaires habituels : leurs clients, les
collectivités locales, leurs salariés.
2. Une organisation inspirée de celle du Crédit agricole
L'organisation du réseau des caisses d'épargne
et de
prévoyance est inspirée de celle du Crédit agricole :
une Caisse nationale, chef de réseau, possédée pour
l'essentiel par les caisses d'épargne. La Caisse nationale aurait un
statut de société anonyme, comme la Caisse nationale du
crédit agricole, selon un schéma préconisé par
Alain Lambert dans sa proposition de loi ;
une Fédération nationale chargée d'assurer l'unité
du réseau et de délibérer de ses grandes orientations
1(
*
)
;
un échelon local, propriétaire des caisses régionales,
les " groupements locaux d'épargne ", inspiré sur le
plan juridique des caisses locales de Crédit agricole, et dont les
sociétaires seront les clients des caisses d'épargne, leurs
salariés, les collectivités locales et tous ceux qui, sans
être clients, souhaitent contribuer à la réalisation des
objectifs des caisses d'épargne.
Même si le choix d'une structure à deux niveaux sur le
modèle du Crédit agricole ne semble ni le plus pertinent, ni le
plus simple à mettre en oeuvre, il faut se réjouir de la fusion
du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance
(CENCEP) et de la Caisse centrale des caisses d'épargne au sein d'une
Caisse nationale dotée de pouvoirs accrus, et de la constitution d'une
Fédération nationale susceptible de conforter les processus
démocratiques au sein du réseau et de mieux asseoir la
légitimité des orientations stratégiques
décidées par l'organe central.
Les réformes organisationnelles (et notamment informatiques) qu'il reste
à mettre en oeuvre au sein du réseau pour lui permettre de
soutenir la concurrence avec tous les atouts de son côté
nécessitent en effet d'être soutenues par l'ensemble des acteurs.
Par ailleurs, la centralisation par la Caisse nationale, de la
trésorerie du réseau, en lui permettant de contrôler les
conditions de refinancement des caisses d'épargne, lui conférera
un pouvoir fort sur l'ensemble du réseau en lui permettant de
réguler les conditions de crédit accordées à la
clientèle.
3. Une banque de plein exercice
Le
projet de loi supprime la dernière restriction pesant encore sur
l'activité des caisses d'épargne, à savoir
l'impossibilité de prêter aux entreprises faisant publiquement
appel à l'épargne, ce qui leur ouvre le marché du
crédit aux grandes entreprises (même s'il est probable qu'elles
utiliseront peu cette opportunité dans un premier temps).
Il supprime également le " but non lucratif " visé
à l'article premier de la loi de 1983, et que votre commission a
toujours considéré comme profondément incompatible avec
l'activité bancaire, un peu comme s'il existait des fabricants d'armes
à but philanthropique, ou des médecins s'efforçant de
nuire à la santé publique.
4. La contractualisation des liens avec la Caisse des dépôts et consignations
Les
relations entre les caisses d'épargne et la Caisse des
dépôts et consignations disparaissent du terrain législatif
pour réapparaître sur le terrain contractuel.
La Caisse des dépôts restera un partenaire
privilégié des caisses d'épargne, par des liens en
capital, fonctionnels et commerciaux. Mais il n'aurait pas été
concevable d'accorder à une quelconque personne un rôle
particulier par détermination de la loi, dès lors que tout
pouvoir ne peut, dans le monde coopératif, émaner que du
sociétariat.
L'encadré ci-après retrace les principales modalités de la
transformation des caisses d'épargne en sociétés
coopératives. Le processus de mutualisation des caisses d'épargne
devrait se dérouler en trois étapes principales,
étroitement encadrées dans le temps.
Dans les
deux mois
qui suivent la publication de la loi, la Caisse
nationale détermine le
capital initial de chaque caisse
d'épargne - en fonction notamment du montant de sa dotation
statutaire, mais également du montant total de ses fonds propres et du
montant total de son bilan - dans une enveloppe globale formée par
la somme des dotations statutaires de chaque caisse telle que cette somme
figure dans les comptes consolidées du groupe arrêtés au 31
décembre 1997 (soit 18,9 milliards de francs). A défaut, ce
capital est fixé par décret en Conseil d'Etat au plus tard quatre
mois après la publication de la loi.
Parallèlement, le conseil d'orientation et de surveillance de chaque
caisse fixe le
montant nominal des parts sociales
de cette caisse, dans
les limites définies par la Caisse nationale.
Enfin, il est prévu que l'enveloppe précitée de
18,9 milliards de francs constitue le
capital initial des caisses
d'épargne
, arrêté au plus tard
quatre mois
après la publication de la loi. Ce capital sera composé de parts
sociales, ainsi que, en tant que de besoin, de certificats coopératifs
d'investissement.
On notera que sans logique chronologique aucune, cette dernière
disposition fait l'objet du premier paragraphe du présent article.
Dans les
cinq mois
qui suivent la publication de la loi, le conseil
d'orientation et de surveillance de chaque caisse fixe le nombre de parts
sociales de cette caisse à souscrire par chacun des groupements locaux
d'épargne de sa circonscription territoriale, en fonction notamment de
l'importance de la population comprise dans le territoire qu'ils couvrent.
Chaque GLE souscrit les parts sociales lui revenant grâce à un
prêt sans intérêt d'un montant égal à la
valeur totale de ces parts, que lui consent la caisse d'épargne. Ce
prêt est amorti au fur et à mesure de la souscription des parts
sociales qui constituent le capital du groupement local d'épargne par
les sociétaires.
Enfin, le dénouement de l'opération aura lieu le
31 décembre 2003
, date à laquelle les caisses
d'épargne devront rembourser à chacun des GLE qui leur sont
affiliés les parts sociales qu'ils n'auraient pas réussi à
placer dans le public. Le capital de chaque caisse est alors réduit
à concurrence du montant total des certificats coopératifs
d'investissement et des parts sociales non souscrites. Les CCI non souscrits
sont annulés.
B. UNE RÉFORME AMBIGUË ET INACHEVÉE
Malgré ces points positifs, la réforme proposée reste malheureusement inachevée, souvent contradictoire dans ses termes. Paradoxalement, alors qu'il a toujours été fort reproché aux caisses d'épargne de bénéficier de distorsions de concurrence, ces contradictions risquent d'empêcher leur développement du fait de charges que leurs concurrents n'auront pas à supporter.
1. La non-banalisation du livret A
Le
gouvernement avait posé en préalable à la mission de notre
collègue Raymond Douyère qu'il s'abstienne d'étudier
l'éventualité de la création d'un livret d'épargne
distribué universellement et présentant les mêmes
caractéristiques que les livrets A ou bleu.
Il en résulte cette situation paradoxale aux termes de laquelle les
caisses d'épargne, désormais établissements de
crédit coopératifs généralement quelconques, se
voient maintenir un privilège qu'aucun motif d'intérêt
général ne justifie. Seul l'avantage concurrentiel qu'il
représente à leur profit dans la captation de la jeune
clientèle, qui se fidélise facilement, explique leur attachement
au maintien de l'oligopole du livret A : il s'agit de la simple
défense de leur fonds de commerce.
Cette situation est d'autant plus paradoxale que le projet de loi
prévoit que les fonds du livret A doivent être centralisés
à la Caisse des dépôts et consignations (voir commentaire
de l'article 7). Il rend ainsi plus solide une disposition qui n'est
actuellement que de niveau réglementaire. Votre commission avait
préconisé cette solution, mais dans le contexte d'une
banalisation du livret A, afin que ses ressources ne soient pas
détournées de leur objet par des gouvernements souvent laxistes
vis-à-vis des établissements de crédit, comme ce fut le
cas pour le Codevi.
Le maintien de ce privilège justifie selon le gouvernement le maintien
d'un agrément ministériel à la nomination du
président du directoire de la Caisse nationale des caisses
d'épargne (voir commentaire de l'article 10), la collecte du livret A,
source essentielle du financement du logement social, étant
considérée comme une mission de service public. Le maintien de la
tutelle de l'Etat sur une banque privée ne se justifie pourtant plus. On
relèvera de surcroît que pour Raymond Douyère, le fait que
la nomination du président du directoire du CENCEP soit soumise à
l'agrément du ministre a contribué à miner la
légitimité de l'organe central au sein du réseau, le
CENCEP étant perçu comme une émanation du pouvoir
politique
2(
*
)
.
2. L'absence de solution au problème de la fixation des taux administrés
En juin
1998, le gouvernement avait mis en place un dispositif destiné à
faciliter l'ajustement des taux d'intérêt de l'épargne
administrée, en particulier celui du livret A. Un comité
consultatif des taux réglementés était créé,
et le gouvernement s'était engagé à ce que le taux du
livret A reste supérieur d'un point à l'inflation, mais
inférieur d'un demi-point aux taux de marché à court terme.
Ce dispositif ne fonctionne pas : il n'a pas allégé le
gouvernement de la contrainte d'opinion publique - au demeurant
légitime- qui pèse sur de telles décisions.
Dans le cas présent, cette situation va accroître la
difficulté à placer les parts sociales des caisses
d'épargne dans le public. En effet, la plupart des clients des caisses
vont, pour devenir sociétaires, procéder par arbitrage entre leur
livret A et les parts sociales. Si celles-ci ne peuvent leur offrir un
rendement de 3 % net d'impôt avoir fiscal inclus, ils n'auront aucun
intérêt à en souscrire.
3. L'absence d'évaluation ou de projections financières
En
contrepartie du maintien d'un privilège qui ne saurait
représenter l'avenir de l'exploitation des caisses d'épargne,
celles-ci doivent subir de lourdes contraintes financières, dont
l'innocuité présumée par le gouvernement et
l'Assemblée nationale ne résulte d'aucun calcul économique
sérieux.
Du côté de leurs
fonds propres
, les caisses
d'épargne ont dû subir un prélèvement de
5 milliards de francs, prévu par la loi de finances pour 1999.
Elles devront également financer la restructuration de leur caisse de
retraites (article 29 du projet de loi).
La Caisse générale de retraites : les options en présence
Le
régime de retraite complémentaire géré par la
CGRPCE, créé le 1
er
janvier 1952, est un régime
de retraite à prestations définies. A la différence de la
plupart des régimes complémentaires dits " à
cotisations définies " - c'est-à-dire dont les
prestations sont égales aux cotisations versées par les
actifs - les prestations versées par la CGRPCE sont
calculées indépendamment des ressources dont dispose le
régime ce qui a pour conséquence que son équilibre
financier n'est pas nécessairement assuré dans le long terme.
Ainsi, si le régime est actuellement dans une situation très
favorable compte tenu des recrutements massifs effectués par les caisses
d'épargne ces 15 dernières années (le nombre de cotisants
est passé de 3.000 en 1952 à plus de 35.000 aujourd'hui pour
3.900 retraités), les études des actuaires (cabinet SPAC
mandaté par la CGR, cabinet Winter mandaté par le CENCEP,
étude du syndicat unifié du personnel des caisses
d'épargne et rapport de la commission de l'IGF-IGAS) montrent que dans
moins de dix ans, les prestations seront supérieures aux cotisations et
que le régime pourrait être en cessation de paiement entre 2015 et
2020, sauf à réduire massivement les prestations ou à
procéder à des embauches substantielles. En effet, s'il y a
aujourd'hui 8 cotisants pour un retraité à la CGR, ils seront
moins de trois cotisants pour un retraité en 2010 et moins de deux en
2020.
Il est possible de chiffrer le montant du " passif social " de la
CGRPCE si rien n'était fait. En prenant pour hypothèse un
rendement de 2,5 % (pour des réserves qui s'établissaient
à 9.500 millions de francs au 31 décembre 1997), la
différence entre les engagements de la CGR (qui sont connus s'agissant
d'un régime à prestations définies) et les recettes
actualisées serait ainsi comprise entre 39 et 48 milliards de francs, ce
que le Groupe n'aurait pas les moyens de financer.
En conséquence, le CENCEP propose l'intégration du régime
de la CGRPCE à l'AGIRC et à l'ARRCO et la
" cristallisation " des droits acquis : les droits acquis
jusqu'à la date de la cristallisation seraient intégralement
garantis et, tous les salariés, anciens et nouveaux, cotiseraient
désormais à l'AGIRC et à l'ARRCO.
Le CENCEP propose en outre d'affecter le surcroît de cotisations
acquitté par les salariés des caisses d'épargne à
un régime supplémentaire par capitalisation qui complétera
les prestations de l'AGIRC et de l'ARRCO.
Une autre solution consisterait à fermer le régime de la CGR
à une date déterminée : les salariés actifs
à la fermeture continueraient de cotiser dans les mêmes conditions
qu'auparavant et leurs pensions seraient liquidées conformément
au règlement de la CGRPCE ; les nouveaux salariés
cotiseraient directement à l'AGIRC et à l'ARRCO. Cette solution
présenterait l'inconvénient de faire coexister deux
catégories de salariés et d'amplifier le
déséquilibre de la CGR en continuant à assurer pendant
plusieurs décennies des prestations de retraite très
supérieures aux cotisations reçues.
Le coût en fonds propres du provisionnement des charges de retraite sera
massif, mais son ordre de grandeur reste incertain à ce jour :
- dans la meilleure hypothèse, celle de la
cristallisation
des droits des salariés des caisses à aujourd'hui, ce
coût est de 13,2 milliards de francs (les caisses d'épargne
ont déjà provisionné 1,695 milliard de francs en 1997 et
7,556 milliards de francs en 1998) ;
- en cas de
fermeture de la Caisse
avec maintien des droits des
salariés actuellement en activité, le coût
s'élèverait à 20 milliards de francs ;
- Si
aucune évolution
ne devait intervenir, le coût
s'élèverait alors à une somme comprise entre 39 et
48 milliards de francs.
Dans la meilleure des hypothèses, le ratio européen de
solvabilité des caisses d'épargne serait ainsi ramené de
16,4 % à 11,7 %. Mais qui peut aujourd'hui être
sûr du dénouement du problème des retraites, compte tenu
des difficultés multiples qui surgissent dans le franchissement de tels
obstacles ?
L'évaluation de la
fraction des fonds propres
que les
caisses d'épargne devront mettre sur le marché ne résulte
d'aucun calcul économique, mais d'une estimation purement
forfaitaire : la somme des dotations statutaires des caisses, égale
à 18,9 milliards de francs (voir commentaire de l'article 21 du
présent projet de loi). Il est sans précédent qu'une loi
prévoie précisément le montant d'une mise sur le
marché, qui plus est sans expertise préalable et impartiale, et
seulement à l'issue d'une négociation entre l'administration et
l'entreprise concernée.
Si la mutualisation des caisses d'épargne ne peut certes s'assimiler
à une privatisation, ni les parts sociales (ne donnant pas droit
à l'actif net) à des actions, il n'en demeure pas moins que la
fraction des fonds propres à mettre sur le marché doit
résulter d'une expertise sérieuse et prudente, prenant en
considération les perspectives d'exploitation de la banque en fonction
d'un éventail de stratégies déterminées et ne pas
se contenter d'observer si le ratio européen de solvabilité
satisfait à la norme prudentielle de 8 %.
Il sera en effet nécessaire de rémunérer cette fraction de
fonds propres : le montant de parts à mettre sur le marché
ne peut se désintéresser du potentiel de résultats
distribuables. En outre, pour se conformer aux nouveaux ratios prudentiels
européens, les caisses d'épargne devront probablement requalifier
certaines provisions d'assurance qui figurent à l'heure actuelle dans
les fonds propres.
Le gouvernement devrait se souvenir qu'une banque peut perdre très vite
un volume de fonds propres important. Il a été mis en garde
à ce sujet par la Commission bancaire.
Du côté de leurs
résultats
, les caisses
d'épargne, aujourd'hui dépourvues de contrainte
3(
*
)
, vont soudain subir deux fortes pressions
contradictoires : la nécessité de rémunérer
les fonds propres détenus par leurs sociétaires, et celle
d'affecter une fraction importante de leur résultat à des actions
d'intérêt général (voir commentaire de l'article 6
du présent projet de loi).
Avec un rendement de 4,5 %, la rémunération du capital
social pourrait coûter annuellement, à l'issue de la montée
en charge, environ 850 millions de francs. Par ailleurs, le
prélèvement sur le résultat affecté aux actions
d'intérêt général devrait, selon les souhaits de
l'Assemblée nationale, être égal au tiers des sommes
disponibles après mises en réserve. Les mises en réserve
ne peuvent être inférieures au tiers du résultat
distribuable,
mais la capacité des caisses à mettre en
réserve sera d'autant plus faible qu'elles devront
rémunérer davantage leurs sociétaires
. Donc, plus
elles rémunéreront les sociétaires, plus elles devront
également satisfaire à leurs obligations d'intérêt
général.
En outre, les provisions constituées pour la caisse de retraites devront
être rémunérées chaque année afin de
maintenir leur niveau actuariel.
En 1998, le résultat des caisses d'épargne s'est établi
à 2,3 milliards de francs. Si elles avaient dû verser
850 millions de francs de dividendes et 500 millions de francs
à des actions d'intérêt général, elles
n'auraient pu conserver que moins d'un milliard de francs (dont
770 millions de francs pour la mise en réserve obligatoire). Encore
convient-il de préciser qu'une telle simulation a été
effectuée sur le fondement de la mouture initiale du projet de loi,
avant que la contrainte de financement de l'intérêt
général soit fortement renforcée par l'Assemblée
nationale.
D'après le syndicat national de l'encadrement des caisses
d'épargne (SNE-CGC), si la réforme était intervenue en
1997, les caisses auraient du distribuer 57 % de leur résultat net
et n'auraient donc pu consacrer que 43 % de ce résultat au
renforcement de la structure financière du groupe. Les simulations
effectuées par le SNE reposent sur un taux de rémunération
des parts sociales de 3 % et ont été effectuées avant
que le texte du projet de loi soit amendé par les députés.
Elles révèlent en outre que huit caisses sur trente-quatre
auraient été dans l'impossibilité de verser un franc de
dividende social en raison d'un résultat insuffisant et que onze caisses
auraient dû ramener leur capacité d'autofinancement à
zéro pour financer les projets d'intérêt
général.
Les charges pesant sur les résultats seront d'autant plus lourdes que
les caisses d'épargne n'ont pas une vocation particulière
à assumer des actions d'intérêt général,
telles que la lutte contre les exclusions à laquelle les contraint le
projet de loi, ainsi que l'a montré l'étude récente de la
confédération du logement et du cadre de vie
4(
*
)
: les agences des caisses d'épargne se
comportent comme n'importe quelle banque vis-à-vis des clients disposant
de faibles revenus, cherchant comme les autres à les écarter de
leur clientèle.
Au total, le ratio de solvabilité des caisses d'épargne sera
sévèrement obéré, leur capacité à
renforcer leurs fonds propres amputée de moitié, alors que les
progrès de leur rentabilité ne sont encore qu'à
l'état de promesses et que la consolidation financière de leur
régime de retraites n'est pas achevée
. Votre rapporteur ne
peut que constater que le gouvernement n'agit pas avec toute la prudence
nécessaire, et s'appuie sur un raisonnement statique, alors qu'il
faudrait adopter une vision dynamique.
4. Le maintien d'un droit du travail dérogatoire
Les
caisses d'épargne étaient le seul établissement de
crédit à être régi par un droit du travail
d'exception. Elles le resteront, malgré la préconisation du
rapport Douyère de rallier le droit commun.
Un pas important est franchi avec la suppression de l'extension automatique des
accords nationaux aux filiales du groupe, qui rendait très difficile les
opérations de croissance externe en obligeant les caisses
d'épargne à appliquer leur généreux droit du
travail à leurs nouvelles filiales. Les accords collectifs nationaux
n'auront en outre plus besoin de recueillir l'accord des trois quarts des
membres composant la commission paritaire nationale (CPN) pour être
signés (article 16).
Toutefois, le projet de loi maintient l'existence d'une commission paritaire
nationale (CPN) de 28 membres, chargée de négocier (mais
plus de signer) les accords nationaux. Il maintient en outre l'existence d'une
procédure dérogatoire de dénonciation des accords
collectifs (article 17).
5. Les groupements locaux d'épargne : une grave entorse au droit de la coopération
Il est
certainement nécessaire que les caisses d'épargne disposent d'une
structure d'animation du sociétariat au niveau local, et aussi d'un
dispositif efficace de diffusion de leurs parts sociales dans le public.
Toutefois, ceci dépendra concrètement du dynamisme de leurs
agences sur le terrain, davantage que de l'existence d'une
" coquille " juridique.
Au cours de ses auditions, votre rapporteur n'a guère entendu que des
critiques à l'endroit des GLE, qui semblent avoir été
conçus comme la solution par défaut à un problème
difficile à résoudre.
Les GLE paraissent s'assimiler aux caisses locales de Crédit agricole,
mais constituent en réalité une grave entorse au droit de la
coopération. Il ne faut en effet pas confondre ce que sont devenues les
caisses locales du Crédit agricole (dont la réalité est au
demeurant très variable), avec une création
ex nihilo,
en l'absence de toute culture mutualiste. On ne pourrait
demander aux caisses d'épargne de constituer en quatre ans des
coopératives locales fondées sur l'intérêt mutuel
que le Crédit agricole a mis plus d'un siècle à constituer.
Sur quatre points au moins, les GLE sont hautement critiquables :
Ce sont des
organismes sans activité propre
, qui ne servent
qu'à porter et à céder le capital des caisses
d'épargne. Aucune coopérative ne s'est jamais créée
en l'absence d'activité économique, ceci est contraire à
la loi de 1947.
Ce sont des
structures " écrans "
entre les
sociétaires et leurs caisses d'épargne. Il ne sera
vraisemblablement pas possible de céder les parts de GLE aux
sociétaires " de base " sans leur laisser croire qu'ils seront
sociétaires de leur caisse d'épargne, ce qu'en
réalité ils ne seront jamais. La création des GLE est de
ce point de vue un retour en arrière formidable par rapport à la
" gouvernance d'entreprise " moderne, selon laquelle les
propriétaires doivent être au plus près de leur entreprise.
En pratique, les GLE seront contrôlés par la caisse
d'épargne de leur ressort territorial, et non l'inverse. Les
sociétaires " de base " n'auront aucune véritable voix
au chapitre dans les assemblées générales des caisses, qui
ne seront composées que de GLE.
Leurs droits de vote seront pondérés dans les
assemblées en fonction du nombre de parts sociales qu'ils
posséderont, ce qui est en contradiction avec le principe " un
homme, une voix ".
Enfin, ils figent la composition du capital des caisses d'épargne,
empêchant ces dernières de constituer des partenariats au niveau
régional ou national.
En réalité, ce dispositif, qui fait bon marché des
principes fondamentaux de la loi de 1947 et, pour tout dire, du droit de
propriété, ne se justifie que pour des raisons de technique
financière :
Le gouvernement souhaite que les caisses d'épargne disposent
immédiatement de propriétaires identifiés, quitte à
ce que la cession de leurs parts sociales reste une fiction économique
(les GLE emprunteraient aux caisses de quoi souscrire leurs parts) ; on
observera que les groupements locaux d'épargne ne disposeront pas, quant
à eux, de propriétaires identifiés avant la fin de la
période transitoire de placement de leurs parts.
La création d'un échelon local à capital variable
permettrait de gérer les allées et venues des sociétaires
sans influer sur le capital des caisses d'épargne régionales qui
pourrait demeurer fixe (les caisses d'épargne ne seraient ainsi pas
amenées à émettre des parts sociales à la demande),
ce qui faciliterait l'émission par elles de certificats
coopératifs d'investissement.
6. L'affectation du produit de la cession au fonds de réserve pour les retraites
Pierre
Bérégovoy avait déclaré, à l'occasion de la
réforme de 1991 : "
les caisses d'épargne
appartiennent à la Nation ".
Mais qu'est-ce que la
Nation ? Le gouvernement semble avoir trouvé une
réponse : il s'agit du fonds de réserve pour les retraites
constitué au sein du fonds de solidarité-vieillesse
(FSV)
5(
*
)
, créé par la loi de
financement pour la sécurité sociale pour 1999. C'est en effet au
profit de ce fonds, chargé d'atténuer les difficultés de
financement des retraites par répartition, que sera versé le
produit de cession des parts sociales des groupements locaux d'épargne
(voir commentaire de l'article 24).
Votre commission conteste cette affectation. Ou bien ce " fonds de
réserve " restera de petite taille et ne sera jamais à la
hauteur des besoins. Il s'épuisera alors en quelques jours après
avoir été actionné. Ou bien il atteindra un jour la taille
requise, soit entre 14 % et 57 % du produit intérieur brut
selon la direction de la prévision (entre quelque 1.000 et
4.500 milliards de francs environ), et il constituera entre les mains des
administrations publiques qui le géreront un énorme dispositif de
" renationalisation ", transformant qui plus est la sacro-sainte
répartition en un financement par capitalisation qui ne dirait pas son
nom.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Les
propositions de votre commission s'inspirent de deux principes :
rapprocher les
conditions d'exercice de l'activité des caisses
d'épargne du droit commun bancaire ;
simplifier leur
organisation
en la
rapprochant
du
droit de la coopération.
1. L'inéluctable banalisation du livret A
Votre
commission ne proposera pas de " banaliser " le livret A par voie
d'amendement, bien qu'elle maintienne sa position sur ce sujet, exprimée
dans le rapport " banques " et mise en oeuvre par la proposition de
loi " Lambert ".
Elle juge en effet cette banalisation
inéluctable
du fait des
règles de la concurrence en Europe. Si l'existence de circuits de
financement privilégiés à des fins d'intérêt
général n'est pas remise en cause par l'Union européenne,
il n'en va pas de même de l'exploitation réservée de ces
circuits au profit de quelques-uns. Rien ne justifie que ces services, qui
peuvent s'assimiler à des concessions de service public, ne fassent
l'objet d'aucun partage du marché, ni d'aucun appel d'offres.
Il est imprudent de la part du gouvernement de ne pas préparer le
réseau des caisses d'épargne (et celui de la Poste) à
cette inévitable évolution.
En revanche, votre commission des finances propose
la suppression de
l'agrément ministériel
pour la nomination du président
du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (voir
commentaire de l'article 10). Le seul oligopole du livret A ne saurait
justifier le maintien d'une tutelle administrative, qui ne pourra qu'entraver
les mouvements et la gestion du groupe.
2. La nécessaire réforme du mode de détermination des taux administrés
Votre
commission avait assez bien accueilli la réforme annoncée par le
gouvernement en juin 1998, considérant qu'il s'agissait d'un
progrès. Cette réforme a toutefois montré qu'elle ne
fonctionnait pas.
C'est pourquoi votre commission propose à nouveau que
le ministre de
l'économie soit amené à se prononcer deux fois par an sur
une éventuelle modification des taux de l'épargne
administrée
, et que le
taux du livret A soit
protégé contre l'inflation
(un point au-dessus)
tout en
restant inférieur aux taux du marché
(un demi-point
au-dessous des taux à court terme), selon le régime d'indexation
auquel s'était engagé le gouvernement lui-même (voir
article additionnel après l'article 7).
Dans l'immédiat, une telle réforme est indispensable : le
gouvernement ne peut à la fois exiger des caisses d'épargne
qu'elles placent rapidement un volume très important de leur capital
dans le public, et maintenir le produit d'épargne concurrent de leurs
parts sociales, le livret A, à un niveau de rémunération
trop élevé.
3. Simplifier la structure du sociétariat
Votre
commission préconise de supprimer l'échelon intermédiaire
que constituent les
groupements locaux d'épargne
, au profit d'une
mutualisation directe des caisses d'épargne, à l'exemple des
Banques populaires et du Crédit coopératif. Une telle proposition
présente l'avantage de ne pas changer artificiellement l'organisation
actuelle du groupe Caisses d'épargne.
Les souscripteurs de parts sociales seraient les
sociétaires directs
des caisses régionales
. Celles-ci pourront, dans un premier temps,
porter leur propre capital, jusqu'à l'achèvement du processus de
souscription.
Afin d'animer localement le sociétariat, des sections d'assemblée
générale, dénommées "
sections locales
d'épargne
"
seraient constituées,
conformément à ce que prévoit la loi du 10 septembre 1947
pourtant statut de la coopération.
On observera que rien n'empêche les coopératives à capital
variable d'émettre des certificats coopératifs d'investissement.
Les caisses régionales du Crédit agricole sont ainsi à
capital variable. Votre rapporteur considère que la difficulté
technique doit pouvoir être résolue sans obliger le groupe Caisses
d'épargne à des contorsions structurelles qui nuisent à la
lisibilité de la réforme et éloignent les caisses de leurs
futurs sociétaires.
4. Alléger les contraintes financières
Votre
commission considère comme légitime de faire pression sur les
caisses d'épargne pour améliorer leur rentabilité. Mais
elle estime que cette pression doit être surtout l'affaire des nouveaux
propriétaires, et ne saurait résulter de la multiplication de
contraintes financières les faisant passer brutalement d'une situation
de confort absolu à celle d'une tension excessive.
Votre commission propose ainsi :
de
supprimer la référence aux dotations statutaires
pour la fixation du capital social à mettre sur le marché (voir
commentaire de l'article 21). Cette fraction doit procéder d'une
évaluation objective et extérieure qui peut être
confiée à la "
commission des participations et des
transferts "
. Son calcul doit tenir compte des perspectives à
moyen terme des caisses d'épargne et de leur nouvelle contrainte de
rentabilité, qui peut provoquer d'importants mouvements dans le groupe.
Prétendre que la fraction des fonds propres à mettre sur le
marché (39,8 %) doit être proche de celle du Crédit
mutuel (41 %) ou des Banques populaires (37 %), mais très
supérieure à celle du Crédit agricole (20 %) ne
repose pas sur un raisonnement économique tenant compte de la situation
particulière des caisses d'épargne.
Votre commission
préférerait quant à elle que le capital des caisses
d'épargne soit fixé par référence à la
proportion moyenne du capital social dans les fonds propres des banques
coopératives existantes (soit entre 13 et 15,8 milliards de francs selon
que l'on choisisse la moyenne pondérée ou la moyenne
arithmétique), plutôt que par référence aux
fractions les plus élevées.
En outre, votre commission considère que l'émission de
certificats coopératifs d'investissement (CCI) doit être
destinée à accroître les moyens de financement des caisses
d'épargne et non pas à abonder le fonds de réserve pour
les retraites. Au demeurant, les caisses d'épargne ne pourront
vraisemblablement pas émettre de CCI - dont il faut rappeler qu'ils
sont destinés à des investisseurs avisés - avant de
pouvoir assurer un taux de rendement des fonds propres suffisant. En outre, les
CCI sont plus contraignants que les parts sociales dans la mesure où ils
sont rémunérés davantage. Mieux vaudrait donc que le
capital initial des Caisses soit constitué de 18,8 milliards de
francs de parts sociales que de 13 milliards de francs de parts et
5,8 milliards de francs de CCI. Il ne faut toutefois pas priver les
caisses de la faculté d'émettre des CCI avant d'avoir
réussi à placer la totalité de leur parts sociales, si
elles le souhaitent.
d'accorder aux caisses un
délai de 8 ans
(et non de 4)
pour céder leurs parts.
de supprimer le plancher et de rétablir le plafond pour
l'établissement de la fraction du résultat devant être
consacrée à des financements d'intérêt
général
. En outre,
ceux-ci pourraient ne pas être
accordés uniquement à fonds
perdus (voir commentaire de
l'article 6).
5. Faciliter la souscription du capital
Votre commission propose de rendre possible, à
l'occasion de la souscription des parts sociales des caisses d'épargne,
l'émission de
bons de souscription de certificats coopératifs
d'investissement
, qui pourraient être accordés gratuitement et
donner droit à un tarif préférentiel sur l'émission
des futurs certificats.
Elle propose en outre d'accorder des
conditions
préférentielles de souscription des parts aux anciens
salariés du réseau
, selon une formule utilisée par les
lois de privatisation (voir commentaire de l'article 23).
Enfin,
l'affectation du produit des parts au fonds de réserve
du FSV serait supprimée
et remplacée par un renvoi de cette
question à la loi de finances pour 2000 (voir commentaire de l'article
24). Le gouvernement ne peut pas à la fois expliquer qu'en aucun cas la
mutualisation des caisses d'épargne ne peut s'assimiler à une
privatisation et prévoir d'en affecter le produit au même fonds
que celui auquel il destine les futures recettes de privatisation. Il y a
là une hypocrisie difficilement défendable.
En outre, cette affectation n'aurait de sens que si l'on pouvait
connaître les perspectives et la stratégie d'utilisation des
sommes placées dans ce fonds de réserve.
6. Assouplir encore le droit du travail
Votre commission propose de soumettre la dénonciation des accords nationaux au droit commun du travail . Seuls les accords supprimant un avantage collectif ou individuel pourraient désormais être dénoncés par les organisations syndicales les plus représentatives, et non pas tous les accords, comme le prévoit le projet de loi.
7. Préparer l'avenir du groupe
Enfin,
votre commission propose de prévoir que la Caisse nationale des caisses
d'épargne doit être détenue
majoritairement
par les
caisses d'épargne régionale, et
non plus au minimum à
60 %.
Cette proposition est faite dans le but de permettre au groupe Caisses
d'épargne d'évoluer aisément dans le sens qu'il jugera
souhaitable, tout en conservant le contrôle sur lui-même.
En particulier, la Caisse des dépôts et consignations,
actuellement détentrice de 40 % du capital de la Caisse centrale et
de 35 % de celui du CENCEP pourrait voir à terme sa participation
dans la Caisse nationale diminuer, ce qui permettrait à des partenaires
extérieurs (par exemple des caisses d'épargne
étrangères) d'entrer au capital de la Caisse nationale. Il sera
difficile à la Fédération nationale et à la Caisse
nationale de négocier avec des partenaires extérieurs si la
finalisation de leurs accords éventuels est soumise au bon vouloir du
législateur.
II. LES NOUVEAUX DISPOSITIFS DE CONTRÔLE ET DE GARANTIE RELATIFS AUX ETABLISSEMENTS DE CRÉDIT, ENTREPRISES D'ASSURANCE ET ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT
La deuxième partie du présent projet de loi comporte une série de dispositifs tendant à renforcer la protection des clients des entreprises de service financier : banques, assurances, entreprises d'investissement. Animés d'intentions louables, ces dispositifs comportent de nombreuses limites.
A. PRESENTATION DES DISPOSITIFS
L'amélioration de la sécurité financière comporte essentiellement trois dispositifs : une modification marginale de l'organisation de la surveillance ; la création de trois nouveaux fonds de garantie auxquels l'Assemblée nationale a ajouté un quatrième ; enfin des mesures spécifiques de sanctions disciplinaires, et de redressement et de liquidation judiciaires.
1. Une modification de l'organisation de la surveillance et du contrôle
Le
présent projet renforce les pouvoirs préventifs de la commission
bancaire, en créant notamment un pouvoir de recommandation, et un
contrôle de l'efficacité du contrôle interne des
établissements de crédit.
De même, sont renforcés les pouvoirs des organes centraux des
établissements mutualistes ou coopératifs à l'égard
de leurs caisses affiliées. A cette occasion, le gouvernement entendait
libéraliser la rémunération servie aux sociétaires,
tout en créant une contrainte supplémentaire d'affectation des
résultats aux réserves. L'Assemblée nationale a
supprimé ce dispositif.
Le comité des établissements de crédit et
entreprises d'investissement pourra désormais délivrer des
agréments limités à certaines activités (technique
dite du " coupon "). Votre rapporteur avait préconisé
cette solution lors des débats relatifs à la transposition de la
directive sur les services d'investissement.
Cet agrément limité pourrait par exemple être
approprié à l'activité d'émetteur de monnaie
électronique, puisque votre commission préconise par ailleurs de
la réserver aux établissements agréés en France par
le CECEI
6(
*
)
.
Au sujet de la surveillance de l'assurance, les pouvoirs de la commission
de contrôle sont étendus aux associations d'épargnants qui
commercialisent des produits d'assurance, et renforcés vis-à-vis
des courtiers.
La coopération entre les autorités de contrôle du
secteur financier est érigée au niveau législatif
(commission bancaire, commission de contrôle des assurances, commission
des opérations de bourse, conseil des marchés financiers). Les
liens entre la commission bancaire et le conseil de la concurrence sont
renforcés. De la même façon, les relations entre
autorités de contrôle (échanges d'information,
contrôle sur place) sont facilitées sur le plan international
2. La création de quatre mécanismes de garantie
Après son examen par l'Assemblée nationale, le
présent projet de loi prévoit la création de quatre
systèmes de garantie :
- un système unique de garantie des dépôts, regroupant
l'ensemble des établissements de crédit, et couvrant l'ensemble
des dépôts détenus pour compte de tiers (imposé
par la directive 94/191 CE du 30 décembre 1994) ;
- un système de garantie des investisseurs, couvrant les
instruments financiers (imposé par la directive 97/91 CE du 3 mars
1997) ;
- un système de garantie des assurés, couvrant les contrats
d'assurance de personnes. Contrairement aux deux précédents, ce
système ne procède pas d'une obligation européenne ;
- un système de garantie des cautions, destiné à
couvrir les contrats de caution rendus obligatoires en vertu d'un dispositif
législatif ou réglementaire.
Ces quatre systèmes de garantie n'ont pas pour objet de
prémunir les clients contre la diminution de la valeur de leurs biens,
mais contre leur éventuelle indisponibilité.
Les principaux systèmes de garantie des dépôts dans le monde
|
Allemagne |
Royaume-Uni |
Italie |
Espagne |
Pays-Bas |
Belgique |
U.S.A. |
NATURE
|
Fonds géré par l'Association des Banques |
Personne morale de droit publique, gérant de fonds |
Fonds gérés par une association ad hoc |
Personne morale de droit public |
Banque centrale (remboursée par les banques) |
Personne morale de droit public (IRG) |
Personne morale de droit public (FDIC) |
MODALITES
|
.
Indemnisation en pratique illimitée
|
.
Indemnisation limitée :
|
.
Indemnisation limitée à 450.000 FRF
|
.
Indemnisation limitée à 20.000 ECU
|
. Indemnisation limi-tée à 20.000 ECU |
.
Indemnisation limitée à 20.000 ECU
|
.
Indemnisation de tous les dépôts inférieurs à
100.000
|
IMPLICATION
DES
|
Aucune |
Banque
d'Angleterre :
|
Banque
d'Italie :
|
Banque
d'Espagne :
|
Banque des
Pays-Bas :
|
Commission
bancaire :
|
Le fonds est une autorité publique |
FINANCEMENT |
. ex ante
|
. ex ante
|
. ex post
|
. ex ante
|
. ex post
|
. ex ante
|
. ex ante
|
Différents systèmes de gestion des difficultés financières des entreprises d'assurance
|
Canada |
Japon |
USA |
Royaume-Uni |
|
1)
Property and Casualty Compensation Insurance Corporation (PACCIC)
|
Un nouveau système sera mis en place en mars 2001. En attendant, un système provisoire a été mis en place pour remplacer le système existant. |
Fonds de garantie dans tous les Etats. |
Policy protection board. |
|
PACCIC
établi en 1988.
|
Mise en vigueur du système provisoire à compter du 1 er décembre 1998. |
Model laws de la NAIC sauf dans 4 Etats : Californie, Michigan, New York et Wisconsin. |
Section 3 du Policyholders Protection Act. |
Secteur concerné |
1)
Assurance non vie
à l'exception de certains risques (maritime,
caution, responsabilité profession-nelle notamment).
|
Vie et non vie : 2 fonds séparés. |
La NAIC
recommande 2 fonds de garantie distincts : assurances
médicales et assurance vie, celui-ci étant réparti en
sous-comptes.
|
Vie et non vie : 2 fonds séparés. |
Objectif du fonds |
Assurer
un minimum de protection aux consommateurs.
|
Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs, alors que le système précédent avait pour objectif d'assurer le sauvetage de l'entreprise ou du portefeuille. |
Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs. |
Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs. |
|
Souscripteurs, assurés ou bénéficiaires de contrats. |
Souscripteurs, assurés ou bénéficiaires de contrats. |
Assurés et bénéficiaires des contrats résidents. |
Les assurés et bénéficiaires de contrats (personnes physiques, britanniques en principe) (" individuals, partnerships, or other unincorporated bodies of persons "). |
|
Canada |
Japon |
USA |
Royaume-Uni |
Statut |
1 et 2 sont des entités privées sans but lucratif créées par les entreprises d'assurance. |
" Policyholder's protection corporations " |
La NAIC Préconise un statut associatif comportant un conseil d'administration de 5 à 9 membres (dont 2 repré-sentants du public) et placé sous la surveillance du Commissaire aux assurances de l'Etat. |
Organisme indépendant
" Policy protection board "
composé de 5 membres représentant les assureurs (3), les
assurés (1) + 1 membre indépendant.
|
Mise en oeuvre du système et autres dispositions |
Intervention des fonds en cas de
faillite d'une entreprise (juste
avant ou après la mise en liquidation).
|
Intervention des fonds en cas de
faillite d'une entreprise.
|
Liquidation de l'entreprise.
|
Liquidation de l'entreprise.
|
|
Canada |
Japon |
USA |
Royaume-Uni |
Garanties |
1)
250.000 $ par dommage et par assuré (même si plusieurs
contrats).
|
a) Le
fonds compense à hauteur de 90 % des provisions techniques
(liability reserves) accumulées au moment de la faillite sauf pour les
assurances obligatoires RC auto, l'assurance tremblement de terre et
l'assurance habitation qui sont remboursées à 100 %
(à compter de 2001 les garanties devraient être de l'ordre de
100 % des dommages ou des réserves techniques).
|
Niveau
de couverture très variable.
|
Assurances obligatoires :
100 % des engagements de
l'assureur.
|
|
Canada |
Japon |
USA |
Royaume-Uni |
Alimentation, financement du système |
1) a
priori 2) a posteriori
|
Système de
pré-contributions.
|
Ponctuelle ex-post sauf dans l'Etat
de New York (le fonds de
garantie, qui doit être doté d'un montant minimum de
150 millions de $, est alimenté trimestriel-lement).
|
Ponctuelle ex-post
|
|
Irlande |
Espagne |
Pays-Bas |
Italie |
|
Insurance compensation fund |
Commission de liquidation des entreprises d'assurance (CLEA) |
Disposition d'intervention anticipée |
|
Institution du système |
|
Loi 33/1984 du 2/08/1984 abrogée et remplacée par la loi 30/1995. |
Projet de loi sur proposition de la profession. |
Mécanisme interprofes-sionnel mis en place dans le cadre de la loi n° 738 du 24 septembre 1978 fixant les modalités de transfert de portefeuille. |
|
Non vie |
Vie et non vie et organismes de prévoyance sociale. |
Vie |
|
Objectif du fonds |
Assurer un minimum de protection aux consommateurs. |
Assumer
les fonctions de liquidateur dans certaines conditions.
|
Intervenir avant la faillite de
l'entreprise.
|
Identifier des repreneurs.
|
Bénéficiaires du fonds |
Assurés et bénéficiaires. |
Assurés et bénéficiaires et tiers lésés. |
Entreprise en difficulté. |
Entreprise en difficulté. |
Statut |
Entreprise concernée mise sous " système d'admi-nistration " (nomination d'un administrateur par la Haute cour). |
Organisme de droit public. |
Création d'une unité spéciale par l'association des assureurs. |
Société financière (SOFIGFA) créée par l'ANIA (Association nationale des assurances). |
|
Décision de la Haute cour
lorsqu'une entreprise est
insolvable.
|
Décision de la Direction
générale des
assurances de mettre l'entreprise en liquidation et chargeant la CLEA de
réaliser cette liquidation.
|
Décision de l'autorité de contrôle. |
|
|
Irlande |
Espagne |
Pays-Bas |
Italie |
Garanties |
65 % des garanties ou 650.000IR (montant le moins élevé). |
La CLEA
améliore les indemnisations et fait l'avance du paiement des
créances dans les conditions suivantes :
|
Renforcement des fonds propres de l'entreprise, conclusion d'office d'un contrat de réassurance ou transfert d'office du portefeuille. |
|
Alimentation et financement du système |
Ponctuelle.
|
Permanente.
|
Ponctuelle.
|
Contribution des sociétés adhérentes à l'Association des assureurs (ANIA) à hauteur de 3 à 4 % du montant des primes. |
3. Les mesures spécifiques relatives à la discipline, au redressement et à la liquidation judiciaires
Ce volet
a notamment pour objet de renforcer les pouvoirs disciplinaires des
autorités de contrôle vis-à-vis des entreprises du secteur
financier. Il s'agit notamment de renforcer la responsabilité des
dirigeants et la vigilance des actionnaires, dès lors que ceux-ci se
sentent sécurisés par l'existence de dispositifs de garantie
pouvant pallier leurs erreurs de gestion.
Par ailleurs, le présent projet crée un dispositif
spécifique de redressement et de liquidation judiciaires, qui
écarte la loi de 1985 relative au redressement et à la
liquidation judiciaires des entreprises. Celle-ci est en effet
considérée comme inadaptée aux établissements du
secteur financier, qui ont une particularité : alors que les
entreprises des autres secteurs ne sont créancières ou
débitrices qu'à titre accessoire, celles du secteur financier le
sont par leur activité même. Il s'agit donc de réserver un
traitement privilégié à leurs clients, créanciers
par nature.
B. LES PRINCIPALES LIMITES DU NOUVEAU SYSTÈME
Le dispositif proposé par le présent projet est incomplet. Il se révèle ambigu par certains aspect et ne pourrait en outre faire face qu'à des sinistres limités.
1. Un dispositif incomplet
Le
système proposé par le gouvernement est incomplet sur deux
points :
Il ne procède pas à la transposition de la directive relative
à la surveillance prudentielle des entreprises du secteur financier,
dite " directive post-BCCI ", dont le Sénat a souligné
le caractère urgent dès 1993
7(
*
)
.
Adoptée par le Conseil européen du 19 juin 1995, cette
directive permet notamment aux Etats membres de renforcer la surveillance
prudentielle des établissements de crédit faisant partie d'un
groupe. Ce renforcement vise particulièrement les filiales de
sociétés-mères situées dans des " paradis
bancaires ". Le délai-limite de transposition a expiré le
18 juillet 1996.
Le volet " garantie des assurés " ne couvre pas les
institutions de prévoyance relevant du code de la sécurité
sociale, ni les mutuelles relevant du code de la mutualité, alors que
ces entreprises exercent des activités similaires aux entreprises
d'assurance, et couvrent les mêmes risques.
Le volet " garantie des cautions " ne concerne pas les entreprises
d'assurance.
2. Un dispositif ambigu par certains aspects
Le volet
relatif à la sécurité financière poursuit plusieurs
objectifs révélant une double ambiguïté.
S'agit-il de sauvegarder les intérêts de l'Etat, ou ceux des
clients des établissements financiers ? Vraisemblablement les deux.
Le gouvernement n'a en effet pas caché qu'il souhaitait que les
professionnels assument collectivement leurs risques, afin que l'Etat ne soit
plus amené à les couvrir, comme il a dû le faire pour le
Crédit martiniquais (banques) ou pour éviter qu'il ne soit mis
à contribution, comme dans les affaires Europavie (assurance) ou
Mutua-équipement (caution). De ce point de vue, la situation des clients
vis-à-vis des risques courus par leur établissement pourrait
être inchangée, leurs intérêts étant au final
sauvegardés ou lésés de la même façon.
S'agit-il d'indemniser les clients ou de sauver les
établissements ? Là encore, le projet de loi vise les deux
objectifs. En effet, les fonds disponibles au sein des différents
systèmes de garantie doivent en principe servir à indemniser les
clients. Mais les possibilités d'intervention à titre
préventif du fonds de garantie des dépôts se traduiront, si
elles sont utilisées, par un renflouement en capital des
établissements en difficultés, de façon à
éviter le sinistre. Cette option pourrait, le cas échéant
entrer en conflit avec des interventions curatives nécessitant
l'indemnisation des clients.
De la même façon, le renforcement des leviers de contrôle
des actionnaires entre les mains des autorités et notamment de la
commission bancaire pourrait contraindre ceux-ci à maintenir leur
entreprise en survie au-delà de ce qui leur paraîtrait
souhaitable.
3. Un dispositif de portée limitée
L'ensemble du dispositif proposé est calibré
pour des
sinistres relativement mineurs. Le fonds de garantie des dépôts
serait en effet doté de 10 milliards de francs en régime de
croisière, les fonds " titres " et " caution " de
200 à 300 millions de francs chacun, et le fonds
" assurance " de 1,5 milliard de francs.
On peut se demander si ces systèmes ne viennent pas trop tard. Ils sont
en effet conçus pour faire face à des types de sinistres qui ont
déjà eu lieu comme celui du Crédit maritime
(100 millions de francs), de la Compagnie du BTP (800 millions de
francs) ou du Crédit martiniquais (730 millions de francs).
S'agissant des assurances ou des cautions, les sinistres envisagés
(Europavie, Mutua-équipement) sont du même ordre de grandeur. Or,
deux évolutions importantes se produisent actuellement.
La première est la quasi-disparition des petits établissements.
Le nouveau système n'aurait probablement rien pu faire face au sinistre
du Crédit Lyonnais (130 milliards de francs).
La seconde, la plus importante, est une conséquence de l'Euro :
l'entrée en vigueur de celui-ci a immédiatement
créé un marché interbancaire européen ainsi que l'a
confirmé M. Jean-Claude Trichet, gouverneur de la Banque de France,
à votre commission. Une crise systémique de paiement, avec effet
de dominos, se produirait désormais au niveau de l'Euro-11. Des voix
s'élèvent donc pour donner au système européen de
banques centrales une compétence explicite de prêteur en dernier
ressort pour le traitement des crises de liquidité, compétence
qu'il n'a pas aujourd'hui
8(
*
)
.
Enfin, votre commission doit constater que l'essentiel du fonctionnement
concret du dispositif est laissé au pouvoir réglementaire. Elle
ne peut donc s'engager sur le point de savoir si les mécanismes
prévus fonctionneront convenablement.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les
propositions de votre commission s'inspirent de quatre principes :
1 - assurer la sauvegarde des intérêts des épargnants, mais
pas la survie des entreprises ;
2 - préciser autant que possible les modalités de financement des
fonds ;
3 - mettre en place un dialogue équitable entre les professionnels et
les autorités administratives ;
4 - renforcer la sécurité de la place et l'efficacité des
dispositif prévus.
En outre, votre commission propose d'autoriser les banques du secteur
mutualiste à déroger dans leurs statuts au plafonnement de
l'intérêt servi aux sociétaires.
1. Garantir les intérêts des épargnants et non la survie des entreprises
S'il
convient, pour sauvegarder les intérêts de leurs clients, de
s'assurer que les dirigeants et actionnaires
9(
*
)
agissent de façon responsable, il faut éviter l'écueil
consistant à les contraindre à toute force à maintenir
à flots, et à grands frais, des établissements non
viables, situation contraire au droit de la concurrence, et aux
intérêts globaux de l'économie.
Ainsi, lorsque les dirigeants et actionnaires auront pris les mesures
nécessaires à la sauvegarde des intérêts
immédiats de leurs clients, les autorités de contrôle
bancaire, des assurances et des entreprises d'investissement, ils ne devront
pas renoncer à mettre un terme à l'activité de
l'établissement concerné, dès lors que sa
rentabilité n'est plus assurée.
Votre commission propose en particulier deux dispositifs :
lorsque les fonds de garantie sont amenés à intervenir à
titre préventif
à la demande des autorités
publiques,
il est nécessaire qu'ils posent des conditions,
telles
que la cession totale ou partielle de l'établissement, ou l'extinction
de son activité ;
lorsque
les fonds de garantie interviennent à titre curatif
,
c'est-à-dire pour indemniser les clients, il doit être
précisé que
l'établissement se voit retirer
l'agrément
lui permettant d'exercer son activité.
Au regard de ce raisonnement, la nécessité de mettre en place un
fonds de garantie des cautions n'apparaît pas évidente à
votre commission. Il existe en effet un risque que les établissements de
caution ne se prévalent vis-à-vis de leurs clients de l'existence
de ce fonds pour prendre des risques inconsidérés. Votre
commission a décidé de
réserver sa position
sur ce
dispositif pour le moment. Elle entend toutefois que soient compensées
les conséquences sur 1.200 familles du sinistre de
Mutua-équipement.
2. Préciser les modalités de financement des fonds de garantie
Les
fonds de garantie recevraient deux formes de contribution : la
souscription de certificats d'association, et des cotisations appelées
et non-appelées.
S'agissant du fonds de garantie des dépôts, tous les
établissements adhérents ne seront pas nécessairement
teneurs de comptes pour compte de tiers. C'est pourquoi votre commission
propose de préciser que ces établissements seront tenus
d'acquitter une
cotisation minimale
forfaitaire, qui devrait être
quasi-symbolique.
Le mode de calcul des contributions principales mérite ensuite
d'être précisé.
Ces contributions doivent
reposer sur une assiette : les dépôts
pour la
garantie des dépôts
, la valeur des
instruments financiers
pour la garantie des investisseurs, enfin les
provisions mathématiques
pour la garantie des assurés. A
cette assiette, un taux doit être appliqué.
Ensuite,
des pondérations
doivent intervenir afin
d'atténuer ou majorer la cotisation due par chaque adhérent
en
fonction du risque objectif
que fait courir l'établissement au fonds
de garantie.
Ces éléments pondérateurs sont notamment les
fonds
propres
, la
solvabilité
et les
engagements
de
l'établissement concerné. Les
cotisations déjà
versées
doivent également atténuer le montant des
contributions à venir.
Votre commission propose également de prévoir que
la
moitié au moins des cotisations ne seront pas appelées
. S'il
est important que les fonds disposent d'un chargement préalable, le
solde restera aisément mobilisable en étant identifié dans
les livres des établissements participants et représenté
par des actifs cantonnés. Il est inutile de stériliser ainsi des
sommes excessives.
Constante dans ses positions vis-à-vis de
la contribution des
institutions financières
, dont elle conteste le bien-fondé,
votre commission propose de majorer le crédit d'impôt de C.I.F.
auquel donne droit la cotisation aux divers fonds de garantie : celui-ci
serait égal à la moitié des charges constatées par
chaque adhérent au profit du fonds de garantie la première
année (au lieu de 25 %) puis passerait à 75 % puis
à 100 % les années suivantes.
Il est également proposé que les
établissements
mutualistes
, dont la CIF peut n'être pas proportionnée aux
montants gérés par l'organe central et par les
établissements locaux, puissent
récupérer le
crédit d'impôt non en fonction des cotisations versées,
mais en fonction de la CIF acquittée.
Dans le même ordre d'idées, votre commission propose un
abattement de 20 % de l'assiette de la contribution des réassureurs
aux frais de contrôle engagés par la Commission de contrôle
des assurances (cette assiette est constituée des primes
versées), car les entreprises de réassurance font l'objet d'un
contrôle simplifié.
3. Mettre en place un dialogue équitable entre les professionnels et les autorités publiques
Le
présent projet de loi renforce les pouvoirs des autorités
publiques sur les différentes professions de la place financière,
mais il confie aux professionnels davantage de responsabilités et de
charges dans le traitement des crises. Un dialogue équilibré
s'impose.
Les
présidents du conseil de surveillance
des différents
fonds de garantie seront plus représentatifs des professionnels que les
présidents de directoire. Il convient donc qu'ils puissent être
entendus par les autorités publiques (commission bancaire, commission de
contrôle des assurances) lorsque celles-ci envisagent l'intervention des
fonds. De même, il paraît plus convenable que le président
du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts (et des
titres) soit membre du comité des établissement de crédit
et des entreprises d'investissement (CECEI).
S'agissant du cas particulier du
fonds de garantie des assurés
,
votre commission propose qu'
en cas de conflit entre le président du
directoire et la commission de contrôle des assurances,
une
commission arbitrale
intervienne et que le ministre de l'économie
tranche ensuite le conflit.
Votre commission propose également de rétablir la
représentation des professionnels au CECEI
, lorsque ce dernier
examine la situation d'une entreprise ressortissante de cette profession. Il
apparaît que les dirigeants du fonds de garantie des dépôts
(et des titres) ne représenteront pas convenablement l'ensemble des
professions du monde financier.
De la même façon, votre commission propose
de supprimer la
nomination systématique
des commissaires du gouvernement
auprès des établissements de crédit auquel est
confiée une mission d'intérêt général ou des
prérogatives publiques. Le gouvernement souhaitait que cette nomination
soit une faculté mais l'Assemblée nationale l'avait rendue
obligatoire.
Au sujet de l'association française des établissements de
crédit et entreprises d'investissement (AFECEI), votre commission
propose de préciser que celle-ci a pour objet tant
la défense
des intérêts des entreprises d'investissement
que celle des
établissements de crédit, ce que la loi de modernisation des
activités financières avait omis de mentionner.
En revanche, elle propose de
supprimer la possibilité pour l'AFECEI
d'engager un dialogue social avec les salariés des différentes
professions
qui avait été créée par
l'Assemblée nationale. Cette instance regroupe trop de métiers et
de régimes sociaux différents pour qu'une telle faculté
puisse avoir un sens, sans faire doublon par rapport aux responsabilités
existantes.
4. Renforcer la sécurité de la place et l'efficacité des dispositifs prévus
Votre
commission propose tout d'abord un dispositif de transposition de la
directive 95/26/CE du Conseil relative au renforcement de la surveillance
prudentielle
des établissements de crédit, des entreprises
d'assurance, des entreprises d'investissement et des institutions de
prévoyance, en particulier lorsqu'ils font partie d'un
groupe
,
dite
directive " post BCCI ".
L'agrément et le
contrôle des entreprises du secteur financier ayant leur siège
social en France tiendront désormais compte de la transparence du groupe
auquel ils appartiennent. Les établissements de crédit,
entreprises d'investissement, entreprises d'assurance et institutions de
prévoyance, agréées ou intervenant en France, devront
avoir leur administration centrale et leur siège statutaire dans le
même Etat membre. Les dispositifs d'échanges d'informations entre
autorités sont élargis. Enfin, l'information que les commissaires
aux comptes seront tenus de communiquer aux autorités de contrôle
est précisée et complétée.
Votre commission propose ensuite de poser le principe de la mise en place,
à terme, d'un dispositif de garantie légale pour
les
mutuelles
et
les institutions de prévoyance
.
Votre commission propose enfin une série de modifications
destinées à renforcer les dispositifs de sécurité
prévus par le présent projet.
S'agissant du
fonds de garantie des investisseurs
, il est proposé
d'étendre son champ d'application
à la couverture des porteurs
de titres d'OPCVM lorsque ces porteurs sont des personnes physiques.
S'agissant de la
garantie des assurés
, votre commission propose
qu'il puisse être établi
plusieurs plafonds d'indemnisation
en fonction des types de contrats. Elle propose aussi d'éviter qu'en cas
de transfert de portefeuille,
les entreprises d'assurance ne puissent
établir de sélection parmi les engagements de l'entreprise
défaillante
, en les obligeant à proposer un seul taux de
réduction des engagements Elle propose de renforcer les
prérogatives de la CCA : son
contrôle
doit être
étendu à
toute personne jouant un rôle
d'intermédiaire dans les ventes de contrat d'assurance
, et elle doit
être
destinataire du rapport de solvabilité
établi
par les entreprises d'assurance. Ce rapport, qui analyse les conditions dans
lesquelles une entreprise d'assurance peut faire face à ses engagements,
n'est jusqu'à présent destiné qu'aux seuls commissaires
aux comptes. Enfin, la CCA serait autorisée à informer
immédiatement le juge judiciaire des actes délictueux qu'elle
aurait constatés dans le cadre d'un contrôle.
5. Rétablir une liberté limitée pour la rémunération des parts sociales
Votre
commission propose de rétablir partiellement le dispositif initialement
prévu à l'article 37 du présent projet et qui
déplafonnait l'intérêt attaché aux parts sociales
des banques coopératives, tout en les contraignant à affecter un
tiers de leurs résultats aux réserves.
Sans supprimer le principe du plafonnement, votre commission souhaite
introduire
une faculté d'y déroger
pour les banques
coopératives. Elles devraient en ce cas prévoir cette
faculté dans leurs statuts, dispositif plus protecteur que la
suppression pure et simple du plafond, qui serait d'application directe.
En outre, votre commission propose de substituer à la
référence actuelle au taux des obligations du secteur
privé (TMO), la référence au " taux effectif moyen
pratiqué par les établissements de crédit pour des
prêts à taux variable aux entreprises d'une durée initiale
supérieure à deux ans " (TMPv).
III. LA RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER ET DES OBLIGATIONS FONCIÈRES
A. PRÉSENTATION DE LA RÉFORME
Cette réforme, bien que d'aspect très technique, revêt
une grande importance.
En effet, il convient d'y voir deux enjeux distincts :
- le premier est
la création d'un véritable marché
d'obligations foncières français
, élément de la
modernisation des marchés financiers et, par conséquent, de
l'attractivité de la place de Paris.
- le second est l'articulation de cette réforme
avec la cession
annoncée du Crédit foncier de France.
1. Le contexte : la faiblesse du marché hypothécaire français par rapport à ses concurrents européens
a) Le marché hypothécaire français
L'encours des crédits à l'habitat en France
s'élève à 2.288 milliards de francs fin 1997, dont la
très grande majorité sont des crédits hypothécaires
(prêts aidés et prêts libres), les autres prêts
étant des prêts cautionnés.
Cependant, les encours totaux d'emprunts obligataires émis pour le
refinancement de crédits hypothécaires (y compris l'immobilier
professionnel) représentent 17% seulement des crédits
hypothécaires, soit 380 milliards de francs.
Ces emprunts obligataires sont représentés par trois types
d'instruments :
-
les obligations foncières émises par le Crédit
foncier de France.
Le Crédit foncier de France a émis,
jusqu'en septembre 1995, des titres affectés qui offrent un
privilège sur les prêts distribués, d'après la loi
sur les obligations foncières de 1852. L'encours de ces obligations
foncières représente 9,5% du montant total des crédits au
logement, soit 217 milliards de francs.
-
les obligations émises par la Caisse de refinancement
hypothécaire (CRH)
représentent 3,5% du total des encours
liés au crédit au logement, soit 78,6 milliards de francs. La CRH
est un intervenant indirect, puisqu'elle ne prête pas à des
particuliers, mais à des établissements de crédit qui sont
ses actionnaires. Elle émet des billets de mobilisation (ou billets
hypothécaires) garantis par des créances éligibles au
marché hypothécaire. La CRH assure sur le marché
obligataire le refinancement des billets de mobilisation souscrits par ses
actionnaires.
-
les obligations classiques
représentent 84,4 milliards de
francs.
-
la titrisation
représente environ 1,5% du refinancement des
crédits à l'habitat, soit 34 milliards de francs.
Le refinancement obligataire ne représentant que 17% des crédits
hypothécaires, les autres moyens de refinancement sont : les livrets A
et B, le livret d'épargne populaire, le plan d'épargne-logement,
ou encore le refinancement bancaire (dépôts, emprunts).
Le marché du refinancement obligataire français des crédits à l'immobilier au 31/12/97
Obligations foncières (CFF) |
217 |
Marché hypothécaire (CRH) |
78,6 |
Obligations classiques |
84,4 |
Total |
380 |
Titrisation |
34 |
(en milliards de francs)
b) Le marché allemand : le "modèle" des Pfandbriefe
En
Allemagne, le montant total des crédits à l'habitat atteint
6.207 milliards de francs fin 1997, contre 2.288 milliards de francs en
France. Les crédits hypothécaires sont financés à
hauteur de 22,1% par des obligations foncières (Hypothekenpfandbriefe),
pour un total de 1.374 milliards de francs (380 milliards de francs en France).
Le reste est assuré par un refinancement bancaire.
Il existe en fait deux catégories de Pfandbriefe : les
Hypothekenpfandbriefe (HP)
pour les prêts hypothécaires,
résidentiels ou commerciaux, et les
Öffentlichepfandbriefe
(OP)
pour les prêts au secteur public. Les
Öffentlichepfandbriefe représentent 5.630 milliards de francs soit
plus des trois quarts de l'encours total.
Ainsi, le marché des Pfandbriefe allemands représente au total
7.000 milliards de francs, soit près de 40% du marché
obligataire allemand. Il s'agit du plus grand marché hypothécaire
de l'Union européenne.
L'encours des Pfandbriefe allemands au 31/12/97
Hypothekenpfandbriefe (HP) |
Pfandbriefe hypothécaires |
1.374 |
Öffentlichepfandbriefe (OP) |
Pfandbriefe publics |
5.630 |
Total |
Pfandbriefe |
7.004 |
(en milliards de francs)
Le marché obligataire allemand (au 30.08.98)
Pfandbriefe (HP et OP)
|
38%
|
Emissions du secteur public |
30% |
Obligation étrangères |
13% |
Obligations bancaires |
12,8% |
Obligations d'institutions spéciales |
6% |
Obligations industrielles |
0,2% |
c) La concurrence européenne impose à la France de rattraper son retard
La
création d'un véritable marché d'obligations
foncières français est devenue un enjeu important, pour
plusieurs raisons.
Tout d'abord, le marché obligataire hypothécaire européen
représente désormais un volume financier très
significatif. Fin 1997, le stock d'obligations hypothécaires
représentait 3.238 milliards de francs dans l'Union européenne,
les émissions s'élevant à 598 milliards de francs.
Il s'agit d'un marché dynamique : sa croissance annuelle a
été de 7,1% entre 1990 et 1996. Cependant, tous les pays ne
connaissent pas la même progression : alors que l'Italie, l'Allemagne et
les Pays-Bas enregistraient des hausses comprises entre 9% et 11%, le
marché français n'augmentait que de 1,6% par an.
Le marché hypothécaire français reste aujourd'hui
très faible. Les marchés de crédits hypothécaires
anglais et allemands représentent les deux tiers du marché
européen. Le marché hypothécaire allemand (qui peut donc
donner lieu à émission d'obligations foncières)
représente 60% du PIB, contre seulement 20% en France.
De nombreux pays européens, au premier rang desquels l'Allemagne, font
des efforts pour internationaliser leurs produits.
Il apparaît donc parfaitement légitime de créer un grand
marché français de refinancement obligataire
sécurisé.
2. La création d'un marché d'obligations sécurisées
Le
projet de loi français crée un système proche du
modèle allemand des pfandbriefe (lettres de gage) qui sont des
obligations foncières pour une part, mais surtout des obligations
gagées sur des crédits aux collectivités locales.
L'émission d'obligations foncières caractérisées
par un haut degré de sécurité ne sera plus
l'exclusivité du Crédit foncier de France et du Crédit
foncier et communal d'Alsace et de Lorraine. Des établissements
spécialisés, les sociétés de crédit foncier,
pourront émettre ces obligations privilégiées.
L'objet des sociétés de crédit foncier
sera
exclusivement l'octroi ou l'acquisition de prêts garantis, par une
hypothèque ou un cautionnement, de prêts à des
collectivités publiques ainsi que l'acquisition de titres et valeurs de
remplacement
. Le statut des sociétés de crédit foncier
sera caractérisé par le principe de spécialité et
d'exclusivité. En effet, les sociétés de crédit
foncier auront pour objet exclusif le crédit hypothécaire, si
bien que les établissements de crédits désireux d'avoir
une activité hypothécaire devront la filialiser.
Les sociétés de crédit foncier
émettront des
obligations foncières
et autres ressources
privilégiées, c'est-à-dire bénéficiant d'un
privilège sur l'actif.
Elles pourront également financer leurs activités par
l'émission d'emprunts ou de ressources ne bénéficiant
pas de privilège.
Les créanciers bénéficieront d'un privilège sur
l'ensemble des éléments d'actifs
: ils devront
être payés à bonne date, même si la
société fait l'objet d'une procédure collective ou de
suspension des poursuites. En revanche, ils ne pourront exiger le remboursement
anticipé de leurs créances en cas de liquidation judiciaire de la
société.
Afin de garantir le bon respect de ce principe, le montant total des
éléments d'actif des sociétés de crédit
foncier devra être supérieur au montant des éléments
de passif bénéficiant de ce privilège, c'est le principe
du
"surdimensionnement".
Des dispositions sont prises afin de renforcer la
sécurité
juridique
des créanciers (rôle de la commission bancaire et
nomination d'un contrôleur spécifique, dispositions en cas de
redressement ou de liquidation judiciaire).
Comparaison du dispositif français et du dispositif allemand (résumé)
|
FRANCE |
ALLEMAGNE |
Etablissement de crédit spécialisé |
OUI |
OUI ET NON |
Spécialisation par classe d'actifs |
OUI (esprit de la loi) |
NON |
Refinancement par émission d'obligations privilégiées |
OUI |
OUI |
Possibilité d'émission de dettes non couvertes |
OUI |
OUI |
Possibilité de détenir des participations |
NON |
OUI (dans certaines limites) |
Contrôle bancaire spécifique |
OUI (commission bancaire + contrôleur) |
OUI (commission bancaire + treuhänder) |
Immunisation explicite des actifs de couverture de la loi sur les faillites |
OUI |
OUI |
Transfert du recouvrement des prêts transférés par le cédant à une société de gestion tierce en cas de difficulté de ce dernier |
OUI |
NON |
Actifs de couverture |
|
|
Surdimensionnement explicite |
OUI |
NON |
Prêts assortis d'une hypothèque de premier rang ou d'une sûreté équivalente (SCM; assureur) |
OUI |
OUI (mais conditions différentes) |
Prêts aux personnes publiques de l'EEE |
OUI (sans limite géographique) |
OUI (avec quelques limites géographiques) |
Eligibilité des parts prioritaires de FCC |
OUI |
NON |
Opération de couverture intégrée dans le canton |
OUI |
NON |
Valeur de remplacement |
Titres liquides et sûrs de l'EEE (limite à définir mais probablement 20% du stock normal) |
Titres liquides et sûrs de l'EEE (limite 10% du stock normal) |
Taux dérogatoire sur le plafond de division des risques OPCVM et Assurance vie (probablement 25%) conséquence du respect de l'article 22-4 de la directive OPCVM du 22 décembre 1985 |
OUI (probablement) |
OUI |
Bancabilité en tiers 1 Banque centrale européenne |
OUI (probablement) |
OUI |
Pondération Cooke à 10% |
OUI (probablement) |
OUI |
3. Le traitement du problème spécifique du Crédit foncier de France
a) Une transformation imposée par la loi
Un
régime transitoire
est prévu pour les sociétés
ayant déjà une activité de crédit foncier, le
Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal
d'Alsace et de Lorraine. Ces sociétés auront six mois à
compter de la date de publication de la loi, pour transférer à
une filiale ad hoc, ayant le statut de société de crédit
foncier, les passifs privilégiés et les actifs correspondants.
Les textes en vigueur relatifs aux sociétés de crédit
foncier sont abrogés.
Ainsi, les statuts du Crédit foncier de
France sont adaptés : avec le renforcement du rôle de la
commission bancaire, les dispositions spécifiques instaurant un
contrôle étroit -mais totalement inefficace- des pouvoirs publics
sur l'établissement (désignation du gouverneur et des
sous-gouverneurs par décret, droit de veto du gouverneur sur les
délibérations du conseil d'administration et de
l'assemblée générale, tutelle du ministre des finances..)
sont supprimées. Il en est de même des dispositions concernant le
Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine.
Enfin, les dispositions concernant le marché hypothécaire et la
caisse de refinancement hypothécaire (CRH) sont
adaptées.
b) Des dispositions législatives préparatoires à la cession du Crédit foncier de France
Les
nouvelles dispositions relatives aux sociétés de crédit
foncier devraient favoriser le redressement du Crédit foncier de France
et valoriser son savoir-faire technique.
La restructuration financière du Crédit foncier devrait se faire
en deux étapes : tout d'abord, le transfert dans une filiale
spécialisée de l'activité de crédit
hypothécaire, puis la recapitalisation de l'établissement.
La filiale contrôlée à 100% par le Crédit foncier
devrait accueillir environ 233 milliards de francs d'obligations et les
actifs qui leur sont rattachés. Le bilan de la maison-mère sera
ainsi ramené à environ 52 milliards de francs.
Le montant de la recapitalisation revenant à l'État ne devrait
pas dépasser 2 milliards de francs, d'autant que l'exercice 1998
s'est soldé par un redressement de l'établissement
(bénéfice net de 1,23 milliard de francs, auquel s'ajoute
une plus-value de 1 milliard de francs extériorisée lors de la
fusion de deux filiales). Le ratio de solvabilité est passé de
3,4 % à 6,1 %, tout en restant inférieur aux 8 %
qui est la norme requise par les directives européennes. Cette
recapitalisation devrait toutefois être réalisée sur les
ressources des fonds d'épargne gérés par la Caisse des
dépôts et consignations et non sur le budget de
l'État.
B. UNE RÉFORME UTILE MAIS QUI RISQUE D'ÊTRE INSUFFISANTE
Votre
rapporteur approuve les objectifs de la mise en place d'un nouveau
marché des obligations foncières, mais celui-ci devra être
suffisamment profond et liquide pour se développer. Or, toutes les
conditions ne semblent pas réunies.
En effet, tant
l'opportunité
que les
modalités
de
la réforme peuvent faire l'objet de réserves.
1. Le poids de l'épargne administrée
Concernant l'opportunité de la réforme, s'il est
intéressant de créer un nouvel outil de refinancement sur les
marchés financiers, qui n'existait pas en France, il faut
considérer qu'en l'absence de réforme structurelle, le
développement du marché des obligations foncières
françaises sera, de fait, limité par l'importance de
l'épargne administrée.
Actuellement, le marché hypothécaire français ne
représente que 20% du produit intérieur brut, contre plus de 60%
en Allemagne : le poids de l'épargne administrée, et
notamment de l'épargne logement, explique cette situation
particulière de "surliquidité " du marché
français.
L'encours des crédits à l'habitat, de 2.333 milliards de francs,
est très largement financé par l'épargne
réglementée. La contribution des ressources de l'épargne
logement représente 1.100 milliards de francs et le livret A
400 milliards de francs.
2. Le refus du cantonnement des actifs au bilan des sociétés de crédit foncier
Concernant
les modalités
de la réforme, le
choix a été fait de la spécialisation des
sociétés de crédit foncier (refus du cantonnement au sein
du bilan des banques) : les banques traditionnelles devront donc créer
des filiales, ce qui sera plus clair que le système allemand en vigueur,
pour la sécurité des investisseurs.
En revanche, le projet de loi fait le choix de permettre, en contrepartie de
l'émission d'obligations foncières, de
présenter un
éventail d'actifs en garantie
: prêts hypothécaires,
prêts cautionnés, prêts aux personnes publiques, parts de
fonds communs de créance,...
Ce choix s'explique par la volonté d'offrir
la plus grande ouverture
possible à la création d'un marché français des
obligations foncières, compte tenu des handicaps structurels
évoqués plus haut
.
Cependant, offrir en garantie des obligations foncières un panel
d'actifs nuira sans aucun doute à la lisibilité des produits : en
Allemagne, les hypothekenpfandbriefe sont garanties par des actifs immobiliers
et les öffentlichepfandbriefe par des actifs publics, et les notations
sont différentes.
LE PRINCIPE DE COUVERTURE DANS LE SYSTEME DES BANQUES HYPOTHÉCAIRES ALLEMANDES
|
|
Couverture
|
|
Pfandbriefe
|
|
I
|
|
||||
Prêts
|
|
Couverture
|
|
|
Pfandbriefe
|
|
S
|
Source : Fédération des banques
hypothécaires allemandes
Il faut considérer que les agences de notation feront le travail de
sélection des risques
et qu'il appartiendra aux différents
établissements de crédit de proposer des produits
homogènes dits "purs" (en créant par exemple plusieurs
sociétés de crédit foncier) afin d'obtenir de meilleures
notations.
3. L'absence de choix
Votre
rapporteur regrette surtout que la création du marché des
obligations foncières soit simplement l'adjonction d'un nouveau
dispositif, annoncé comme un moyen de développer l'épargne
à long terme, sans véritable bilan ni réforme des
dispositifs existants.
Les outils de refinancement actuels (marché hypothécaire et
titrisation) ne mobilisent, en effet, qu'une très faible part des
créances à long terme.
Certains instruments, notamment la titrisation, sont encore trop peu
utilisés, en raison d'un cadre réglementaire contraignant. Il
faut toutefois noter que le projet de loi fait un effort pour les
intégrer (en rendant éligibles certaines parts de fonds communs
de créance à l'actif des sociétés de crédit
foncier).
En revanche, aucune réflexion n'est engagée sur l'avenir du
marché hypothécaire français.
La création de nouvelles sociétés de crédit foncier
pourrait conduire à penser que ce modèle, très performant
outre-Rhin, serait une solution à l'atonie du marché
hypothécaire français. Or, parallèlement à la
création des sociétés de crédit foncier, les
efforts pour développer et protéger la spécificité
de la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH) laissent à
penser que l'espoir porté dans la création des
sociétés de crédit foncier reste très
limité. Certains établissements de crédit ne seraient pas
prêts à constituer des sociétés de crédit
foncier.
Cette absence de choix et surtout d'incitation, risque, en définitive,
d'aboutir à la création de sociétés de
crédit foncier par une poignée d'établissements seulement,
laissant à l'écart la plupart des établissements de
crédit qui continueront à faire appel aux moyens de financement
dont ils disposaient déjà.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances a cherché à faciliter le développement de ce nouveau marché, tout en s'assurant de sa sécurité.
1. Une dénomination générique
Il
apparaît que l'expression " obligations foncières " ne
rend pas compte de la réalité de ces obligations, qui pourront
être gagées sur des actifs très divers, et pas seulement
sur des prêts fonciers ou immobiliers. Le terme " pfandbriefe "
est d'ailleurs la traduction de l'expression française par " lettre
de gage ".
Votre commission propose "
obligations
sécurisées
". En revanche, elle propose de maintenir
l'intitulé " sociétés de crédit foncier "
auquel s'attache un passé et une valeur commerciale.
2. Des adaptations relatives à la quotité
Lorsque
les obligations sont sécurisées par un prêt gagé sur
un actif réel, ce prêt ne doit financer qu'une partie de la valeur
de ce bien. Mais le gouvernement a une conception trop rigide de cette
quotité (il est question de 60 %), ce qui risque d'entraver le
marché des obligations sécurisées.
Votre commission propose donc
que la quotité relative au financement
de biens immobiliers
(qui serait de 60 %)
puisse être
dépassée en donnant lieu à l'émission de titres non
privilégiés, afin de pouvoir atteindre 80 % de la valeur du
bien apporté en garantie, comme en Allemagne.
Toutefois, afin de ne pas nuire à la sécurité du
système, votre commission propose d'encadrer les
modalités
d'évaluation des biens
venant en garantie : évaluation
prudente, exempte d'éléments spéculatifs.
3. Des adaptations relatives aux obligations gagées sur des crédits aux personnes publiques
S'agissant des obligations gagées sur des
crédits aux
personnes publiques, votre commission fait deux propositions destinées
à la fois à élargir le marché et accroître sa
sécurité :
la possibilité d'inclure
les prêts aux établissements
publics
parmi les actifs éligibles comporte un risque de signature
important. Seuls les prêts aux établissements publics garantis par
une personne publique seront éligibles.
en revanche, pour les crédits aux collectivités publiques les
plus sûres (Etat, collectivités locales, ...), les actifs
éligibles pourraient aussi bien être des prêts que des
titres émis par eux, et ceci afin de s'adapter aux outils modernes de
financement public.
4. Assurer la congruence de l'actif et du passif
La
congruence de l'actif et du passif des obligations sécurisées sur
biens immobiliers risque d'être mise à mal par les remboursements
anticipés d'emprunt.
C'est pourquoi votre commission propose une adaptation à cet
égard : la possibilité pour les sociétés de
crédit foncier de
racheter des obligations sécurisées
sans toutefois les annuler
. Cette procédure serait encadrée
par les autorités de marché (en particulier la commission des
opérations de bourse) pour éviter les manipulations de cours.
Par ailleurs, votre rapporteur propose que le régime de
l'indemnité de remboursement anticipé
des emprunts
immobiliers soit modifié
pour l'avenir
exclusivement (la
modification ne toucherait aucun prêt en cours).
Seul subsisterait le
plafond des six mois d'intérêt
. Le plafond de 3 % du
capital restant dû serait supprimé, ce qui n'est pas gênant
dans le contexte actuel de taux d'intérêt bas (les 6 mois
d'intérêt atteignent plus rarement ce niveau aujourd'hui qu'il y a
quelques années). En outre,
toute IRA serait supprimée pour
les remboursements contraints par un événement lié
à la situation familiale, personnelle ou professionnelle de
l'emprunteur.
5. Assouplir les conditions de nomination des contrôleurs spécifiques
Il est
prévu que les contrôleurs spécifiques des
sociétés de crédit foncier ne peuvent être
nommés par la commission bancaire s'ils sont par ailleurs commissaires
aux comptes d'une société ayant une participation dans la SCF.
Pour éviter une pénurie de contrôleurs spécifiques,
votre commission propose de
limiter cette interdiction aux commissaires aux
comptes de sociétés ayant une participation donnant pouvoir de
contrôle sur la SCF, c'est-à-dire une participation
majoritaire
. Ce dispositif suffirait à éviter les conflits
d'intérêt.
6. Renforcer l'unité du marché hypothécaire.
Votre commission estime indispensable que la banalisation des sociétés de crédit foncier s'accompagne d'une harmonisation des règles de concurrence dans le marché hypothécaire. Elle propose donc que la Caisse de refinancement hypothécaire soit soumise à des règles prudentielles identiques à celles des sociétés de crédit foncier.
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE :
DE LA RÉFORME
DES CAISSES D'ÉPARGNE
TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS PERMANENTES
CHAPITRE PREMIER :
LE RÉSEAU DES CAISSES
D'ÉPARGNE
ARTICLE PREMIER
Les missions des caisses
d'épargne
Commentaire : Cet article définit les missions du
réseau des caisses d'épargne et pose le principe de l'affectation
d'une partie des ressources des caisses au financement de projets
d'économie locale et sociale.
A. LE DROIT EXISTANT
A l'heure actuelle, l'article premier de la loi n° 83-557 du
1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne
et de prévoyance détermine dans les termes suivants les missions
des caisses d'épargne :
" Les caisses d'épargne ont pour objet la promotion et la
collecte de l'épargne ainsi que le développement de la
prévoyance pour satisfaire, notamment, les besoins collectifs et
familiaux. "
La promotion et la collecte de l'épargne, notamment à travers le
livret A, était en effet la mission exclusive des caisses
d'épargne jusqu'en 1965, date à laquelle elles ont
été autorisées à offrir des produits
d'épargne-logement. Le réseau est ainsi le deuxième
collecteur d'épargne en France, derrière le Crédit
agricole, avec un encours de 1.412 milliards de francs de dépôts.
Les caisses d'épargne comptent 26 millions de détenteurs de
livret A (30 % des dépôts et placements gérés)
et possèdent près de 40 % du marché pour le livret
jeune et le livret d'épargne populaire.
Quant au développement de la prévoyance, il est assuré par
Ecureuil Vie qui distribue, à travers le réseau commercial des
caisses d'épargne, des produits d'assurance vie et de capitalisation
conçus par elle et dont la gestion est confiée à la Caisse
nationale de prévoyance (CNP). Les primes nettes collectées en
1998 se sont élevées à 39 milliards de francs pour un
encours total de 185,2 milliards de francs, ce qui fait d'Ecureuil Vie le
troisième acteur français de l'assurance vie avec un portefeuille
de 2,7 millions de contrats et une part de marché de 6,2 %.
Enfin, dès lors que l'épargne collectée par les caisses
d'épargne sert, pour ce qui concerne l'épargne placée sur
les livrets A, au financement du logement social, et pour le reste au
financement des collectivités territoriales, des petites entreprises et
des particuliers, il n'est pas inexact de dire que les caisses d'épargne
contribuent à la satisfaction des besoins collectifs et familiaux. Elles
sont d'ailleurs à cet effet habilitées à faire des
opérations de banque au profit des personnes physiques et morales.
En 1991, l'Assemblée nationale a souhaité préciser, contre
l'avis du Sénat, que les caisses d'épargne
" utilisent
leurs ressources relevant de l'activité bancaire et commerciale du
réseau au profit, notamment du financement de l'économie locale
et sociale en appui aux collectivités territoriales "
10(
*
)
.
Votre commission des finances avait alors estimé, sous la plume de son
rapporteur général, M. Roger Chinaud, que cette
précision n'apportait rien, en droit positif par rapport à la
formulation initiale de l'article premier de la loi du 1
er
juillet
1983 qui prévoit que les caisses concourent
" notamment "
à la satisfaction
" des besoins
collectifs et familiaux "
, dans la mesure où l'emploi de
l'adverbe " notamment " avait précisément pour objet de
laisser ouvert le champ des compétences des caisses d'épargne.
Rien n'exclut donc que les caisses concourent au financement de
l'économie locale et sociale sur la partie de leurs ressources qu'elles
gèrent en propre
11(
*
)
. M. Chinaud
faisait d'ailleurs observer que la présence d'élus locaux dans
les conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne
avait précisément pour objet de marquer l'orientation de ces
établissements vers la satisfaction des besoins locaux.
B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
1. Un " affichage " de l'objet social des caisses d'épargne
sans portée concrète
• En premier lieu, le présent article étend au
réseau tout entier - c'est-à-dire aux caisses, aux futurs
groupements locaux d'épargne et aux futurs organes centraux - des
missions qui étaient initialement dévolues aux seules caisses
d'épargne.
• Mais surtout, le présent article croit utile d'élargir,
ou plutôt d'afficher plus explicitement, les missions des caisses
d'épargne. Il commence par préciser que
" le
réseau des caisses d'épargne remplit des missions
d'intérêt général "
, ce qui n'a qu'une
portée normative limitée dès lors que le présent
projet n'impose pas d'obligations en conséquence de ce principe.
Une fois ce principe général posé, le texte ajoute :
" Le réseau des caisses d'épargne participe à la
mise en oeuvre des principes de solidarité et de lutte contre les
exclusions. "
Là aussi, on cherche vainement la portée pratique de cette
déclaration qui ne se traduit par aucune disposition contraignante pour
les caisses d'épargne. Elle répond comme en écho aux
dispositions de l'article premier de la loi n° 98-657 du 29 juillet
1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui
prévoit que
" la lutte contre les exclusions est un
impératif national fondé sur le respect de l'égale
dignité de tous les êtres humains et une priorité de
l'ensemble des politiques publiques de la nation. "
Le sixième
alinéa de cet article fait obligation aux caisses d'épargne, en
tant qu'acteurs de l'économie solidaire, de lutter contre les exclusions.
Après avoir rappelé la mission de promotion et de collecte de
l'épargne traditionnellement allouée aux caisses
d'épargne, le texte poursuit :
" [Le réseau] contribue à la protection de
l'épargne populaire et au financement du logement social ".
Une fois encore, le premier membre de cette phrase n'apporte rien en droit
positif. Il suffit de lire le rapport de M. Raymond Douyère sur le
présent projet de loi
12(
*
)
:
" l'ensemble de la réglementation bancaire est destinée
à assurer la protection de l'épargne. Les caisses
d'épargne étant soumises à la loi n° 84-46 du 24
janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit, dite loi bancaire, elles doivent
contribuer
de facto
à la protection de
l'épargne. "
Le financement du logement social par les caisses recouvre en revanche une
réalité concrète puisque les caisses sont chargées
de distribuer le livret A dont les fonds, centralisés auprès de
la Caisse des dépôts, servent à financer des programmes
sociaux.
2. Une affectation des ressources des caisses d'épargne qui
prête à confusion
Enfin, le présent article reprend, en la modifiant
légèrement, la disposition de la loi de 1983 qui tend à
orienter une partie des ressources des caisses vers le financement de
l'économie locale et sociale
. Un deuxième alinéa
dispose ainsi que,
" dans les conditions fixées par l'article 6
de la présente loi, les caisses d'épargne et de prévoyance
utilisent une partie des ressources relevant de leur activité
bancaire et commerciale pour le financement de projets d'économie locale
et sociale ".
L'utilisation dans cet alinéa du terme
" ressources
"
concomitamment avec la référence à l'article 6 pose un
sérieux problème d'interprétation. En effet, les
ressources d'un établissement bancaire sont les fonds dont elle dispose
pour exercer son activité bancaire. La formule précisant que les
ressources, dont l'emploi est suggéré, sont celles relevant de
l'activité bancaire et commerciale des caisses laisse
a priori
entendre qu'il s'agit de toutes les ressources collectées par les
caisses autres que les fonds d'épargne centralisés à la
Caisse des dépôts et consignations. Un tel alinéa viserait
donc à préciser que l'octroi de prêts, financés sur
ressources autres que l'épargne réglementée, pour financer
le développement local et social, entre dans les attributions des
caisses d'épargne. Une telle interprétation est implicitement
corroborée par l'insertion d'une telle disposition dans un article
définissant l'objet social des caisses d'épargne. C'est
également cette interprétation qu'avait retenue votre commission
des finances lors de l'examen de la deuxième réforme des caisses
d'épargne de juillet 1991.
Toutefois, une telle interprétation est contredite par la
référence à l'article 6 du présent projet qui
prévoit qu'une partie du résultat net comptable des caisses
d'épargne doit être, après constitution des réserves
légales et statutaires, affectée au financement de projets
d'économie locale et sociale. En effet, l'article 6 ne fait pas
référence aux " ressources " des caisses mais aux
"
sommes disponibles
après imputation sur le
résultat net comptable des versements aux réserves légales
et statutaires ".
Or, il y a bien une différence
sémantique et économique entre les ressources d'un
établissement bancaire et son résultat net comptable,
différence que l'Assemblée nationale ne paraît pas avoir
relevée.
Si l'interprétation précédemment donnée par le
Sénat est la bonne, alors les dispositions du deuxième
alinéa sont inutiles.
Mais elles sont également superflues si l'on retient
l'interprétation de l'Assemblée nationale, pour deux
raisons :
- d'une part, l'article 6 indique de façon très explicite l'usage
qui doit être fait des excédents d'exploitation des caisses
d'épargne ; il est inutile de le répéter ici ;
- d'autre part, l'article 16 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre
1947 portant statut de la coopération - qui s'appliquera
désormais aux caisses d'épargne en vertu de l'article 3 du
présent projet - dispose déjà que les
coopératives peuvent affecter une partie de leurs excédents
d'exploitation, sous forme de subvention,
" soit à d'autres
coopératives ou unions de coopératives, soit à des oeuvres
d'intérêt général ou professionnel ".
Ce
texte, plus général, englobe bien les intentions du
législateur.
Consciente de la valeur symbolique d'un tel alinéa, votre commission
ne vous propose pas de le supprimer mais de le clarifier en précisant
que l'obligation de financer des projets d'économie locale et sociale
porte sur les résultats nets et non sur les ressources bancaires.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'Assemblée nationale a assez profondément modifié le
texte initial du présent article.
Elle a tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, adopté un
amendement de précision. En effet, il est plus exact, comme le propose
M. Raymond Douyère, d'écrire que le réseau des
caisses d'épargne
" contribue à la collecte de fonds
destinés au financement du logement social "
plutôt que
de laisser entendre que le réseau finance lui-même le logement
social au travers des ressources qu'il collecte sur les livrets A. En effet,
les caisses d'épargne se contentent de collecter des fonds qui sont
centralisés auprès de la Caisse des dépôts et
consignations, en contrepartie d'une commission égale à
1,2 % de l'encours collecté. Elles n'en ont pas l'usage.
Puis, sur l'initiative de son groupe communiste, elle a souhaité
compléter l'énumération des missions du réseau des
caisses d'épargne en précisant que ce dernier
" contribue
à l'amélioration du développement économique local
et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et
financière de tous les acteurs de la vie économique sociale et
environnementale. "
Cet ajout appelle deux commentaires :
- En premier lieu, on peut noter un certain nombre de
redondances
:
par exemple, la lutte contre l'exclusion est déjà
mentionnée dans la deuxième phrase du premier alinéa du
présent article, même si son objet est plus large que la seule
" lutte contre l'exclusion bancaire et
financière "
; de même, le deuxième
alinéa du présent article mentionne déjà la
participation des caisses d'épargne au
" financement de projets
d'économie locale et sociale "
, ce qui, en tout état de
cause,
" contribue à l'amélioration du
développement local et régional ".
- En second lieu, dès lors que les députés ne
déclinent pas, dans le texte de la loi, les principes qu'ils
établissent par des dispositions contraignantes pour les caisses
d'épargne, qui tireraient les conséquences de la mission qui leur
est assignée (par exemple l'obligation pour une caisse de fournir des
instruments de paiement à tous leurs clients), de tels principes n'ont
aucune valeur en droit positif
et n'ont pas à figurer dans un
texte de loi.
Votre commission vous proposera de les supprimer
.
Enfin, pour donner satisfaction à tous les courants de sa
majorité plurielle, l'Assemblée nationale a adopté un
amendement tendant à élargir le champ des projets que les caisses
sont tenus de financer sur une partie de leurs ressources. Il pourra ainsi
s'agir de projets
" contribuant à la protection de
l'environnement et au développement durable du territoire ".
Au total, le présent article illustre la propension de la loi à
sortir du champ normatif que lui assigne l'article 34 de la Constitution pour
entrer dans celui de la pétition de principe ou de la déclaration
d'intention. Un tel détournement s'effectue au détriment de la
nécessaire concision législative.
Dans le cas présent, l'hypocrisie gouvernementale n'aura
échappé à personne. En posant des principes
généraux et non normatifs sans les traduire par des dispositions
contraignantes pour les caisses d'épargne, le gouvernement fait plaisir
à sa majorité plurielle sans risquer de handicaper les caisses
d'épargne dans la compétition qui les oppose aux autres
établissements bancaires de l'économie solidaire.
Votre commission considère pour sa part qu'il y a lieu d'éviter
de créer de tels handicaps, dès lors que les caisses
d'épargne ont vocation à devenir des établissements
coopératifs comme les autres.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 2
La définition du
réseau des
caisses d'épargne
Commentaire : Le présent article définit le
réseau des caisses d'épargne comme l'ensemble formé par
les caisses d'épargne et de prévoyance, les groupements locaux
d'épargne, la Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance et la Fédération nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance.
Le présent article 2 est amené à se substituer à
l'article 2 de la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme des
caisses d'épargne qui dispose :
" Les caisses d'épargne et de prévoyance constituent
entre elles, et en association avec la Caisse des dépôts et
consignations, un réseau financier dont le chef de réseau est le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance. "
Désormais, le réseau des caisses d'épargne formera une
architecture à trois étages :
A la base, des sociétés coopératives
dénommées "
groupements locaux
d'épargne
" seront l'échelon local d'expression et de
participation des sociétaires, qu'ils soient clients, salariés,
collectivités territoriales ou personnes morales. Les parts sociales
constitutives du capital des GLE seront détenues par les
sociétaires.
Ces groupements locaux d'épargne se partageront le capital social des
caisses d'épargne
(voir commentaire de l'article 21) qui seront
également des sociétés coopératives. Ils
constitueront donc les sociétaires des caisses d'épargne, au
même titre que les caisses locales du Crédit agricole sont les
sociétaires des caisses régionales du Crédit agricole.
Toutefois, les caisses d'épargne exerceront en retour une sorte de
tutelle sur les GLE. Ainsi, c'est la caisse d'épargne qui, dans ses
statuts, peut prévoir de déroger au statut de la
coopération en proportionnant le nombre de voix dont dispose chaque GLE
à l'assemblée générale au nombre de parts qu'il
détient. C'est également l'assemblée
générale de la caisse d'épargne qui fixe le niveau de
rémunération des parts sociales détenues par les
sociétaires des GLE, et non celle du GLE (voir commentaire de l'article
8).
Enfin, la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
coiffera l'édifice en constituant l'organe central du réseau
(voir commentaire des articles 10, 11 et 12). L'article 11 du présent
projet de loi prévoit que les caisses d'épargne sont
affiliées de plein droit à la future Caisse nationale ainsi que,
dans des conditions fixées par décret, les établissements
de crédit contrôlés par les caisses ou les
établissements dont l'activité est nécessaire au
fonctionnement du réseau.
La Caisse nationale sera issue de la fusion entre l'actuel Centre national des
caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et la Caisse centrale
des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP) et sera
constituée sous forme de société anonyme détenue
à 60 % par les caisses d'épargne.
Le réseau comprendra par ailleurs une Fédération nationale
des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCEP) qui sera l'organe
politique de représentation des caisses d'épargne (voir
commentaire de l'article 15).
On constate que dans cette architecture, il n'est plus fait mention de la
Caisse des dépôts et consignations. Bien que celle-ci soit
appelée à demeurer dans le capital de la future Caisse nationale,
cette participation résultera d'un pacte d'actionnaires et non de la
loi, afin d'émanciper la Caisse nationale de la tutelle
législative et réglementaire. La Caisse nationale pourra donc
faire évoluer son tour de table en fonction de sa stratégie de
développement et des partenariats qu'elle souhaitera conclure.
La seule référence à la Caisse des dépôts qui
demeure dans le présent texte est, à l'article 7 qui
prévoit que les sommes déposées sur le premier livret des
caisses d'épargne sont centralisées auprès d'elle.
Votre commission vous proposera de supprimer la référence dans le
présent article aux groupements locaux d'épargne qu'elle vous
proposera de ne pas créer, afin de simplifier le processus de
transformation des caisses d'épargne en sociétés
coopératives.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
CHAPITRE II :
LES CAISSES D'ÉPARGNE ET
DE PRÉVOYANCE
ARTICLE 3
Le statut des caisses
d'épargne et
de prévoyance
Commentaire : Le présent article met fin au statut
sui generis
des caisses d'épargne en les transformant en
établissements de crédit coopératifs au sens de la loi de
1947 portant statut de la coopération. Il les soumet par ailleurs
expressément aux dispositions de la loi bancaire de 1984. Enfin, il met
fin à la restriction de leurs activités bancaires.
Le présent article est l'un des plus importants de ce projet de loi
puisqu'il fait entrer les caisses d'épargne et de prévoyance, de
plain pied dans la normalité bancaire. Comme le préconisait votre
commission des finances dans son rapport d'information n° 52 sur la
situation et les perspectives du secteur bancaire français
13(
*
)
, préconisation traduite dans une proposition
de loi de notre collègue Alain Lambert, il confère aux caisses
d'épargne un statut coopératif qui devrait leur permettre
d'affronter la concurrence dans de meilleures conditions et de nouer des
alliances avec d'autres établissements.
I. LE STATUT ACTUEL
Jusqu'à présent, les caisses d'épargne et de
prévoyance constituaient une catégorie d'établissements de
crédit à part, consacrée par l'article 18
14(
*
)
de la loi bancaire du 24 janvier 1984.
L'article premier de la loi du 1
er
juillet 1983 portant
réforme des caisses d'épargne les définissait ainsi comme
des " établissements de crédit à but non
lucratif " ayant pour objet la promotion et la collecte de
l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance. Il
les habilitait à faire des opérations de banque au profit des
personnes physiques et des personnes morales, mais l'accès à la
clientèle des sociétés faisant appel public à
l'épargne leur était interdit. Enfin, jusqu'à la fin de
l'année 1997, les caisses ne pouvaient consentir de crédits
à des personnes morales de droit privé qu'à hauteur de
30 % de leurs emplois.
Dans un avis annexé au rapport précité de M. Alain
Lambert, le Conseil de la concurrence
15(
*
)
considérait que l'on pouvait légitimement
" s'interroger
sur la justification du maintien d'un statut aussi largement dérogatoire
que celui des caisses d'épargne et de prévoyance "
,
dès lors que leur activité a été quasiment
totalement banalisée et qu'elles constituent des établissements
de crédit de plein exercice, en concurrence avec les banques sur les
marchés des particuliers et des petites et moyennes entreprises.
Le Conseil de la concurrence estime dans cet avis que les caisses
d'épargne disposent d'un avantage concurrentiel dont aucun autre
établissement ne dispose du fait qu'elles n'ont ni actionnaires, ni
sociétaires, et que leurs résultats, non distribuables, peuvent
être en totalité intégrés aux fonds propres. Cela
leur permet, écrit le Conseil,
" de s'accommoder plus facilement
que les autres établissements de pertes conjoncturelles ".
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. UN STATUT COOPÉRATIF
Désormais, les caisses d'épargne seront soumises aux dispositions
de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et
à celles de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés
commerciales.
Corrélativement, le but non lucratif est supprimé. Votre
rapporteur approuve une telle suppression. On ne saurait en effet confondre une
culture d'entreprise tournée vers la clientèle sociale, qu'il est
souhaitable de conforter, avec l'objet de l'entreprise, qui est d'exercer une
activité bancaire. En outre, comme le soulignait le rapport de
M. Lambert précité, il y avait contradiction entre le but
non lucratif des caisses d'épargne et le fait pour elles de se porter
acquéreur de banques commerciales, comme le Centre national des caisses
d'épargne et de prévoyance (CENCEP) l'a envisagé pour le
Crédit industriel et commercial (CIC).
Le statut coopératif conféré aux caisses d'épargne
par le présent article est également celui des Banques
populaires, du Crédit agricole mutuel, du Crédit mutuel et du
Crédit coopératif. Il s'agit d'un statut éprouvé
dont les représentants ont souvent mieux traversé les
périodes de crise que les banques commerciales, et qui paraît
être le plus proche de la culture d'entreprise des caisses
d'épargne.
L'objectif de ce statut est de
donner des
propriétaires
identifiés
aux caisses d'épargne
. C'est
l'intérêt des caisses d'épargne d'avoir des
sociétaires qui exerceront une pression salutaire sur les dirigeants, en
vue d'améliorer leurs performances, comme dans toute entreprise.
Un tel statut mettrait donc un terme au débat sur la
propriété des fonds propres des caisses d'épargne.
Selon l'article premier de la loi de 1947 précitée, les
coopératives sont des sociétés dont les objets essentiels
sont :
- de réduire, au bénéfice de leurs membres et par l'effort
commun de ceux-ci, le prix de revient et, le cas échéant, le prix
de vente de certains produits ou de certains services, en réduisant le
coût d'intermédiation ;
- d'améliorer la qualité marchande des produits fournis à
leurs membres ou de ceux produits par ces derniers et livrés aux
consommateurs ;
- et, plus généralement, de contribuer à la satisfaction
des besoins et à la promotion des activités économiques et
sociales de leurs membres ainsi qu'à leur formation.
Le statut coopératif repose sur les trois principes suivants :
- propriété collective des fonds propres de l'entreprise, sans
affectation individuelle due à des titres représentatifs ;
de même, en cas de liquidation d'une coopérative, le boni de
liquidation n'est pas réparti entre les sociétaires mais
dévolu, en vertu de l'article 19 de la loi de 1947, à d'autres
coopératives ou à des oeuvres d'intérêt
général ou professionnel ;
- participation des sociétaires aux orientations et à la gestion
de l'entreprise fondée sur le principe démocratique
" un homme, une voix " ;
- nature non lucrative de l'activité, qui se traduit par le refus de
l'appropriation individuelle des excédents et permet l'ajustement des
tarifs au plus près de l'intérêt des sociétaires.
B. DES COMPÉTENCES BANCAIRES ÉTENDUES
Le deuxième alinéa du présent article autorise par
ailleurs les caisses d'épargne à exercer toutes les
opérations de banque dans le cadre de la loi bancaire, sans restriction
aucune.
Comme le rappelle M. Raymond Douyère dans son rapport au nom de la
commission des finances de l'Assemblée nationale
16(
*
)
, en permettant aux caisses d'épargne de
proposer la même gamme de produits que les autres établissements
de la place, le présent projet de loi vient couronner un processus
d'élargissement progressif des compétences des caisses
d'épargne.
En principe, une coopérative exerce ses activités au profit
exclusif de ses sociétaires. Pour ne pas restreindre à
l'excès le champ d'intervention des coopératives, l'article 3 de
la loi de 1947 prévoit que les lois particulières qui
régissent une catégorie de coopérative peuvent
déroger à ce principe d'exclusivité et autoriser une
coopérative à faire bénéficier de ses services des
personnes autres que les coopérateurs.
On observera toutefois que le principe énoncé ci-dessus
s'accommode assez mal de l'interposition d'une structure intermédiaire
comme les groupements locaux d'épargne (GLE) dont la création est
prévue par l'article 8 du présent projet de loi, entre les
établissements bancaires coopératifs que constitueront les
caisses d'épargne, et leurs clients.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 4
Les sociétaires des caisses
d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article enfonce deux
coins dans
la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. En
premier lieu, il attribue la propriété des caisses
d'épargne, non pas aux personnes physiques et morales qui pourraient
légitimement y prétendre, mais à des " groupements
locaux d'épargne ". En second lieu, il prévoit une
modulation du nombre de voix dont disposerait chaque " GLE " en
fonction du nombre de parts dont il serait titulaire, ce qui contredit le
principe démocratique sous-tendu par la formule " un homme, une
voix ".
Le présent article est probablement l'un des plus contestables de ce
projet de loi. En effet, si votre rapporteur se réjouit globalement de
la transformation des caisses d'épargne en établissements
bancaires coopératifs, ce qui est conforme à leur culture de
proximité, il désapprouve fondamentalement le choix fait par le
gouvernement d'insérer une structure intercalaire entre les caisses
d'épargne et les futurs sociétaires, au mépris de ces
derniers et de la notion d
'affectio societatis
.
I. UN SOCIÉTARIAT INDIRECT
Le présent article précise dans un premier alinéa que les
parts sociales des caisses d'épargne et de prévoyance ne peuvent
être détenues que par les " groupements locaux
d'épargne ".
Les vrais sociétaires des caisses d'épargne seraient donc ces
" GLE ", eux-mêmes sociétés coopératives
censés animer le sociétariat au niveau local (voir commentaire
des articles 8 et 9). Les clients des caisses d'épargne seraient tout
juste dignes de posséder des parts sociales de " GLE "
mais pas de caisses d'épargne.
Quatre arguments rendent ces structures intermédiaires indispensables
selon le gouvernement :
En premier lieu, le projet de loi ne ferait que s'inspirer de la structure
des réseaux bancaires coopératifs ou mutualistes actuels qui
disposent tous d'un échelon local
.
C'est ignorer que le Crédit coopératif, les Banques populaires et
le Crédit mutuel sont des structures à deux niveaux (un organe
central et plusieurs dizaines d'établissements régionaux),
contrairement au Crédit agricole mutuel qui dispose de trois
échelons (Caisse centrale, Caisses régionales et caisses locales).
Ainsi, s'il est vrai qu'au Crédit agricole, ce sont les caisses locales
qui détiennent le capital des caisses régionales, il convient de
noter d'une part que cette structure leur est propre, et, d'autre part, que
c'est le fruit de l'histoire. On ne voit pas pourquoi il conviendrait de
décalquer cette architecture pour les caisses d'épargne qui ont
mis près de dix ans à regrouper leurs caisses locales.
Il est significatif de lire dans le journal
Le Monde
du 14 mars 1999 le
jugement d'un ancien dirigeant du Crédit agricole qui regrette que l'on
ait calqué le futur statut des caisses d'épargne sur celui,
déjà jugé obsolète, que le Crédit agricole a
choisi il y a vingt ans...
En deuxième lieu, un échelon local serait nécessaire
pour animer le sociétariat dans les territoires
.
Votre rapporteur ne nie pas cette nécessité. Il lui semble
toutefois qu'une telle mission peut tout aussi bien être remplie par un
démembrement de l'assemblée générale des
sociétaires, sous forme de " sections locales
d'épargne ". Contrairement aux GLE, ces sections n'auraient pas la
personnalité juridique mais s'acquitteraient des mêmes missions
(voir commentaire de l'article 9).
En troisième lieu, une structure de " portage " du capital
initial des caisses d'épargne s'impose pour procéder à
leur mutualisation immédiate
.
Il s'agirait ainsi de donner immédiatement des propriétaires aux
caisses d'épargne.
Votre rapporteur est loin d'être convaincu par un tel argument. En effet,
l'insertion des GLE entre les sociétaires et les caisses
d'épargne ne fait que reculer le problème de la constitution du
sociétariat. S'il est vrai que les caisses d'épargne auront
immédiatement des propriétaires bien identifiés, la
propriété du capital des GLE restera indéterminée
tant que durera le placement de leurs propres parts dans le public.
On ne voit pas, en outre, pourquoi il serait nécessaire que les caisses
d'épargne disposent immédiatement de propriétaires. Elles
pourraient elles-mêmes se charger de placer les parts sociales
constitutives de leur capital social dans le public, moyennant un délai
déterminé, en portant temporairement les parts sociales qui ne
seraient pas immédiatement souscrites. Votre rapporteur vous proposera
un tel schéma de mutualisation pour l'article 21 du présent
projet de loi.
Enfin, il est indispensable que le capital des caisses d'épargne
soit fixe pour leur permettre d'émettre des certificats
coopératifs d'investissement, ce qui nécessite l'intercession de
structures à capital variable, les " GLE ", pour gérer
les fluctuations du nombre de sociétaires
.
Il s'agit probablement de l'argument le plus pertinent en faveur des
" GLE ". Il est en effet tout à fait essentiel que les caisses
d'épargne puissent, lorsqu'elles le désireront, émettre
des certificats coopératifs d'investissement pour accroître leur
capacité à se développer.
Néanmoins, il s'agit d'un argument technique. Il serait tout à
fait nuisible - bien que très français - qu'un souci
d'ordre technique conduise le législateur à mettre en place une
" machine à gaz " pour permettre de concilier la mutualisation
du réseau des caisses d'épargne et leur nécessaire
souplesse de financement. La complexité d'un tel schéma n'est pas
que législative. Elle sera probablement technique :
" La correspondance entre le capital fixe de la caisse d'épargne
et le capital variable du GLE s'opérera probablement,
écrit
M. Raymond Douyère
17(
*
)
, par la
variation d'un compte courant d'associé ouvert au nom du GLE dans la
caisse d'épargne et sur lequel sera déposé,
grosso
modo
, la différence positive entre, d'une part, les parts sociales
émises par le GLE (qui dépendent de l'afflux des
sociétaires) et, d'autre part, les parts sociales représentatives
du capital de la caisse détenue par le GLE. "
Au demeurant,
le présupposé selon lequel toute
société coopérative qui souhaite émettre des CCI
doit avoir un capital fixe est loin d'être démontré
.
Juridiquement, rien n'empêche une société
coopérative à capital variable d'émettre des CCI.
L'article 19
sexies
de la loi du 10 septembre 1947 se contente de
préciser que l'émission de CCI s'effectue par augmentation du
capital atteint à la clôture de l'exercice précédant
cette émission.
On notera que les dix-huit caisses régionales du Crédit agricole
qui émettent des CCI sont toutes à capital variable.
La difficulté technique résulte du fait que les titulaires de CCI
disposent légalement d'un droit sur l'actif net de la
société qui les émet proportionnel au poids des CCI dans
le capital social (article 19
undecies
de la loi de 1947). Si le nombre
de parts sociales varie, alors le droit des titulaires de CCI varie
également spontanément. Pour éviter cette variation, les
gestionnaires devraient émettre des primes d'émission ou de
nouveaux CCI permettant de maintenir fixe la valeur de l'actif net auquel ces
CCI donnent droit. Le rapporteur du présent projet de loi à
l'Assemblée nationale considère que c'est ingérable en
pratique.
Votre rapporteur se contentera d'observer que les caisses régionales du
Crédit agricole y parviennent sans trop de difficultés, notamment
en émettant des CCI gratuits ou en transformant les
intérêts versés en CCI. En outre, la loi ne prescrit pas de
maintenir nécessairement constant le rapport CCI sur capital social.
Enfin, la variabilité du capital constitue l'un des piliers de l'esprit
coopératif, comme le rappelle excellemment Raymond Douyère dans
son rapport sur le présent projet de loi :
" Le capital d'une société coopérative peut
augmenter ou diminuer à tout moment du fait de l'arrivée de
nouveaux sociétaires ou du départ de certains sociétaires.
Cette variabilité du capital est consubstantielle à la conception
d'une société largement ouverte, susceptible d'accueillir tout un
chacun. La possibilité d'adhésion ou de retrait doit être
permanente. "
Le fait de prévoir la fixité du capital des caisses
d'épargne constitue donc une entorse supplémentaire à cet
esprit coopératif, même si les GLE seront à capital
variable.
Au total, votre rapporteur est conscient de la nécessité pour les
caisses d'épargne de pouvoir émettre des CCI. Il considère
toutefois que la solution qu'il préconise répond à ce
souci.
Votre rapporteur voit un autre inconvénient à la création
de GLE, outre tous les problèmes techniques que cela engendre. C'est
l'impossibilité pour les caisses d'épargne qui le souhaiteraient
d'ouvrir leur capital à d'autres établissements bancaires
autrement que par le biais de CCI.
II. L'AMÉNAGEMENT DU PRINCIPE " UN HOMME, UNE VOIX "
Le présent article commet une
autre entorse au statut de la
coopération
en offrant aux caisses la possibilité de
déroger dans leurs statuts au principe " un homme, une voix "
consacré par l'article 9 de la loi du 10 septembre 1947 portant
statut de la coopération. Les statuts des caisses pourraient ainsi
proportionner le nombre de voix dont disposera chaque GLE à
l'assemblée générale des sociétaires en fonction du
nombre de parts sociales de la caisse d'épargne dont il est titulaire.
Cette faculté de déroger aux principes coopératifs
viserait à rendre plus incitatives les parts sociales auprès des
organismes et collectivités susceptibles d'en acquérir un grand
nombre (collectivités locales, entreprises), afin de faciliter la
constitution du sociétariat. Par ailleurs, il s'agirait de
réduire l'influence des GLE situés dans des territoire à
dominante rurale par rapport à ceux qui sont localisés dans une
conurbation.
Votre rapporteur conteste une telle entorse à l'un des principes
essentiels de la coopération qui entraîne une discrimination entre
les sociétaires.
Initialement, le texte posait toutefois une limite à
l'aménagement du principe " un homme, une voix " en
prévoyant qu'un même GLE ne pouvait détenir plus de
10 % des voix. Toutefois, comme l'explique excellemment Raymond
Douyère dans son rapport, cette limite fixée à 10 %
posait trois types de problèmes :
- elle peut induire un hiatus entre le nombre total de parts distribuées
et le nombre total de voix en résultant, dans l'hypothèse
où un GLE posséderait plus de 10 % des parts sociales d'une
caisse ; en effet, le nombre total de voix attribuées sera alors
inférieur à 100 % ;
- la limite de 10 % suppose en pratique qu'une caisse d'épargne
soit détenue par au moins dix GLE et qu'aucun d'entre eux ne
possède plus de 10 % des parts sociales, sauf à retomber
dans l'impossibilité décrite ci-dessus. Ce nombre minimal de GLE
est apparu au député de nature à disperser excessivement
le sociétariat de certaines caisses d'épargne de taille moyenne.
- enfin, la limite de 10 % empêcherait l'application du
régime fiscal dit " mère-fille " entre les caisses
d'épargne et les GLE. Ce régime suppose en effet que la
société mère (c'est-à-dire le GLE) détienne
au moins 10 % de la société fille ou que sa participation
soit supérieure à 150 millions de francs. La première
condition ne pouvant être remplie, il faudrait que chaque GLE
détienne des parts sociales pour un montant au moins égal
à 150 millions de francs, ce qui sera impossible à remplir pour
la plupart d'entre eux (le capital initial de chaque caisse oscillerait entre
21 millions de francs pour la caisse de Guadeloupe et 1.471 millions de francs
pour celle de Provence Alpes Corse).
Aussi, les députés ont-ils amendé le second alinéa
du présent article pour porter à 30 % le pourcentage maximal
du capital d'une caisse que pourra détenir un GLE. Les caisses
d'épargne auront donc chacune au moins quatre propriétaires. Dans
l'hypothèse ou un GLE détiendrait plus de 30 % des parts
sociales, les députés ont prévu une disposition permettant
de réduire automatiquement le nombre de voix attribué à ce
GLE à due concurrence, pour éviter le problème technique
évoqué plus haut.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Comme il a été indiqué, votre rapporteur n'estime pas
satisfaisante la solution préconisée par le gouvernement des
" groupements locaux d'épargne ". Ces structures juridiques
imparfaites et, comme on le verra, contraires au statut de la
coopération, affaiblissent le lien entre les futurs sociétaires
et les caisses d'épargne. On peut se demander d'ailleurs comment les
membres du personnel des caisses d'épargne qui auront la
responsabilité de promouvoir les parts sociales auprès des
clients pourront rendre attractive la détention d'une part de
" GLE ".
Votre commission vous proposera donc de supprimer les GLE et de leur
substituer, pour l'animation du sociétariat au niveau local, des
sections locales d'épargne, subdivisions de l'assemblée
générale des sociétaires (voir commentaire de l'article 8).
En conséquence, les parts sociales des caisses d'épargne seraient
directement attribuées aux personnes qui en feraient la demande.
Pourront être sociétaires aux termes de l'amendement
proposé les mêmes personnes physiques ou morales qui peuvent
être sociétaires de GLE dans le texte du gouvernement :
- les clients des caisses d'épargne qui effectuent avec elles une ou
plusieurs des opérations prévues aux articles 1, 5, 6 et 7 de la
loi bancaire (opérations de banque, opérations de change,
opérations portant sur des valeurs mobilières...) ;
- les salariés des caisses d'épargne ;
- les collectivités territoriales, sans que la part totale de ces
dernières dans le capital d'une caisse puisse excéder
10 % ;
- toutes les autres personnes physiques qui souhaitent contribuer par un apport
de capitaux à la réalisation des objectifs des caisses
d'épargne.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 5
Les organes dirigeants des caisses
d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Comme par le passé, le présent
article prévoit que les caisses d'épargne seront dirigées
par un directoire sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de
surveillance. Toutefois, le nombre de membres composant le conseil
d'orientation et de surveillance ainsi que les modalités de leur
élection sont modifiées.
En vertu du présent article, les caisses d'épargne resteront
dirigées par un directoire (dont le nombre de membres n'est pas
fixé) sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de
surveillance (COS).
Les durées des mandats des membres de ces deux organes ne sont pas
précisées alors qu'elles étaient fixées
respectivement à cinq et six ans par la loi du 1
er
juillet
1983 portant réforme des caisses d'épargne. En
conséquence, les dispositions de la loi du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales, à laquelle sont soumises les
caisses d'épargne en vertu de l'article 3 du présent projet de
loi, s'appliquent. L'article 134 de cette loi précise ainsi que la
durée est déterminée par les statuts sans pouvoir
excéder six ans en cas de nomination par les assemblées
générales, et trois ans en cas de nomination dans les statuts.
I. LES CONSEILS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE
Rappelons que la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme des
caisses d'épargne prévoyait que les COS étaient
composés de 17, 21 ou 25 membres. Dans sa version initiale, le
présent article laissait aux caisses d'épargne le soin de fixer
le nombre de membres de leur COS sous réserve qu'il ne soit pas
inférieur à 17. Les députés ont souhaité
limiter ce nombre à 17 pour assurer une meilleure cohérence des
COS et une bonne implication des administrateurs, tout en maintenant une
représentation équilibrée des sociétaires.
Par ailleurs, le mode de désignation des membres des COS est
modifié
pour tenir compte de la nature désormais
coopérative des caisses. Le nombre de collèges d'électeurs
est ramené de quatre à trois en raison de la disparition du
collège des déposants ayant la personnalité morale. Les
COS seront ainsi composés de trois catégories de membres
élus au sein de trois collèges différents :
- le collège des salariés
sociétaires
de la
caisse
18(
*
)
; les députés ont
en effet souhaité réserver le droit de siéger au COS aux
seuls salariés sociétaires ; on notera toutefois que la
précision apportée par les députés n'atteint pas
son but puisque le collège ainsi composé pourra tout aussi bien
désigner un ou plusieurs salariés non sociétaires ;
- le collège des collectivités territoriales sociétaires
de groupements locaux d'épargne (GLE) affiliés à la caisse
d'épargne ;
- et le collège formé par l'assemblée
générale des sociétaires, c'est-à-dire par les GLE.
Ne sont pas éligibles par ce collège les collectivités
territoriales ou leurs représentants, ni les salariés des caisses.
On notera que la création des GLE empêche l'expression
démocratique des sociétaires dans ce troisième
collège puisqu'ils seront représentés par les GLE.
Les salariés et les collectivités territoriales devront avoir un
nombre de représentants identique et inférieur ou égal
à trois, afin que les COS soient composés à 65 % au
moins de membres élus par les GLE.
Enfin, les conseils consultatifs disparaissent.
Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous
propose, votre commission vous proposera un amendement rédactionnel
tendant à supprimer la référence aux GLE. Le
troisième collège serait donc composé des
sociétaires directs des caisses d'épargne.
II. LE DIRECTOIRE
Comme dans la loi du 1
er
juillet 1983 précitée, la
nomination des membres du directoire par le conseil d'orientation et de
surveillance est soumise à l'agrément de l'organe central des
caisses d'épargne, c'est-à-dire, la Caisse nationale des caisses
d'épargne (CNCEP).
Les membres du directoire sont ainsi proposés par le COS et
agréés par le conseil de surveillance de la CNCEP sur proposition
de son directoire qui s'assure au préalable qu'ils présentent
l'honorabilité nécessaire et l'expérience adéquate
pour exercer leur fonction.
Ce contrôle
a priori
exercé par la Caisse nationale sur les
dirigeants des caisses d'épargne est utile dans la mesure où les
caisses d'épargne, malgré leur changement de statut, ne vont pas
avoir besoin de déposer une demande d'agrément auprès du
Comité des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement (CECEI) qui s'assure en principe de l'honorabilité et
de l'expérience des dirigeants de l'organisme demandeur.
Le texte précise ensuite que l'agrément peut être
retiré par le conseil de surveillance de la CNCEP sur proposition de son
directoire et après consultation du COS de la caisse d'épargne
concernée. Comme la procédure de nomination des membres du
directoire, cette dernière procédure est dérogatoire du
droit commun. Elle n'empêche toutefois pas l'application de l'article 45
de la loi bancaire du 24 janvier 1984 qui autorise la Commission bancaire
à suspendre temporairement ou à démissionner d'office les
organes dirigeants d'un établissement de crédit qui aurait
enfreint une disposition législative ou réglementaire, n'aurait
pas déféré à une de ses injonctions ou n'aurait pas
tenu compte d'une mise en garde.
En outre, l'article 14 du présent projet de loi prévoit une
procédure de révocation collective du directoire ou du COS d'une
caisse par la CNCEP.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 6
L'affectation des résultats
Commentaire : Le présent article établit les
règles d'affectation du résultat des caisses d'épargne. Un
tiers au moins du résultat net comptable après mises en
réserves devra être affecté au financement de projets
d'économie locale et sociale.
Le présent article est très contestable en ce qu'il poursuit deux
objectifs contradictoires et assigne aux caisses d'épargne des
contraintes qu'un grand nombre d'entre elles ne pourront pas assumer. En outre,
les députés ont modifié l'équilibre de l'article en
donnant la
priorité au financement de projets d'économie
locale et sociale aux dépens de la rémunération des
sociétaires
et des investisseurs, ce qui risque non seulement de
nuire à l'attractivité des parts sociales, mais surtout, de
dégrader la marge de solvabilité des caisses d'épargne si,
pour rémunérer leurs coopérateurs, celles-ci
étaient amenées à puiser dans leurs réserves.
Les sommes disponibles après imputation sur le résultat net
comptable des versements aux réserves légales et statutaires
devront en effet être réparties dans l'ordre de priorité
suivant :
Un tiers au moins sera affecté aux
réserves
, cette
proportion pouvant être augmentée sur décision de la Caisse
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) au vu de
la situation financière de la caisse ;
Le tiers des sommes restantes sera alloué
de façon
définitive
, au financement de
projets d'économie locale et
sociale
;
Le solde sera réparti entre la rémunération des
sociétaires (les GLE) et des investisseurs (les titulaires de CCI et de
parts à intérêt prioritaire sans droit de vote).
Cet ordre de priorité est dérogatoire de celui prévu
à l'article 16 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la
coopération qui prévoit que le résultat distribuable est
d'abord réparti au profit des sociétaires et des investisseurs
avant d'être mis en réserve ou attribué sous forme de
subvention à d'autres coopératives ou à des oeuvres
d'intérêt général ou professionnel.
I. DÉFINITION DU RÉSULTAT DISTRIBUABLE
Le présent article définit le résultat distribuable comme
la différence entre le résultat net comptable de l'exercice et
les versements effectués au profit des réserves légales et
statutaires.
Le résultat net comptable est la somme du résultat d'exploitation
et du résultat exceptionnel de l'entreprise, après
déduction de la participation des salariés aux fruits de
l'expansion de l'entreprise et de l'impôt sur les bénéfices.
L'article 345 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés
commerciales fixe à 5 % du bénéfice de l'exercice,
diminué le cas échéant des pertes antérieures, le
montant du versement obligatoire aux réserves légales. Ce
prélèvement ne cesse d'être obligatoire que lorsque la
réserve atteint le dixième du capital social.
Enfin, les réserves statutaires sont prévues par les statuts et
s'imposent à l'assemblée générale ordinaire
annuelle appelée à répartir les bénéfices
sociaux de l'exercice écoulé. Elles ne peuvent être
utilisées ni pour une distribution aux actionnaires ou associés,
ni pour un achat ou un remboursement de parts ou d'actions de la
société. En revanche, sauf disposition contraire des statuts,
elles peuvent être affectées à l'apurement des pertes ou,
le cas échéant, à une augmentation du capital
social
19(
*
)
.
II. UNE AFFECTATION DU RÉSULTAT PRÉJUDICIABLE À
L'INTÉRÊT DES CAISSES D'ÉPARGNE
Initialement, le présent article confiait à l'assemblée
générale le soin de répartir ce résultat
entre :
- les mises en réserve (pour un tiers au moins, cette proportion pouvant
être accrue par la CNCEP),
- la rémunération des sociétaires et des investisseurs,
- et les affectations
définitives
au financement de
projets
d'économie locale et sociale
, dans la limite du montant
destiné à la rémunération des sociétaires et
des investisseurs.
Il s'agissait, en donnant la priorité à la
rémunération des parts sociales sur ce qu'il est convenu
d'appeler " le dividende social ", de rendre attractives les parts
sociales afin de faciliter leur commercialisation dans le public. Pour la
même raison, l'article 37 du présent projet de loi
prévoyait, avant d'être supprimé par les
députés, de mettre fin, pour les seuls établissements
bancaires coopératifs, au plafonnement de l'intérêt servi
aux coopérateurs
20(
*
)
.
Sur proposition de M. Raymond Douyère, les députés
ont profondément bouleversé l'équilibre de cet article en
donnant la priorité au financement des projets d'économie locale
et sociale, ce qui est beaucoup plus contraignant pour les caisses.
Le résultat fera dorénavant l'objet des affectations
suivantes :
1. Les mises en réserve
Comme dans la rédaction initiale, les caisses devront mettre en
réserve un tiers au moins du résultat distribuable, cette
proportion pouvant être augmentée sur décision de la Caisse
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) au vu de
la situation financière de la caisse.
Rappelons que jusqu'à présent, en l'absence de sociétaires
ou d'investisseurs à rémunérer, les caisses
d'épargne procédaient à la mise en réserve de la
totalité de leurs résultats, ce qui explique la forte croissance
de leurs fonds propres.
2. Le financement de projets d'économie locale et sociale
Dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale,
le
tiers
des sommes disponibles après mises en réserves doit
être alloué
de façon définitive
, au
financement de projets d'économie locale et sociale.
L'emploi de l'adjectif définitif n'est pas anodin. Il s'agit de rendre
clair le fait que les projets d'économie locale et sociale sont
financés " à fonds perdus. Il ne peut s'agir par exemple de
prêts bonifiés ou de prises de participation au capital de petites
entreprises dès lors que tout ou partie de ces sommes reviendrait aux
caisses d'épargne sous forme de remboursement de prêt, de
dividendes ou de produit de cession.
Par ailleurs, les projets financés doivent présenter à la
fois un intérêt en termes de développement local ou
d'aménagement du territoire et un intérêt en termes de
développement social ou de l'emploi.
Initialement, le texte prévoyait que les projets financés
devaient se trouver dans le ressort territorial de la caisse d'épargne
et de prévoyance. Les députés ont supprimé cette
disposition pour permettre aux caisses de continuer à financer des
projets d'ordre national, tels que la Fondation caisse d'épargne qui
lutte contre l'exclusion (à laquelle les caisses ont versé 5,67
millions de francs en 1998), la Fondation Belem (à laquelle le CENCEP a
accordé une subvention de 6 millions de francs en 1998) ou l'Association
nationale senior service Ecureuil, associée à la gestion de
maisons de retraite.
Il est à noter enfin que l'Assemblée nationale n'a pas
homogénéisé la rédaction du présent article
avec celle de l'article premier qui fait désormais également
référence à des " projets contribuant à la
protection de l'environnement et au développement durable du
territoire ".
3. La rémunération des sociétaires et des
investisseurs
Enfin, le solde sera réparti entre :
- l'intérêt servi aux parts sociales, dans les limites
fixées par l'article 14 de la loi de 1947 portant statut de la
coopération : l'intérêt versé aux
coopérateurs est ainsi légalement plafonné au taux moyen
de rendement des obligations des sociétés privées
(TMO) ;
- et les distributions effectuées conformément aux articles 11
bis
, 18 et 19
nonies
de la loi de 1947 précitée.
La rédaction du présent article est calquée sur celle de
l'article 16 de la loi de 1947 qui fait déjà mention de ces
articles 11
bis
, 18 et 19
nonies
.
L'article 11
bis
de la loi de 1947 vise la rémunération
des parts à intérêt prioritaire sans droit de vote, qui
peuvent être émises et souscrites par des associés non
coopérateurs ou par des tiers non associés si les statuts le
permettent.
L'article 18 de la loi de 1947 prévoit que l'associé qui se
retire ou est exclu a droit au remboursement de la valeur nominale de ses
parts, s'il peut y prétendre. En outre, les associés sortants
ayant au moins cinq ans d'ancienneté ont droit, si les statuts le
précisent, à une part de la réserve en proportion de sa
part de capital social.
Enfin, l'article 19
nonies
de la loi de 1947 précise les
modalités de la rémunération des certificats
coopératifs d'investissement (CCI). Cette rémunération est
au moins égale à celle versée aux parts sociales.
Telle que la rédaction du présent article résulte de son
examen par l'Assemblée nationale, la rémunération des
coopérateurs ne pourra se faire que sur moins de 60 % du
résultat distribuable puisque le tiers de ce résultat aura
d'abord été incorporé aux réserves (voire plus si
la CNCEP en décide ainsi), puis le tiers du solde affecté
à des projets d'intérêt général.
On peut
craindre qu'en cas de résultat insuffisant, les caisses d'épargne
ne soient amenées à faire usage de l'article 17 de la loi de
1947
qui dispose :
" Les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des
résultats d'un exercice,
les sommes nécessaires pour parfaire
l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront
prélevées soit sur les réserves, soit sur les
résultats des exercices suivants
, sans toutefois aller au
delà du quatrième. "
Les caisses seraient ainsi contraintes de puiser sur leurs réserves,
donc sur leurs fonds propres pour assurer à leurs sociétaires (et
aux sociétaires des groupements locaux d'épargne) une
rémunération suffisante. Une telle éventualité
pèserait alors sur le ratio de solvabilité des caisses
d'épargne.
Dans une note datée du 2 février 1999, le secrétariat
général de la Commission bancaire observe que
" la
rémunération des parts sociales et l'affectation d'une partie des
résultats au financement de projets locaux et sociaux pourraient
absorber à elles seules plus des deux-tiers du résultat
dégagé chaque année par le réseau "
. Il
ajoute que sa capacité d'autofinancement s'en trouverait limitée
d'autant.
Plus, loin, la Commission bancaire observe que la marge de
sécurité du réseau pour assurer son développement
dans des conditions optimales et couvrir d'éventuels sinistres sera
" sérieusement réduite ", dès lors que son ratio
de solvabilité sera ramené de 17 % en 1997 à
11 % à l'horizon 2000 (après prise en compte du
provisionnement des charges de retraite, du prélèvement
exceptionnel de 5 milliards de francs, et des conséquences de la
réforme).
Elle préconise en conséquence de maintenir le ratio de
solvabilité des caisses d'épargne à un niveau voisin de
12 %.
Encore convient-il de préciser que cette note résulte d'une
analyse de la mouture initiale du présent projet de loi avant que
celui-ci ne soit examiné par l'Assemblée nationale.
Or, l'inversion de l'ordre des priorités que celle-ci a choisi
d'effectuer dans le présent article bouleverse profondément son
économie, dans un sens beaucoup moins protecteur pour les caisses
d'épargne. Interrogé par votre commission sur l'impact des
modifications apportées par l'Assemblée nationale, le
président de la Commission bancaire a répondu qu'il ne les avait
pas encore analysées.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission vous proposera en premier lieu de
supprimer le
caractère définitif de l'affectation des sommes destinées
à l'intérêt général
. Elle
considère qu'une telle acception du " dividende social " est
trop restrictive en excluant toutes les formes de financement qui ne
s'apparenteraient pas à des subventions.
Les caisses d'épargne doivent pouvoir, par exemple, accorder au titre du
dividende social des prêts sans intérêt ou des prêts
bonifiés. Il serait également naturel qu'elles puissent entrer au
capital de petites entreprises innovantes et financer le capital-risque. Une
telle action est conforme à l'intérêt général
de la nation.
C'est également ce que préconisait Raymond Douyère dans
son rapport au premier ministre. Il écrit, s'agissant du dividende
social
21(
*
)
:
" Chaque année, les conseils régionaux feraient des
propositions au COS de la caisse concernée quant aux secteurs
d'intervention souhaités. Il pourrait s'agir d'interventions par
financement direct ou de subventions, voire, dans le cadre de secteurs
économiques, si l'idée en était retenue, de prises de
participation en fonds propres dans la micro-économie. "
Puis, votre commission vous proposera de
rétablir la rédaction
initiale
du présent article qui prévoyait que les sommes
affectées au financement des projets d'économie locale et sociale
ne peuvent excéder le montant consacré à la
rémunération des sociétaires et des investisseurs. Il
appartiendra en conséquence aux caisses d'épargne d'arbitrer
entre la rémunération des sociétaires et
l'intérêt général, dans un sens qui n'affecte pas
leur solidité financière.
C'est bien également le souhait de M. Raymond Douyère
lorsqu'il écrit :
" Bien entendu, ne seraient ainsi affectés [à des
missions d'intérêt général] que les sommes
dégagées après la mise en réserve des
résultats pour le développement et la modernisation, le
provisionnement et la rémunération des
sociétaires. "
On notera que sans y être contraintes par la loi, les caisses
d'épargne pourront avoir intérêt à consacrer des
sommes conséquentes à l'intérêt
général dès lors qu'elles choisissent d'exploiter cet
argument à des fins promotionnelles et commerciales.
Enfin, votre commission vous proposera d'
assurer la transparence du
dividende social
en prévoyant que tous les projets d'économie
locale et sociale financés par les caisses font l'objet d'un document
détaillé annexé au rapport annuel de la CNCEP. Un tel
amendement vise notamment à éviter toute dérive
clientéliste.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 7
L'obligation de centralisation des
fonds
collectés sur le livret A
Commentaire : Le présent article rappelle le
caractère obligatoire de la centralisation des sommes
déposées sur le premier livret des caisses d'épargne
à la Caisse des dépôts et consignations et réaffirme
que ces fonds bénéficient de la garantie de l'Etat.
En soulignant que les dépôts collectés sur le livret A
doivent être automatiquement centralisés auprès de la
Caisse des dépôts, le présent article vise à
prémunir le réseau des caisses d'épargne contre toute
contestation de la Commission européenne sur le caractère d'aide
publique de la distribution duopolistique du livret A par les caisses
d'épargne.
Il rappelle en effet que les caisses d'épargne n'ont pas la
maîtrise de l'utilisation des fonds collectés sur ce livret. Elles
ne sont que prestataires de service et sont rémunérées
à ce titre au moyen d'une commission égale à 1,2 % de
l'encours collecté
22(
*
)
. Cette
commission s'est élevée à 4,9 milliards de francs en 1997,
soit 17 % du produit net bancaire consolidé du réseau. En
1998, ce commissionnement atteindrait 5,03 milliards de francs, soit
18,4 % du PNB du réseau.
C'est la Caisse des dépôts et consignations qui assure la gestion
et la transformation des fonds ainsi collectés en prêts à
longue durée et à taux privilégiés, au
bénéfice de secteurs prioritaires désignés par
l'Etat.
Il reste que le monopole de distribution du livret A partagé entre la
Poste et les caisses d'épargne peut être contesté. Les
banques commerciales affirment être en mesure d'assurer la distribution
de ce produit à un coût moins élevé.
On notera que le gouvernement écrit dans l'exposé des motifs que
le présent article reprend les dispositions de la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne. Or, l'article
6 de cette loi est en même temps moins précis (il ne mentionne pas
le premier livret des caisses d'épargne) et plus large (il traite de
tous les fonds collectés par les caisses d'épargne). Il classe
les fonds collectés par les caisses d'épargne en trois
catégories en fonction du type de garantie dont ils
bénéficient :
- les fonds bénéficiant de la catégorie de l'Etat dont les
emplois sont inscrits au bilan de la caisse des dépôts et
consignations ;
- les fonds bénéficiant d'une garantie de la caisse des
dépôts et consignations sont affectés au financement
d'emplois dont les règles sont arrêtées contractuellement
entre la caisse des dépôts et consignations et le centre national
des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) ;
- les fonds bénéficiant de la seule garantie du fonds de
réserve et de garantie prévu par l'article 4 de la loi
précitée, sont affectés au financement d'emplois dont les
règles sont définies au sein du CENCEP.
Il convient d'observer par ailleurs que
le présent article met fin au
régime particulier dont bénéficiaient les caisses
d'épargne d'Alsace et de Lorraine Nord
, en application du titre II
du décret n° 85-624 du 20 juin 1985 relatif à
l'organisation financière du réseau des caisses d'épargne,
ce qui a conduit au dépôt de nombreux amendements à
l'Assemblée nationale.
Ce régime est en effet hautement contestable d'un point de vue
communautaire. Il permet aux caisses d'épargne d'Alsace et de Lorraine
Nord de disposer de 50 % des encours collectés sur le livret A pour
adosser des prêts qu'elles consentent, par dérogation au droit
commun selon lequel les encours collectés sur le premier livret doivent
être centralisés auprès de la Caisse des
dépôts et consignations.
Les caisses d'épargne d'Alsace et de Lorraine Nord
bénéficient ainsi d'un droit de tirage à 3,75 % sur
la moitié de l'encours des dépôts collectés sur le
livret A centralisé auprès de la Caisse des dépôts
et consignations (encours qui s'élevaient à 17 milliards de
francs au 1
er
janvier 1999), après avoir reçu, au
titre de la collecte, une rémunération de 3,82 %
(rémunération de 0,75 % plus effet quinzaine). Ce droit de
tirage est essentiellement utilisé sous forme de prêts aux
collectivités locales.
De plus, ces caisses bénéficient d'un régime
d'intéressement plus favorable que les autres caisses du réseau
qui les conduit quasi systématiquement à bénéficier
d'une prime de 0,05 % des encours, soit 8,5 millions de francs par an,
alors que pour les autres caisses, cet intéressement est modulable.
Il est légitime de mettre fin à un régime
dérogatoire qui aurait pu entraîner la condamnation par la
Commission européenne du réseau des Caisses d'épargne tout
entier. Le Crédit mutuel a ainsi du supprimer le régime de
" libre-emploi " des fonds collectés sur le livret bleu
après que la Commission européenne l'eût remis en cause.
Ces fonds sont aujourd'hui totalement centralisés à la Caisse des
dépôts et consignations.
Cette normalisation ne devrait pas avoir d'impact financier pour les caisses
d'épargne d'Alsace et de Moselle. Elles recevront en effet un
commissionnement de collecte sur les encours de livret A équivalent
à celui perçu par les autres caisses d'épargne ce qui
devrait compenser les effets financiers de cette évolution.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 7
Fixation
des
taux administrés
Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de modifier les conditions de révision des taux administrés.
I. UN
PROCESSUS D'ENCADREMENT DU TAUX DU LIVRET A CLAIREMENT ANNONCÉ MAIS NON
MIS EN OEUVRE
A. LES ANNONCES DU GOUVERNEMENT
Le 5 juin 1998, le gouvernement annonçait une diminution des taux
réglementés :
- les taux de rémunération des livrets A, des comptes pour le
développement industriel (Codevi) et du livret bleu du Crédit
mutuel étaient portés à 3% à compter du 15 juin
1998.
- la rémunération des comptes épargne-logement
était ramenée à 2% et celle des plans
d'épargne-logement fixée à 4% pour les plans ouverts
à compter du 9 juin 1998.
- enfin, le taux du livret jeune pouvait désormais être librement
fixé (sans être inférieur toutefois au taux du livret A) et
il était mis fin à la fixation réglementaire des livrets
fiscalisés.
Parallèlement à cette diminution était
créé
un comité consultatif des taux
réglementés
, "
chargé de veiller à
l'équilibre entre la juste rémunération de
l'épargne populaire et un financement efficace du logement social et des
PME, pour que le malaise qui existait jusqu'à présent ne se
reproduise pas à l'avenir
".
Enfin, le communiqué de presse ne laissait aucun doute sur les
évolutions à venir du livret A,
en indiquant que le taux du
livret A évoluerait désormais entre :
- un
plancher
fondé sur une garantie de progression du pouvoir
d'achat, c'est-à-dire que le taux du livret A resterait supérieur
d'au moins 1% à l'inflation ;
- un
plafond
déterminé par les taux courts de
marché minorés de 0,5%.
B. DES ANNONCES DÉMENTIES DANS LES FAITS
Les deux innovations majeures annoncées le 5 juin 1998 n'ont pas tenu
leurs promesses.
L'avis du Comité consultatif des taux réglementés
,
pourtant présenté comme l'organisme chargé de veiller
à "
l'équilibre entre la juste rémunération de
l'épargne populaire et un financement efficace du logement social et des
PME",
n'a pas été suivi d'effets
.
Réuni le 23 mars dernier sous la présidence de M.
André Babeau, le comité a notamment recommandé que le taux
d'intérêt des livrets d'épargne à vue pouvant
être ouverts sans conditions de ressources (c'est-à-dire le livret
A des caisses d'épargne et de La Poste, le Codevi, le livret bleu du
Crédit mutuel et le livret d'épargne populaire) soit
abaissé de 0,75 point.
Par un communiqué en date du 30 mars, M. Dominique Strauss-Kahn,
ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie, a décidé
"
dans l'attente d'une confirmation des évolutions conjoncturelles et
monétaires, (..) de ne pas suivre la recommandation du Comité
afin de préserver la rémunération de l'épargne
populaire
".
Ce refus de suivre l'avis du Comité consultatif des taux
réglementés contredit également l'objet de la
réforme annoncée à l'été 1998
, qui
consistait à faire varier le taux du livret A entre un taux plancher
(l'inflation +1%) et un taux plafond (les taux courts de marché
minorés de 0,5%).
En effet, une étude récente publiée dans la lettre de
conjoncture de la Banque nationale de Paris montrait que si l'on prenait comme
référence des taux courts le Pibor (ou Euribor) 1 mois (3,23% en
janvier 1998), sachant que l'indice des prix à la consommation s'est
établi à 0,3% à la fin novembre 1998, la
rémunération du livret A devrait être comprise entre 1,3%
et 2,73%. Le taux actuel du livret A (3%) est donc en dehors du corridor.
II. INSCRIRE DANS LA LOI LA RÉVISION PÉRIODIQUE DES TAUX
ADMINISTRÉS ET UN ENCADREMENT DU TAUX DU LIVRET A
La commission des finances du Sénat s'est depuis longtemps
préoccupée du problème de la révision des taux
réglementés.
Depuis de nombreuses années maintenant, le Sénat, et sa
commission des finances, plaident en faveur d'une allocation plus optimale des
ressources de l'épargne.
La commission a toujours souhaité que la révision des taux
réglementés soit périodique
, afin d'éviter les
perturbations créées par des révisions inopinées et
irrégulières du taux.
En mars 1996, le Sénat avait ainsi voté à
l'unanimité un amendement imposant au gouvernement l'obligation de
déterminer, au moins une fois par an, les taux de l'épargne
administrée.
En avril 1997, M. Alain Lambert, alors rapporteur général de la
commission des finances, M. Paul Loridant, et votre rapporteur, avaient
déposé une proposition de loi n°301 relative à la
détermination des taux d'intérêt de l'épargne
administrée. Cette proposition de loi imposait une révision
semestrielle des taux réglementés par décision du
Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF).
Aujourd'hui, la commission constate qu'il est plus que temps de
réactiver ce dispositif, afin de sortir du blocage créé
par la force symbolique, et politique, attachée à toute
révision des taux, fusse-t-elle recommandée par un comité
d'experts indépendants.
En outre, ce dispositif pourra être enrichi d'un mécanisme
d'indexation, que le Sénat suggérait déjà en avril
1997, et que le gouvernement avait très bien précisé en
juin 1998, sans pour autant le mettre en oeuvre aujourd'hui.
Votre rapporteur vous propose donc d'adopter le présent article
additionnel, imposant une révision semestrielle des taux
réglementés par arrêté du ministre chargé de
l'Economie et des finances et fixant un encadrement du taux du livret A et des
livrets qui lui sont attachés correspondant au dispositif annoncé
en juin 1998.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
CHAPITRE III :
LES GROUPEMENTS LOCAUX
D'ÉPARGNE
ARTICLE 8
L'objet et le statut des groupements
locaux d'épargne
Commentaire : Le présent article précise la
nature et l'objet des groupements locaux d'épargne. Les GLE seront des
sociétés coopératives chargées de favoriser la
détention la plus large du capital des caisses d'épargne en
animant le sociétariat.
Le présent article révèle la véritable nature des
groupements locaux d'épargne : dénués d'objet
économique, les GLE seraient de simples structures de portage du capital
des caisses d'épargne permettant la mutualisation immédiate de
ces dernières.
Si le présent article précise en effet que les GLE sont des
sociétés coopératives soumises aux dispositions de la loi
du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, il dispose dans
son troisième alinéa qu'ils ne peuvent faire d'opérations
de banque et qu'ils sont dispensés de l'immatriculation au registre du
commerce et des sociétés.
Ils sont ainsi privés d'objet social, par dérogation à
l'article premier de la loi de 1947 précitée qui suppose une mise
en commun des moyens et une activité exercée au sein de la
coopérative. La mission de favoriser la détention la plus large
du capital de la caisse d'épargne à laquelle ils sont
affiliés en animant le sociétariat ne saurait, en effet, entrer
dans les missions d'une coopérative telles qu'elles sont définies
à l'article premier précité.
Votre rapporteur a par ailleurs rappelé dans le commentaire de l'article
4 combien les arguments avancés par le gouvernement pour justifier la
création des GLE étaient dénués de fondement. Le
placement direct des parts sociales des caisses d'épargne auprès
des sociétaires lui semble de bien meilleure politique et serait seul de
nature à créer une véritable
affectio societatis
entre les caisses d'épargne et leurs futurs sociétaires. Les
caisses d'épargne ne seraient en outre pas entravées pour tisser
des liens de partenariat en capital avec d'autres établissements
financiers.
Enfin, il n'y aurait pas de problème de correspondance entre la
rémunération des parts sociales des caisses d'épargne et
celle des parts sociales des GLE. Observons que ce problème a
donné l'occasion aux députés d'adopter un amendement au
présent article tendant à préciser que le niveau de la
rémunération des parts sociales des groupements locaux
d'épargne était fixé par l'assemblée
générale de la caisse d'épargne à laquelle ces GLE
sont affiliés.
On peut sérieusement douter de la conformité de cette
disposition à la loi du 10 septembre 1947.
En effet, on ne voit pas
comment l'assemblée générale d'une société
coopérative pourrait s'arroger le droit de fixer le niveau de
rémunération des parts sociales d'une autre
coopérative ! Une telle disposition ne fait que prouver une fois de
plus, s'il en était besoin, que les GLE sont des coquilles vides
simplement destinées à porter le capital des caisses
régionales d'épargne.
Votre commission vous proposera donc de supprimer les GLE, sources
d'inutiles complications, et de confier la mission d'animation du
sociétariat au niveau local à des
sections locales
d'épargne
. L'article 10 de la loi du 10 septembre 1947
précitée permet en effet aux sociétés
coopératives qui l'auraient prévu dans leurs statuts, de
répartir leurs associés en sections délibérant
séparément dont les délégués formeraient
l'assemblée générale de la coopérative.
Les sections locales auraient deux points communs avec les groupements locaux
d'épargne :
- leur mission consisterait à favoriser la détention la plus
large du capital social des caisses d'épargne en animant le
sociétariat ;
- elles devraient rassembler au moins 500 sociétaires personnes
physiques ou 10 sociétaires personnes morales (voir commentaire de
l'article 25).
On observera que cette solution est celle qui avait initialement la faveur de
Raymond Douyère, avant que le député ne se laisse
convaincre de la nécessité de créer une structure à
capital variable entre les caisses d'épargne et les sociétaires,
pour permettre aux caisses qui le souhaiteraient de demeurer à capital
fixe pour pouvoir émettre des certificats coopératifs
d'investissement (voir sur ce sujet le commentaire de l'article 21).
Il écrit ainsi dans son rapport au premier ministre :
" La section locale, circonscription électorale et lieu de
débat, si elle pâtit de l'inconvénient d'une plus grande
abstraction quant à l'exercice des pouvoirs du sociétariat,
présente en contrepartie l'avantage de sa souplesse et de sa
simplicité de mise en oeuvre. Elle correspond en outre davantage au
souhait de renforcer la dimension régionale des caisses en mettant en
évidence la solidarité des sociétaires au sein de la
caisse régionale.
Les assemblées locales, dont le rôle pourra être plus ou
moins fort selon la volonté de décentralisation exprimée
par le réseau, contribueraient à préparer les
assemblées générales qui se tiendraient au niveau de la
caisse régionale, ce qui permettrait d'éviter les
assemblées générales trop nombreuses, donc ingouvernables,
ou trop restreintes, donc peu représentatives. "
Sur les caisses locales - prémices des GLE - dont il avait
envisagé la création pour les caisses d'épargne, le
député écrit :
" La mise en place des caisses locales serait une organisation lourde.
En effet, celles-ci doivent être dotées de la personnalité
morale. Cela suppose que le sociétariat soit organisé au niveau
de la caisse locale pour dévolution d'une part des fonds propres de la
caisse régionale. Si cette attribution de pouvoirs effectifs à un
niveau proche et concret a le mérite d'être valorisante et
mobilisatrice pour les sociétaires, elle impose un schéma
complexe dont il n'est pas certain qu'il soit le mieux à même de
garantir le dynamisme et le développement de la caisse régionale.
Au demeurant, il présente l'inconvénient de démultiplier
le problème de la constitution du sociétariat de départ
par le nombre de caisses locales, puisque les sociétaires seraient
propriétaires des caisses locales qui elles-mêmes
détiendraient les caisses régionales. "
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer la division " chapitre III " et son intitulé, et
d'adopter le présent article ainsi amendé.
ARTICLE 9
Le sociétariat des groupements
locaux d'épargne
Commentaire : Le présent article définit les
personnes autorisées à souscrire les parts sociales des
groupements locaux d'épargne créés à l'article
précédent.
Pourront être sociétaires de GLE en vertu du présent
article :
- les
clients
de la caisse d'épargne à laquelle le GLE est
affilié, c'est-à-dire les personnes physiques ou morales ayant
effectué avec elle une des opérations visées aux articles
1
er
, 5, 6 et 7 de la loi bancaire de 1984 ;
- les
salariés
de la caisse d'épargne à laquelle le
GLE est affilié ; ils pourront bénéficier de
conditions préférentielles d'acquisition des parts sociales en
vertu de l'article 23 du présent projet de loi ;
- les
collectivités territoriales
; toutefois, ces
dernières ne pourront détenir plus de 10 % du capital de
chacun des GLE (pourcentage porté à 20 % par le
député Jean-Pierre Brard) ;
-
toutes les autres personnes
physiques ou morales qui, sans être
nécessairement clientes des caisses d'épargne,
entendent
contribuer par l'apport de capitaux à la réalisation des
objectifs des caisses d'épargne
. L'article 3
bis
de la loi du
10 septembre 1947 portant statut de la coopération précise
toutefois que ces personnes ne peuvent détenir ensemble plus de
35 % du total des droits de vote.
Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous
propose, votre commission vous proposera de supprimer le présent
article. Votre rapporteur souligne toutefois que les personnes
évoquées au présent article pourront, dans le
schéma proposé par votre commission, devenir les
sociétaires directs des caisses d'épargne.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer le présent article.
CHAPITRE IV :
LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES
D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
ARTICLE 10
Le statut de la Caisse nationale des
caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article précise la
nature et le statut du futur organe central des caisses d'épargne :
la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCEP). Il définit également le mode de désignation de
ses organes dirigeants.
La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCEP) est appelée à remplacer à la fois le Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et la
Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP).
Rappelons que le CENCEP, institué par la loi de 1983 sous forme de
groupement d'intérêt économique, est un organe central
jeune à l'échelle de l'histoire des caisses d'épargne
comme à celle des chefs de réseau des groupes comparables.
" Cette jeunesse explique probablement une partie des problèmes
de légitimité qui ont pu affecter son autorité sur
l'ensemble du réseau "
, écrit Raymond Douyère
dans son rapport au premier ministre. Ses décisions sont en effet
régulièrement critiquées, voire restent lettre morte.
Quant à la Caisse centrale, banque du réseau constituée
sous forme de société anonyme, elle n'existe en pratique que
depuis septembre 1995. Présidée par le président du
CENCEP, elle est détenue à 5 % par le CENCEP, à
55 % par les 34 caisses d'épargne et à 40 % par la
Caisse des dépôts et consignations. Bien que sa
légitimité soit plus confortablement assise que celle du CENCEP
et sa compétence mieux reconnue, la Caisse centrale ne centralise encore
qu'une faible part des liquidités du groupe (environ 10 milliards de
francs) et de nombreuses caisses d'épargne préfèrent
encore faire appel à des sociétés extérieures pour
des services que la Caisse centrale pourrait fournir.
La fusion de ces deux organes et le renforcement de leurs compétences
vise à rendre plus efficace l'organe central du réseau. La
création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet
ainsi de rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions
financières et de contrôle.
La nouvelle Caisse nationale sera une société anonyme à
directoire et conseil de surveillance, agréée comme
établissement de crédit et contrôlée à
60 % au moins par les caisses d'épargne.
Votre commission vous proposera de ramener ce pourcentage à 50 %
afin de préserver la part majoritaire des caisses d'épargne dans
leur organe central tout en permettant à la Caisse nationale de nouer
des alliances avec d'autres partenaires financiers.
La Caisse des dépôts et consignations devrait également
détenir une participation significative (entre 30 et 35 %) dans le
capital de la Caisse nationale bien que cela ne figure pas dans le texte de la
loi. Le niveau de cette participation fera l'objet d'un pacte d'actionnaires en
cours de négociation. Il est indispensable que cette participation
puisse varier souplement pour ne pas entraver les évolutions
stratégiques ultérieures des caisses d'épargne.
Comme l'a déclaré Charles Milhaud, président du CENCEP,
lors de son audition par votre commission, s'il est important que la Caisse des
dépôts et consignations demeure présente au capital de la
Caisse nationale pour éviter une dégradation de la notation des
caisses d'épargne, il est tout aussi essentiel que les caisses
d'épargne envisagent cette relation sous l'angle du partenariat et non
sous celui de la tutelle.
Le présent article précise ensuite que la Caisse nationale est un
établissement de crédit au sens de la loi bancaire et l'autorise
à fournir les services d'investissement prévus aux articles 4 et
5 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières.
Rappelons que les services d'investissement portent sur les actions, sur les
titres de créance (à l'exclusion des effets de commerce et des
bons de caisse), sur les parts ou actions d'organismes de placements
collectifs, et sur les instruments financiers à terme. Les services
d'investissement énumérés à l'article 4 de la loi
précitée consistent en la réception et la transmission
d'ordres pour le compte de tiers, l'exécution d'ordres pour le compte de
tiers, la négociation pour compte propre, la gestion de portefeuille
pour le compte de tiers, la prise ferme, et, enfin, le placement.
Le présent article maintient le principe de la séparation des
fonctions de gestion et de contrôle entre le directoire et le conseil de
surveillance, comme cela existait déjà pour le CENCEP, mais se
rapproche du droit des sociétés tel qu'il est fixé par les
articles 118 à 150 de la loi du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales.
Si le conseil de surveillance continue de comporter des membres élus par
les salariés du réseau dans les conditions fixées par les
statuts, la présence de membres du Parlement n'est plus requise pas plus
que celle de représentants de la Caisse des dépôts. Pour le
reste, les modalités de constitution, d'organisation et de gestion du
Conseil de surveillance sont renvoyées au droit commun.
Pour le directoire, une seule disposition dérogatoire subsiste, celle
qui soumet la nomination de son président à un agrément du
ministre chargé de l'économie. L'argument constant est de dire
que cet agrément est la contrepartie de la gestion du livret A par les
caisses d'épargne.
On notera toutefois que Raymond Douyère attribue à cet
agrément une responsabilité dans le manque de
légitimité du CENCEP auprès du réseau.
Il écrit ainsi :
" Parce que le pouvoir d'agrément du Président du
directoire est détenu par le ministre de l'économie et des
finances, le CENCEP est perçu comme une émanation du pouvoir
politique. "
Votre commission vous proposera de supprimer l'agrément
ministériel sur la nomination du président du directoire de la
future CNCEP.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 11
Les missions de la Caisse nationale
des
caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article précise les
missions de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CNCEP).
Comme il a été vu à l'article précédent, la
création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet de
rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions
financières et de contrôle.
En conséquence, les fonctions de la Caisse nationale des caisses
d'épargne dépassent largement celles du CENCEP pour inclure
celles de la Caisse centrale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CCCEP), véritable banque du groupe Caisses
d'épargne.
Le présent article précise en premier lieu que la Caisse
nationale est l'organe central du réseau des caisses d'épargne au
sens de la loi bancaire du 24 janvier 1984.
En application de l'article 21 de la loi précitée, les organes
centraux
23(
*
)
sont chargés :
- de représenter les établissements de crédit qui leur
sont affiliés auprès de la Banque de France, du Comité des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement
(CECEI), et, sous réserve des règles propres à la
procédure disciplinaire, de la commission bancaire ;
- de veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer
du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés.
A cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour
garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces
établissements comme de l'ensemble du réseau ;
- de veiller à l'application des dispositions législatives et
réglementaires propres à ces établissements ;
- d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur
organisation et leur gestion.
L'article 32 du présent projet de loi renforce encore leurs
prérogatives puisqu'ils pourront désormais :
- étendre le champ de leur contrôle à leurs filiales
directes ou indirectes ainsi qu'à celles des établissements qui
leur sont affiliés ;
- décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux
actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux
sociétaires des établissements de crédit ou des
entreprises d'investissement qui leur sont affiliés ;
- lorsque la situation financière des établissements
concernés le justifie, décider la fusion de deux ou plusieurs
personnes morales qui leur sont affiliés, la cession totale ou partielle
de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution.
En qualité d'organe central au sens de la loi bancaire, la Caisse
nationale devra faire respecter l'ensemble des normes de gestion
mentionnées à l'article 33 de la loi bancaire : ratios de
solvabilité, indicateurs de contrôle des grands risques,
coefficient de fonds propres et de ressources permanentes, coefficient de
liquidité.
Outre ces missions, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprendra
les missions auparavant assumées par le CENCEP en vertu de l'article 4
de la loi du 1
er
juillet 1983. Le tableau ci-après retrace
les missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale.
Missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale
Loi du 1 er juillet 1983 |
Projet de loi |
Représenter le réseau, y compris en qualité d'employeur pour faire valoir ses droits et intérêts communs |
1° Représenter le réseau des caisses d'épargne, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs |
Négocier et conclure, au nom du réseau, les accords nationaux et internationaux |
2° Négocier et conclure, au nom du réseau des caisses d'épargne, les accords nationaux et internationaux |
|
3° Etablir les statuts-types des caisses d'épargne et de prévoyance et des groupements locaux d'épargne |
Créer toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau et en assurer le contrôle |
4° Créer ou acquérir toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau des caisses d'épargne et en assurer le contrôle ou prendre des participations dans tels sociétés ou organismes |
Prendre toute disposition administrative, financière et technique nécessaire à l'organisation des caisses et autres établissements du réseau |
5° Prendre toute disposition administrative, financière et technique sur l'organisation et la gestion des caisses d'épargne, leurs filiales et organismes communs, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques |
Prendre toute mesure nécessaire à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau, notamment pour créer de nouvelles caisses et supprimer des caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion (...) |
6° Prendre toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne et de prévoyance, ou à la suppression de caisses d'épargne et de prévoyance existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion |
Définir les produits et les services offerts à la clientèle |
7° Définir les produits et services offerts à la clientèle et coordonner la politique commerciale |
|
8° Assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance |
|
9° Réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché |
|
10° Prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne, et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central (...) |
|
11° Veiller à l'application par les caisses d'épargne et de prévoyance des missions d'intérêt général énoncées à l'article 1 er |
On
constate que la Caisse nationale disposera de cinq prérogatives
supplémentaires par rapport au CENCEP : deux d'entre elles
correspondent à la fonction de banque du réseau qui est
actuellement assurée par la Caisse centrale des caisses d'épargne.
Il reviendra en effet à la Caisse nationale d'assurer la centralisation
des excédents de ressources des caisses d'épargne afin de
garantir la gestion financière des fonds demeurés sans emploi.
Ensuite, la Caisse nationale devra réaliser toutes les opérations
financières utiles au développement et au refinancement du
réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité
et son exposition aux risques de marché. C'est à ce titre qu'elle
sera chargée de gérer le fonds de garantie et de
solidarité prévu par l'article 12 du présent projet de
loi. C'est également à ce titre qu'elle reprendra à son
compte les obligations couvertes par le fonds commun de réserve et de
garantie du réseau et par le fonds de solidarité et de
modernisation des caisses d'épargne.
Une troisième prérogative nouvelle par rapport à celles du
CENCEP, mais qui s'apparente plus à une prérogative de chef de
réseau, consiste en l'établissement des statuts-types des caisses
d'épargne et des groupements locaux d'épargne. Ce rôle
s'agissant des caisses d'épargne, avait été
précédemment réservé au pouvoir
réglementaire par le décret n° 91-1101 du 23 octobre
1991 relatif à l'organisation des caisses d'épargne qui donnait
cependant au CENCEP la mission de veiller au respect, par les statuts desdites
caisses, des dispositions législatives et réglementaires et le
chargeait d'émettre un avis motivé sur les projets de statuts.
Par cohérence avec les amendements qu'elle vous a proposé aux
articles précédents en vue de supprimer les groupements locaux
d'épargne, votre commission vous proposera un amendement tendant
à supprimer la référence à ces structures.
Par ailleurs, le projet de loi donne à la Caisse nationale les moyens
d'assurer la cohésion du réseau. Elle est ainsi chargée de
" prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon
fonctionnement et au développement du réseau des caisses
d'épargne "
et est autorisée pour cela à
" appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de
ses missions d'organe central du réseau ".
Enfin, les députés ont ajouté une onzième mission
à une liste déjà longue : la Caisse nationale
sera chargée de veiller à l'application par les caisses
d'épargne des missions d'intérêt général
énoncées à l'article premier du présent projet de
loi. Une telle mission a de bonnes chances de rester purement théorique
tant la rédaction dudit article premier est peu directive.
Dans un deuxième paragraphe, le présent article précise le
champ des compétences de la future Caisse nationale. Comme le CENCEP, la
Caisse aura autorité sur les caisses d'épargne affiliées
ainsi que, dans des conditions et pour des cas déterminés par
décret, sur les établissements de crédit
contrôlés par les caisses d'épargne ou les
établissements dont l'activité est nécessaire au
fonctionnement du réseau. Ces dispositions sont reprises du second
alinéa de l'article 2 de la loi du 1
er
juillet 1983.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 12
Le fonds commun de garantie et de
solidarité du réseau
Commentaire : Le présent article confie à la
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP)
la responsabilité de garantir la liquidité et la
solvabilité des caisses d'épargne, en tant qu'organe central du
réseau. Elle peut appeler à cet effet des cotisations
auprès de ses affiliés pour doter le fonds commun de garantie et
de solidarité du réseau appelé à remplacer l'actuel
fonds commun de réserve et de garantie (FCRG).
Comme il a été rappelé à l'article
précédent, l'article 21 de la loi bancaire du 24 janvier 1984
confie aux organes centraux des réseaux bancaires coopératifs ou
mutualistes la charge de
" veiller à la cohésion de leur
réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements
qui leur sont affiliés "
. A cette fin, ils sont censés
prendre
" toutes mesures nécessaires, notamment pour
garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces
établissements comme de l'ensemble du réseau ".
Le présent article traduit cette responsabilité pour la Caisse
nationale des caisses d'épargne. Il lui appartiendra désormais,
en tant que nouvel organe central du réseau des caisses
d'épargne,
" d'assurer la garantie des déposants et des
souscripteurs "
. Elle pourra prendre
" toutes mesures
nécessaires pour garantir la liquidité et la solvabilité
des caisses d'épargne et de prévoyance et pour organiser la
solidarité financière au sein du réseau "
. Le
texte octroie ainsi à la Caisse nationale la faculté de
créer un " fonds commun de garantie et de solidarité ".
L'existence d'un tel fonds n'est pas une nouveauté puisque l'article 9
de la loi du 20 juillet 1895 imposait déjà aux caisses
d'épargne de créer un fonds de réserve et de garantie.
L'article 4 de la loi du 1
er
juillet 1983 reprend cette
dénomination en confiant au CENCEP la charge de le constituer à
partir d'une dotation du fonds de réserve et de garantie institué
par l'article 52 du code des caisses d'épargne.
Constitué en 1984 à partir d'une fraction de la dotation
" Delors " de 3 milliards de francs prélevée sur ledit
fonds de réserve et de garantie du livret A, le fonds commun de
réserve et de garantie (FCRG) est aujourd'hui doté de 9,629
milliards de francs. Il constitue avec le Fonds de solidarité et de
modernisation (FSM) ce que l'on appelle les fonds centraux des caisses
d'épargne dont les dotations, considérées comme des fonds
propres, permettent au groupe de présenter un ratio de
solvabilité très supérieur à la norme requise (voir
commentaire de l'article 22).
Le FCRG est supprimé par l'article 22 du présent projet (au
même titre que le FSM) mais il n'est pas prévu que les sommes
inscrites à son bilan soient dévolues au nouveau fonds commun de
garantie et de solidarité (FCGS).
Aussi le présent article octroie-t-il à la Caisse nationale la
faculté d'appeler en tant que de besoin des cotisations auprès
des caisses d'épargne pour doter ou reconstituer le FCGS. Il
prévoit également que la définition des règles
d'organisation, de fonctionnement et de gestion de ce fonds relève de la
compétence exclusive de la Caisse nationale.
Rappelons toutefois que la création de ce fonds n'est qu'une
faculté offerte à la Caisse nationale des caisses
d'épargne. Les caisses d'épargne entrent en effet de plein droit
dans le champ de la garantie offerte par le fonds de garantie des
dépôts commun et obligatoire créé par l'article 47
du présent projet pour l'ensemble des établissements de
crédit agréés en France.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 13
La désignation et les
missions
des censeurs
Commentaire : Le présent article reprend et
élargit les dispositions actuelles qui régissent les censeurs.
Ces derniers sont censés veiller au respect des textes mais aussi
à l'application des orientations du chef de réseau.
Les censeurs constituent une des innovations les plus significatives de la loi
n° 91-635 du 11 juillet 1991 qui a modifié la loi du
1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne.
Leur mission, définie à l'article 4-3 de la loi du 1
er
juillet 1983 précitée, consiste à veiller à ce que
la caisse ou l'établissement auprès duquel ils sont nommés
" respecte les dispositions législatives et
réglementaires en vigueur, ainsi que les règles et orientations
définies par le CENCEP ".
Le directoire du CENCEP désigne ainsi un censeur auprès de chaque
caisse d'épargne et peut en désigner auprès de tout autre
établissement du réseau. Les censeurs ont ainsi pour fonction de
créer une relation permanente et confiante entre le CENCEP et chaque
caisse. Un même censeur peut évidemment être
désigné auprès de plusieurs caisses.
Pour l'exercice de leurs missions, les censeurs disposent d'un certain nombre
de prérogatives :
• Le censeur participe, sans droit de vote, aux réunions des
conseils d'orientation et de surveillance (COS) des caisses ;
En cette qualité, le censeur veille, comme le lui prescrit la loi au
respect de la réglementation et surtout des décisions et des
orientations arrêtées par le CENCEP, mais aussi au bon
fonctionnement du COS comme composante essentielle du dispositif
institutionnel : respect des prérogatives de l'organe dirigeant et
de l'organe délibérant, de la collégialité du COS,
de la qualité de son information...
Cette prérogative permet également aux censeurs de prendre la
mesure de l'état de l'opinion des conseillers des caisses
d'épargne.
• Il est avisé des décisions de
l'établissement ;
• Il peut être entendu à sa demande par le directoire de la
caisse ;
• Il peut suspendre l'exécution d'une délibération
litigieuse en demandant une seconde délibération sur toute
question relevant de ses attributions.
Cette faculté n'est que rarement utilisée. Le dernier
rapport
24(
*
)
de la mission des censeurs au
conseil de surveillance du CENCEP fait état d'une seule demande de
seconde lecture au cours de l'exercice 1997, comme les deux années
précédentes.
Le présent article reprend ces dispositions en les assortissant d'une
prérogative supplémentaire pour les censeurs : celle de
demander l'inscription de tout sujet à l'ordre du jour du COS.
Par ailleurs, la procédure de révocation collective du directoire
ou du conseil de surveillance d'une caisse prévue à l'article 14
du présent projet de loi peut être initiée sur proposition
du censeur.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 14
Les pouvoirs de la Caisse nationale
sur
les organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article donne à la
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance la
faculté de procéder à la révocation collective des
organes dirigeants d'une caisse d'épargne dans certains cas
déterminés. Une commission nommée par la CNCEP serait
alors chargée d'assumer provisoirement les missions du directoire ou du
conseil d'orientation et de surveillance en attendant une nouvelle
désignation.
Dans le cadre de l'accroissement des pouvoirs de l'organe central des caisses
d'épargne, le présent article prévoit une faculté
nouvelle pour la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CNCEP) : celle de procéder, notamment sur
proposition du censeur, à la révocation collective du directoire
ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne.
Cette faculté s'ajouterait aux pouvoirs dont disposera la Caisse
nationale en tant qu'organe central
25(
*
)
du
réseau des caisses d'épargne en vertu de la loi bancaire du 24
janvier 1984 (voir commentaire de l'article 11), et à la faculté
de révoquer un membre de conseil d'orientation et de surveillance s'il
ne présente pas l'honorabilité nécessaire et
l'expérience adéquate pour assumer ses fonctions, qui lui est
octroyée par l'article 5 du projet de loi.
La CNCEP pourrait faire usage de cette faculté dans trois cas :
Si le directoire (ou le COS) cesse d'exercer ses fonctions ;
Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux
dispositions législatives ou réglementaires ;
Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux
instructions émises par l'organe central dans le cadre de ses
compétences. Cette dernière précision est
importante : les organes dirigeants des caisses d'épargne ne sont
pas tenus de se conformer aux instructions de l'organe central si ce dernier
sort lui même de son champ de compétences tel que défini
aux articles 11 et 12 du présent projet de loi.
Dans l'hypothèse ou la CNCEP procéderait à une
révocation collective, elle nommerait une commission pour assumer
provisoirement les missions du directoire ou du conseil d'orientation et de
surveillance de la caisse en attendant la désignation d'un nouveau
directoire ou COS.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
CHAPITRE V :
LA FÉDÉRATION
NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
ARTICLE 15
La Fédération
nationale
des caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Sur le modèle de la
Fédération nationale du Crédit agricole, le présent
article prévoit la création d'une Fédération
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCEP)
chargée de coordonner l'action des caisses d'épargne et de faire
valoir leurs intérêts communs.
Comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le rappeler,
l'organisation future des caisses d'épargnes prévue par le
présent projet de loi est calquée sur celle du Crédit
agricole. Outre une structure de sociétariat à deux niveaux,
l'organisation du Crédit agricole s'articule ainsi autour de deux
instances : la Caisse nationale du crédit agricole (CNCA) et la
Fédération nationale du crédit agricole (FNCA).
Créée à l'origine par les Caisses régionales
désireuses de se doter d'un organe de défense et de
représentation, la FNCA est l'instance politique et professionnelle du
groupe. Elle est leur instance de réflexion, de proposition et
d'expression. La CNCA est la banque centrale et l'organe central du
Crédit agricole au même titre que la future Caisse nationale des
caisses d'épargne (voir commentaire des articles 10, 11 et 12).
Comme la FNCA, la Fédération nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance (FNCEP) sera une association soumise
aux dispositions de la loi du 1
er
juillet 1901. Elle regroupera
l'ensemble des caisses d'épargne et de prévoyance
représentées par le président de leur COS et le
président de leur directoire. Dans sa version initiale, le
présent article prévoyait que les caisses seraient
représentées par trois personnes : deux membres de leur COS,
dont le président, et le président de leur directoire.
L'Assemblée nationale a considéré que la
représentation du COS par deux personnes n'était pas
justifiée et ramené le collège total à deux
personnes. On remarquera que les Caisses régionales du Crédit
agricole sont représentées à la FNCA par le
président du Conseil d'administration et le directeur
général.
La FNCE sera chargée de sept missions :
Coordonner les relations des caisses d'épargne avec le
sociétariat et représenter leurs intérêts communs,
notamment auprès des pouvoirs publics
.
On notera que la mission de coordination des caisses avec le sociétariat
relève déjà, en principe, des groupements locaux
d'épargne.
Pour représenter les intérêts des caisses d'épargne
auprès des pouvoirs publics, la FNCE sera probablement amenée
à siéger à l'Association française des
établissements de crédit (AFEC), au même titre que la FNCA,
au Conseil national du Crédit et à d'autres instances de
représentation.
Participer à la définition des orientations
stratégiques du réseau
.
Cette mission résulte d'un amendement de Raymond Douyère qui fait
valoir dans son rapport sur le présent projet de loi que ne pas associer
la FNCE à la définition des grands axes de développement
du réseau des caisses d'épargne reviendrait à la vider de
toute substance. Ces orientations devront être mises en oeuvre par la
Caisse nationale.
Au Crédit agricole, les orientations définies par la FNCA sont
validées par des instances élues par les Caisses
régionales : le bureau et le Conseil fédéral. Ce
dernier élit le président, qui est un président de Caisse
régionale, et le secrétaire général, qui est un
directeur général de Caisse régionale. Avec le directeur
général de la FNCA, responsable des services
fédéraux, ils assument l'animation de la
Fédération. Les travaux effectués dans le cadre de
commissions, de comités permanents et de groupes de travail auxquels
participent les dirigeants des caisses régionales et les responsables de
la Caisse nationale et de la FNCA assurent la synthèse des
réflexions nées sur le terrain. La FNCA assume une mission d'aide
et d'appui à cette réflexion commune, grâce à des
départements et services spécialisés comprenant une
centaine de collaborateurs : études économiques, bancaires,
financières, agricoles ou juridiques, marketing, communication,
technologie, relations sociales, fiscales, etc.
Définir les orientations nationales de financement par les caisses
d'épargne des projets d'économie locale et sociale et des
missions d'intérêt général.
On rappellera que les projets d'économie locale et sociale sont
financés grâce à une fraction du résultat
distribuable des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 6).
Ils doivent présenter à la fois un intérêt en termes
de développement local ou d'aménagement du territoire et un
intérêt en terme de développement social ou de l'emploi.
Contribuer à la définition par la Caisse nationale des
orientations nationales en matière de relations sociales dans le
réseau.
La FNCE se distinguera en cela de la FNCA dont les compétences sont plus
larges en matière de relations sociales. C'est en effet la FNCA qui, au
Crédit agricole, gère la politique nationale des ressources
humaines du groupe. A ce titre, elle est responsable des négociations de
niveau national avec les partenaires sociaux et de la gestion de la convention
collective des Caisses régionales. En outre, la FNCA est responsable de
l'animation et du pilotage des carrières des cadres de direction des
caisses régionales : sous-directeurs, directeurs adjoints et
directeurs généraux.
Aux caisses d'épargne, le rôle de négociation des accords
collectifs nationaux appartiendra aux représentants des employeurs
désignés par la Caisse nationale au sein de la commission
paritaire nationale (voir commentaire de l'article 16).
Organiser, en liaison avec la CNCEP, la formation des dirigeants
.
Une telle mission est importante. Raymond Douyère insiste ainsi dans son
rapport au premier ministre sur la nécessité de consacrer des
moyens non négligeables à la formation des administrateurs afin
de les mettre à même de participer en connaissance de cause aux
décisions des conseils de surveillance ou des conseils d'administration.
Il suggère même de subordonner l'indemnisation des membres des COS
au respect d'un programme minimum de formation.
Par ailleurs, il préconise la mise en place d'une gestion de
carrière des cadres dirigeants qui permette aux COS d'opérer leur
choix dans un vivier de personnes dont les compétences ont
été éprouvées. A cet égard, il observe que
seul un organe central légitime et fort, reconnu par le réseau,
aura le pouvoir d'imposer une formation et une mobilité aux cadres
dirigeants et aux mandataires sociaux, dans le respect des pouvoirs de choix
qui appartiennent aux COS.
Il est donc important de confier l'organisation de la formation des dirigeants
à la Fédération nationale qui est l'émanation des
caisses.
Veiller au respect des règles déontologiques au sein du
réseau
.
Cette mission spécifique pourra par exemple amener la FNCE à
rédiger une charte déontologique applicable aux salariés
et aux dirigeants du réseau et à laquelle chaque caisse devra
adhérer.
Contribuer à l'implication du réseau des caisses
d'épargne français au sein des établissements
européens de même nature
.
Cette dernière disposition résulte d'un amendement du groupe
communiste de l'Assemblée nationale. Elle vise à encourager les
partenariats entre caisses d'épargne européennes.
Par ailleurs, la FNCEP sera consultée par la CNCEP sur tout projet de
réforme concernant les caisses d'épargne.
Enfin, le présent article autorise la FNCE à appeler des
cotisations auprès des caisses d'épargne pour financer son budget
de fonctionnement.
Votre rapporteur se contentera d'observer que les caisses d'épargne
auraient pu s'exonérer d'un passage devant le législateur pour
prévoir la création d'une structure telle que la FNCE. Une simple
disposition statutaire aurait suffi.
On rappellera enfin pour mémoire que l'article 26 du présent
projet de loi prévoit le transfert de certains biens, droits et
obligations du CENCEP à la FNCE en proportion de ses missions, et sur
décision de la Caisse nationale. L'article 27 prévoit quant
à lui que les statuts de la FNCE seront adoptés dans un
délai de trois mois à compter de la publication de la loi par une
assemblée générale constitutive composée des
présidents de COS et de directoire des caisses d'épargnes. La
même assemblée générale désignera son conseil
d'administration.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
CHAPITRE VI :
L'ORGANISATION DES RELATIONS DE
TRAVAIL DANS LE RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE
ARTICLE 16
Les modalités de
négociation des accords collectifs nationaux
Commentaire : Le présent article transforme la
commission paritaire nationale (CPN) en simple instance de négociation
des accords collectifs nationaux des caisses d'épargne. Par ailleurs, il
gèle le champ d'application du statut du personnel des caisses
d'épargne à son périmètre existant.
Le présent article reprend en les aménageant les dispositions des
articles 16 et 17 de la loi du 1
er
juillet 1983 concernant
l'organisation des relations de travail dans le réseau des caisses
d'épargne.
Rappelons que l'article 15 de la loi du 1
er
juillet 1983 renvoie
à une commission paritaire nationale (CPN), dont la composition est
fixée par l'article 16 de ladite loi, le soin de négocier les
accords collectifs qui constituent le statut du personnel. Cette commission
comprend, à l'heure actuelle, 28 membres dont 14 représentants
des employeurs, désignés par la direction du CENCEP et 14
représentants du personnel, désignés par les organisations
syndicales, en proportion des résultats obtenus dans chaque
collège à la dernière élection au conseil de
discipline national. Les sièges sont répartis entre les
collèges proportionnellement à leur importance respective. Les
organisations syndicales qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages
reçoivent au moins un siège.
En vertu de l'article 17 de la même loi, la CPN conclut des accords par
décisions prises à la majorité des trois quarts des
membres présents. Lorsqu'une des parties demande une modification au
statut et en cas de désaccord persistant pendant deux années, les
parties s'en remettent à une formation arbitrale nommée par les
ministres de l'économie et du travail.
Le présent article maintient l'existence de la CPN mais modifie le
mode de désignation des représentants des salariés et
réduit ses compétences.
Chaque organisation syndicale représentative au sens de l'article
L. 132-2 du code du travail, disposera désormais d'un siège
(six sur quatorze sont ainsi répartis), les autres étant
attribués en fonction des résultats obtenus à la
dernière élection professionnelle nationale. Les organisations
représentatives évoquées sont les grandes centrales
syndicales reconnues représentatives au niveau national
conformément à l'article L. 133-2 du code
précité, les syndicats affiliés aux dites organisations et
les syndicats qui ont fait la preuve de leur représentativité
dans le champ d'application de la convention ou de l'accord,
c'est-à-dire au sein de l'entreprise. 5 sièges sur 14 devraient
ainsi être attribués aux syndicats nationaux (CFDT, CGT, FO, CGC,
CFTC) et un au syndicat unifié.
Les huit sièges restants seront répartis en fonction des
résultats obtenus à l'élection pour le conseil de
discipline nationale qui est en pratique la seule instance sociale élue
au niveau du groupe des caisses d'épargne. Cela ne devrait toutefois pas
modifier l'équilibre des forces au sein de la CPN.
Par ailleurs, la CPN ne serait plus qu'une instance de négociation des
accords collectifs applicables aux entreprises du réseau des caisses
d'épargne.
Elle n'aurait plus mandat de conclure des accords.
En
conséquence, le présent article ne reprend pas à son
compte le premier alinéa de l'article 17 de la loi de 1983 qui
prévoyait que la commission conclut des accords par décisions
prises à la majorité des trois quarts des membres présents.
Il convient de noter que même si la solution proposée par le
présent article se rapproche du droit commun, elle en diffère en
ce qu'elle maintient une Commission paritaire nationale alors que dans le droit
commun, les accords collectifs n'ont pas nécessairement à
être discutés au sein d'une instance paritaire.
Votre commission vous proposera toutefois de maintenir le principe d'une
commission paritaire nationale qui peut contribuer à faciliter le
dialogue sociale, mais de supprimer l'article 17, qui concerne le mode de
dénonciation des accords.
Par ailleurs, et il est très important de le souligner, le
présent article précise que pour le futur,
les salariés
des filiales et organismes communs qui sont déjà couverts par une
convention collective adaptée à leur activité n'ont pas
à se voir appliquer la convention collective des caisses
d'épargne et de prévoyance.
Est ainsi supprimé un des freins majeurs à la croissance externe
du groupe. En effet, l'article 15 de la loi du 1
er
juillet 1983
précitée dispose que le statut du personnel résultant d'un
ensemble d'accords collectifs s'applique à l'ensemble des entreprises du
réseau, à leur filiales et à leurs organismes communs. Cet
article avait été rédigé pour éviter que les
caisses n'aient la tentation de filialiser leurs activités pour remettre
en cause les avantages consentis au personnel.
Or, comme le souligne à très juste titre Raymond Douyère
dans son rapport au premier ministre, cette clause a eu jusqu'à
présent pour conséquence d'alourdir le prix d'une acquisition
externe en ajoutant au prix de l'acquisition d'une filiale, celui de
l'extension à ses personnels d'un statut onéreux en terme de
rémunérations et d'avantages sociaux.
Il est probable que la menace d'une " contagion " des accords
collectifs régissant les caisses d'épargne n'a pas
été étrangère à la décision des
caisses d'épargne d'abandonner la tentative de rachat du CIC en 1996,
même si telle n'a pas été la raison invoquée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 17
L'exercice du droit d'opposition
Commentaire : Le présent article supprime le vote
à la majorité des trois quarts au sein de la Commission paritaire
nationale et instaure un droit d'opposition au profit des organisations
syndicales qui regroupent plus de la moitié des quatorze membres
représentant le personnel à la CPN.
A l'heure actuelle, l'article 17 de la loi du 1
er
juillet 1983
précise que la CPN conclut des accords par décisions prises
à la majorité des trois-quarts des membres présents et que
lorsqu'une des deux parties demande une modification au statut, en cas de
désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en
remettent à une formation arbitrale désignée par les
pouvoirs publics.
En 1983, le législateur a en effet souhaité mettre en place un
mécanisme qui, tout en garantissant le principe de l'adhésion
d'une majorité des personnels aux accords, évitait les risques de
blocage (recours à l'instance arbitrale en cas de désaccord). La
pratique de l'unanimité, jusqu'alors en vigueur au sein de la CPN avait
jusque là eu pour conséquence de limiter les possibilités
d'accord.
Or, la règle de la majorité des trois-quarts s'est
avérée nuisible au dialogue social en favorisant une logique de
blocage, comme l'illustrent les échecs des négociations sur la
prime de bilan ou sur la formation professionnelle. Elle incite en outre les
partenaires à se figer sur leurs positions, la responsabilité de
la décision incombant, en cas d'échec des négociations,
à la formation arbitrale désignée par les pouvoirs
publics. Elle a enfin incité les partenaires à conclure des
accords locaux plutôt que nationaux, ce qui a creusé les
écarts entre les personnels d'une caisse à l'autre.
Aussi,
le présent article propose-t-il de renoncer à la
majorité des trois-quarts sans pour autant opter franchement pour le
droit commun
. Il prévoit ainsi que dans un délai de quinze
jours à compter de la signature d'un accord collectif national par les
employeurs et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives,
les organisations syndicales dont les représentants à la CPN
constituent plus de la moitié des 14 membres représentant le
personnel peuvent s'opposer à l'entrée en vigueur de cet accord.
L'opposition est formulée par écrit et motivée. Elle est
notifiée à la CNCEP et aux organisations syndicales signataires.
Est conforme au droit commun le fait que les accords négociés au
sein de la CPN sont signés par les employeurs et une ou plusieurs
organisations syndicales représentatives. En outre, en cas de
dénonciation, les accords collectifs resteraient en vigueur pendant le
délai d'un an après dénonciation (contre deux ans
actuellement). Passé ce délai et sauf nouvel accord, le texte
dénoncé cesserait de s'appliquer, sous réserve du maintien
des avantages individuels acquis. Aussi est-il inutile de convoquer une
commission arbitrale, comme le prévoyait la loi de 1983.
De même, comme dans le droit commun, à défaut d'exercice du
droit d'opposition dans les quinze jours ouvert par la signature par
l'employeur et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives
siégeant à la CPN, l'accord collectif national devient applicable
de plein droit, soit jusqu'à son terme normal, soit, s'il est à
durée indéterminée, jusqu'à sa dénonciation
par les parties signataires dans les conditions de droit commun prévues
à l'article L. 132-8 du code du travail.
S'écarte toutefois du droit commun le fait que le droit d'opposition
créé par le présent article s'applique à l'ensemble
des accords signés
. En effet, dans le droit commun du travail
(article L. 132-7 du code du travail), le droit d'opposition est
limité aux seuls avenants de révision qui
" réduisent ou suppriment un ou plusieurs avantages individuels
ou collectifs dont bénéficient les salariés en application
de la convention ou de l'accord qui les fondent "
.
Par ailleurs, dans le droit commun, le droit d'opposition est ouvert aux
syndicats qui ont recueilli les voix de plus de la moitié des
électeurs
inscrits
lors des dernières
élections professionnelles. Le présent article calcule la
majorité requise pour exercer le droit d'opposition sur la base du
nombre de délégués du personnel siégeant à
la CPN et ne donc prend en compte que les
suffrages exprimés
, ce
qui rend l'opposition plus aisée que dans le droit commun (le taux de
participation aux élections professionnelles est d'environ 60 %).
On notera que dans son rapport au premier ministre, Raymond Douyère
préconisait la mise en oeuvre des règles de droit commun. Cette
solution lui apparaissait logique, simple, lisible et naturelle,
" si
l'on considère la faiblesse des arguments militant en faveur du maintien
d'une spécificité des caisses d'épargne sur ce
point ".
C'est également la position de votre commission qui vous proposera en
conséquence de supprimer le présent article
. Elle rappelle
toutefois qu'aucune modification des règles de négociation
collective n'entraîne par elle-même de remise en cause des accords
collectifs et des accords locaux régissant actuellement le statut du
personnel.
Votre rapporteur rappelle par ailleurs que l'article 29 du présent
projet prévoit de maintenir l'ancienne procédure de
dénonciation des accords collectifs pour les conventions qui auraient
été dénoncées avant la date de publication de la
loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer le présent article.
CHAPITRE VII :
DISPOSITIONS
DIVERSES
ARTICLE 18
La protection des
dénominations
Commentaire : Le présent article édicte
certaines
interdictions et sanctions pour l'utilisation abusive des dénominations
" Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance ", " caisses d'épargne et de
prévoyance ", " caisses d'épargne " ou
" groupement local d'épargne ".
La protection de la dénomination " caisse d'épargne "
remonte à la loi du 5 août 1895 sur les caisses d'épargne,
qui, dans son article 13, interdisait de donner le nom de caisse
d'épargne à tout établissement qui n'aurait pas
été autorisé conformément aux prescriptions de la
loi du 5 juin 1835.
Il apparaît en effet naturel, pour un établissement entouré
d'un capital de confiance comme les caisses d'épargne, de
protéger l'utilisation des dénominations évoquées
ci-dessus.
Le non respect des interdictions posées par le présent article
est puni des peines prévues aux articles 313-1 et 313-2 du code
pénal. L'article L. 313-1 punit de cinq ans d'emprisonnement et de
2,5 millions de francs d'amende l'escroquerie " simple " et l'article
313-2 punit de sept ans d'emprisonnement et de 5 millions de francs d'amende
l'escroquerie " aggravée ".
Votre commission vous proposera toutefois de supprimer la
référence aux " groupements locaux d'épargne ",
par cohérence avec les amendements de suppression de ces structures
qu'elle vous propose.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 19
Adaptation de la loi bancaire
Commentaire : Le présent article supprime dans la
loi
bancaire, à compter du 1
er
janvier 2000, la mention
d'établissements de crédit agréés en tant que
caisses d'épargne et de prévoyance, afin de tenir compte de la
mutualisation des caisses d'épargne, devenues des banques
coopératives.
Jusqu'à présent, les caisses d'épargne et de
prévoyance constituaient une catégorie d'établissements de
crédit à part, consacrée par l'article 18 de la loi
bancaire du 24 janvier 1984 :
" Les établissements de crédit sont agréés
en tant que banque, de banque coopérative ou mutualiste, de caisse
d'épargne et de prévoyance, de caisse de crédit municipal,
de société financière ou d'institution financière
spécialisée. "
Le présent article tire les conséquences du changement de statut
des caisses d'épargne et de prévoyance en supprimant la mention
particulière des caisses d'épargne dans cet article.
Les caisses d'épargne et de prévoyance seront en effet
désormais agréées en tant que banque coopérative.
L'article 21 du présent projet de loi précise ainsi qu'à
la date du 1
er
janvier 2000, les caisses d'épargne qui sont
agréées par le Comité des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) sont
réputées être agréées en tant que banques
coopératives.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 20
Le décret d'application
Commentaire : Le présent article renvoie à
un
décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, en tant que de
besoin, les modalités d'application du présent titre
(dispositions permanentes relatives aux caisses d'épargne).
Cet article rend obligatoire la consultation pour avis du Conseil d'Etat sur le
projet de décret qui explicitera le nouveau statut des caisses
d'épargne. Cette prescription renforce la sécurité
juridique des dispositions qui seront contenues dans ce décret.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS TRANSITOIRES
ARTICLE 21
Les modalités de
constitution du
capital social des caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article organise la
transformation des caisses d'épargne en sociétés
coopératives détenues par des groupements locaux d'épargne
(GLE). Il détermine les règles de constitution du capital initial
des caisses, les modalités de répartition de ce capital initial
entre chaque caisse par la CNCEP, le nombre de parts sociales à
acquérir par chaque groupement local d'épargne et le montage
financier permettant aux GLE de devenir sociétaires des caisses.
Conformément à la structure à deux étages
26(
*
)
proposée par le gouvernement, les 34 caisses
d'épargne seront des sociétés coopératives à
capital fixe ou variable, détenues par des sociétés
coopératives à capital variable, les groupements locaux
d'épargne, qui seront eux-mêmes détenus par les
sociétaires finaux. Les caisses d'épargne auront toutefois la
possibilité d'émettre des certificats coopératifs
d'investissement si les groupements locaux d'épargne s'avéraient
dans l'incapacité de souscrire la totalité de leur capital.
Le capital initial des caisses d'épargne à mettre sur le
marché est déterminé par référence aux
dotations statutaires des caisses, ce qui représente un montant de 18,8
milliards de francs.
La mise en place d'une telle architecture, inspirée par celle du
Crédit agricole, nécessite une ingéniosité qui
force le respect. Le présent article prévoit ainsi un
système de transfert de fonds entre les caisses d'épargne et les
GLE permettant à ces derniers de souscrire d'emblée le capital
des caisses. On peut toutefois se demander quel besoin pousse le gouvernement
à se compliquer autant la tâche dès lors qu'il lui aurait
été possible de placer les parts sociales des caisses
d'épargne directement auprès des sociétaires, sans
l'intermédiation de ces GLE dont aucune des personnes qu'il a
auditionnées n'a réussi à convaincre votre rapporteur de
la nécessité.
Bien qu'elle répugne à mettre à bas une si belle
construction intellectuelle, votre commission vous proposera d'amender cet
article sur deux points principaux :
- pour mieux cerner la situation économique et financière des
caisses d'épargne, elle vous proposera, en premier lieu, de faire
procéder à une évaluation de leur capital initial par la
Commission des participations et des transferts ;
- elle vous proposera, en second lieu, de mettre directement les parts sociales
représentatives de ce capital sur le marché, sans passer par
l'échelon intercalaire des groupements locaux d'épargne.
I. DES MODALITÉS DE FIXATION DU CAPITAL INITIAL CONTESTABLES
A. STRUCTURE ET MONTANT GLOBAL DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES
D'ÉPARGNE
Le paragraphe I du présent article est innovant à plusieurs
titres : non seulement, il décrit la structure du capital initial
des caisses d'épargne, mais il fixe le montant global du capital initial
que les caisses d'épargne devront mettre sur le marché.
1. Une structure de capital peu conforme au droit de la
coopération
Le premier alinéa précise que
" les caisses
d'épargne disposent au plus tard quatre mois à compter de la
publication de la présente loi d'un
capital initial composé de
parts sociales ainsi que
, en tant que de besoin,
de
certificats
coopératifs d'investissement
"
. Toutefois, jusqu'au
1
er
janvier 2004, les certificats coopératifs
d'investissement (CCI) ne peuvent représenter plus de 25 % du
capital, est-il précisé dans le deuxième alinéa.
Rappelons que les certificats coopératifs d'investissement
définis par l'article 19
quinquies
de la loi du 10 septembre 1947
portant statut de la coopération, sont des valeurs mobilières
sans droit de vote représentatives de droits pécuniaires
attachés à une part du capital. La faculté
d'émettre des CCI a été accordée aux
sociétés soumises au statut de la coopération par la loi
n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne.
Le fait de prévoir que le capital des caisses d'épargne est
éventuellement composé de CCI vise à accorder une marge de
souplesse aux caisses d'épargne au cas où elles ne parviendraient
pas à placer la totalité de leur capital sous forme de parts
sociales. Elles auront ainsi la possibilité de faire appel au
marché financier en émettant des CCI, ce qui leur
éviterait d'être dans l'obligation de réduire leur capital
à proportion des parts sociales non souscrites (voir infra).
C'est ce qu'a déclaré le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, aux
députés qui mettaient en doute la capacité du
réseau des caisses d'épargne à placer un montant de 18,8
milliards de francs sous forme de parts sociales
27(
*
)
:
" Les 18 milliards de francs se
décomposent en 13 milliards à placer et 5 milliards qui iront aux
institutionnels. Le réseau ne doit donc en placer que treize. "
Ces dispositions appellent toutefois plusieurs remarques :
- La composition du capital des caisses d'épargne entre dans le cadre du
droit commun de la coopération sans qu'il soit besoin d'en distinguer
les différentes composantes (parts sociales et CCI).
- En prévoyant de telles dispositions, le gouvernement s'affranchit
assez largement du droit commun de la coopération selon lequel :
- il revient à l'assemblée générale extraordinaire
des associés et non au législateur ou aux organes dirigeants des
caisses de décider l'émission de CCI (article 19
quinquies
de la loi du 10 septembre 1947 précitée) ;
- l'émission de CCI s'effectue en principe par augmentation du capital
atteint à la clôture de l'exercice précédant cette
émission (article 19
sexies
) ;
- les CCI ne peuvent représenter plus de la moitié du capital
atteint à la clôture de l'exercice précédent
(article 19
sexies)
et non 25 % comme le prévoit le
présent article ;
- enfin, le présent article écarte les dispositions de l'article
19
decies
de la loi précitée pour les CCI émis par
les caisses d'épargne jusqu'au 31 décembre 2003,
c'est-à-dire le droit de souscription préférentiel de
nouveaux CCI dont disposent les titulaires de CCI déjà
émis.
- Pour se conformer strictement à la lettre de telles dispositions, les
caisses d'épargne devraient
déterminer le montant des CCI
qu'elles souhaitent émettre dès le quatrième mois
qui
suivra la publication de la présente loi, alors que par construction, le
montant des CCI ne peut être connu qu'
ex post
, à l'issue de
la procédure de mutualisation.
En réalité, le fait de préciser que les CCI qui seront
éventuellement émis par les caisses d'épargne entrent dans
la composition du capital initial des caisses permet de fixer le montant
de ce capital dans une fourchette haute et d'accroître à due
concurrence la dotation du fonds de réserve pour les retraites
géré par le Fonds de solidarité vieillesse. Il est en
effet prévu que la totalité du produit de la souscription des
parts sociales et des CCI soit reversé à ce fonds (voir
commentaire de l'article 24).
Le gouvernement s'assure ainsi de toucher le produit des CCI
éventuellement émis par les caisses d'épargne
, ce
qu'il ne pourrait faire si ces derniers devaient être émis
conformément à la loi de 1947, c'est-à-dire par
augmentation du capital initial des caisses.
Ce faisant, il prive les caisses d'épargne du produit de la souscription
de ces CCI qui devrait en principe servir à accroître leurs fonds
propres pour financer leur développement.
2. Une détermination arbitraire du capital global des caisses
d'épargne
Le texte prévoit ensuite que
" le montant total du capital
initial des caisses d'épargne est égal à la somme de la
dotation statutaire de chacune des caisses
telle que cette somme figure
dans les comptes consolidés du groupe arrêtés au 31
décembre 1997 ".
Le rapport financier du groupe Caisses d'épargne pour l'année
1997 fait état d'une dotation statutaire totale de 22.824 millions de
francs pour le groupe des caisses d'épargne, dont il faut retrancher la
dotation des fonds centraux puisque le présent article fait
référence à la somme des dotations statutaires des seules
caisses. On parvient ainsi à un montant de
18.878 millions de
francs
.
La référence à un tel poste comptable pour
déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne
est doublement surprenante.
- En premier lieu, il faut observer que jamais la loi n'avait jusqu'à
présent établi de façon ferme et définitive le
montant du capital d'une entreprise que l'Etat souhaitait mettre sur le
marché. La loi de 1986 prévoit ainsi que les prix d'offre ou de
cession des entreprises que l'Etat souhaite privatiser sont
arrêtés par le ministre chargé de l'économie sur
avis de la commission des participations et des transferts.
- En second lieu,
les dotations statutaires des caisses d'épargne ne
reflètent en rien la situation financière de chaque caisse
.
Les caisses d'épargne ont en effet du constituer ces dotations en 1991
pour que leurs statuts soient conformes au statut-type annexé au
décret n° 91-1101 du 23 octobre 1991 relatif à
l'organisation des caisses d'épargne et de prévoyance. En vertu
de ce statut-type, chaque caisse d'épargne dispose d'une dotation
statutaire
" destinée à garantir sa solvabilité
à l'égard de ses déposants et plus
généralement des tiers, et à préserver
l'équilibre de sa situation financière "
. Chaque caisse
a donc dû requalifier ses fonds propres afin de les répartir entre
les dotations statutaires et les réserves. Certaines ont choisi
d'abonder fortement les réserves alors que d'autres ont fait le choix
inverse pour faire apparaître une dotation statutaire importante, voire
égale à la totalité des fonds propres (comme le prescrit
d'ailleurs la lettre des statuts-type précités). La structure des
fonds propres des caisses d'épargne se caractérise donc par une
forte hétérogénéité
entre caisses.
Enfin, les dotations statutaires ainsi constituées n'ont jamais
été réévaluées.
En réalité, le montant de 18,8 milliards de francs est le
fruit d'une négociation
entre le gouvernement, le CENCEP et la
Commission bancaire. Initialement, le gouvernement avait proposé de
fixer le montant du capital initial des caisses d'épargne à 23
milliards de francs (soit le montant total des dotations statutaires du groupe
tel qu'il figure dans les comptes consolidés au 31 décembre 1997).
La
Commission bancaire
a alors fait valoir, dans une lettre
adressée au ministre de l'économie et des finances datée
du 21 juillet 1998, que l'
objectif
de placement de ces 23 milliards de
francs auprès des sociétaires était
difficilement
réalisable
sauf à servir un intérêt
élevé sur les parts sociales. Le président de la
Commission bancaire s'inquiétait de la menace que constituait la
perspective de la dégradation du ratio de solvabilité du groupe
des caisses d'épargne à l'horizon 2002 (à un niveau proche
du minimum réglementaire de 8 %, voire légèrement
inférieur), dans l'hypothèse d'un placement des parts sociales
aux deux tiers de l'objectif (soit 15,3 milliards de francs). Il
préconisait enfin de préserver le montant des fonds propres du
groupe à un niveau correspondant à un ratio de solvabilité
de l'ordre de 12 % afin que le groupe dispose d'une assise suffisante pour
développer son activité et être en mesure de
réaliser des opérations de partenariat bancaire.
Le CENCEP a quant à lui évalué le
potentiel de
souscription des parts sociales dans une fourchette comprise entre 5,1 et 13,7
milliards de francs
selon les hypothèses retenues, sur la base d'un
sondage réalisé en juillet 1998 auprès de 1.000 clients
représentatifs de la Caisse d'épargne âgés de 18 ans
et plus.
Compte tenu de ces deux objections, le gouvernement a ramené ses
prétentions à 18,8 milliards de francs, ce qui se situe dans la
fourchette de 15 à 20 milliards de francs préconisée par
Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre
28(
*
)
.
Dans son rapport sur le présent projet de loi, ce dernier observe que le
capital social des caisses d'épargne représenterait alors
39 % des fonds propres
(plus exactement 39,8 %), soit un
niveau qu'il estime comparable à celui des autres réseaux
bancaires à statut coopératif. Il a pris soin de soustraire du
total des fonds propres inscrit au bilan consolidé du Groupe Caisses
d'épargne au 31 décembre 1997 (soit 65,7 milliards de francs),
les cinq milliards de francs prélevés dans la loi de finances
pour 1999, ainsi qu'une somme représentative des provisions qu'il faudra
enregistrer pour faire face aux déficits prévisionnels de la
Caisse générale de retraites du personnel des caisses
d'épargne (CGRPCE) à partir de 2017 (soit un montant estimatif de
15 milliards de francs, dont 1,7 milliard a été passé en
1997), ce qui ramène le montant des fonds propres à 47,38
milliards de francs.
Le tableau ci-après montre pourtant que les caisses d'épargne
seront confrontées à une
contrainte de
rémunération du capital
en pourcentage des fonds propres
plus forte que la plupart de leurs concurrents mutualistes
, à
l'exception du Crédit mutuel.
Avec 18,8 milliards de francs de capital social, le groupe caisses
d'épargne aurait à rémunérer près de
40 % de ses fonds propres alors que le capital social du Crédit
agricole ne représente que 20 % de ses fonds propres. Le CENCEP a
chiffré l'effort relatif supplémentaire du groupe à 375
millions de francs par an par rapport à son concurrent.
Un tel effort conduirait à amputer la croissance de leurs fonds propres
d'au moins 40 %, selon le CENCEP. Le groupe qui voyait ses fonds propres
augmenter de manière comparable à ses concurrents (soit environ
5,5 % par an) devrait voir cette progression ramenée à
3 % en moyenne.
M. Raymond Douyère lui-même faisait valoir que dans
l'hypothèse où le capital social à rémunérer
à 4 % s'élèverait à 15 milliards de francs,
les caisses d'épargne seraient amenées à verser 600
millions de francs à leurs sociétaires ce qui représente
plus de 30 % du très faible résultat net de 1997.
En outre, ces simulations ne prennent pas en compte la fraction de leur
résultat que les caisses d'épargne devront consacrer au
financement de projets d'intérêt général en
application de l'article 6 du présent projet de loi. Rappelons que les
députés ont souhaité que cette fraction soit au minimum
égale au tiers du résultat distribuable après mise en
réserves. Ils ont ainsi inversé l'ordre des priorités que
le texte initial avait institué en faisant passer le " dividende
social " avant la rémunération des sociétaires.
Selon le CENCEP, le versement supplémentaire que devront consentir les
caisses d'épargne pour satisfaire leur obligation de financement de
projets d'intérêt général conduira à doubler
de nouveau leur effort financier par rapport à celui de leurs
concurrents. Ainsi, les caisses d'épargne devront d'abord consacrer un
tiers de leur résultat distribuable après mise en réserve
au financement de l'intérêt général, puis consacrer
le double, en valeur relative, de la somme versée par le Crédit
agricole, à la rémunération de leurs coopérateurs.
Si le reliquat du résultat distribuable après versement du
dividende social était insuffisant pour rémunérer les
associés, alors les caisses devraient puiser dans leurs réserves,
comme les y autorise l'article 17 de la loi du 10 septembre 1947 selon lequel
" les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des
résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire
l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront
prélevées, soit sur les réserves, soit sur les
résultats des exercices suivants, sans toutefois aller au delà du
quatrième. "
Les simulations effectuées par le CENCEP, avant même que
l'Assemblée nationale ne procède à l'inversion des
priorités évoquée ci-dessus, montraient qu'au terme de la
réforme,
un certain nombre de caisses d'épargne ne pourront
pas rémunérer leur capital à un niveau de marché
sans puiser dans leurs réserves
, par dérogation au principe
de l'impartageabilité des réserves. Il est probable que
l'accroissement de la contrainte de financement de l'intérêt
général conduise à accroître le pourcentage des
caisses mises ainsi en difficulté.
Loin de renforcer les caisses d'épargne face à la concurrence,
le présent projet de loi tendrait ainsi à les fragiliser.
B. LA DÉTERMINATION DU CAPITAL INITIAL DE CHAQUE CAISSE
D'ÉPARGNE
1. Une " redistribution " entre caisses du capital initial global
selon des critères plus représentatifs de leur situation
financière
Comme il a été indiqué plus haut, la dotation statutaire
de chaque caisses d'épargne, établie en 1991, ne reflète
pas nécessairement leur vitalité économique, ni leur
capacité à placer ce montant sous forme de parts sociales. Le
paragraphe II du présent article prévoit en conséquence
une " redistribution " des dotations entre caisses, en fonction de
données comptables plus représentatives. C'est à la Caisse
nationale des caisses d'épargne qu'il reviendrait de fixer le capital
initial de chaque caisse en tenant compte, non seulement de sa dotation
statutaire, mais aussi du montant de ses fonds propres et de son total de bilan
au 31 décembre 1997. Ce dernier élément donne une image
plus fidèle de la réalité économique des caisses
d'épargne en étant représentatif des dépôts
des clients et des encours de prêts.
La CNCEP disposerait pour cela de deux mois après la publication de la
présente loi et devrait recueillir l'avis du conseil d'orientation et de
surveillance de chaque caisse.
A défaut, le capital de chaque caisse serait fixé par
décret en Conseil d'Etat dans les quatre mois de la publication de la
loi.
2. La fixation du montant nominal des parts sociales de chaque caisse
Une fois le capital initial de chaque caisse arrêté par la CNCEP,
le paragraphe III du présent article prévoit que le montant
nominal des parts sociales représentatives de ce capital est fixé
par le conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse, dans les
limites définies par la CNCEP.
Il est ainsi admis que la valeur de souscription des parts sociales offertes
aux groupements locaux d'épargne pourra varier d'une caisse à
l'autre, dans les limites fixées par la CNCEP.
Logiquement, le montant nominal des parts sociales d'une caisse devrait
être égal au rapport entre son capital initial et le nombre de
parts sociales qu'elle souhaite émettre. Tel serait le cas si le capital
initial n'était composé que de parts sociales. Mais dès
lors que le capital initial inclut des certificats coopératifs
d'investissement, il convient d'exclure du numérateur la part du capital
qui sera émise sous forme de CCI. Ainsi,
il est demandé aux
caisses d'épargne de prévoir le montant des CCI qu'elles
émettront
dans les quatre mois qui suivront la publication de la
loi, ce qui semble totalement irréaliste.
En effet, les caisses d'épargne ne seront vraisemblablement pas en
mesure d'émettre des CCI avant d'avoir pu dégager des
capacités bénéficiaires susceptibles d'attirer des
investisseurs institutionnels, c'est-à-dire avant deux ou trois ans.
II. UNE PROCÉDURE DE MUTUALISATION INDIRECTE ET COMPLEXE
Le projet de loi prévoit ensuite une procédure très
complexe d'acquisition des parts sociales des caisses d'épargne, non pas
directement par les sociétaires comme le préconisait
M. Raymond Douyère
29(
*
)
, mais par
les groupements locaux d'épargne (GLE), à l'aide de prêts
que leur octroieraient les caisses d'épargne auxquelles ils sont
affiliés.
En procédant ainsi, le gouvernement souhaite que les caisses
d'épargne disposent immédiatement de propriétaires
identifiés. Un tel choix a toutefois été
opéré aux dépens de la simplicité et de la
lisibilité pour les sociétaires.
A. LA SOUSCRIPTION DES PARTS SOCIALES DES CAISSES D'ÉPARGNE PAR
LES GLE
Les modalités de la création et de la répartition des GLE
sont prévues à l'article 25 du présent projet de loi.
Chaque caisse disposera ainsi de deux mois après la publication de la
loi pour établir un plan de création de GLE pour sa
circonscription territoriale, comprenant notamment le nombre de GLE qu'elle
souhaite créer ainsi que le nom des deux sociétaires fondateurs
et de l'administrateur provisoire de chacun de ces GLE. Dès
l'approbation de ce plan par la CNCEP, les GLE seront réputés
constitués et dotés de la personnalité morale. Ils devront
admettre au moins 500 personnes physiques ou 10 personnes morales.
En vertu du paragraphe IV du présent article, les parts sociales de
chaque caisse seraient d'abord réparties entre les GLE en fonction
notamment de l'importance de la population comprise dans le territoire qu'ils
couvrent, puis souscrites par ces GLE à l'aide d'un prêt sans
intérêt octroyé par la caisse d'un montant égal
à la valeur totale des parts qu'ils sont censés souscrire. Ce
prêt serait amorti au fur et à mesure de la vente des parts
sociales représentatives du capital des GLE aux sociétaires
finaux.
Le texte ne précise toutefois pas le montant du capital de chaque GLE,
ni la valeur nominale des parts sociales représentatives de ce capital.
Il est simplement indiqué à l'article 25 que, à l'occasion
de l'établissement des plans de création des GLE par les caisses
d'épargne, la valeur nominale des parts sociales de chaque GLE est
précisée et acceptée par les deux sociétaires
fondateurs. Au demeurant, il est plutôt logique que le montant du capital
des GLE ne figure pas dans la loi puisque ce capital est censé
être variable pour permettre l'entrée et la sortie des
sociétaires.
C'est donc la souscription progressive par les sociétaires des parts
sociales des GLE qui donne à ces derniers la capacité de
rembourser l'endettement qu'ils ont contracté pour acquérir les
parts du capital social de la caisse d'épargne qui leur ont
été attribuées. Toutefois, une certaine incertitude
demeure dans la mesure où, en vertu de la loi portant statut de la
coopération, les parts sociales des coopératives ne doivent
être libérées que pour le quart de leur montant au moment
de leur souscription. Si les futurs sociétaires mettaient à
profit la totalité du délai dont ils disposent légalement
pour libérer leurs parts (c'est-à-dire cinq ans), les GLE
pourraient se trouver dans une position délicate pour rembourser aux
caisses régionales d'épargne les emprunts qu'il auront souscrits.
Pour permettre une certaine péréquation entre les plus dynamiques
des GLE et ceux qui auraient du mal à placer leurs parts sociales, le
texte autorise des transferts de parts sociales de caisses d'épargne
entre GLE sociétaires de la même caisse d'épargne,
moyennant le transfert pour un montant égal d'une fraction du prêt
octroyé par ladite caisse. Il s'agit de transferts et non de cessions de
parts : le GLE qui s'est porté acquéreur de parts sociales
d'une caisse détenues par un autre GLE accroît à due
concurrence le montant de sa dette auprès de la caisse. Il faudra donc
qu'il vende un montant plus important de parts sociales représentatives
de son propre capital.
Les députés ont par ailleurs adopté un amendement tendant
à préciser que jusqu'au 31 décembre 2003, les
collectivités territoriales sont autorisées à
détenir ensemble 10 % au maximum de la valeur totale des parts
sociales revenant à chaque GLE. Une telle disposition vise à
éviter que les collectivités locales soient tributaires du rythme
de souscription des parts sociales par les autres sociétaires pendant la
période de constitution du capital initial des GLE.
B. LE DÉNOUEMENT
Si, à l'issue d'un délai de quatre ans (la date
d'échéance est fixée au 31 décembre 2003), un GLE
n'est pas parvenu à placer dans le public un montant de parts sociales
suffisant pour amortir le prêt qu'il a contracté auprès de
la caisse d'épargne dont il est sociétaire, celle-ci est
censée lui racheter une fraction des parts sociales qu'il a acquises
auprès d'elle afin de lui permettre de solder son compte.
Le capital de la caisse d'épargne est ensuite réduit à
concurrence du montant des parts sociales rachetées aux GLE. On notera
que cette opération n'a aucune incidence sur le montant que les caisses
d'épargne sont censées verser au fonds de réserve pour les
retraites. Les phases de souscription des parts sociales et de reversement du
produit de cette souscription à l'Etat sont en effet totalement
déconnectées. En d'autres termes, l'Etat touchera 18,8 milliards
de francs au titre de la mutualisation des caisses d'épargne quel que
soit le résultat de cette mutualisation. La réduction
éventuelle du capital des caisses d'épargne s'apparentera donc
à une
ponction sur leurs fonds propres
.
Pour tenir compte du plafonnement de la participation des collectivités
territoriales dans le capital des GLE, les députés ont
prévu un dispositif de réajustement du montant des parts sociales
détenues par lesdites collectivités dans l'hypothèse
où les GLE ne seraient pas parvenus, à l'échéance
du 31 décembre 2003, à assurer grâce au placement de leurs
parts sociales, l'amortissement de la totalité du prêt gratuit qui
leur a été consenti par la caisse, et où ils seraient donc
amenés à réduire leur capital social.
Toutefois, les députés ont oublié de tenir compte de
l'amendement qu'ils avaient adopté à l'article 9 du
présent projet de loi tendant à porter de 10 à 20 %
la participation maximale des collectivités territoriales au capital des
GLE.
Comme il a été vu plus haut, la caisse d'épargne peut
à tout moment émettre des CCI dans la proportion de 25 % de
son capital, notamment si elle estime que les GLE qui lui sont affiliés
ne parviendront pas à souscrire la totalité de son capital. Le
texte du paragraphe VI prévoit l'annulation des CCI qui n'auraient pas
été souscrits au 31 décembre 2003. On notera que cette
disposition est
dérogatoire
de la loi du 10 septembre 1947
portant statut de la coopération qui ne mentionne pas la
possibilité d'annuler des CCI.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
A. POUR UNE ÉVALUATION OBJECTIVE DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES
D'ÉPARGNE
Comme il l'a évoqué plus haut, votre rapporteur observe que la
procédure consistant à demander au législateur de fixer le
montant du capital des caisses d'épargne destiné à
être mis sur le marché est inédite. Jamais le montant du
capital d'une entreprise publique destinée à être
privatisée n'a encore figuré dans la loi.
Par ailleurs, la fixation du capital à 18,8 milliards de francs est le
résultat d'un marchandage entre les caisses d'épargne et le
Trésor, bien plus que d'une évaluation objective de la situation
économique et financière des caisses d'épargne et de leur
faculté à placer un tel montant sous forme de parts sociales.
Votre commission vous proposera en conséquence de renvoyer au
ministre chargé de l'économie la responsabilité de
déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne,
après avis de la commission des participations et des transferts
.
Le ratio " capital social sur fonds propres " des caisses
d'épargne ne pourra toutefois pas excéder la moyenne de ceux des
autres réseaux bancaires coopératifs
.
Selon que l'on choisisse la moyenne arithmétique de ce ratio ou la
moyenne pondérée, le capital initial des caisses d'épargne
pourrait ainsi osciller entre 13 et 15,5 milliards de francs.
Par ailleurs, votre commission vous proposera de supprimer la disposition
tendant à préciser que le capital initial des caisses
d'épargne est composé de parts sociales et de certificats
coopératifs d'investissement, dont on a vu qu'elle contrevenait aux
articles 19
quinquies
et 19
sexies
de la loi de 1947 qui
disposent que l'émission de CCI relève de la décision
souveraine des sociétaires réunis en assemblée
générale extraordinaire et s'effectue par augmentation du capital
atteint à la clôture de l'exercice précédant cette
émission.
Les caisses d'épargne conserveraient toutefois la faculté
d'émettre des CCI
, mais le produit de la souscription de ces
certificats ne viendrait pas abonder le fonds de réserve pour les
retraites. Les CCI seraient ainsi destinés à accroître le
capital de la caisse d'épargne émettrice, conformément
à leur objet.
Il est en effet indispensable de conserver aux caisses d'épargne le
droit d'émettre des CCI dans la mesure où ils constituent une
ressource abondante, rapidement mobilisable, même pour des montants
élevés et liquide. De plus, l'émission de CCI peut
être un aiguillon salutaire pour les caisses d'épargne dans la
mesure où elle les obligera à disposer d'une rentabilité
élevée de leurs fonds propres, compte tenu des règles
générales prévalant actuellement sur le marché
financier et de la décote frappant les titres de capital sans droit de
vote.
Il reste à résoudre la question suivante :
une
société coopérative à capital variable peut-elle
émettre des certificats coopératifs d'investissement ?
C'est en effet un des arguments avancés par le gouvernement à
l'appui de la création des GLE.
Observons d'emblée que la loi du 10 septembre 1947 ne l'interdit pas. Il
n'y a donc
pas d'obstacle législatif
. Le législateur
aurait au demeurant été bien mal avisé de réserver
la faculté d'émettre des CCI aux seules sociétés
coopératives à capital fixe dès lors que la
variabilité du capital constitue un des principes fondateurs de la
coopération.
Pour Raymond Douyère, co-rapporteur du présent projet de loi
à l'Assemblée nationale,
" le capital d'une
société coopérative peut augmenter ou diminuer à
tout moment du fait de l'arrivée de nouveaux sociétaires ou du
départ de certains sociétaires. Cette variabilité du
capital est consubstantielle à la conception d'une société
largement ouverte, susceptible d'accueillir tout un chacun. "
Toutefois, selon le député, une société
coopérative à capital variable se heurterait à une
difficulté technique
si elle émettait des CCI, du fait de
l'obligation de maintenir constante à tout moment la proportion des CCI
dans son capital. Cette obligation découle de l'article 19
undecies
de la loi de 1947 qui dispose :
" les titulaires
de CCI disposent d'un droit sur l'actif net dans la proportion du capital
qu'ils représentent "
. Si la proportion des CCI dans le capital
diminue du fait de l'émission de nouvelles parts sociales, alors le
droit sur l'actif net diminue à due proportion, ce qui aurait pour
conséquence une dégradation de la valeur du CCI. Pour maintenir
constante la proportion des CCI dans le capital et donc leur droit sur l'actif
net, toute émission de parts sociales devrait être assortie d'une
émission à due proportion de nouveaux CCI ou d'une
réévaluation de la valeur des CCI, ce qui est en pratique
ingérable selon Raymond Douyère
30(
*
)
.
Aussi, aucune société coopérative à capital
variable n'a-t-elle jusqu'à présent fait usage de la
faculté d'émettre des CCI, à l'exception du Crédit
agricole. Dix-huit Caisses régionales du Crédit agricole ont
ainsi émis de telles valeurs mobilières, pour un montant total de
l'ordre de 10 milliards de francs.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la
direction du Trésor, les groupements locaux d'épargne
permettraient de gérer les fluctuations du nombre de sociétaires,
pour permettre aux caisses régionales de demeurer à capital fixe
si elles souhaitent émettre des CCI. La correspondance entre le capital
fixe de la caisse régionale et le capital variable des GLE qui lui sont
affiliés s'opérerait par la variation d'un compte courant
d'associé ouvert au nom du GLE auprès de la caisse
d'épargne. Tout accroissement du capital d'un GLE trouverait sa
contrepartie dans la variation positive du solde de son compte courant et
inversement. En fin d'exercice, la caisse d'épargne procéderait
à une augmentation (ou à une diminution) de son capital pour
solder les comptes courants.
Ainsi, la très complexe structure à deux étages
conçue par le gouvernement aurait pour seul but de rendre techniquement
possible l'émission par les caisses d'épargne qui le
souhaiteraient de certificats coopératifs d'investissement... Un tel
souci est certes louable, mais votre rapporteur observe qu'il conduit à
contrevenir à un des principes fondamentaux du statut de la
coopération en prévoyant la fixité du capital des caisses
d'épargne.
Si la loi est inapplicable en l'état, alors il faut la modifier. Comme
votre rapporteur l'a déjà observé, il n'était
certainement pas dans l'esprit du législateur en 1987 de réserver
la possibilité d'émettre des certificats coopératifs
d'investissement aux seules sociétés coopératives à
capital fixe
31(
*
)
.
Mais sans aller jusque là, il convient de noter que les
caisses
régionales du Crédit agricole qui émettent des CCI sont
toutes à capital variable
. Il ne semble donc pas y avoir d'obstacle
à ce que les caisses d'épargne émettent de telles valeurs
mobilières, sans qu'il y ait besoin de tordre l'esprit coopératif
en créant des groupements locaux d'épargne.
B. POUR UNE MUTUALISATION DIRECTE DES CAISSES D'ÉPARGNE
Comme il a eu l'occasion de l'indiquer à plusieurs reprises, votre
rapporteur n'est pas du tout convaincu de la nécessité de
créer des " groupements locaux d'épargne " entre les
caisses d'épargne et les sociétaires finaux. La fonction
d'animation du sociétariat au niveau local qu'ils sont censés
assurer peut tout aussi bien être assumée par une structure locale
qui ne serait pas constituée sous forme coopérative. Votre
commission a proposé à l'article 8 de remplacer les GLE par des
sous-ensembles de l'assemblée générale des
sociétaires dénommées " sections locales
d'épargne ".
Elle vous proposera de substituer à la procédure de
mutualisation indirecte prévue par le présent article un
processus plus simple et plus respectueux des sociétaires finaux.
Il s'agirait de permettre aux caisses d'épargne de procéder
elles-mêmes au placement des parts sociales constitutives de leur capital
dans le public, en les autorisant à porter ces parts pendant la
période transitoire. Naturellement, aucun droit de vote ne serait
attaché aux parts sociales non souscrites. Les sociétaires seront
ainsi directement détenteurs de parts sociales des caisses
d'épargne, et non de parts sociales de groupements locaux
d'épargne.
En outre, pour accroître l'attractivité des parts sociales, des
bons de souscription de certificats coopératifs d'investissement
pourront leur être attachés. Les coopérateurs
détenteurs de tels bons pourront les exercer lors de l'émission
de CCI par les caisses.
Enfin, pour éviter que les ratios prudentiels des caisses
d'épargne ne se dégradent, il convient de préciser que les
parts sociales non souscrites sont incluses dans leurs fonds propres.
C. POUR UN ALLONGEMENT DE LA DURÉE DE SOUSCRIPTION DES PARTS
SOCIALES
Votre commission vous proposera par ailleurs de doubler le délai dont
disposent les caisses d'épargne pour placer leurs parts. Le délai
de huit ans courrait à partir de la date de publication de la loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 22
La dévolution des fonds
centraux
Commentaire : Le présent article supprime le fonds
commun de réserve et de garantie (FCRG) et le fonds de solidarité
et de modernisation (FSM). Toutefois, pour ne pas créer de rupture
juridique, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprend
intégralement à sa charge les garanties qui étaient
auparavant couvertes par ces fonds centraux. Enfin, les sommes inscrites au
bilan de ces deux fonds sont dévolues aux caisses d'épargne qui
sont censées en affecter une partie à une augmentation de capital
de la Caisse nationale.
Deux fonds constituent les fonds centraux des caisses d'épargne :
il s'agit du fonds commun de réserve de garantie (FCRG), dont les
réserves s'élevaient à 9.629 millions de francs au 31
décembre 1997, et du fonds de solidarité et de modernisation
(FSM) doté de 2.847 millions de francs.
Rappelons que ces deux fonds subiront une amputation de 5 milliards de francs
au 30 juin 1999, en application de l'article 52 de la loi de finances pour
1999, ce qui ramènera le montant de leurs réserves à 7.476
millions de francs.
Le FCRG a été créé en application de l'article 4 de
la loi du 1
er
juillet 1983 afin d'assurer la garantie des
déposants et des souscripteurs pour les fonds ne
bénéficiant pas de la garantie de l'Etat ou de celle de la Caisse
des dépôts et consignations.
Le FSM a, quant à lui, été créé pour
permettre au CENCEP de contribuer à des investissements du réseau
reconnus prioritaires à l'échelon national ou, le cas
échéant, venir en aide aux établissements en
difficulté, dans le cadre de sa mission d'organe central.
Les deux fonds ont été constitués en 1984 à partir
d'une dotation
32(
*
)
de 3 milliards de francs
prélevée sur le fonds de réserve et de garantie des
caisses d'épargne (FRGCE) géré par la Caisse des
dépôts et alimenté par celle-ci au moyen des profits
réalisés sur les emplois des sommes collectées par le
livret A. 2 milliards de francs ont été affectés au
FCRG et 1 milliard de francs au FSM.
Par la suite, le FCRG a été alimenté par les revenus et
les amortissements de son propre portefeuille, par les commissions
perçues en représentation d'engagement de garantie, et, enfin,
par les cotisations versées par les membres du réseau. Ces
dernières sont fixées chaque année par le conseil de
surveillance du CENCEP qui peut, en outre, procéder en cours d'exercice
à des appels de fonds supplémentaires.
Toutefois, depuis 1991, la gestion des emplois du FCRG a permis de maintenir le
niveau de garantie jugé nécessaire par le Comité de la
réglementation bancaire et financière (CRBF) sans qu'il soit
nécessaire de faire appel aux cotisations des membres du réseau.
C'est pourquoi, depuis 1996, les caisses d'épargne ont été
invitées réglementairement par le CENCEP à affecter leurs
résultats au fonds pour risques bancaires
généraux
33(
*
)
(FRBG) plutôt
qu'aux fonds centraux.
Quant au FSM, dont les modalités de financement sont similaires, il
continue à percevoir les cotisations des membres du réseau pour
un montant de l'ordre de 60 millions de francs par an.
Le présent article prévoit la suppression de ces fonds
à la date de création de la Caisse nationale des caisses
d'épargne, c'est-à-dire au plus tard un mois après la
publication de la présente loi.
Il distingue ensuite entre les obligations couvertes par ces fonds, qui seront
intégralement transférées à la Caisse nationale
(voir commentaire de l'article 12), et les sommes inscrites au bilan de ces
fonds (7,5 milliards de francs, déduction faite des 5 milliards de
francs reversés au budget de l'Etat), qui seront dévolues aux
caisses d'épargne. Celles-ci devront en affecter une partie à une
augmentation de capital de la CNCEP. Le solde pourra être
éventuellement reversé au fonds commun de garantie et de
solidarité que la Caisse nationale peut créer en vertu de
l'article 12 du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 23
Les modalités de
souscription des
parts sociales par les salariés des caisses
Commentaire : Le présent article prévoit des
modalités préférentielles de souscription des parts
sociales des GLE pour les salariés du réseau des caisses
d'épargne.
De façon similaire à ce que prévoit la loi du 6 août
1986 relative aux modalités des privatisations pour les salariés
des entreprises faisant l'objet d'une privatisation, le présent article
prévoit que les caisses d'épargne peuvent accorder des conditions
préférentielles de souscription à leurs salariés.
La loi du 6 août 1986 précitée prévoit ainsi que les
demandes des salariés doivent être intégralement servies,
pour chaque opération, à concurrence de 10 % du montant de
celle-ci.
Par transposition, le présent article dispose que, jusqu'au
1
er
décembre 2003, le personnel des caisses d'épargne
pourra souscrire, dans des conditions préférentielles,
jusqu'à 10 % du capital social des GLE ou 3 % du capital
initial de la caisse d'épargne souscrit par le GLE.
Si les demandes des salariés excèdent ces montants, la CNCEP
fixera les conditions de leur réduction.
On notera que dans la mesure où, contrairement à ce qui se
produit en cas de cession d'une entreprise publique, le coût des
conditions préférentielles de souscription accordé aux
salariés devra être pris en charge par la caisse qui les octroie,
le présent article n'en fait pas une obligation, mais une
simple
faculté
laissée à l'appréciation de chaque
caisse.
Les conditions préférentielles consistent en des rabais et des
délais de paiement consentis par les caisses d'épargne, sans que
le rabais puisse excéder 20 % de la valeur des parts sociales
acquises et que les délais de paiement puissent excéder trois ans.
Les caisses peuvent également décider d'attribuer des parts
sociales gratuites, dans la limite d'une part sociale par part sociale de
même montant acquise par le salarié. En aucun cas, précise
le texte, la valeur des parts sociales ainsi attribuées ne peut
toutefois excéder la moitié du plafond mensuel de la
sécurité sociale.
Les mêmes avantages seront accordés aux salariés des autres
entreprises du réseau, des filiales et organismes communs.
Votre commission vous proposera d'étendre également ces
conditions de souscription préférentielles aux anciens
salariés du réseau pouvant justifier d'un contrat d'une
durée accomplie d'au moins cinq ans avec l'entreprise ou ses filiales et
organismes communs.
Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous
propose, votre commission vous proposera par ailleurs de supprimer la
référence aux GLE.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
le présent article ainsi amendé.
ARTICLE 24
Le fonds de mutualisation
Commentaire : Le présent article organise les
modalités de reversement du produit de la souscription du capital des
caisses d'épargne au fonds de réserve pour les retraites
géré par le Fonds de solidarité vieillesse.
Deux observations importantes doivent être faite à propos du
présent article. En premier lieu, le produit de la souscription du
capital des caisses d'épargne n'est pas destiné à abonder
un compte d'affectation spéciale, comme il est de tradition pour les
recettes de privatisation, mais un fonds de réserve pour les retraites
créé par la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999.
En second lieu, ce fonds de réserve touchera 18,8 milliards de francs,
quel que soit le résultat du placement de leurs parts sociales par les
caisses d'épargne. En clair, si les caisses d'épargne ne
parviennent pas à placer la totalité de ces 18,8 milliards de
francs de capital social dans le public, elles seront dans l'obligation de
puiser dans leurs réserves les ressources nécessaires pour
combler la différence.
Le versement effectif des 18,8 milliards de francs se fera selon un
système de vases communicants : dans une première
étape, les caisses d'épargne verseront à intervalles
réguliers le produit de la souscription de leur capital à un
fonds de mutualisation géré par la CNCEP, qui reversera à
son tour le produit de cette collecte au fonds de réserve pour les
retraites.
I. LA CRÉATION D'UN FONDS DE MUTUALISATION
A. UN DISPOSITIF INCITATIF
Le présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses
d'épargne (CENCEP) gère dans ses livres un fonds de mutualisation
destiné à recevoir le produit de la souscription des parts
sociales des groupements locaux d'épargne et des certificats
coopératifs d'investissement.
Le produit de la souscription des parts sociales des GLE correspond à
l'amortissement de l'emprunt que ces derniers ont contracté
auprès des caisses d'épargne pour en devenir sociétaires.
Tous les six mois, les caisses d'épargne sont ainsi appelées
à verser à ce fonds un montant représentatif du
remboursement par les GLE de leur prêt et de la souscription des CCI
éventuellement émis, jusqu'au terme du délai de quatre ans
dont les GLE disposent pour placer les parts sociales représentatives de
leur capital. Les versements auraient lieu les 1
er
juin et
1
er
décembre de chaque année jusqu'en 2003.
Dans sa version initiale, le présent article précisait que le
versement devait atteindre le plus élevé des montants
suivants :
- le produit de la souscription des parts sociales des groupements locaux
d'épargne et des certificats coopératifs d'investissement ;
- le huitième du capital initial de chaque caisse.
Un tel dispositif visait à contraindre les caisses d'épargne
à procéder à la mutualisation d'au moins un
huitième de leur capital par semestre. Le risque aurait en effet
été que les groupements locaux d'épargne attendent la fin
de la période transitoire pour assurer la commercialisation de leurs
parts sociales.
Toutefois, ce schéma était
pénalisant
pour les plus
dynamiques des caisses d'épargne puisqu'il les contraignait à
reverser au fonds de mutualisation un montant plus élevé, en
proportion de leurs fonds propres, que celui que devaient acquitter les caisses
d'épargne les moins pressées de placer leur capital.
Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle adopté un amendement
tendant à supprimer l'alternative : dans la rédaction du
présent article qui nous est soumise, les caisses d'épargne
devront reverser au fonds de mutualisation une somme égale au
huitième de leur capital tous les six mois (soit
2,35 milliards de
francs par semestre
). Celles qui auront réussi à placer
davantage disposeront ainsi d'un volant de trésorerie qu'elles pourront
utiliser, par exemple pour rémunérer leurs parts.
B. UN DISPOSITIF CONTRAIGNANT
Il est à noter que dans sa version initiale comme dans sa version
amendée par les députés, le présent article
contraint les caisses d'épargne à verser au fonds de
mutualisation une somme exactement égale à leur capital initial,
quand bien même elles ne seraient pas parvenues à placer ce
montant dans le public et auraient en conséquence été
contraintes de réduire leur capital à due concurrence.
La différence positive entre les 18,8 milliards de francs et le montant
effectivement placé dans le public viendra, le cas
échéant, diminuer les fonds propres des caisses.
Le texte précise ensuite que les versements effectués au profit
du fonds de mutualisation sont sans effet sur la détermination du
résultat fiscal et comptable des caisses d'épargne. Cette
disposition a pour objet d'éviter de faire supporter par le budget de
l'Etat une perte de recettes fiscales qui résulterait du passage en
perte d'exploitation d'un versement minimum, dans l'hypothèse où
celui-ci serait supérieur au produit de la souscription des parts de GLE
et des certificats coopératifs d'investissement. Le gouvernement
souhaite en tout état de cause que les caisses d'épargne
supportent les conséquences de l'absence de dynamisme des GLE qui leurs
sont affiliés dans la commercialisation des parts sociales.
Il est enfin précisé que le fonds de mutualisation est
exonéré d'impôt sur les sociétés. Ce fonds
n'est en effet qu'une structure intermédiaire.
II. LE VERSEMENT DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE AU FONDS DE
RÉSERVE POUR LES RETRAITES
Il est ensuite prévu que le fonds de mutualisation reverse avant le
31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus,
les sommes qu'il aura reçues dans l'année au fonds de
réserve pour le retraites géré par le Fonds de
solidarité vieillesse en application de l'article L. 135-1 du code
de la sécurité sociale.
Le fonds de réserve pour les retraites
Créé au sein du Fonds de solidarité
vieillesse
(FSV) par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, le fonds de réserve ne dispose ni de ressources
précises, ni de missions déterminées. Sa création
à fait l'objet de commentaires critiques de la part de vos commission
des affaires sociales et commission des finances.
Les missions du fonds de réserve ne sont pas indiquées dans la
loi. Celle-ci se contente de disposer que le fonds est au
bénéfice de la branche vieillesse du régime
général et des régime alignés. Deux options sont
théoriquement possibles : le fonds de réserve peut avoir
pour but, soit de lisser simplement l'augmentation future des cotisations
d'assurance vieillesse, soit d'engendrer des revenus suffisants pour minorer
durablement le niveau futur des cotisations. Dans le premier cas, le montant
visé s'exprime en centaines de milliards de francs. Dans le second cas,
il s'exprime en milliers de milliards de francs. Le conseil d'analyse
économique évalue le montant des réserves
nécessaires pour diminuer de 10 points le niveau des cotisations en
2040, selon les hypothèses, entre 1,7 et 2,5 fois le montant de la masse
salariale.
Ont par ailleurs été mises en cause les modalités de
financement particulièrement complexes du fonds et les incertitudes qui
pèsent sur les sommes effectivement disponibles. La loi
précitée a en effet prévu d'affecter au fonds de
réserve une fraction du produit de la contribution de solidarité
sur les sociétés (C3S), tout ou partie des excédents
éventuels du FSV et toute autre ressource affectée en vertu de
dispositions législatives. Lors des débats, la possibilité
d'une affectation du produit des privatisations et celle d'une surcotisation
ont été aussi évoquées par le gouvernement.
Au total, le fonds de réserve ne dispose d'aucune ressource stable et
assurée, et les montants qui lui sont affectés sont manifestement
hors de proportion avec les sommes nécessaires, sommes qui sont
d'ailleurs impossibles à évaluer tant que les missions du fonds
ne sont pas définies.
En conséquence, le Sénat a accepté le principe de la
création d'un fonds de réserve pour les retraites et
renvoyé la définition de sa finalité, des modalités
de son financement, de son fonctionnement et de sa gestion à un projet
de loi cohérent et complet sur le sujet de l'équilibre à
long terme des régimes d'assurance vieillesse.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission vous proposera une nouvelle rédaction pour le
présent article, afin :
- d'une part, de tenir compte de la suppression des groupements locaux
d'épargne et de l'allongement de la durée de placement des parts
qu'elle vous propose (voir commentaire de l'article 21) ;
- d'autre part, de renvoyer à une prochaine loi de finances
l'affectation du produit de la souscription des parts sociales des caisses
d'épargne.
Par cohérence avec la position qu'elle a adoptée lors de l'examen
de la loi de financement de la sécurité sociale, votre commission
vous demande en effet de ne pas doter le fonds de réserve pour les
retraites avant de connaître précisément quelles seront ses
missions et de quel montant estimatif le gouvernement escompte le doter.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi amendé.
ARTICLE 25
La mise en place des groupements
locaux
d'épargne
Commentaire : Le présent article précise les
modalités de création des groupements locaux d'épargne
(GLE).
Dans un délai de
deux mois
après la publication de la
présente loi, chaque caisse d'épargne devra élaborer un
" plan de création de GLE " pour sa circonscription
territoriale et soumettre ce plan à l'approbation de la Caisse nationale.
Ce plan précisera le nombre de GLE créés sur le territoire
de la caisse (avec un minimum de quatre compte tenu du plafond de souscription
de 30 %, voir commentaire de l'article 4).
Il doit en outre comporter, pour chaque GLE dont la création est
envisagée, le nom de deux personnes répondant aux conditions
requises pour être sociétaires qui auront pris l'engagement de
souscrire immédiatement après l'approbation du plan par la Caisse
nationale, au moins une part sociale du GLE.
La valeur nominale de ces parts est déterminée par chaque caisse,
en accord avec les souscripteurs initiaux. Cette disposition garantit une
certaine homogénéité de la valeur des parts sociales des
différents GLE affiliés à une même caisse.
Enfin, la caisse d'épargne doit désigner l'administrateur
provisoire qui sera chargé, sous le contrôle de la caisse
régionale, de contracter au nom du GLE, d'y admettre de nouveaux
sociétaires et de le représenter vis-à-vis des tiers,
jusqu'à la réunion de l'assemblée générale
constitutive, soit, si la loi est publiée en juillet 1999, jusqu'en mai
2000.
Les GLE sont réputés constitués et dotés de la
personnalité morale dès que la CNCEP a approuvé le plan
d'une caisse d'épargne et que les engagements de souscription au capital
de ce GLE sont remplis. Les GLE sont donc dispensés de l'immatriculation
au registre du commerce.
Le présent article fixe ensuite des
seuils de souscription
minimaux
pour les GLE : initialement fixé à 2.000
sociétaires, le seuil a été ramené à 500 par
les députés. En outre, observant que les personnes morales ou les
professionnels pouvaient constituer une catégorie de coopérateurs
particulièrement dynamique et sensible à l'engagement des caisses
d'épargne au service de l'économie locale et de
l'intérêt général, l'Assemblée nationale a
introduit un
seuil distinct pour les GLE constitués de personnes
morales
. Elle craignait en effet que ces personnes s'identifient
difficilement à un GLE dans lequel, en application du principe " un
homme, une voix ", elles se seraient trouvées diluées dans
une clientèle généralement plus passive, constituée
en majorité de simples déposants.
Ne sont ainsi appelés à demeurer neuf mois après la
publication de la présente loi, que les GLE qui auraient admis
au
moins 500 sociétaires personnes physiques ou 10 sociétaires
personnes morales
; les autres seraient fusionnés avec d'autres
GLE de même nature pour atteindre le seuil précité.
On notera que le projet de loi ne précise ni le montant du capital
initial de chaque GLE, ni les modalités de fixation des parts sociales,
ni ce qu'il advient des parts sociales de GLE qui ne seraient pas souscrites.
Car contrairement aux caisses d'épargne, les GLE ne disposeront pas de
capital initial, mais leur capital évoluera en fonction de
l'entrée et de la sortie des sociétaires.
Enfin, dans un délai de dix mois à compter de la publication de
la présente loi, l'administrateur provisoire convoque une
assemblée générale pour adopter les statuts du GLE et
désigner son conseil d'administration. Le mandat initial de ce conseil
prend fin le 1
er
février 2003.
Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous
propose, votre commission vous proposera de supprimer le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer le présent article.
ARTICLE 25 BIS (nouveau)
L'information des
souscripteurs de parts sociales
Commentaire : Le présent article vise à
offrir
aux futurs souscripteurs de parts sociales de GLE une information suffisante
sur les modalités de la souscription, les liens entre les GLE et les
caisses, et la situation financière et l'évolution de
l'activité des caisses.
Le présent article prévoit que chaque caisse doit publier et
tenir à la disposition de toute personne intéressée un
document contenant les précisions suivantes :
- des informations sur le contenu et les modalités de l'émission
de parts sociales représentatives du capital des GLE ;
- des informations sur les liens, notamment juridiques et financiers entre la
caisse d'épargne et les GLE affiliés ;
- des informations sur la situation financière et l'évolution de
l'activité de la caisse d'épargne.
Ce document doit être établi tous les ans. Son contenu sera
précisé par décret. Ce rapport d'information doit
être soumis au visa préalable de la CNCEP et de la COB. Votre
commission vous proposera de modifier la rédaction de l'alinéa
correspondant en prévoyant que le document est approuvé par la
CNCEP avant d'être soumis au visa de la COB. Il n'est en effet pas
juridiquement exact de parler d'un visa de la CNCEP.
Par ailleurs, par cohérence avec les amendements de suppression des GLE
qu'elle vous propose, votre commission vous proposera une nouvelle
rédaction de cet article tendant à assurer l'information des
sociétaires des caisses d'épargne et non des GLE.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 26
La mise en place de la Caisse
nationale
des caisses d'épargne et de prévoyance
Commentaire : Le présent article organise les
modalités de la création de la CNCEP, nouvel organe central du
réseau des caisses d'épargne, à partir de la fusion de
l'ancien centre national des caisses d'épargne (CENCEP) et de l'ancienne
caisse centrale des caisses d'épargne (CCCEP).
La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCEP) résultera de l'absorption du CENCEP par la Caisse centrale des
caisses d'épargne. Ce choix résulte du fait que la CCCEP est une
société anonyme dotée d'un capital social de 1,2 milliard
de francs alors que le CENCEP n'est constitué que sous la forme d'un
simple groupement d'intérêt économique (GIE), doté
d'un capital de 136 millions de francs. En outre, la CCCEP est
agréée comme établissement de crédit, ce qui n'est
pas le cas du CENCEP.
Les opérations de création de la Caisse nationale se
dérouleront en deux temps :
Tout d'abord, dans un délai d'un mois à compter de la
promulgation de la loi, la Caisse centrale des caisses d'épargne devra
modifier ses statuts en vue de sa transformation en société
anonyme à directoire et conseil de surveillance, soumise aux
dispositions du droit commun des articles 118 à 150 de la loi du 24
juillet 1966 sur les sociétés commerciales.
Dans ce même délai, elle devra en outre désigner son
conseil de surveillance et son directoire pour une durée initiale
s'achevant le 31 décembre 2003. Cette échéance
coïncide avec la fin de la période de constitution du capital
initial des caisses d'épargne, ce qui permettra la désignation
des nouveaux dirigeants de la Caisse nationale par des mandataires sociaux
portant la légitimité que leur confère la
désignation par des coopérateurs.
Par cohérence avec l'article 10 du présent projet, le texte
prévoit que la nomination du premier président du directoire est
soumise à l'agrément du ministre chargé de
l'économie. Comme elle l'a fait à l'article 10, votre commission
vous propose de supprimer cette disposition qui n'a plus de justification
dès lors que le statut des caisses d'épargne est banalisé.
On relèvera que pour Raymond Douyère, le fait que la nomination
du président du directoire du CENCEP soit subordonnée à
l'agrément du ministre de l'économie et des finances est en
partie responsable du manque d'autorité et de légitimité
du CENCEP vis-à-vis du réseau.
Dans un deuxième temps, qui débutera avec l'octroi de
l'agrément du ministre chargé de l'économie au
président du directoire, la Caisse centrale prendra le nom de Caisse
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance et est
immédiatement substituée au CENCEP comme organe central du groupe.
En conséquence, le CENCEP sera dissous et ses biens, droits et
obligations transférés à la Caisse nationale. Toutefois,
si la Caisse nationale en décide ainsi, certains biens, droits et
obligations peuvent être apportés à la
Fédération nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance en proportion des missions confiées à cette
dernière.
Enfin, à la même date, les titres I
er
et III de la loi
du 1
er
juillet 1983 seront abrogés et les termes
" Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance " substitués aux termes " Centre national
des caisses d'épargne et de prévoyance " dans tous les
textes législatifs et réglementaires en vigueur.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE 27
La mise en place de la
Fédération nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance
Commentaire : Le présent article organise la mise
en
place de la Fédération nationale des caisses d'épargne
(FNCEP)
La FNCEP sera constituée dans les trois mois qui suivent la publication
de la présente loi.
Les présidents de COS et de directoire des caisses d'épargne sont
ainsi appelés à se réunir en assemblée
générale constitutive pour adopter les statuts de la FNCEP et
désigner son conseil d'administration.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 28
Les dispositions fiscales
Commentaire : Le présent article a pour objet de
préciser que les opérations rendues nécessaires par la loi
n'ont pas de conséquences fiscales pour le réseau des caisses
d'épargne.
Le premier alinéa du présent article dispose que les
opérations rendues nécessaires par la mise en place du nouveau
réseau des caisses d'épargne ne donnent lieu ni à
indemnité, ni à perception d'impôts, droits ou taxes, ni au
versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'Etat.
Il s'agit des opérations suivantes :
- constitution des nouvelles entités : Caisse nationale des caisses
d'épargne, Fédération nationale, groupements locaux
d'épargne ;
- absorption du CENCEP par la Caisse nationale ;
- octroi par les caisses d'épargne d'un prêt sans
intérêt aux groupements locaux d'épargne pour leur
permettre d'acquérir les parts sociales constitutives de leur capital
initial ;
- remboursement par les GLE du prêt consenti par les caisses
d'épargne.
La seule exception admise au principe de non assujettissement aux impôts
de toute nature porte sur le maintien d'un régime de droit commun des
plus-values financières pour les salariés cédant à
titre onéreux des parts sociales acquises à titre
préférentiel selon les modalités prévues à
l'article 23.
Dans un second alinéa, le présent article dispose que, dans le
cas de fusion, les cessionnaires et bénéficiaires des apports
doivent se conformer, pour la détermination de leurs résultats
imposables, aux conditions prévues au 3 de l'article 210 A du code
général des impôts, à raison des biens, droits et
obligations qui leur ont été cédés ou transmis.
Cette disposition avait déjà été prévue par
l'article 26 de la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme
des caisses d'épargne.
Ces dispositions concerneront en pratique la fusion du CENCEP et de la Caisse
centrale, la dévolution des fonds centraux aux caisses d'épargne
et, éventuellement, les fusions de GLE n'ayant pas atteint le seuil
minimum de sociétaires. La société absorbante, devra, au
terme du 3 de l'article 210 A du CGI, respecter les prescriptions
suivantes :
- reprendre à son passif, d'une part les provisions dont l'imposition
est différée, d'autre part, la réserve spéciale
où la société absorbée a porté les
plus-values à long terme antérieurement soumises aux taux
réduits de 10 %, de 15 %, de 18 %, de 19 % ou de
25 %, ainsi que la réserve où ont été
portées les provisions pour fluctuation de cours ;
- se substituer à la société absorbée pour la
réintégration des résultats dont la prise en compte avait
été différée pour l'imposition de cette
dernière ;
- calculer les plus-values réalisées ultérieurement
à l'occasion de la cession des immobilisations non amortissables, qui
lui sont apportées d'après la valeur qu'elles avaient, du point
de vue fiscal, dans les écritures de la société
absorbée ;
- réintégrer dans ses bénéfices imposables les
plus-values dégagées lors de l'apport des biens
amortissables ;
- inscrire à son bilan les éléments autres que les
immobilisations pour la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans les
écritures de la société absorbée. A défaut,
comprendre dans les résultats de l'exercice au cours duquel intervient
l'opération le profit correspondant à la différence entre
la nouvelle valeur de ces éléments et la valeur qu'ils avaient,
du point de vue fiscal, dans les écritures de la société
absorbée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 29
Les dispositions transitoires
relatives
à la révision des accords collectifs
Commentaire : Le présent article prévoit
certaines mesures transitoires concernant les relations sociales.
Le présent article a pour objet de prolonger la période
d'application de l'ancienne procédure d'arbitrage, prévue par
l'article 17 de la loi du 1
er
juillet 1983, pour les demandes de
modification du statut du personnel qui auraient été
exprimées avant la publication de la présente loi et qui
n'auraient pas encore fait l'objet d'un accord ou d'un arbitrage. En pratique,
une seule dénonciation est visée, celle portant sur la caisse
générale de retraite du personnel des caisses d'épargne
(CGRPCE).
Rappelons en effet que le régime de retraite géré par la
CGRPCE a été dénoncé par la partie patronale le 30
décembre 1997. Les règles actuellement en vigueur ouvrent un
délai de deux ans au terme duquel, si aucun accord n'a pu être
trouvé entre les représentants du personnel et les
représentants des employeurs, le différend doit être
porté devant une formation arbitrale dont la composition est
définie par arrêté conjoint du ministre chargé de
l'économie et des finances et du ministre chargé du travail.
L'article 17 précité précise que cette formation ne rend
sa décision qu'après avoir recherché la conciliation entre
les parties.
Ce conflit n'a, pour l'instant, pas trouvé d'issue et le délai
légal de négociation échoit le 30 décembre 1999.
Le présent article a pour objet de
ramener de deux ans à
dix-huit mois le délai
de négociation
dont disposent
les représentants des salariés et les représentants des
employeurs pour parvenir à un accord. Si, à la date du 30 juin
1999, aucun accord n'a donc pu être trouvé, la demande de
modification du régime de retraite sera portée devant la
commission arbitrale évoquée ci-dessus. Le présent article
précise en outre que ladite commission doit prendre en compte,
" d'une part, la situation et les perspectives financières du
réseau des caisses d'épargne, et, d'autre part, les droits
sociaux des salariés "
. Les députés ont
souhaité ajouter à cette phrase les termes :
" et
notamment en matière de régime de retraite "
pour
rappeler le sujet concret de la demande de conciliation dont sera saisie la
commission arbitrale.
Par ailleurs, afin de permettre dans le futur la révision des accords
collectifs en vigueur à la date de la publication de la loi et conclus
selon l'ancienne procédure de la loi de 1983, le second alinéa du
présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance (CNCEP) et les organisations
syndicales représentatives mentionnées à l'article 16 du
présent projet de loi sont réputées être signataires
de l'accord conclu au sein de l'ancienne commission paritaire nationale.
Dans le futur, la dénonciation des accords collectifs se fera
conformément aux dispositions du code du travail, et notamment de son
article L. 132-8. Ce dernier prévoit ainsi que lorsque la
dénonciation émane de la totalité des signataires
employeurs ou des signataires salariés, une nouvelle négociation
soit s'engager à la demande d'une des parties intéressées
dans les trois mois qui suivent la date de la dénonciation. L'accord
collectif dénoncé continue de produire effet jusqu'à
l'entrée en vigueur de l'accord qui lui est substitué, ou
à défaut, pendant une durée d'un an à compter de
l'expiration du délai de préavis fixé par les parties. Si
aucun accord n'est intervenu dans ces délais, les salariés des
entreprises concernées conservent les avantages individuels qu'ils ont
acquis en application de l'accord dénoncé.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
ARTICLE 30
Les dispositions relatives aux
dirigeants
Commentaire : Le présent article prolonge le
mandat des
directoires et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses
d'épargne en fonction à la date de promulgation de la loi.
Le présent article prévoit le renouvellement des membres du
directoire et du conseil d'orientation et de surveillance (COS) de chaque
caisse au plus tard treize mois après la publication de la
présente loi, pour un premier mandat de trois ans.
En conséquence, les mandats des membres des directoires, des COS et des
conseils consultatifs des caisses d'épargne en fonction à la date
de publication de la loi sont prolongés jusqu'au terme de cette
période transitoire de treize mois, nonobstant toute disposition
relative à la limite d'âge. Leurs mandats devraient donc durer
jusqu'en juillet 2000.
Rappelons que les mandats des membres des conseils consultatifs de clients
(prévus par les articles 10 et 10-1 de la loi du 1
er
juillet
1983) et ceux des membres des COS devaient en principe arriver à
expiration respectivement en novembre-décembre 1997 et en janvier mars
1998.
Ils ont été une première fois prolongés jusqu'en
mars 1999 par l'article 8 de la loi du 10 novembre 1997 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier, puis jusqu'au
1
er
novembre 1999 par la loi du 3 février 1999. Cette
dernière échéance reste valable pour les conseils
consultatifs de clients, qui disparaîtront à cette date puisque
leur renouvellement n'est pas prévu dans le cadre du nouveau statut des
caisses d'épargne. L'abrogation du titre II de la loi du 1
er
juillet 1983 ne prendra effet qu'à l'issue de la période
transitoire de treize mois.
Les mandats des membres des directoires des caisses d'épargne,
désignés pour six ans en avril-mai 1992, et qui venaient à
échéance en avril-mai 1997, ont, quant à eux,
été renouvelés à cette date, dans les conditions
prévues par la loi du 1
er
juillet 1983 et par les statuts. Le
présent article anticipe donc l'échéance normale du
renouvellement de leur mandat qui auraient en principe dû intervenir en
avril-mai 2002.
Pendant la période transitoire de treize mois, les caisses
d'épargne resteront régies par les dispositions des titres II et
IV de la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses
d'épargne, pour autant qu'elles ne seront pas contraires à la
présente loi.
Toutefois, le présent article prévoit que les membres et
présidents de COS pourront recevoir un défraiement des
dépenses engagées pour l'accomplissement de leur mission, dans
des conditions fixées par l'organe central. Initialement, le texte
prévoyait le versement d'une indemnité de fonction mais
l'Assemblée nationale a estimé que cette disposition portait
atteinte au principe de gratuité des fonctions de membres de COS.
Passée la période transitoire de treize mois, il appartiendra aux
statuts des caisses d'épargne de déterminer les conditions d'une
éventuelle rémunération des mandataires sociaux.
Par ailleurs, le présent article confie aux COS le soin de
définir, pendant la période transitoire, les modalités de
financement des projets d'économie locale et sociale, selon les
conditions prévues à l'article 6 du présent projet de loi.
Au terme de cette période, il appartiendra aux sociétaires
réunis en assemblée générale de déterminer
l'affectation du résultat distribuable des caisses.
Enfin, le paragraphe II du présent article prévoit que les titres
II et IV de la loi du 1
er
juillet 1983 seront abrogés le
premier jour du quatorzième mois suivant la date de publication de la
loi.
A cette date, chaque caisse d'épargne sera donc à même de
convoquer sa première assemblée générale de
groupements locaux d'épargne. Celle-ci adoptera les statuts de la caisse
et désignera les membres du directoire et du COS pour un premier mandat
limité à trois ans.
Dans l'hypothèse d'une publication de la présente loi en juillet
prochain, le mandat des nouveaux mandataires sociaux durerait ainsi jusqu'au 31
juillet 2003, soit six mois avant la fin des opérations de diffusion du
capital initial des caisses d'épargne.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article sans modification.
DEUXIÈME PARTIE :
DU RENFORCEMENT DE LA
SÉCURITÉ FINANCIÈRE
TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES À
LA SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES
D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE ET À LA
COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS DE CONTRÔLE
CHAPITRE PREMIER :
SURVEILLANCE DES
ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES
ENTREPRISES D'ASSURANCE
ARTICLE 31
Limitation de l'agrément
à
certaines activités
Commentaire : Cet article ouvre la possibilité au
comité des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement (CECEI) de délivrer des agréments limités
à certaines opérations, afin de réduire le risque
prudentiel y afférent.
I. L'ACTUELLE PROCÉDURE D'AGRÉMENT
Aux termes de
l'article 15 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984
relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit, "
avant d'exercer leur
activité, les établissements de crédit doivent obtenir
l'agrément
délivré par le comité des
établissements de crédit et des entreprises
d'investissement
(...) "
(CECEI).
En effet, ce comité "
est chargé de prendre les
décisions ou d'accorder les autorisations ou dérogations
individuelles prévues par les dispositions législatives et
réglementaires applicables aux établissements de crédit et
aux entreprises d'investissement, à l'exception de celles relevant de la
commission bancaire
"
34(
*
)
: en
particulier il prend donc les
décisions
d'agrément
35(
*
)
des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement.
En outre, dans ses deuxième, troisième et quatrième
alinéas, l'article 15 précité énumère les
critères sur lesquels le CECEI fonde sa décision
d'agrément :
- le respect des conditions relatives au capital
36(
*
)
;
- l'existence de deux personnes au moins chargées de la
détermination effective de l'orientation de son
activité
37(
*
)
et possédant
l'honorabilité et l'expérience adéquates à leur
fonction ;
- l'adéquation de la forme juridique à l'activité
d'établissement de crédit ;
- le programme d'activités de cette entreprise ;
- les moyens financiers et techniques qu'elle prévoit de mettre en
oeuvre ;
- la qualité des apporteurs de capitaux et le cas
échéant de leurs garants ;
- l'aptitude de l'entreprise à réaliser ses objectifs de
développement dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement
du système bancaire et qui assurent à la clientèle une
sécurité suffisante.
Concernant les établissements de crédit, cet agrément du
CECEI porte aujourd'hui essentiellement sur
l'ensemble des
" opérations de banque ",
c'est à dire la
réception de fonds du public, les opérations de crédit
ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion
de moyens de paiement
38(
*
)
.
La portée de cet agrément varie selon le statut
de
l'établissement de crédit (banque, banque mutualiste ou
coopérative, caisse d'épargne et de prévoyance, caisse de
crédit municipal, société financière ou institution
financière spécialisée
39(
*
)
) : par exemple, "
les banques peuvent
effectuer toutes les opérations de banque
" alors que
"
les sociétés financières ne peuvent effectuer
que les opérations de banque résultant soit de la décision
d'agrément qui les concerne, soit des dispositions législatives
et réglementaires qui leur sont propres
".
Par ailleurs, un
agrément spécifique
est aujourd'hui
nécessaire pour la fourniture des
services
d'investissement
: en effet, conformément à la loi de
modernisation des activités financières , les
établissements de crédit qui veulent fournir des services
d'investissement doivent obtenir un agrément spécifique
40(
*
)
également délivré par le CECEI.
En dehors de ces restrictions législatives,
l'agrément est
général
. Il peut être soumis à certaines
conditions
mais celles-ci ne constituent qu'un engagement moral de
l'établissement concerné, sans valeur juridique. Il est donc
difficile de sanctionner
un établissement qui ne respecterait pas
les engagements pris lors de la procédure d'agrément.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article prévoit d'insérer un nouvel
alinéa dans l'article 15 de la loi bancaire relatif à
l'agrément des établissements de crédit, qui permettrait
au CECEI de n'accorder à certains établissements qu'un
agrément limité à certaines opérations
définies par l'objet social du demandeur.
Comme toutes les décisions du CECEI, ces décisions
d'agrément limité devront être motivées et seront
susceptibles de recours devant la juridiction administrative
41(
*
)
.
En cas de dépassement du champ d'activité ouvert à un
établissement par l'agrément du CECEI, la Commission bancaire
pourra adresser une recommandation et/ou une injonction à
l'établissement de crédit puis éventuellement prononcer
une
sanction disciplinaire
42(
*
)
à son encontre.
On peut également se demander si le CECEI ne sera pas fondé
à ouvrir une
procédure de retrait
d'agrément
43(
*
)
au motif que
l'établissement ne remplirait plus "
les conditions auxquelles
l'agrément est subordonné
".
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Cet article
affine le contrôle du CECEI
effectué lors de la
demande d'agrément et devrait donc permettre de renforcer les garanties
en matière de sécurité financière.
De plus, en limitant le champ d'activité ouvert à certains
établissements, cet article devrait permettre de limiter les risques de
défaillance.
En outre, il convient de souligner que cette innovation correspond à une
évolution actuelle : les établissements qui se créent
aujourd'hui sont souvent très spécialisés, et un
agrément restreint leur convient donc très bien.
Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 32
Renforcement des pouvoirs des
organes
centraux
Commentaire : Le présent article propose de
renforcer
les pouvoirs des organes centraux sur leurs affiliés, en leur
permettant :
1-
d'effectuer des contrôles sur leurs filiales directes ou
indirectes ainsi que celles des établissements qui leur sont
affiliés ;
2- de limiter ou d'interdire la distribution d'un dividende aux actionnaires
ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires
des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement
qui leur sont affiliés ;
3- de provoquer la fusion, la cession ou la liquidation d'un
établissement en difficultés.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES MISSIONS DES ORGANES CENTRAUX
L'article 21 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit définit les
trois missions
principales des organes
centraux des banques mutualistes ou coopératives
44(
*
)
:
1- une
mission de représentation
des établissements de
crédit qui leur sont affiliés (notamment auprès de la
Banque de France, du CECEI et de la commission bancaire) ;
2- une
mission de surveillance
de la cohésion du réseau
et du bon fonctionnement des établissements qui leur sont
affiliés ; en particulier ils sont garants de la liquidité
et de la solvabilité de chacun de ces établissements et de
l'ensemble du réseau ;
3- une
mission de contrôle
administratif, technique et
financier ; ils doivent en outre s'assurer de l'application des
dispositions législatives et réglementaires.
Pour le bon accomplissement de ces missions, les textes législatifs et
réglementaires prévoient qu'ils disposent d'un
pouvoir de
sanction
issu des textes législatifs et réglementaires qui
les régissent.
B. LA SITUATION ACTUELLE N'EST PAS SATISFAISANTE : LES ORGANES
CENTRAUX MANQUENT DE MOYENS D'ACTION A TITRE PRÉVENTIF
1. Le champ des contrôles sur place est contesté
Pour réaliser le contrôle d'un établissement
affilié, l'organe central a besoin de recourir à des
contrôles sur place, effectués par les agents de son service
d'inspection interne. Il s'agit d'un contrôle administratif, technique et
financier portant sur l`organisation et la gestion de l'établissement
contrôlé.
Le texte de l'article 21 de la loi bancaire vise les contrôles
opérés dans les établissements affiliés à
l'organe central. En revanche, il n'est pas expressément prévu
que ces contrôles s'étendent aux filiales de l'organe central ou
à celles des établissements qui lui sont affiliés. Or, la
multiplication des rachats par des réseaux mutualistes ou
coopératifs, de banques commerciales, rend la question du contrôle
des filiales beaucoup plus préoccupante.
En effet,
dans certains cas
, en l'absence de disposition dans les
statuts ou de convention,
le contrôle de ces filiales s'est
révélé juridiquement impossible
, les filiales en
question refusant le principe de ce contrôle
45(
*
)
; alors qu'elles relèvent, en cas de
défaillance, de la garantie de l'organe central.
2. L'organe central ne dispose pas du pouvoir de décider la
liquidation amiable d'un établissement de crédit qui lui est
affilié.
La mission de surveillance du bon fonctionnement des établissements
affiliés et en particulier de leur situation financière par
l'organe central, peut nécessiter la disparition d'un
établissement par sa fusion avec un autre établissement, la
cession totale ou partielle de son fonds de commerce, voire sa dissolution.
En effet, aux termes de l'article 21 de la loi bancaire, l'organe central doit
assurer la liquidité et la solvabilité
de chacun des
établissements affiliés ainsi que de l'ensemble du réseau.
A cette fin, il est autorisé par la loi à prendre " toutes
les mesures nécessaires ".
Or, en l'état actuel du droit,
l'organe central ne dispose pas d'un
pouvoir de contrainte explicitement reconnu
, tel qu'il puisse imposer des
restructurations du réseau par la fusion, la cession d'un fonds de
commerce ou la dissolution d'un établissement.
En pratique, l'organe central, pour contraindre par exemple un
établissement à la fusion avec un autre, utilise d'autres
" armes " à sa disposition beaucoup moins efficaces (la
politique d'investissement informatique) ou beaucoup trop brutales (la
désaffiliation).
3. L'organe central ne dispose pas du pouvoir de limiter ou interdire la
rémunération servie sur les parts sociales des sociétaires
Enfin, l'organe central, s'il estime que les dividendes perçus par les
actionnaires ou les niveaux de rémunération servis sur les parts
sociales des sociétaires sont trop élevés et sont
susceptibles de
mettre en péril la situation financière
d'un établissement n'a que peu de moyens de s'opposer à la
politique de rémunération suivie par un des établissements
qui lui sont affiliés.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article prévoit de modifier l'article 21 de la loi
bancaire sur trois points afin de renforcer l'autorité des organes
centraux sur leurs réseaux, de leurs donner de nouveaux pouvoirs de
prévention des sinistres bancaires (contrôle, sanction,
restructuration) et ainsi de conforter la sécurité
financière du système bancaire dans son ensemble.
A. L'EXTENSION DU CHAMP DES CONTRÔLES SUR PLACE
Au
paragraphe I
, la possibilité pour les organes centraux de
diligenter des contrôles sur place est expressément étendue
à leurs filiales directes ou indirectes ainsi qu'à celles des
établissements qui leur sont affiliés. Ce pouvoir s'inspire de
celui qui est reconnu à la Commission bancaire dans l'article 41 de la
loi bancaire
46(
*
)
.
Ce pouvoir, dont tous les organes centraux pourront désormais faire
usage, permettra de répercuter plus rapidement les informations de
mauvaise gestion dans les filiales et ainsi de
prévenir
d'éventuels sinistres
.
En effet, la situation actuelle est porteuse de risques. Ce renforcement du
contrôle préventif, laissé à la libre initiative de
l'organe central, est donc susceptible de renforcer la sécurité
financière. En outre, cet article supprime l'asymétrie qui existe
actuellement : en effet, l'organe central peut être aujourd'hui
amené à garantir la liquidité et la solvabilité
d'un établissement de crédit dont il n'a pas la
possibilité de contrôler la gestion.
B. LA POSSIBILITÉ DE LIMITER, VOIRE D'INTERDIRE, LA REMUNERATION
DES PARTS SOCIALES
Le
paragraphe II
prévoit d'autoriser les organes centraux
à interdire ou limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires
ou la rémunération des parts sociales aux sociétaires des
établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui
leur sont affiliés, dans le but de prévenir toute
dégradation de la situation financière d'un établissement.
L'organe central estimera donc qu'il est plus raisonnable pour cet
établissement, par exemple, de constituer des provisions que de
rémunérer ses parts sociales et pourra imposer cette solution.
Cette disposition reprend un
mécanisme prévu au profit de la
Commission bancaire
au paragraphe IV de l'article 55 du présent
projet de loi
47(
*
)
par modification de l'article
45 de la loi bancaire relatif au pouvoir de sanction disciplinaire de la
Commission bancaire.
Il serait donc désormais prévu au profit des organes centraux, en
contrepartie de la liberté de rémunération
des
parts sociales octroyée aux établissements de crédit
mutualistes et coopératifs, initialement prévue à
l'article 37 du présent projet de loi
48(
*
)
(
cf. infra
).
Ce nouveau pouvoir apparaît donc largement ambivalent : à la
fois pouvoir de gestion préventive d'un risque bancaire mais aussi
pouvoir de sanction à l'égard des établissements
affiliés (aucune condition n'encadre ce nouveau pouvoir).
C. LA POSSIBILITÉ D'IMPOSER LA LIQUIDATION AMIABLE D'UN
ÉTABLISSEMENT AFFILIÉ
Le
paragraphe III
prévoit de compléter l'article 21 de la
loi bancaire par un alinéa organisant un nouveau pouvoir au profit des
organes centraux. Ils pourront désormais décider la liquidation
amiable d'un établissement affilié en difficultés
par :
1- sa
fusion
avec un autre établissement affilié,
2- la
cession totale ou partielle
de son fonds de commerce,
3- ou encore sa
dissolution
.
Toutefois, l'exercice de ce pouvoir est soumis à plusieurs
conditions
:
1-
la situation financière
de l'établissement doit le
justifier ;
2- l'information préalable de la Commission bancaire
:
c'est en effet cette Commission qui est chargée de la surveillance
prudentielle des établissements de crédit ;
3- le respect des compétences du CECEI
: c'est en effet ce
Comité qui peut autoriser un établissement à poursuivre
son activité en cas de changement dans les conditions de
l'agrément initial ou retirer l'agrément d'un
établissement qui ne remplirait plus ces conditions ou mettrait un terme
à son activité ;
4- la consultation préalable des dirigeants
des personnes
morales concernées (il s'agit toutefois d'une simple consultation
qui ne lie pas l'organe central) ;
5- le respect de toutes dispositions ou stipulations contraires ;
Il est prévu qu'en pratique, si la décision de fusion, cession,
ou liquidation revient à l'organe central, la réalisation
effective sera assurée par l'organe central.
Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté cet article modifié par un amendement visant à
rectifier une référence.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 33
Mesures diverses
Commentaire : Cet article prévoit diverses mesures
relatives au comité de la réglementation bancaire et
financière (CRBF) et au comité des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LA COMPOSITION DU CRBF ET DU CECEI
Les articles 30 et 31 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative
à l'activité et au contrôle des établissements de
crédit définissent les missions et la composition,
respectivement, du CRBF et du CECEI.
1. La composition du CRBF
Le CRBF, qui a pour mission de fixer les prescriptions d'ordre
général applicables aux établissements de crédit et
aux entreprises d'investissement, est présidé par le
ministre
chargé de l'économie et des finances (ou son
représentant).
En sont également membres,
le gouverneur de
la Banque de France
en sa qualité de président de la
Commission bancaire (
ou son représentant
à cette
commission) ainsi que
cinq autres membres (ou leurs suppléants)
nommés par arrêté du ministre chargé de
l'économie et des finances pour une durée de trois ans
49(
*
)
.
Toutefois, lorsqu'il traite de l'activité des
prestataires de
services d'investissement, sa
composition est élargie
au
président de la commission des opérations de bourse
(COB), au
président du conseil des marchés financiers
(CMF) et
à un
représentant des entreprises d'investissement
.
Le CRBF sous sa forme " entreprises d'investissement " est donc de
composition
moins souple
car le texte de l'article 31 de la loi bancaire
ne prévoit pas que le président de la COB ni celui du CMF
puissent se faire représenter s'ils ne pouvaient assister
eux-mêmes aux réunions du CRBF. Cette situation peut être de
nature à bloquer le fonctionnement du comité lorsque le quorum ne
peut être atteint en raison de l'absence du président de la COB
et/ou du CMF.
2. La composition du CECEI
Celui-ci, chargé de prendre les décisions ou d'accorder les
autorisations ou dérogations individuelles prévues par la
législation et la réglementation applicables aux
établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, est
présidé par le
gouverneur de la Banque de France
en sa
qualité de président de la Commission bancaire. Il comprend en
outre, le
directeur du Trésor (ou son représentant),
le
ou les présidents des autorités
qui ont approuvé le
programme d'activité de la personne dont le comité examine la
demande d'agrément
50(
*
)
, ainsi que
six
membres (ou leurs suppléants)
nommés par arrêté
du ministre chargé de l'économie et des finances pour une
durée de trois ans
51(
*
)
.
En outre, il s'adjoint avec voix délibérative, un
représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central
auquel est affiliée, ou est susceptible d'être affiliée,
l'entreprise requérante dont le comité examine la
situation
52(
*
)
.
Un problème similaire à celui du CRBF se pose concernant la
composition du CECEI :
il n'est pas prévu dans la loi que les
présidents
des autorités ayant approuvé le programme
d'activité
puissent se faire représenter
s'ils ne
pouvaient eux-mêmes être présents aux réunions du
CECEI.
B. LE FONCTIONNEMENT DU CECEI
Pour délibérer utilement, le CECEI doit se réunir en
respectant les règles de quorum et statuer par voie de
consultation
orale
sur les propositions de décision. Or, cette procédure
peut constituer un handicap lorsqu'une décision doit être prise
rapidement.
Il a donc pu paraître opportun d'assouplir cette règle de
fonctionnement en permettant à ce comité de statuer dans certains
cas par voie de consultation écrite, afin de lui permettre de remplir sa
mission dans les conditions de rapidité exigées par le
système bancaire et financier aujourd'hui.
En outre, une procédure semblable a déjà été
mise en place l'an dernier, pour le conseil des marchés financiers
(CMF)
53(
*
)
.
Par ailleurs, aucun texte ne permet actuellement au CECEI de
déléguer à son président certains de ses
pouvoirs
. Une telle disposition serait elle aussi de nature, dans certains
cas bien délimités, à assouplir et à
améliorer son fonctionnement.
Elle existe déjà au CMF et à la COB en matière de
décisions individuelles.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA COMPOSITION DU CRBF ET DU
CECEI
1. L'assouplissement de la composition de ces deux comités
Le
paragraphe I
du présent article prévoit que le
président de la COB et celui du CMF peuvent se faire représenter
au CRBF.
De même, le
paragraphe II
prévoit que les présidents
des autorités ayant examiné le programme d'activité de
l'entreprise requérante, peuvent se faire représenter lors des
réunions du CECEI.
ð Il s'agit là d'un assouplissement de la composition du CRBF et du
CECEI. En pratique, c'est vraisemblablement le secrétaire
général des organismes concernés qui sera amené
à représenter son président au sein de ces comités.
2. Une modification plus substantielle de la composition du CECEI
Les paragraphes III et IV apportent une novation plus substantielle puisqu'il
modifie la composition du CECEI en liaison avec la création d'un Fonds
de garantie des dépôts à l'article 47 du présent
projet de loi.
En effet, le
paragraphe III
propose d'adjoindre au CECEI le
président du directoire du Fonds de garantie des dépôts (ou
un membre du directoire le représentant)
54(
*
)
, au titre des membres nommés pour trois ans
par arrêté du ministre chargé de l'économie et des
finances.
En contrepartie, le
paragraphe IV
supprime l'alinéa de l'article
31 de la loi bancaire qui prévoyait la présence au CECEI, avec
voix délibérative, d'un représentant de l'organisme
professionnel ou de l'organe central auquel est affilié l'entreprise
concernée.
ð Ce dispositif revient donc à substituer, dans la composition du
CECEI, au représentant de l'organisme professionnel, le président
du directoire du Fonds de garantie des dépôts.
B. PLUS DE SOUPLESSE DANS LE FONCTIONNEMENT DU CECEI
Afin de conférer une plus grande souplesse de fonctionnement au CECEI,
le présent article prévoit dans son
paragraphe V
:
1- une procédure de consultation écrite ;
2- une possibilité de délégation des pouvoirs du
comité à son président.
1. La consultation écrite : en cas d'urgence
Le
paragraphe V
du présent article prévoit donc que le
CECEI peut statuer par voie de consultation écrite sur une proposition
de décision.
Cette procédure d'exception est à l'initiative du
président du CECEI, c'est à dire le gouverneur de la Banque de
France, président de la Commission bancaire. Les modalités
écrites de cette procédure concernent tant la consultation
initiale par le président que la réponse des membres du CECEI
dans un délai déterminé.
Deux conditions encadrent cette possibilité :
1- d'une part, il faut qu'il y ait " urgence constatée par (le)
président " ; il peut s'agir par exemple d'un cas de
recapitalisation rapide sur lequel le CECEI doit se prononcer dans les 48 ou 72
heures. Il convient de rappeler que cette procédure doit demeurer une
procédure d'exception, la délibération collective lors des
réunions du comité demeurant le mode de fonctionnement
normal ;
2- d'autre part, cette consultation devra s'effectuer selon des
modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. En
particulier, il devrait être prévu qu'à la demande d'un
membre du comité, la procédure orale, qui est de droit, soit
à nouveau appliquée. Par ailleurs, les conditions de
majorité ne seraient pas modifiées.
2. Les délégations de pouvoir au président : pour
les " petites " décisions individuelles
Le même
paragraphe V
autorise le comité à
déléguer à son président le pouvoir de prendre des
décisions ou d'accorder des autorisations ou dérogations
individuelles.
Une condition encadre cette nouvelle disposition : ce pouvoir ne pourra
pas concerner les attributions fondamentales du CECEI, relatives à
l'accès à la profession bancaire, c'est à dire les
procédures d'agrément, de retrait d'agrément ou de
changement de contrôle effectif d'un établissement
55(
*
)
.
ð Il s'agit donc bien de ne viser que les
petites décisions
individuelles,
celles relatives par exemple aux franchissements de seuils,
aux changements de nom ou des dirigeants.
C. COORDINATION AVEC LA CRÉATION DU FGD
Le dernier alinéa de l'actuel article 31-1 de la loi bancaire permet au
CECEI de transmettre aux systèmes de garantie des dépôts
mentionnés à l'article 52-1 des informations nécessaires
à l'accomplissement de leur mission, couvertes par la règle du
secret professionnel.
Or, l'article 52-1 de la loi bancaire a vocation a être refondu dans le
cadre du présent projet de loi avec la création du fonds de
garantie des dépôts.
En outre, l'article 42 du présent projet de loi organise des
échanges d'information entre différentes autorités et
notamment entre le CECEI et le onds de garantie des dépôts,
également couverts par le secret professionnel (cf.
supra
). De
plus, il faut rappeler qu'en vertu du paragraphe III du présent article,
le président du Fonds de garantie des dépôts est
désormais membre du CECEI.
Le Gouvernement propose donc, avec par le
paragraphe VI
du
présent article, de supprimer cet alinéa devenu inutile.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement précisant que le président du
directoire du fonds de garantie des dépôts est
membre de droit
du CECEI
, et non simple membre désigné par le ministre
chargé de l'économie et des finances.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LA COMPOSITION DU CRBF ET DU CECEI
L'assouplissement de la composition
du CRBF et du CECEI en prévoyant
des possibilités de représentation d'un certain nombre de ses
membres
est favorable à un meilleur fonctionnement
de ces deux
comités. Il convient de remarquer que désormais, le principe de
la représentation ou de la suppléance concerne tous les membres
es qualités de ces comités.
En revanche,
la
modification de la composition du CECEI
par
substitution du président du directoire du fonds de garantie des
dépôts au représentant de l'organisme professionnel ou de
l'organe central,
appelle plus de réserves.
Il semble légitime de permettre au président d'un fonds qui
pourra être appelé à intervenir financièrement
auprès d'une entreprise d'être associé à la
décision d'agrément de celle-ci. En outre, il convient de
rappeler que l'adhésion au Fonds de garantie est automatique dès
lors que l'entreprise est agréée par le CECEI.
En revanche, la contrepartie que semble constituer
l'éviction du
représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central du
CECEI ne se justifie pas
. Elle a peut-être l'avantage de
préserver l'image d'une maison commune en évitant de faire
intervenir tantôt un organisme professionnel (par exemple l'AFB)
tantôt l'organe central d'un réseau mutualiste ou
coopératif. Néanmoins, la profession n'est dès lors plus
représentée au sein du CECEI que par un dirigeant
d'établissement de crédit et un dirigeant d'entreprise
d'investissement désignés par l'AFECEI : le
représentant naturel de l'entreprise concernée par la
décision du CECEI qui est l'organisme professionnel ou l'organe central,
est évincé.
Il est en effet important de conserver, notamment lors des décisions
d'agrément, un représentant du " métier " de
l'entreprise concernée. En outre, il est probable qu'il n'y aura pas
identité des préoccupations entre le président du fonds de
garantie et ses adhérents.
Votre commission des finances vous propose donc de
rétablir la
présence de ce représentant au sein du CECEI.
Par ailleurs, votre commission vous propose de substituer au président
du directoire du fonds de garantie le
président du conseil de
surveillance
. Certes, le président du directoire qui ne peut
être un professionnel en activité présente plus de
garanties de secret et d'autonomie par rapport au secteur
concerné
56(
*
)
, mais il convient de
s'assurer que le représentant du fonds de garantie au CECEI soit un
professionnel, ayant une bonne connaissance du secteur bancaire et financier.
B. PLUS DE SOUPLESSE DANS LE FONCTIONNEMENT DU CECEI
De même qu'elle avait approuvé l'an dernier les modifications de
procédure du CMF
57(
*
)
, votre commission
des finances est favorable à ces assouplissements qui devraient
permettre un fonctionnement plus efficace du CECEI.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 34
Renforcement des procédures
de
prévention
Commentaire : Le présent article propose de
renforcer
les moyens d'action à titre préventif de la Commission bancaire
en la dotant d'un nouveau pouvoir de recommandation et en étendant son
pouvoir d'injonction.
I. LA SITUATION ACTUELLE : LE POUVOIR D'INJONCTION DE LA COMMISSION
BANCAIRE
L'article 43
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit prévoit que la Commission bancaire dispose d'un pouvoir
d'injonction à l'égard des établissements de
crédit : "
Lorsque la situation d'un établissement
de crédit le justifie, la Commission bancaire peut lui
adresser une
injonction
à l'effet notamment de prendre dans un délai
déterminé toutes mesures destinées à
rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à
corriger ses méthodes de gestion
".
Ce pouvoir s'inscrit directement de la compétence de surveillance
prudentielle des établissements de crédit dévolue à
la Commission bancaire
58(
*
)
.
A. LES CONTRÔLES SUR PIÈCES ET SUR PLACE
En pratique, conformément à l'article 39 de la loi bancaire, la
Commission donne tout d'abord instruction à son secrétaire
général d'effectuer des
contrôles sur pièces et
sur place
dans les établissements de crédit selon un
programme de travail qu'elle établit périodiquement.
Les
résultats des contrôles sont communiqués
soit au
conseil d'administration, soit au directoire et au conseil de surveillance,
soit à l'organe délibérant en tenant lieu, ainsi qu'aux
commissaires aux comptes.
Par ailleurs, une "
lettre de suite
" à la signature du
secrétaire général de la Commission bancaire,
présentant les mesures qu'il conviendrait de prendre pour
améliorer la situation, est envoyée après chaque
opération de contrôle sur place.
B. LE RÉGIME DE L'INJONCTION
Dans les cas les plus graves, c'est à dire
" lorsque la
situation de l'établissement de crédit le justifie
", la
Commission bancaire peut
adresser une injonction
à
l'établissement de crédit concerné, lui prescrivant les
mesures de redressement à prendre dans un délai
déterminé
59(
*
)
.
Un établissement de crédit qui ne déférerait pas
à une injonction de la Commission bancaire s'expose à la gamme
des
sanctions disciplinaires
que celle-ci peut prononcer à son
encontre en vertu de l'article 45 de la loi bancaire
60(
*
)
:
1- l'avertissement,
2- le blâme,
3- l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres
limitations dans l'exercice de l'activité,
4- la suspension temporaire de l'un ou des deux dirigeants, avec ou sans
nomination d'administrateur provisoire,
5- la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes
personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,
6- la radiation de l'établissement de crédit de la liste des
établissements de crédit agréés.
En outre, la Commission bancaire peut prononcer une
sanction
pécuniaire
(à la place ou en sus de ces sanctions
disciplinaires)
61(
*
)
.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 43
de la loi bancaire relatif au pouvoir d'injonction qui comporterait
désormais :
1- un premier alinéa consacrant un
pouvoir de recommandation
,
2- un second alinéa étendant le
pouvoir d'injonction
.
A. UN NOUVEAU POUVOIR DE RECOMMANDATION
Il n'existe pas actuellement d'échelon intermédiaire dans les
actions de la Commission bancaire entre la " lettre de suite "
signée par le secrétaire général et l'injonction,
beaucoup plus contraignante.
C'est pourquoi
le premier alinéa du nouvel article 43
de la loi
bancaire consacre un nouvel échelon dans les pouvoirs de la Commission
bancaire en l'autorisant à
adresser une recommandation
à
un établissement de crédit, afin qu'il prenne "
les
mesures appropriées pour restaurer ou renforcer sa situation
financière, améliorer ses méthodes de gestion ou assurer
l'adéquation de son organisation à ses activités ou
à ses objectifs de développement
".
La recommandation étant par nature non contraignante, le même
alinéa prévoit que l'établissement concerné
est
tenu de répondre dans les deux mois
et de détailler dans sa
réponse les mesures prises à la suite de la recommandation de la
Commission bancaire.
L'article 55 du présent projet de loi (
cf. supra
)
prévoit que
la sanction du défaut de réponse
à une recommandation sera l'une des sanctions, disciplinaires ou
pécuniaire, énoncées à l'article 45 de la loi
bancaire. A la place, ou en sus de ces sanctions, la Commission bancaire pourra
également décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un
dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts
sociales aux sociétaires de l'établissement de crédit. En
outre, elle pourra décider que ces sanctions feront l'objet d'une
publication aux frais de l'établissement de crédit.
Cette application de l'article 45 de la loi bancaire dès la non
réponse à une recommandation correspond à un abaissement
du seuil à partir duquel les sanctions disciplinaires sont mises en
oeuvre.
ð Toutefois, ces sanctions ne s'appliquant qu'en cas de non réponse
à la recommandation, quelque soit le contenu de cette réponse, le
pouvoir de recommandation demeure un instrument de
pression morale
sur
les établissements de crédit.
En cas de non réponse ou de réponse insatisfaisante, le
Commission bancaire conserve la liberté de recourir à la
procédure de l'injonction.
Il convient de remarquer qu'il n'est pas prévu d'étendre ce
pouvoir de recommandation aux prestataires de services d'investissement comme
cela est le cas pour l'injonction. Ce choix s'explique notamment par la
volonté de maintenir un équilibre avec les autres
autorités de contrôle que sont le Conseil des marchés
financiers (CMF) et la Commission des opérations de bourse (COB).
B. LA REVISION DE LA PROCEDURE D'INJONCTION
Le deuxième alinéa du nouvel article 43
propose une nouvelle
rédaction des dispositions actuelles concernant le pouvoir d'injonction
de la Commission bancaire.
La rédaction proposée se distingue du droit existant sur
plusieurs points :
1- la procédure d'injonction est indépendante de celle de la
recommandation ; l'appréciation de la procédure à
adopter, recommandation puis/ou injonction, relève donc de
l'appréciation de la Commission bancaire ;
2- la condition relative à la situation de l'établissement de
crédit (qui doit actuellement justifier une injonction) a disparu ;
3- ne sont plus visés les seuls établissements de crédit
mais aussi les prestataires de services d'investissement et les membres des
marchés réglementés agréés en France ;
il s'agit en réalité de la consécration législative
d'une pratique actuelle de la Commission bancaire
62(
*
)
;
4- le contenu de l'injonction est également modifié : il
intègre des modifications rédactionnelles et désormais des
prescriptions relatives à l'organisation et à la stratégie
des personnes contrôlées (par exemple : passage du
système informatique à l'an 2000, contrôle des filiales
internationales)
63(
*
)
.
Le
régime de sanction
sera identique à celui de la
recommandation. Les sanctions applicables actuellement le demeureront. Mais
l'article 55 du présent projet de loi prévoit qu'elles pourront
être complétées ou remplacées par une nouvelle
sanction, l'interdiction ou la limitation de la distribution d'un dividende aux
actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux
sociétaires de l'établissement de crédit. En outre, la
commission bancaire pourra décider que ces sanctions feront l'objet
d'une publication aux frais de l'établissement de crédit.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La création du pouvoir de recommandation et l'élargissement du
champ d'application de l'injonction sont de nature à donner
plus de
souplesse
à l'action de la Commission bancaire et à renforcer
l'effectivité des suites données à ses contrôles sur
pièces et sur place.
Ce sont des pouvoirs préventifs, qui donnent à la Commission
bancaire une large compétence et qui lui permettront d'intervenir en
amont d'une crise et donc de renforcer toute son action de prévention
des sinistres bancaires.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement rectifiant une erreur
matérielle
qui aurait eu pour conséquence de limiter
très fortement le champ d'application du régime
rénové de l'injonction.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 35
Nomination des commissaires du
Gouvernement
Commentaire : Le présent article propose de mettre
fin
à l'obligation de nomination systématique d'un commissaire du
Gouvernement auprès des organes centraux.
I. LA SITUATION ACTUELLE
L'article 50
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit est relatif aux commissaires du Gouvernement.
Le commissaire du Gouvernement, nommé par arrêté du
ministre chargé de l'économie et des finances, a pour mission de
représenter l'Etat, et lorsqu'il est placé auprès d'un
organe central de veiller à ce que celui-ci " et les
établissements qui lui sont affiliés exercent leur
activité en conformité avec les textes législatifs et
réglementaires qui leur sont propres et avec la mission qui leur a
été confiée ".
Ce même article 50 prévoit deux cas de nomination d'un commissaire
du Gouvernement en matière bancaire :
1- un cas de nomination systématique : un commissaire du
Gouvernement est
obligatoirement nommé auprès de chacun des
organes centraux
, mutualistes ou coopératifs, prévus à
l'article 20 de la même loi.
2- un cas de nomination facultative : un commissaire du Gouvernement
peut être nommé auprès de tout établissement de
crédit auquel l'Etat a confié une mission d'intérêt
public
.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose :
1- de
supprimer tous les cas de nomination obligatoire
d'un
commissaire du Gouvernement dans les organes centraux ;
2- de
prévoir une possibilité
de nomination d'un
commissaire du Gouvernement auprès des organes centraux et des
établissements de crédit :
a) lorsqu'ils sont dotés de
prérogatives de puissance
publique
;
b) ou lorsque l'Etat leur a confié une
mission
d'intérêt public
;
Par ailleurs, est également supprimée la définition de la
mission du commissaire du Gouvernement
64(
*
)
.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Un amendement de M. Dominique Baert a été voté par
l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement.
Il propose de transformer la nomination facultative du commissaire du
Gouvernement en une
nomination systématique
. Désormais le
ministre chargé de l'économie aurait donc une compétence
liée (et non plus discrétionnaire).
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La banalisation des activités des banques mutualistes et
coopératives ne justifie plus aujourd'hui la présence
systématique d'un représentant de l'Etat. La solution
proposée par le Gouvernement semble donc aller dans le bon sens.
En revanche, la modification intervenue à l'Assemblée nationale
ne semble pas opportune car elle rigidifie la procédure. En outre, elle
demande une définition précise des notions de
" prérogatives de puissance publique " et de " mission
d'intérêt public " et une détermination,
établissement de crédit par établissement de
crédit, de la présence ou l'absence de prérogatives de
puissance publique ou d'une mission d'intérêt public
65(
*
)
.
Il semble donc plus sage de
revenir à la rédaction
initiale
de cet article qui ne prévoyait qu'une
faculté de
nomination
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 36
Exigence d'un système de
contrôle interne au sein des établissements de crédit
Commentaire : Afin de renforcer le contrôle de la
gestion
des établissements de crédit, le présent article
propose :
- d'obliger les établissements de crédit à disposer d'un
système de contrôle interne adéquat,
- et de prévoir la transmission des informations entre les entreprises
d'un même groupe dans l'Espace économique européen (EEE).
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. NORMES DE GESTION ET SYSTÈMES DE CONTRÔLE INTERNE
L'article 51
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit énumère certaines des obligations auxquelles les
établissements de crédit sont soumis afin de maintenir leur
liquidité et leur solvabilité à l'égard des
déposants.
"
Les établissements de crédit sont tenus, dans des
conditions définies par le comité de la réglementation
bancaire et financière, de
respecter des normes de gestion
destinées à garantir leur liquidité et leur
solvabilité à l'égard des déposants et, plus
généralement, des tiers, ainsi que l'équilibre de leur
structure financière.
Ils doivent en particulier
respecter les ratios de couverture et de division
des risques.
Le non-respect des obligations instituées en application du
présent article entraîne l'application de la procédure
prévue à l'article 45
66(
*
)
".
En revanche, c'est un
règlement du CRBF
67(
*
)
n° 97-02
qui prévoit les mesures de
contrôle plus qualitatives, notamment le fait que les
établissements de crédit doivent disposer d'un
système
de contrôle interne
68(
*
)
.
Aujourd'hui, cette obligation ne figure donc pas dans la loi française
et cette situation ne confère
pas une assise juridique suffisante
à la Commission bancaire
.
Or, ce contrôle qualitatif des risques et de la rentabilité des
activités constitue aujourd'hui un outil indispensable au bon suivi de
la liquidité et de la solvabilité de l'établissement,
permettant de donner une vision plus globale que la simple étude des
rations de solvabilité.
B. LA SURVEILLANCE PRUDENTIELLE SUR BASE CONSOLIDÉE
La Commission bancaire peut décider au cas par cas d'opérer ses
contrôles de
surveillance prudentielle sur une base
consolidée
au niveau d'un groupe financier
69(
*
)
.
Pour effectuer efficacement ce contrôle, elle doit disposer
d'informations fournies par ce groupe financier. La
directive n°
92/30/CEE
70(
*
)
prévoit que
"
les autorités de contrôle prescrivent (...)
l'institution de procédures de contrôle interne adéquates
pour la production des informations et renseignements utiles aux fins de
l'exercice de la surveillance sur une base consolidée
". Or, la
Commission bancaire ne dispose pas encore explicitement de ce pouvoir.
De plus, dans le cadre du contrôle des groupes financiers multinationaux,
la Commission bancaire peut se voir opposer le
secret des affaires à
l'intérieur de ces mêmes groupes
qui ne permet pas toujours
d'effectuer des contrôles sur base consolidée efficaces.
Or, la directive n° 92/30 précitée dispose que "
les
Etats membres prennent les mesures nécessaires pour qu'aucun obstacle de
nature juridique n'empêche les entreprises comprises dans le champ de la
surveillance sur base consolidée (...) d'échanger entre elles les
informations utiles pour l'exercice de la surveillance, conformément
à la présente directive
".
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
A. L'OBLIGATION DE DISPOSER D'UN SYSTÈME DE CONTRÔLE INTERNE
Le paragraphe I
du présent article propose d'insérer un
nouvel alinéa à l'article 51 de la loi bancaire.
Il prévoit que "
les établissements de crédit
doivent disposer
d'un système adéquat de contrôle
interne
leur permettant notamment de mesurer les risques et la
rentabilité de leurs activités
".
Il ne s'agit donc pas d'une novation, puisque cette disposition existe
actuellement, mais de la
consécration législative de cette
obligation
71(
*
)
.
Seront soumis à cette obligation, les établissements de
crédit pris individuellement mais aussi les groupes financiers qui
doivent disposer de "
procédures de contrôle interne
adéquates
", leur permettant notamment de fournir à la
Commission bancaire les informations nécessaires à son
contrôle sur base consolidée de ces groupes.
Le non-respect de cette nouvelle obligation pourra faire l'objet des
sanctions de la Commission bancaire
(article 45 de la loi bancaire).
B. LES TRANSMISSIONS D'INFORMATIONS ENTRE ENTREPRISES D'UN MÊME
GROUPE DE L'EEE
Le paragraphe II
du présent article propose d'insérer un
nouvel article dans la loi bancaire, l'article 57-1
72(
*
)
.
Celui-ci prévoit une
procédure obligatoire de transmission
d'informations
entre les entreprises d'un même groupe financier ou
mixte
73(
*
)
. Cette obligation s'applique
dès lors qu'une entreprise d'investissement ou un établissement
de crédit de ce groupe a son siège social dans l'Espace
économique européen (EEE) et concerne alors toutes les
entreprises du groupe, même celles qui ne sont agréées ni
en tant qu'établissement de crédit, ni en tant qu'entreprise
d'investissement. En d'autres termes : les entreprises doivent transmettre
les informations nécessaires à la surveillance sur base
consolidée aux établissements du groupe, qu'ils soient en France
ou domiciliés dans l'EEE.
En contrepartie de cette obligation de transmission d'informations, le nouvel
article 57-1 de la loi bancaire prévoit que :
1- cette obligation d'informations s'effectue "
pour les besoins de
la surveillance
(...) " de l'entreprise ou de l'établissement
concerné ;
2- "
les personnes recevant ces informations sont tenues au
secret
professionnel
dans les conditions et sous les peines
"
fixées à l'article 226-13 du code pénal
74(
*
)
. Ce secret professionnel ne peut être
opposé ni à la Commission bancaire, ni à la Banque de
France, ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une
procédure pénale ;
3- ces dispositions ne font pas obstacle à l'application de la loi
" Informatique et Libertés "
75(
*
)
: ainsi, les fichiers clients ou des
débiteurs à risque ne pourront donc pas faire l'objet de ces
transmissions d'informations.
Il n'est pas prévu de sanction spécifique en cas de non-respect
de ces nouvelles dispositions : la Commission bancaire pourra faire usage
de son pouvoir de sanction de l'article 45 de la loi bancaire, de même
que les autorités de contrôle des autres Etats pourront faire
usage des leurs.
III. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement précisant que les obligations
résultant du contrôle consolidé des établissements
de crédit ne sont applicables
qu'aux entreprises établies en
France.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 37
Mise en réserve des
résultats des banques mutualistes et coopératives
Commentaire : Le présent article a
été
supprimé par l'Assemblée nationale. Il proposait de laisser aux
assemblées générales des banques coopératives et
mutualistes la liberté de fixer librement le taux d'intérêt
servi aux parts sociales des coopérateurs, après mise en
réserve d'au moins un tiers du résultat net comptable
défalqué des versements effectués au profit des
réserves légales et statutaires.
Le présent article proposait de faire exception, pour les seules
sociétés coopératives agréées en
qualité de banques, au plafonnement de l'intérêt des parts
sociales prévue par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant
statut de la coopération. Ce dernier article fixe en effet comme limite
à la rémunération des parts sociales servies aux
coopérateurs le taux moyen de rendement des obligations des
sociétés privées dit " TMO ".
Il assignait en outre aux banques coopératives ou mutualistes les
mêmes obligations que celles prévues par l'article 6 du
présent projet de loi pour les caisses d'épargne en
matière de répartition du résultat distribuable
76(
*
)
: l'assemblée générale des
sociétaires n'était libre de répartir que les deux tiers
de ce résultat (entre l'intérêt servi aux parts sociales,
l'émission de parts à intérêt prioritaire sans droit
de vote, le remboursement des parts des sociétaires qui se retirent et
les subventions à d'autres coopératives ou à des oeuvres
d'intérêt général ou professionnel), le reste devant
impérativement être mis en réserve (ce pourcentage pouvait
en outre être augmenté sur décision de l'organe central
compétent au vu de la situation financière de
l'établissement concerné).
Il semble que le gouvernement ait souhaité en soumettant un tel article
au vote du Parlement, faciliter le placement des parts sociales des caisses
d'épargne en rapprochant leur rémunération de celle des
parts de capital détenues par les actionnaires des banques commerciales
(voir commentaire de l'article 6). Il était donc contraint de
prévoir un déplafonnement de l'intérêt servi aux
coopérateurs et d'étendre une telle dérogation à la
loi de 1947 à l'ensemble des établissements bancaires
constitués sous forme mutualiste ou coopérative.
Cet article a été supprimé par l'Assemblée
nationale au motif qu'il était exorbitant du droit commun en limitant la
libre affectation par les banques coopératives de leur résultat.
Les députés ont en outre fait valoir que l'intérêt
servi aux sociétaires dans une entreprise coopérative s'assimile
à la rémunération d'une obligation, c'est-à-dire
à l'indemnisation de la privation d'un droit de jouissance, et non
à la distribution d'un bénéfice ou d'un profit, ce qui
justifie, selon eux son plafonnement. Ils ont enfin souligné qu'en
pratique, les banques coopératives procédaient à la mise
en réserve de plus d'un tiers de leur excédent d'exploitation
après dotation des réserves légales, ce qui privait de
portée le présent article.
Ces arguments sont en partie contradictoires. En effet, si les
députés souhaitent préserver la liberté de
l'assemblée générale des sociétaires dans
l'affectation du résultat comptable de la société
coopérative, alors on peut se demander pourquoi ils souhaitent
parallèlement maintenir le plafonnement de l'intérêt
pouvant être servi aux coopérateurs prévu par l'article 14
de la loi de 1947. Tout en les rendant libres de rémunérer leurs
sociétaires à leur guise, la suppression de ce plafond ne
contraindrait en aucun cas les établissements coopératifs
à servir un intérêt supérieur au TMO.
En outre, si l'obligation de mettre un tiers du résultat net comptable
après dotation des réserves légales en réserve
était déjà, en pratique, remplie par les
sociétés coopératives, on peut alors se demander en quoi
la légalisation d'une telle pratique est liberticide ?
On a parlé à propos du présent article de processus de
" démutualisation ". En réalité, ce que craint
le monde coopératif, c'est que le déverrouillage de la
rémunération des parts sociales oblige les établissements
bancaires coopératifs à faire usage de l'article 17 de la loi du
10 septembre 1947 précitée qui dispose :
" Les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des
résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire
l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront
prélevées soit sur les réserves, soit sur les
résultats des exercices suivants, sans toutefois aller au delà du
quatrième. "
Les établissements bancaires coopératifs redoutent d'être
contraints de distribuer une partie de leurs réserves si
l'intérêt statutaire est fixé à un niveau tel que
les résultats de l'exercice ne suffiraient pas à l'acquitter.
Cette crainte semble largement infondée. Le présent article ne
vise aucunement à procéder à la démutualisation des
établissements coopératifs mais à permettre à ces
derniers de mieux soutenir la concurrence des banques du secteur commercial en
disposant d'outils de financement appropriés pour se développer.
Les banques coopératives pourront en effet lever plus facilement des
capitaux si elles assurent à leurs coopérateurs une
rémunération incitative. Au demeurant, le gouvernement a
suffisamment prouvé dans les choix qu'il a été
amené à faire ces derniers temps, le souci qu'il avait de la
préservation et du développement du monde coopératif.
Votre commission vous proposera donc de rétablir le présent
article dans une version plus protectrice des intérêts des banques
coopératives. Les coopérateurs d'un établissement bancaire
mutualiste ou coopératif réunis en assemblée
générale extraordinaire, disposeraient de la faculté de
déroger aux dispositions de l'article 14 de la loi de 1947
précitée, si les statuts de la coopérative l'ont permis.
Cette faculté, réservée aux seules coopératives
agrées en qualité de banque coopérative ou mutualiste,
doit servir à renforcer la capacité de financement des banques
coopératives et non à déroger au principe de
l'impartageabilité des réserves.
Pour le reste, il convient de remplacer la référence au taux
moyen de rendement des obligations des sociétés privés
(TMO) par une référence moins obsolète. En effet,
l'article 17 de la loi n° 98-1267 de finances rectificative pour 1998
du 30 décembre 1998 a supprimé la référence au TMO
dans l'article 39 du code général des impôts au motif que
le TMO ne peut parfois, faute d'émissions suffisantes, être
calculé. En outre, depuis 1987, plus aucune émission obligataire
n'est indexée sur le TMO.
En cohérence avec les dispositions de l'article 17 de la loi de finances
rectificative pour 1998
77(
*
)
qui concernent le
plafonnement des intérêts servis aux compte courants
d'associés, votre commission vous proposera de remplacer dans l'article
14 de la loi de 1947, la référence au TMO par une
référence au " taux effectif moyen pratiqué par les
établissements de crédit pour des prêts à taux
variable aux entreprises d'une durée initiale supérieure à
deux ans " (TMPv).
Décision de la commission : votre commission vous propose de
rétablir le présent article dans la rédaction qu'elle vous
propose.
ARTICLE 38
Assujettissement des entreprises de
réassurance aux frais de contrôle de l'Etat
Commentaire : En vertu du présent article, les
entreprises de réassurance seraient tenues de contribuer aux frais de
contrôle et de surveillance de l'Etat.
La réassurance est l'opération par laquelle un réassureur
accepte de prendre en charge, moyennant rémunération, tout ou
partie du portefeuille d'engagements d'un assureur direct. L'opération
qui consiste à se réassurer s'appelle la cession ; celle qui
consiste à réassurer s'appelle l'acceptation.
La réassurance est née des besoins de l'assurance directe dont
elle est le prolongement (assurance de l'assurance). Elle permet aux assureurs
de rendre homogènes leurs portefeuilles lorsque ceux-ci sont
constitués de risques très différents par leur taille ou
leur nature. La réassurance est également un facteur de
stabilité économique, puisqu'en garantissant la mise à
disposition du système des ressources nécessaires à
l'indemnisation des sinistres importants, les réassureurs assument la
fonction de " preneur de risque en dernier ressort " qui n'est pas
sans rappeler la fonction de " prêteur en dernier ressort " des
banques centrales.
La loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier a soumis au contrôle de l'Etat les
entreprises pratiquant exclusivement la réassurance et dont le
siège social est situé en France (article L. 310-1-1 du code
des assurances). Comme pour les sociétés d'assurance, ce
contrôle, exercé par la Commission de contrôle des
assurances (CCA), consiste à vérifier que les entreprises de
réassurance tiennent et restent en mesure de tenir les engagements
qu'elles ont contractés envers les compagnies d'assurance dont elles ont
accepté les primes. Par ailleurs, la CCA veille au respect par les
entreprises qu'elle contrôle des dispositions législatives ou
réglementaires relatives à l'assurance, et, en particulier,
à la stricte application des principes prudentiels et comptables.
L'extension du champ de contrôle de la CCA aux sociétés
pratiquant exclusivement la réassurance est entrée en vigueur le
1
er
janvier 1995. 26 sociétés de
réassurance sont ainsi rentrées dans le champ du contrôle
de la CCA contre 452 sociétés d'assurance. En 1997, six
sociétés de réassurance ont été
contrôlées après trois en 1996 et deux en 1995.
Toutefois, en vertu de l'article L. 310-9 du code précité,
seules les compagnies d'assurance participent au financement des frais de
contrôle et de surveillance de l'Etat grâce à une
contribution proportionnelle au montant des primes et cotisations qu'elles
émettent, y compris celles qui sont acceptées en
réassurance ou en rétrocession, ces dernières
n'étant prises en compte que pour la moitié de leur montant.
Le taux de la contribution est fixé annuellement, pour chaque
entreprise, par le ministre de l'économie et des finances, en fonction
du budget de la Commission de contrôle des assurances de l'année
précédente. La cotisation d'une entreprise
déterminée est calculée de la façon suivante :
Contribution pour l'année n = (chiffre d'affaires de la
société en n - 2 + frais de fonctionnement de la CCA en
n - 1) / CA de l'ensemble des sociétés d'assurance en
n - 2.
Le taux de la contribution est de l'ordre de 6 pour 100.000 francs de
primes.
Le produit de ces contributions recouvre exactement le budget de la CCA. Il a
évolué comme suit depuis 1994 :
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
36,8 |
37,9 |
39,2 |
41,5 |
42,5 |
Le
budget de la CCA s'est établi à 42,5 millions de francs en 1997.
Il se répartissait selon les postes suivants :
- dépenses de personnel : 39 millions de francs
- dépenses de fonctionnement
78(
*
)
:
3,5 millions de francs
Le premier alinéa du présent article tire les conséquences
de l'extension du contrôle de la CCA aux sociétés de
réassurance en assujettissant ces dernières à la
contribution aux frais de contrôle et de surveillance de l'Etat.
En conséquence, l'assiette de la contribution est
légèrement modifiée :
- pour tenir compte de la participation des entreprises de réassurance,
les primes acceptées en réassurance sont désormais prises
en compte pour la
totalité
de leur montant, ce qui élargit
mécaniquement l'assiette ;
- par ailleurs, pour éviter que les primes soient doublement
comptabilisées - une fois chez l'assureur qui les a émises
et une seconde fois chez le réassureur qui les a
acceptées -, le montant des primes est désormais retenu
net de cessions
; en clair, les primes émises par les
assureurs et cédées à des entreprises de
réassurance seront désormais déduites de l'assiette de la
contribution acquittée par les compagnies d'assurance. Elles
constitueront l'assiette de la contribution due par les entreprises de
réassurance.
En revanche, restent inchangés les éléments suivants :
- les primes et cotisations sont retenues
nettes d'impôts
(la base
de calcul est appréciée par rapport au chiffre d'affaires hors
taxe)
et nettes
d'annulations
de l'exercice et de tous les
exercices antérieurs ;
- l'assiette de la contribution inclut les accessoires de primes et coûts
de polices (c'est-à-dire les frais commerciaux) ;
- les primes acquises au cours d'un exercice mais pas encore émises sont
prises en compte dans l'assiette ; votre rapporteur observe que cette
disposition ne conduit pas à comptabiliser deux fois la même prime
puisque l'assiette de la contribution est déterminée chaque
année.
Au total, le présent article revient à mieux répartir
le poids de la contribution aux frais de contrôle et de surveillance de
l'Etat entre les entreprises d'assurance et les entreprises de
réassurance
, en mettant à la charge de ces dernières
la fraction de la contribution assise sur les primes acceptées en
réassurance (soit 29 milliards de francs sur un total de primes de 810
milliards de francs).
Par ailleurs, l'assiette est augmentée de la moitié du montant
des primes acceptées en réassurance,
ce qui devrait
engendrer, selon les informations recueillies par votre rapporteur, un
surcroît de produit de 5 millions de francs.
Cette estimation ne prend toutefois pas en compte la très forte
probabilité que le taux de la contribution augmente en raison de
l'accroissement des charges de la CCA.
En effet,
le corps des commissaires contrôleurs mis à la
disposition de la CCA devrait voir ses effectifs progresser de 21 pour
atteindre 70 personnes d'ici 2003. 5 commissaires contrôleurs ont ainsi
été recrutés en 1998. Ce corps devrait en outre faire
l'objet de mesures de repyramidage. L'impact de ces réformes pour
l'année 1999 est évalué à
8,85 millions de
francs
. Notons que l'effectif budgétaire du corps des commissaires
contrôleurs de la CCA a peu évolué depuis sa
création en 1968, passant de 42 à 49 alors que les seules
entreprises d'assurance-vie sont passées en quinze ans de 85 à
140.
Initialement, le gouvernement prévoyait de conférer à cet
article un caractère rétroactif puisque les nouvelles
dispositions devaient s'appliquer aux contributions mises en recouvrement en
1999.
A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
préféré adopter la date du
1
er
janvier
2000
comme date d'entrée en vigueur du nouveau dispositif.
Le présent article appelle les observations suivantes de la part de
votre rapporteur :
En premier lieu, s'il paraît normal de faire participer les entreprises
qui exercent exclusivement la réassurance au financement des frais de
contrôle et de surveillance de la CCA dès lors qu'elles entrent
dans le champ de ce contrôle, on peut se demander si le montant de cette
contribution ne doit pas être modulé en fonction de la nature du
contrôle exercé. En effet, il semble que le
contrôle de
la CCA sur les sociétés de réassurance
soit
plus
allégé
que celui que la Commission exerce sur les entreprises
d'assurance, en raison de l'absence d'un agrément préalable, de
règles prudentielles moins strictes
79(
*
)
(pas de règles de solvabilité) et d'une comptabilité plus
resserrée. Cette modulation pourrait se traduire, soit par un
allégement de l'assiette de la contribution, soit par une diminution du
taux.
Votre commission vous proposera un amendement tendant à instituer un
abattement de 20 % sur l'assiette de la contribution des entreprises de
réassurance.
En tout état de cause, un tel abattement ne
saurait perdurer si les entreprises de réassurance étaient
assujetties à un contrôle similaire à celui des entreprises
d'assurance.
En deuxième lieu, la France jouant un rôle de précurseur
dans l'extension du contrôle de la CCA aux entreprises de
réassurance, il convient de veiller à
ne pas faire peser une
contrainte de financement trop lourde
sur ces dernières, qui
risquerait de les handicaper dans la compétition qui les oppose aux
entreprises de réassurance européennes et américaines.
Enfin, votre rapporteur observe que l'accroissement de l'assiette de la
contribution pour frais de contrôle et de surveillance induit par le
présent article est loin d'être suffisant pour faire face à
l'augmentation des besoins de la Commission de contrôle des assurances.
En conséquence, le taux de la contribution va vraisemblablement
être alourdi pour toutes les entreprises exerçant dans le secteur
de l'assurance.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
38
Distribution du rapport de solvabilité à la
Commission de contrôle des assurances
Commentaire : le présent article a pour objet de
rendre
la Commission de contrôle des assurances destinataire du rapport de
solvabilité établi par les sociétés d'assurance.
L'article 67 de la loi portant DDOEF du 2 juillet 1998 a institué
l'obligation pour les entreprises d'assurance d'établir un rapport de
solvabilité exposant les conditions dans lesquelles elles garantissent
les engagements qu'elles prennent à l'égard des assurés.
Ce rapport contient également une analyse des conditions dans lesquelles
l'entreprise s'estime en mesure de faire face à l'ensemble de ses
engagements, à moyen et à long terme.
En dépit des intentions de votre commission des finances qui souhaitait
doter cet instrument d'une assez large publicité, la loi limite la
diffusion de ce rapport aux seuls commissaires aux comptes.
Le présent article additionnel vise à
rendre la Commission de
contrôle des assurances destinataire de ce rapport
source de
précieuses informations.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction
qu'elle vous soumet.
ARTICLE 39
Présentation des
opérations d'assurance
Commentaire : Le présent article a pour objet
d'étendre le champ du contrôle exercé par la Commission de
contrôle des assurances aux personnes physiques ou morales qui
présentent des opérations d'assurance, ce qui renforce l'assise
juridique de son intervention à l'égard, notamment, des
associations d'épargnants se livrant à de telles
activités. Par ailleurs, le texte institue une obligation
déclarative visant à faciliter le contrôle au cas par cas
de la CCA sur les associations jouant le rôle d'intermédiaire.
L'article R. 511-1 du code des assurances définit la
présentation d'une opération d'assurance comme
" le fait,
pour toute personne physique ou morale, de solliciter ou de recueillir la
souscription d'un contrat d'assurance ou de capitalisation ou l'adhésion
à un tel contrat ou d'exposer oralement ou par écrit à un
souscripteur ou adhérent éventuel, en vue de cette souscription
ou adhésion, les conditions de garantie d'un tel contrat. "
Seules les trois catégories de personnes ci-après (et leurs
mandants) sont, en principe, habilitées à présenter des
opérations d'assurance (article R. 511-2 du code
précité) :
- les salariés des entreprises d'assurance ;
- les personnes physiques et sociétés immatriculées au
registre du commerce pour exercer une activité de courtage ;
- les agents généraux d'assurances.
Toutefois, les articles R. 512-1 à R. 512-5 du code des
assurances prévoient toute une série de
dérogations
permanentes
au bénéfice de personnes limitativement
énumérées, parmi lesquelles on trouve les
établissements bancaires (par exemple lorsqu'ils assortissent leurs
prêts de contrats d'assurances contre les risques de décès,
d'invalidité ou de perte d'emploi), les vendeurs à crédit,
les agences de voyage, les organismes souscripteurs d'assurances de groupe, les
courtiers de frêt, etc.
Or, à l'heure actuelle, le champ du contrôle exercé par la
Commission de contrôle des assurances ne s'étend, outre les
entreprises d'assurance et de réassurance, qu'aux personnes
physiques ou morales ayant reçu d'une entreprise d'assurance
surveillée par elle un mandat de souscription ou de gestion, ou
exerçant, à quelque titre que ce soit, le courtage d'assurance
(article L. 310-12 du code précité). La CCA n'est donc pas
habilitée à contrôler les intermédiaires d'assurance
autres que les personnes mandatées par les compagnies d'assurance,
courtiers et agents généraux.
Le présent article prévoit d'étendre le contrôle
de la CCA aux personnes
physiques ou morales exerçant la
présentation d'opérations d'assurance
80(
*
)
, que cette présentation soit suivie d'une
souscription ou non. Une telle extension concernerait ainsi toutes les
personnes physiques et morales mentionnées aux articles R. 511-2 et
R. 512-2 et suivants du code des assurances.
Une telle disposition est motivée par le souci de mieux contrôler
les intermédiaires d'assurance, dont la conduite peut mettre les
sociétés d'assurance en difficulté. La faillite de la
société Europavie semble ainsi avoir été
précipitée par les activités d'une association de
souscripteurs (Association des épargnants de France) sur laquelle la CCA
n'avait aucune prise.
Les associations d'épargnants disposent en effet d'un certain poids dans
la négociation des conditions commerciales avec les assureurs. Elles ont
bâti leur succès sur des taux garantis élevés. Les
plus grandes d'entre elles (AFER, GAIPARE, AGIPI, ADIF) représentent
environ 7 % des encours de contrats d'assurance-vie (dont 65 % pour
l'AFER).
Les associations d'épargnants entrent, selon les informations
recueillies par votre rapporteur, dans la catégorie des
intermédiaires d'assurance bénéficiant d'une
dérogation permanente aux règles de présentation
d'opérations d'assurance définie à l'article R. 512-4
du code des assurances. Ainsi, s'agissant de l'assurance-vie, le
1° de cet article les autorise à souscrire des contrats
d'assurance de groupe
81(
*
)
pour le compte de
leurs membres, sous réserve que cette présentation ne donne lieu
à l'attribution directe ou indirecte d'aucune commission ou autre
rétribution.
L'assise juridique de leur intervention dans le domaine de l'assurance de
dommages est plus ambiguë. Le champ des dérogations prévues
par l'article R. 512-4 est plus restreint : risques scolaires,
associations sportives... Par une interprétation extensive de l'article
L. 112-1 (souscription pour compte d'autrui), il est toutefois admis que
les associations opèrent dans ce secteur et présentent des
produits.
Le même souci de remédier aux failles de l'arsenal
législatif et réglementaire en matière de contrôle
des intermédiaires d'assurance conduit le gouvernement à
proposer, dans un deuxième paragraphe, que les
associations
précitées soient soumises à des
obligations
déclaratives auprès de la CCA
.
Ces associations seraient désormais tenues de déclarer à
la CCA leur activité et le type de produits qu'elles présentent
à leurs adhérents. Elles devraient également l'informer de
toute modification dans la nature de leur activité, ainsi que de la
cessation de leur activité.
On peut toutefois se demander pourquoi le gouvernement limite cette obligation
aux seules associations souscriptrices, dont la définition ne figure
nulle part dans la partie législative du code des assurances.
Votre commission vous proposera en conséquence d'étendre cette
disposition à toutes les personnes physiques ou morales
bénéficiant d'une dérogation aux règles de
présentation d'opérations d'assurance, en renvoyant à un
décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les
catégories de personnes ainsi visées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
le présent article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
39
Extension des sanctions pour entrave au contrôle aux
intermédiaires d'assurance
Commentaire : le présent article a pour objet
d'étendre à tous les intermédiaires d'assurance les
sanctions pour entrave au contrôle de la Commission de contrôle des
assurances.
L'article L. 310-28 du code des assurances prévoit des sanctions
à l'égard des dirigeants d'entreprises d'assurance, d'entreprises
de réassurance et d'entreprises de participations d'assurance qui se
rendent coupable d'entrave au contrôle de la Commission de contrôle
des assurances.
Est ainsi puni d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de deux millions
de francs le fait pour tout dirigeant d'une entreprise d'assurance de ne pas
répondre aux demandes d'information de la Commission de contrôle
des assurances, ou de mettre obstacle de quelque manière que ce soit
à l'exercice par celle-ci de sa mission de contrôle ou de lui
communiquer des renseignements inexacts.
Ces sanctions pour entrave au contrôle gagneraient à être
étendues aux intermédiaires d'assurance susceptibles d'être
soumis au contrôle de l'Etat en vertu du 5
ème
alinéa de l'article L. 310-12. Il s'agit des personnes physiques ou
morales ayant reçu d'une entreprise mentionnée plus haut un
mandat de souscription ou de gestion, des personnes qui exercent le courtage
d'assurance, et, en vertu de l'article 39 du présent projet de loi, de
toutes les personnes qui présentent des opérations d'assurance.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction
qu'elle vous soumet.
ARTICLE 40
Reprise des
rémunérations
et commissions des courtiers
Commentaire : Le présent article institue une
possibilité de reprise sur les commissions ou rétributions des
courtiers, sociétés de courtage et associations souscriptrices,
en cas de transfert d'office du portefeuille entraînant la mise en oeuvre
du fonds de garantie, lorsque le comportement de ces intermédiaires a
contribué aux difficultés de l'entreprise.
Le présent article insère un article L. 324-5 dans le code
des assurances tendant à sanctionner financièrement les courtiers
et sociétés de courtage dont le comportement a contribué
aux difficultés d'une entreprise d'assurance, lorsque celle-ci fait
l'objet d'une procédure de transfert de portefeuille.
Une telle disposition est inspirée de l'article L. 326-18 du code
précité, qui, dans le domaine de l'assurance obligatoire
automobile, dispose que lorsqu'une entreprise fait l'objet d'un retrait
d'agrément, les personnes physiques ou morales exerçant le
courtage d'assurances, par l'intermédiaire desquelles des contrats ont
été souscrits, doivent reverser le quart du montant des
commissions encaissées depuis le 1
er
janvier de
l'année précédant celle au cours de laquelle
l'agrément est retiré.
Le présent article étend ce dispositif à l'ensemble des
assurances de personnes (assurance-vie, capitalisation, dommages corporels) et
de retraite (prévoyance collective). Il s'en distingue cependant sur
quatre points :
En premier lieu, c'est à la Commission de contrôle des assurances
que reviendrait le soin de sanctionner un intermédiaire d'assurance, si
elle estime que son
comportement a
" contribué aux
difficultés de l'entreprise ",
alors que dans le dispositif de
l'article L. 326-18, le seul fait d'avoir présenté des
contrats auprès d'une entreprise défaillante se traduit par une
pénalisation financière. Elle prend sa décision à
l'issue d'une procédure contradictoire.
En deuxième lieu, la sanction viserait toutes les personnes physiques
ou morales autres que les mandataires et salariés d'entreprises
d'assurance, par l'intermédiaire desquelles des contrats auraient
été présentés ou souscrits, y compris les
associations souscriptrices évoquées à l'article
précédent.
En troisième lieu, le montant de la sanction financière n'est
pas précisément déterminé. Le projet de loi laisse
une marge d'interprétation à la CCA en prévoyant que le
courtier fautif reverse " tout ou partie des commissions ou
rémunérations de toutes natures, directes ou indirectes,
encaissées à l'occasion de la présentation ou de la
souscription de ces contrats ".
Enfin, les sommes ainsi récupérées auprès des
courtiers inconséquents sont reversées au repreneur du
portefeuille de contrats de l'entreprise défaillante, ou, en l'absence
de cessionnaire, au fonds de garantie des assurés institué par
l'article 49 du présent projet de loi.
Les modalités concrètes d'application de ces dispositions sont
renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.
Initialement, le texte limitait le rappel des commissions à celles
encaissées au cours de l'année précédant celle au
cours de laquelle la procédure de transfert de portefeuille a
été lancée. Une telle rédaction empêchait de
rappeler les commissions encaissées au cours de l'année de
transfert. Les députés ont précisé que
l'intermédiaire fautif pouvait reverser tout ou partie des commissions
encaissées au cours des dix-huit mois précédant le mois au
cours duquel la procédure de transfert de portefeuille est lancée.
Le texte précise enfin que ses dispositions s'appliquent aux personnes
morales ayant souscrit au bénéfice de leurs adhérents un
contrat d'assurance de groupe. Une telle précision est inutile dans la
mesure où la définition des intermédiaires d'assurance
visés à l'alinéa précédent est extensive.
Votre commission vous proposera donc de supprimer l'avant dernier
alinéa du présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
le présent article ainsi amendé.
ARTICLE 41
Établissement d'une liste des
courtiers d'assurance
Commentaire : Le présent article confie aux
courtiers la
charge de tenir et de mettre à jour la liste des courtiers et des
sociétés de courtage d'assurance prévue par
l'article 530-2-2 du code des assurances, sous le contrôle du
ministre chargé de l'économie.
La loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989 portant adaptation du
code des assurances à l'ouverture du marché européen a
inséré dans le code des assurances un article 530-2-2 qui
prévoit la tenue annuelle d'une liste des courtiers et des
sociétés de courtage d'assurance par le ministre de la justice.
La Chancellerie doit, en principe, s'assurer de la capacité
professionnelle et de l'honorabilité des courtiers inscrits sur cette
liste ainsi que du respect des obligations pécuniaires prévues
par les articles L. 530-1 et suivants du code précité :
- constitution d'une caution d'au moins 750.000 francs au profit des
clients, portant sur des sommes qu'ils lui ont confiées ;
- souscription d'une assurance de responsabilité civile professionnelle
destinée à couvrir les clients des préjudices
causés par d'éventuelles fautes professionnelles et les
compagnies d'assurance lorsque celles-ci se voient contraintes de couvrir les
erreurs du courtier vis-à-vis des clients.
Cette liste, qui doit en principe être publiée au Journal
officiel, n'est toujours pas tenue, en raison semble-t-il du manque de moyens
de la Chancellerie. C'est évidemment une lacune si l'on veut bien
considérer que le courtier est le représentant du client et que
celui-ci n'a guère de moyens de s'assurer du sérieux des offres
d'assurance qui lui sont faites.
Le présent article vise à combler cette lacune en
prévoyant de confier, par délégation, la tenue et la mise
à jour de cette liste à la profession (fédération
des courtiers d'assurance) dans des conditions qui sont renvoyées
à un décret en Conseil d'Etat. Le ministre chargé de
l'économie serait quant à lui chargé de contrôler le
respect des conditions qui subordonnent l'exercice de la profession de courtier.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
PRESENTATION GÉNÉRALE DES ARTICLES ADDITIONNELS
APRES L'ARTICLE 41
Transposition de la directive " post-BCCI "
Commentaire : Ces articles additionnels ont pour objet
d'effectuer la transposition en droit français des dispositions de la
directive 95/26/CE du Conseil, relative au renforcement de la surveillance
prudentielle des établissements de crédit, des entreprises
d'assurance et des entreprises d'investissement, dite " post-BCCI "
dont le délai limite de transposition a expiré le 18 juillet 1996.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A la suite de la défaillance de la Bank of Credit and Commerce
International (BCCI), une directive modifiant les première et
deuxième directives de coordination bancaire et visant au renforcement
de la surveillance des établissements de crédit a
été adoptée par le Conseil des ministres du 19 juin 1995.
Cette directive composée de sept articles vise à garantir, dans
le droit des Etats membres, une
surveillance renforcée et efficace
des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et
des compagnies d'assurance.
Deux grandes catégories de dispositions peuvent être
distinguées :
1- les unes sont relatives à la
structure du groupe
:
a- subordination de la délivrance et du maintien de l'agrément
d'un établissement de crédit à la
transparence du
groupe
auquel il appartient,
b- obligation faite aux établissements de crédit d'avoir leur
administration centrale et leur siège statutaire dans le même
Etat membre
;
2- les autres sont relatives aux
échanges d'information
:
a- allongement de la
liste des organismes
auxquels les
autorités compétentes peuvent communiquer des informations
confidentielles ;
b- obligation pour les
réviseurs légaux
des comptes des
établissements de crédit de communiquer certaines informations
à ces autorités.
Ces dispositions auraient dû faire l'objet d'une transposition en droit
français
avant le 18 juillet 1996
, soit il y a plus de deux ans
et demi. Or,
les dispositions de cette directive n'ont toujours pas
été transposées en droit interne
82(
*
)
.
Les textes modifiés par cette transposition sont les suivants :
1- la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit, dite loi bancaire ;
2- la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières ;
3- la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes
de placement collectif en valeurs mobilières et portant création
des fonds communs de créances ;
4- le code des assurances ;
5- le code de la sécurité sociale.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission s'étonne que l'actuel Gouvernement n'ait pas
jugé bon d'introduire un texte de transposition, qui a fait l'objet
d'une concertation et qui est prêt, dans ce projet de loi qui traite
précisément de la surveillance des établissements de
crédit.
Dès 1993, dans un rapport sur la proposition de directive
83(
*
)
, votre Rapporteur général avait
souligné " l'urgence du renforcement du contrôle ".
C'est pourquoi votre commission vous propose d'insérer sous forme
d'articles additionnels de nouvelles dispositions transposant cette directive,
en
mettant enfin le droit français en conformité avec le droit
communautaire
.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Définitions
Commentaire : Cet article additionnel propose un nouvel
article
9-1 de la loi bancaire, ajoutant à la définition de la
" filiale ", celles du " groupe financier " et du
" groupe mixte ".
L'actuel article 9-1
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative
à l'activité et au contrôle des établissements de
crédit donne une définition de la " filiale "
84(
*
)
.
Le présent article additionnel propose de compléter cet article
9-1 avec
les définitions du " groupe financier " et du
" groupe mixte
", qui figurent à l'article premier de la
directive 92/30/CEE du 6 avril 1992 sur la surveillance des
établissements de crédit sur une base consolidée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Agrément des établissements de crédit et
des entreprises d'investissement
Commentaire : Cet article additionnel prévoit de
nouvelles conditions pour l'octroi d'un agrément à un
établissement de crédit ou une entreprise d'investissement.
I. L'EXIGENCE DE LA TRANSPARENCE DU GROUPE
Tout d'abord, cet article additionnel prévoit une nouvelle condition
à remplir pour l'obtention d'un agrément (établissements
de crédit et entreprises d'investissement, y compris les
sociétés de gestion de portefeuille) : l'autorité qui
délivre cet agrément
85(
*
)
peut le
refuser au motif que
le groupe auquel appartient l'entreprise
requérante n'est pas suffisamment transparent.
Plus précisément, il est prévu aux
paragraphes
I
86(
*
)
et II
87(
*
)
,
conformément aux dispositions de
l'article 2 de la directive, que l'autorité qui délivre
l'agrément peut le refuser "
lorsque l'exercice de (sa) mission
de surveillance de (l'entreprise requérante) est susceptible
d'être entravé, soit par l'existence d'un lien de capital ou de
contrôle direct ou indirect entre l'entreprise requérante et
d'autres personnes physiques ou morales, soit par l'existence de dispositions
législatives ou réglementaires d'un Etat qui n'est pas partie
à l'accord sur l'Espace économique européen et dont
relèvent une ou plusieurs de ces personnes
88(
*
)
".
Ces nouvelles dispositions sont insérées dans la loi n°
84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au
contrôle des établissements de crédit ainsi que dans la loi
n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités
financières.
II. L'OBLIGATOIRE CONCORDANCE ENTRE LE SIÉGE STATUTAIRE ET
L'ADMINISTRATION CENTRALE
Cet article additionnel prévoit en outre dans ses
paragraphes III,
IV, VI et VII,
conformément à l'article 3 de la directive,
que les établissements de crédit et les entreprises
d'investissement (y compris les sociétés d'investissement
à capital variable et les sociétés de gestion)
agréés en France doivent
avoir leur administration centrale et
leur siège statutaire dans le même Etat membre
.
Il est donc supprimé dans la loi de modernisation des activités
financières, pour les entreprises d'investissement, l'obligation d'avoir
son siège social en France pour obtenir l'agrément.
Cet article additionnel comporte également, dans la loi bancaire, une
clarification du champ de compétence de la Commission bancaire
à l'égard des prestataires de services d'investissement, sous
réserve des compétences de la COB et du Conseil des
marchés financiers (CMF).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41
Echanges
d'informations et secret professionnel relatifs aux établissements de
crédit et aux entreprises d'investissement
Commentaire : Cet article additionnel prévoit de
nouveaux cas d'échanges d'informations relatifs aux
établissements de crédit et aux entreprises d'investissement.
Cet article additionnel
propose un assouplissement du
secret
professionnel
exigé dans le cadre des activités du
CECEI
89(
*
)
, de la Commission bancaire et de la
COB
90(
*
)
.
Les personnes qui participent ou ont participé aux
délibérations ou à l'activité
du CECEI
(
paragraphe II
)
ou de la Commission bancaire
(
paragraphe IV
) pourront transmettre tous les renseignements
nécessaires aux
juridictions administratives
dès lors que
la responsabilité de l'Etat sera susceptible d'être engagée
en raison de leur activité.
En outre, les personnes qui participent ou ont participé aux
délibérations ou à l'activité
du CECEI
(paragraphe I) ou de la COB
(paragraphe V)
pourront transmettre
toutes les informations nécessaires aux
tribunaux de commerce
statuant dans le cadre d'une procédure de liquidation judiciaire ou
d'une procédure pénale.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Commissaires
aux comptes des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement
Commentaire : Cet article additionnel renforce les
obligations
des commissaires aux comptes des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement
I. RELATIONS AVEC LA COMMISSION BANCAIRE
Cet article additionnel
est relatif aux
obligations des commissaires
aux comptes
des entreprises soumises à la loi bancaire. Ainsi,
conformément à l'article 4 de la directive :
- leurs
garanties d'indépendance
sont renforcées
(paragraphes I et II), notamment à l'égard des
établissements ou sociétés soumis à leur
contrôle ;
- la Commission bancaire se voit reconnaître le droit de nommer un
commissaire aux comptes supplémentaire (paragraphe I) ;
- des
échanges d'informations
sont prévus entre les
commissaires aux comptes et la Commission bancaire (paragraphe III)
91(
*
)
,
- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de
signaler
à la Commission bancaire certains faits ou décisions graves
de l'entreprise contrôlée (paragraphe IV) ;
- dans certains cas et sous certains conditions, la Commission bancaire peut
demander au juge de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et
éventuellement saisir l'autorité disciplinaire de
compétente (paragraphe V) ;
- les dispositions pénales des articles 456 et 457 de la loi de 1966 sur
les sociétés commerciales sont étendues à tous les
commissaires aux comptes chargés des établissements de
crédit, des entreprises d'investissement et des compagnies
financières (paragraphe VI).
II. RELATIONS AVEC LE CONSEIL DES MARCHÉS FINANCIERS
Il prévoit en outre une clarification des
compétences du
Conseil des marchés financiers
(CMF)
et en particulier un
renforcement de sa compétence de contrôle. Désormais le CMF
pourra contrôler les obligations professionnelles résultant de la
loi de modernisation des activités financières et de son propre
règlement général (paragraphe VII). Il pourra aussi
recourir pour les besoins de sa mission à des corps de contrôle
extérieurs (paragraphes XI à XIII).
Enfin, le CMF bénéficiera, dans le cadre de ses attributions, de
nouvelles dispositions à l'égard des commissaires aux comptes
(paragraphe XIV) :
- des
échanges d'informations
sont organisés entre les
commissaires aux comptes et le CMF ;
- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de
signaler
au CMF certains faits ou décisions graves
de l'entreprise
contrôlée ;
- dans certains cas et sous certains conditions, le CMF peut demander au juge
de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et éventuellement
saisir l'autorité disciplinaire de compétente.
III. RELATIONS AVEC LA COMMISSION DES OPÉRATIONS DE BOURSE
Un dispositif identique est également prévu pour les relations
des commissaires aux comptes des sociétés de gestion de
portefeuille (paragraphe XV et paragraphe XX pour coordination), des
sociétés d'investissement à capital variable (paragraphe
XVI et paragraphe XVIII pour coordination), des fonds communs de placement
(paragraphe XVII) avec la
Commission des opérations de bourse (COB).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Compagnies
financières
Commentaire : Cet article additionnel étend aux
compagnies financières l'ensemble des dispositions de la directive
transposées au profit des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement.
Cet article additionnel étend aux compagnies financières
l'ensemble des dispositions de la directive transposées au profit des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement dans
le cadre de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit . Un règlement du comité de la
réglementation bancaire et financière (CRBF) en précisera
les conditions.
En particulier, il faut remarquer que les commissaires aux comptes des
compagnies financières seront soumis aux dispositions de la loi bancaire
au même titre que ceux des établissements de crédit.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41
Comptes
consolidés et combinés
Commentaire : Cet article additionnel modifie la
définition des sociétés de participations d'assurance et
étend l'obligation de publier des comptes combinés ou
consolidés aux institutions de prévoyance.
Dans son paragraphe I, cet article modifie la
définition des
sociétés de participations d'assurance
en prenant en compte
les
institutions de prévoyance.
Par ailleurs, il étend l'obligation de publier des comptes
consolidés (paragraphe II) ou combinés (paragraphes III et IV),
déjà applicables aux entreprises d'assurance,
aux institutions
de prévoyance
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Agrément des entreprises d'assurance
Commentaire : Cet article additionnel détermine de
nouvelles règles de délivrance de l'agrément.
Conformément à l'article 2 de la directive, cet article
prévoit que le ministre de tutelle des entreprises d'assurance peut
refuser l'agrément au motif que
le groupe auquel appartient
l'entreprise requérante n'est pas suffisamment transparent.
En outre, conformément à l'article 3 de la directive, cet article
oblige :
- les entreprises françaises d'assurance, de réassurance et les
sociétés de participation d'assurance à avoir leur
administration centrale en France
;
- et les entreprises étrangères d'assurance à avoir
leur
administration centrale sur le même territoire national que leur
siège statutaire.
Ces dispositions sont symétriques à celles prévues
précédemment concernant les établissements de
crédit et les entreprises d'investissement.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41
Echanges
d'informations dans le cadre du code des assurances
Commentaire : Cet article additionnel élargit les
échanges d'informations prévus par le code des assurances.
Cet article
complète la
liste des organismes autorisés
à procéder à des échanges d'informations
:
y sont ajoutés la Commission de contrôle des institutions de
prévoyance, les entreprises de marché et les chambres de
compensation, ainsi que les deux fonds de garantie prévus par le
présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Commissaires
aux comptes des entreprises d'assurance
Commentaire : Cet article additionnel renforce les
obligations
des commissaires aux comptes des entreprises soumises au code des
assurances.
Sur le modèle de ce qui est prévu pour les établissements
de crédit et les entreprises d'investissement, et conformément
à l'article 4 de la directive, cet article relatif aux
obligations
des commissaires aux comptes
des entreprises soumises au code des
assurances prévoit que :
- les commissaires aux comptes ont désormais
l'obligation de signaler
à la CCA
92(
*
)
certains faits ou
décisions graves
de l'entreprise contrôlée ;
- dans certains cas et sous certains conditions,
la CCA peut demander au
juge de relever de ses fonctions
un commissaire aux comptes et saisir
l'autorité disciplinaire compétente.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Agrément des institutions de prévoyance
Commentaire : Cet article additionnel prévoit de
nouvelles règles relatives à l'agrément des institutions
de prévoyance.
Conformément aux articles 2 et 3 de la directive, cet article
prévoit que le ministre peut refuser l'agrément au motif que
le groupe auquel appartient l'institution requérante n'est pas
suffisamment transparent
et oblige les institutions de prévoyance
à avoir leur
administration centrale sur le même territoire
que leur siège statutaire.
Ces dispositions sont symétriques à celles prévues
précédemment concernant les établissements de
crédit, les entreprises d'investissement, et les entreprises
d'assurance.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41
Echanges
d'informations dans le cadre du code de la sécurité sociale
Commentaire : Cet article additionnel élargit les
échanges d'informations à caractère financier
prévus dans le cadre du code de la sécurité sociale.
Cet article
complète la
liste des organismes autorisés
à procéder à des échanges d'informations
:
y sont ajoutés la COB, la Commission bancaire, le CMF, le Conseil de
discipline de la gestion financière.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
41
Commissaires
aux comptes des institutions de prévoyance
Commentaire : Cet article additionnel renforce les
obligations
des commissaires aux comptes des institutions de prévoyance.
Cet article prévoit tout d'abord dans quels cas les institutions de
prévoyance doivent publier des
comptes consolidés ou
combinés
. Un arrêté du ministre chargé de la
sécurité sociale détermine en outre les
règles
de solvabilité
qu'elles doivent alors respecter.
Par ailleurs, comme ce qui est prévu pour les établissements de
crédit, les entreprises d'investissement et les entreprises d'assurance,
et conformément à l'article 4 de la directive, cet article
relatif aux
obligations des commissaires aux comptes
des institutions de
prévoyance prévoit que :
- les commissaires aux comptes ont désormais
l'obligation de signaler
à la Commission de contrôle des institutions de prévoyance
certains faits ou décisions graves
de l'institution
contrôlée ;
- dans certains cas et sous certains conditions, cette Commission peut
demander au juge de relever de ses fonctions
un commissaire aux comptes
et saisir l'autorité disciplinaire compétente.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
CHAPITRE II :
COOPÉRATION ENTRE
AUTORITÉS DE CONTRÔLE
ARTICLE 42
Echange d'informations entre
institutions et autorités de contrôle
Commentaire : Cet article propose d'étendre les
possibilités d'échanges d'informations entre les autorités
de surveillance.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Le développement des métiers de la finance, leur imbrication
croissante et la multiplication parallèle des organismes de
contrôle ont rendu nécessaires des
échanges
d'information entre les autorités de surveillance
.
L'article 45 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992
portant
adaptation au marché unique européen de la législation
applicable en matière d'assurance et de crédit prévoit des
échanges d'information entre :
- la Banque de France,
- le Comité des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement (CECEI),
- la Commission bancaire,
- la Commission de contrôle des assurances (CCA),
- la Commission des opérations de bourse (COB),
- le Conseil des bourses de valeurs (CBV),
- le Conseil des marchés à terme (CMT),
- et le Conseil de discipline des organismes de placement collectif en
valeurs mobilières (CDOPCVM).
Plusieurs garde-fous ont été dressés afin de
préserver l'autonomie de chacun de ces organismes ainsi que le secret
des affaires, particulièrement sensible en matière bancaire et
financière :
• Ces organismes ne sont autorisés à se communiquer
que
" les renseignements nécessaires à l'accomplissement
de leurs missions respectives ".
• Ces renseignements sont couverts par le
secret professionnel
.
• Les dispositions de cet article ne font pas obstacle à
l'application de la loi " Informatique et Libertés "
93(
*
)
.
Par ailleurs, le
dernier alinéa de l'article 49 de la loi
bancaire
prévoit que la Commission bancaire peut transmettre aux
systèmes de garantie des dépôts mentionnés à
l'article 52-1 de la même loi, " des informations nécessaires
à l'accomplissement de leur mission ". Ces renseignements sont
également couverts par le secret professionnel.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le paragraphe I
du présent article modifie et étend la liste
des organismes énumérés à l'article 45 de la loi de
1992 précitée.
En particulier, il remplace le CBV et le CMT par le
Conseil des
marchés financiers (CMF)
issu de la fusion de ces deux
organismes
94(
*
)
. De la même façon,
le CDOPCVM est remplacé par le
Conseil de discipline de la gestion
financière (CDGF)
95(
*
)
. Cette
modification est sans impact sur le champ d'application des échanges
d'informations puisqu'il ne s'agit que de remplacer des organismes
supprimés par ceux qui les ont remplacés dans la
législation.
Par ailleurs, la liste des organismes susceptibles d'échanger entre eux
des informations est complétée. Y sont ajoutés :
• le
fonds de garantie des dépôts
créé
à l'article 47 du présent projet de loi (article 52-1 de la loi
bancaire),
• le
fonds de garantie des assurés
créé
à l'article 49 du présent projet de loi (article L. 423-1 du code
des assurances),
• la
commission de contrôle des institutions de
prévoyance
instituée par l'article L. 951-1 du code de la
sécurité sociale
96(
*
)
.
Sont également autorisées à s'échanger ces
informations " les personnes employées par ces autorités de
contrôle ou ces fonds de garantie, tenues au secret professionnel, qui
participent ou ont participé au contrôle des entreprises ou
sociétés soumises à leur surveillance ".
Le
paragraphe II
prévoit la suppression du dernier aliéna
de l'article 49 de la loi bancaire devenu inutile dès lors que les
échanges d'informations entre la Commission bancaire et les fonds de
garantie sont prévus dans le nouveau dispositif de l'article 45 de la
loi de 1992.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission est tout à fait favorable à ces dispositions qui
d'une part simplifient et actualisent le droit existant, et d'autre part
contribuent à renforcer les échanges d'informations entre
organismes de contrôle et donc à améliorer la
sécurité financière.
Toutefois, votre commission s'interroge sur la
coexistence de deux
textes
au contenu très proche mais non identique,
relatifs
à ces échanges d'informations
dans le secteur
financier : d'une part l'article 45 de la loi de 1992
précitée et d'autre part
l'article 68 de la loi de
modernisation des activités financières
. Ce dernier
prévoit des échanges d'information entre non plus des organismes
mais des autorités :
- le président de la COB,
- le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission
bancaire,
- le président du CMF,
- le président du CDGF,
- le président de la CCA,
- les représentants légaux des entreprises de marché et
des chambres de compensation,
- ou les personnes spécialement habilitées à cet effet au
sein de chacun de ces organismes, établissements et entreprises.
Ces deux articles ont un contenu proche : même objet de circulation
de l'information, nombreuses autorités citées en commun et
énonciation d'une règle relative au secret professionnel.
Toutefois ce contenu n'est pas identique :
• L'un prévoit des échanges entre autorités (1996),
l'autre entre organismes (1992) ;
• La liste des institutions citées n'est pas exactement la
même ;
• La règle du secret professionnel est plus stricte dans un texte
que dans l'autre (1996) ;
• Un seul texte prévoit que ses dispositions ne font pas obstacle
à l'application de la loi " Informatique et libertés "
(1992).
La
Commission supérieure de codification
, qui élabore
actuellement un " code monétaire et financier " dans lequel ce
projet de loi relatif à l'épargne et à la
sécurité financière, une fois voté, aura vocation
à s'intégrer, s'est penchée sur la question de ces deux
textes concurrents et prévoit la possibilité, le cas
échéant, de n'en conserver qu'un seul, par fusion des deux textes
existant.
Afin de simplifier le droit existant, il vous est donc proposé une
réécriture de cet article 45 de la loi de 1992
intégrant la proposition de la mission de codification et les
modifications du présent projet de loi. Par coordination, le contenu
actuel de l'article 68 de la loi de modernisation des activités
financières serait remplacé par un renvoi à l'article 45
de la loi de 1992.
Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement rédactionnel.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 43
Création d'un collège
des
autorités de contrôle des entreprises du secteur financier
Commentaire : Le présent article propose la
création d'un " collège des autorités de
contrôle des entreprises du secteur financier ", afin
d'améliorer les échanges d'informations entre autorités,
notamment dans la surveillance des conglomérats financiers.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Le développement des
conglomérats financiers
ayant des
participations dans la banque, l'assurance et l'industrie, accroît les
risques systémiques. Par ailleurs, le contrôle de ces groupes
transectoriels demeure effectué par des
autorités
spécialisées
(la Commission bancaire pour les
activités bancaires, la Commission de contrôle des assurances pour
les activités d'assurance, etc.).
Il semble donc souhaitable, dans ces conditions, et en l'absence d'une
autorité de contrôle unique comme cela est le cas dans d'autres
pays
97(
*
)
, de favoriser les liens de toutes
natures (informations, réunions, présences croisées, etc.)
entre les différentes autorités de contrôle du secteur
financier.
Il existe déjà aujourd'hui, en France, une
réelle
concertation entre autorités de contrôle :
- des
échanges d'informations
sont permis par la loi (
cf.
supra
article 42 du présent projet de loi) ;
- des
présences croisées
entre organismes sont
prévues par la loi
98(
*
)
;
- des
réunions informelles
ont lieu entre les présidents
et les secrétaires généraux de ces autorités ;
il existe notamment un " Comité de liaison des autorités
monétaires et financières " qui se réunit sous
l'égide de la Direction du Trésor.
Ces contacts informels permettent une meilleur coordination des programmes de
contrôle qui ne sont plus limités à une logique par
métier, une clarification des zones de chevauchement des
compétences et une meilleur connaissance des logiques et du corps de
doctrine de chacun.
On a pu toutefois reprocher à ces réunions d'être trop peu
régulières et surtout de ne pas concerner la Commission de
contrôle des assurances.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article prévoit d'insérer un
nouvel article
45-1
dans la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 modifiée portant
adaptation au marché unique européen de la législation
applicable en matière d'assurance et de crédit
99(
*
)
.
Cet article porterait création d'un "
collège des
autorités de contrôle des entreprises du secteur
financier
". Il serait composé des autorités qui
contrôlent les entreprises opérant dans le secteur financier ou de
leurs représentants :
- le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission
bancaire,
- le président de la Commission de contrôle des assurances (CCA),
- le président de la Commission des opérations de bourse (COB),
- le président du Conseil des marchés financiers (CMF),
Le Directeur du Trésor, ou son représentant, serait
également présent lors des réunions de ce collège.
Sa présence se justifie par la compétence du ministre
chargé de l'économie en matière de délivrance des
agréments dans l'assurance et par sa connaissance et son observation de
la place financière dans son ensemble.
Le collège se réunirait
au moins trois fois par an
sous
présidence tournante chaque année.
La mission de ce collège sera la suivante :
• "
Faciliter les échanges d'informations
entre les
autorités de contrôle des groupes financiers à la fois des
activités de crédit, d'investissement ou d'assurance ",
• "
Evoquer toute question d'intérêt commun
relative à la coordination du contrôle desdits
groupes " ;
• En outre le collège pourrait être
consulté pour
avis
sur toute question relevant de sa compétence par le ministre
chargé de l'économie, le gouverneur de la Banque de France,
président de la Commission bancaire, le président de la COB, le
président de la CCA et le président du CMF.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a
adopté un amendement précisant que les consultations pour avis de
ce collège s'ajouteront au minimum de trois réunions annuelles.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Il convient de remarquer qu'il ne s'agit là que de la
formalisation
d'une pratique existante
: était-il bien nécessaire d'y
consacrer un article de loi ?
Toutefois, il faut reconnaître que cette nouvelle disposition, si elle
n'est pas novatrice sur le fond, peut être jugée utile dans la
mesure où :
- elle constitue un signal clair à l'attention du secteur
financier ;
- elle organise et encadre cette pratique (en prévoyant notamment trois
réunions au moins dans l'année) ;
- elle l'élargit au président de la CCA.
Votre commission vous proposera un amendement prévoyant que c'est
le
ministre chargé de l'économie
(ou son représentant) et
non le directeur du Trésor qui est membre du collège des
autorités de contrôle des entreprises du secteur financier.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 44
Relations de la Commission bancaire
avec
les autorités de contrôle d'Etats étrangers
Commentaire : Le présent article organise les
relations
de la Commission bancaire avec ses homologues des pays membres et non membres
de l'Espace économique européen (EEE).
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES ÉCHANGES D'INFORMATIONS
En outre, il faut se rappeler qu'en matière d'échanges
d'informations,
la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968
relative
à la communication de documents et renseignements d'ordre
économique, commercial, industriel, financier ou technique à des
personnes physiques ou morales,
interdit
à toute personne
physique de nationalité française et à tout dirigeant ou
représentant d'une personne morale ayant son siège en France de
communiquer à des autorités publiques étrangères
des renseignements d'ordre économique et financier.
Toutefois,
le deuxième alinéa de
l'article 49 de la loi
bancaire
prévoit que " la
Commission bancaire
peut
transmettre des informations
aux autorités chargées de la
surveillance des établissements de crédit ou des entreprises
d'investissement dans d'autres pays, sous réserve de
réciprocité
et à condition que ces autorités
soient elles-mêmes soumises au
secret professionnel avec les
mêmes garanties
qu'en France
".
Toutefois, des conditions de réciprocité et de secret
professionnel équivalent ont rendu l'application de cet article
difficile, notamment en ce qui concerne les échanges d'informations
entre la Commission bancaire et la Réserve fédérale
américaine.
B. LES CONTRÔLES
1. Etats membres de l'Union européenne
L'actuel
article 41-1
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984
relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit prévoit
100(
*
)
que "
la Commission bancaire peut (...)
autoriser les autorités chargées de la surveillance d'un
établissement de crédit dans un Etat membre de l'Union
européenne
autre que la France
à exercer des
contrôles
, sur pièces et sur place, portant sur le respect de
normes de gestion harmonisées au plan communautaire par les
établissements de crédit, agréés en France, qui
sont filiales de cet établissement de crédit
. "
Cette autorisation doit faire l'objet d'une
convention bilatérale
prévoyant un
régime de réciprocité
. Les
contrôles effectués doivent faire l'objet d'un compte-rendu
à la Commission bancaire qui reste seule compétente, en vertu du
principe de souveraineté nationale, pour prononcer des sanctions
à l'égard de ces établissements agréés en
France.
Ces dispositions sont également applicables aux entreprises
d'investissement et aux activités de services d'investissement des
établissements de crédit, sous réserve des
compétences du Conseil des marchés financiers (CMF).
2. Etats non membres de l'Union européenne
L'article 41
de la loi bancaire prévoit également que la
Commission bancaire peut conclure des
conventions internationales
pour
étendre ses contrôles aux succursales ou filiales
implantées à l'étranger d'établissements de
crédit ou d'entreprises d'investissement de droit français.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article modifie l'article 41-1 de la loi bancaire et
insère deux nouveaux articles, 41-2 et 41-3, à sa suite.
A. L'ARTICLE 41-1 : ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET
CONTRÔLES DANS LE CADRE DE L'EEE
1. Le contrôle des filiales et des maisons-mères
Le premier alinéa de l'article 41-1 prévoit que
la Commission
bancaire répond à la " demande de vérification "
des autorités
compétentes d'un Etat partie à l'accord
sur l'EEE,
- soit en procédant elle-même à la vérification,
- soit en permettant à des représentant de ces autorités
d'y procéder.
Cette demande de vérification doit émaner d'une autorité
de contrôle ayant compétence pour surveiller un
établissement de crédit ou une entreprise d'investissement. De
plus, elle doit concerner, "
dans des cas
déterminés
",
une filiale
d'un
établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement ou
la
personne morale qui le ou la contrôle
directement ou
indirectement
et dont le siège social est situé en France
.
Par rapport à la situation antérieure, la Commission bancaire n'a
désormais plus le choix de signer une convention
bilatérale : en l'absence même de convention, elle est tenue
de répondre à la demande de son homologue. En outre, il n'y a
plus d'exigence de réciprocité et le champ s'est élargi,
l'EEE comprenant par construction toujours un nombre d'Etats supérieur
ou égal à celui de l'Union européenne
101(
*
)
.
De la même façon, le deuxième alinéa de cet article
41-1 prévoit une procédure symétrique pour les
contrôles de la Commission bancaire qui peuvent être étendus
à des
filiales ou à la personne morale qui contrôle
l'établissement de crédit ou l'entreprise d'investissement
concerné, lorsque leur siège est situé dans un autre Etat
partie à l'accord sur l'EEE. Pour effectuer ce contrôle, elle
demande aux autorités de l'Etat concerné de procéder
à la vérification nécessaire ou de l'autoriser à y
procéder elle-même.
2. Le contrôle des succursales
La Commission bancaire peut exiger des
succursales
établies dans
un autre Etat de l'EEE, communication de toutes informations utiles. Elle peut
en outre procéder elle-même à un
contrôle sur
place
dans cette succursale, après
simple information
de son
homologue.
Enfin, il est prévu que la Commission bancaire peut échanger avec
les autorités des autres Etats parties à l'accord sur l'EEE toute
information utile à l'exercice de leurs contrôles.
B. L'ARTICLE 41-2 : ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET
CONTRÔLES HORS DU CADRE DE L'EEE
La Commission bancaire est autorisée à conclure avec ses
homologues d'un Etat non partie à l'accord sur l'EEE des
conventions
bilatérales
ayant pour objet (cumulativement ou non) :
• l'extension des
contrôles sur place aux succursales ou
filiales
implantées à l'étranger d'un
établissement de crédit, d'une entreprise d'investissement ou
d'une compagnie financière de droit français
102(
*
)
;
• la réalisation par la Commission bancaire, à la demande
de ces autorités,
de contrôles sur place
sur des
établissements soumis à sa surveillance en France et qui sont des
succursales ou filiales
d'établissements soumis au contrôle
de ces autorités (il s'agit de la réciproque du 1-) ; ces
contrôles peuvent être effectués conjointement avec ces
autorités ;
• la définition des conditions dans lesquelles la Commission
bancaire peut
transmettre, recevoir ou échanger des informations
utiles à l'exercice de ses compétences et de celles des
autorités étrangères chargées de la surveillance
des établissements de crédit, des entreprises d'investissement,
des autres institutions financières, des sociétés
d'assurance ou des marchés financiers.
Une condition d'importance est toutefois posée à la signature de
ces conventions :
l'autorité concernée doit être
soumise au secret professionnel
.
C. L'ARTICLE 41-3 : MODALITÉS DE CES ÉCHANGES
D'INFORMATIONS ET DE CES CONTRÔLES
L'article 41-3 prévoit que les contrôles effectués par les
représentants des autorités étrangères doivent
respecter plusieurs conditions :
- ils ne peuvent porter que sur le
respect des normes prudentielles
de
gestion financière des groupes bancaires ou financiers (c'est à
dire des éléments objectifs prévus par les textes
applicables aux établissements concernés) ;
- ils doivent faire l'objet d'un
compte-rendu
à la Commission
bancaire ;
- ils ne peuvent donner lieu qu'aux
seules sanctions de la Commission
bancaire.
En outre, il est prévu au deuxième alinéa que les
établissements de crédit concernés par les contrôles
effectués par une autorité étrangère ne peuvent
s'opposer à ce contrôle, et qu'en particulier le secret
professionnel ne leur est pas opposable.
Il est toutefois prévu une
clause de sauvegarde
:
l'assistance de la Commission bancaire à une autorité
étrangère peut être refusée dans certains
cas
103(
*
)
.
Ces dispositions, ainsi que celles des articles 41-2 et 41-3, sont applicables
aux entreprises d'investissement et aux activités des services
d'investissement des établissements de crédit, sous
réserve des compétences du CMF et de la Commission des
opérations de bourse (COB).
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 45
Intervention de la Commission
bancaire
en cas d'atteinte à la concurrence
Commentaire : Le présent article précise le
partage de compétences entre la Commission bancaire et le Conseil de la
concurrence, en prévoyant que ce dernier doit obligatoirement recueillir
l'avis de la Commission bancaire en cas de poursuite relative aux
opérations de banque des établissements de crédit.
I. LA SITUATION ACTUELLE
En vertu de
l'article 89
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984
relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit, l'ordonnance n° 86-1243 du
1
er
décembre 1986 relative à la liberté des
prix et de la concurrence s'applique aux établissements de crédit
pour leurs activités autres que les opérations de banque et
celles qui leur sont connexes.
Les opérations de banque
des établissements de
crédit ne sont concernées que par les articles 7 à 10 de
l'ordonnance qui prohibent les ententes anticoncurrentielles et l'abus de
position dominante. Les infractions à ces dispositions ne sont pas
sanctionnées par la Commission bancaire mais par le Conseil de la
concurrence. Actuellement, en cas d'entente ou d'abus de position dominante
dont il a connaissance, le Conseil de la concurrence saisit la Commission
bancaire pour avis mais celle-ci n'est pas tenue de répondre.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
La nouvelle rédaction proposée pour le deuxième
alinéa de l'article 89 de la loi bancaire élargit le champ
des opérations des établissements de crédit qui ne sont
soumises qu'aux articles 7 à 10 de l'ordonnance de 1986 :
désormais y sont soumises les opérations connexes, en plus des
opérations de banque.
En outre, il est désormais prévu que la
notification des
griefs
104(
*
)
est communiquée à la
Commission bancaire
qui rend son
avis
dans un délai de deux
mois.
Cette modification a pour objectif d'assurer
une meilleure prise en compte
de la spécificité des métiers bancaires
par le Conseil
de la concurrence. Le monde bancaire constitue en effet un secteur particulier
dans lequel une situation de concurrence maximum n'est pas forcément
optimale. En particulier, il faut remarquer que dans ce secteur le respect des
normes prudentielles doit bien souvent primer sur celui des règles de
concurrence.
Dans le cas où le Conseil de la concurrence prononce une sanction
à l'issue de cette procédure et s'il n'a pas suivi l'avis de la
Commission bancaire, il doit
motiver sa décision
en indiquant les
raisons pour lesquelles il n'a pas suivi cet avis.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 46
Relations de la Commission de
contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des
Etats non membres de l'Espace économique européen
Commentaire : Le présent article permet à la
Commission de contrôle des assurances (CCA) de conclure des conventions
bilatérales avec les autorités de contrôle des Etats qui ne
sont pas parties à l'accord sur l'Espace économique
européen (EEE).
I. LA SITUATION ACTUELLE
Les échanges d'information entre la CCA et ses homologues
étrangers sont régis par deux articles du code des assurances.
A
l'article L. 363-1
il est prévu, dans le cadre de l'EEE, que
les autorités de contrôle de l'Etat d'origine des entreprises
peuvent exiger d'elles et de leurs succursales établies en France
communication de toutes informations utiles à l'exercice de ce
contrôle. En outre, après en avoir informé la CCA, ces
autorités de contrôle peuvent procéder par
elles-mêmes ou par l'intermédiaire de leurs représentants
à des contrôles sur place des succursales établies sur le
territoire de la République française des entreprises d'assurance
communautaires.
Le second alinéa de
l'article L. 310-21
prévoit que la CCA
peut
transmettre des informations
aux autorités chargées
de la surveillance des entreprises d'assurance dans
d'autres pays
,
à deux conditions :
- sous réserve de
réciprocité
;
- à condition que ces autorités soient elles-mêmes soumises
au secret professionnel avec les mêmes garanties qu'en France
.
Cette deuxième condition est très contraignante car dans certains
pays, les autorités de contrôle sont certes astreintes au secret
professionnel mais avec des garanties moindres qu'en France : dès
lors, la seconde condition n'étant pas remplie, la CCA n'est pas
autorisée à échanger des informations avec cette
autorité.
Or, il semble nécessaire aujourd'hui, avec l'internationalisation des
structures de sociétés, que les autorités de
régulation et de contrôle puissent avoir elles-mêmes cette
dimension internationale par des échanges d'informations entre elles et
l'extension de leurs contrôles sur place.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Il est prévu d'insérer un nouvel alinéa à l'article
L. 310-21 du code des assurances qui
assouplit les conditions
dans
lesquelles la CCA peut effectuer des échanges d'informations avec ses
homologues étrangers.
Sur le modèle de ce qui est prévu pour la Commission bancaire
à l'article 44 du présent projet de loi, le présent
article
autorise la CCA a conclure des conventions bilatérales avec
les autorités de contrôle des entreprises d'assurance des pays qui
ne sont pas parties à l'accord sur l'EEE
.
Plusieurs conditions
encadrent cette faculté :
1- ces autorités doivent être soumises au
secret
professionnel
(mais pas forcément avec les mêmes garanties
qu'en France, ce qui est beaucoup moins contraignant) ;
2- ces conventions pourront avoir pour objet
a- des échanges d'information,
b- l'extension des contrôles sur place de la CCA aux succursales ou aux
filiales d'entreprises d'assurance soumises à son contrôle qui
sont situées sur le territoire de compétence de l'autorité
étrangère,
c- réciproquement, la possibilité pour cette autorité de
participer à des contrôles sur place de succursales ou de filiales
françaises d'entreprises d'assurance soumises à son
contrôle (à la demande de l'autorité
étrangère, soit la CCA effectue seule ce contrôle, soit les
deux autorités l'effectuent conjointement) ;
3-
seule la CCA peut prononcer des sanctions
à l'égard
de la succursale ou de la filiale contrôlée en France ;
4-
clause de sauvegarde
: la CCA peut refuser son concours
à l'autorité étrangère si elle estime que la
demande de celle-ci est de nature à "
porter atteinte à
la souveraineté, à la sécurité, aux
intérêts économiques essentiels ou à l'ordre public
français ou lorsqu'une procédure pénale quelconque a
déjà été engagée en France sur la base des
mêmes faits et contre les mêmes personnes, ou bien lorsque
celles-ci ont déjà été sanctionnées par une
décision définitive pour les mêmes
faits
"
105(
*
)
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES À LA
GARANTIE DES DÉPOSANTS, DES ASSURÉS ET DES INVESTISSEURS
CHAPITRE PREMIER :
GARANTIE DES
DÉPOSANTS
ARTICLE 47
Fonds de garantie des
dépôts
Commentaire : Le présent article prévoit
d'instituer un nouveau dispositif de garantie des dépôts, sous la
forme d'un fonds de garantie unique (couvrant l'ensemble des
établissements de crédit quelque soit leur statut juridique),
alimenté par des cotisations
ex ante
ajustées au risque.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La directive n° 94/19/CE du 30 mai 1994
prévoit que
"
chaque Etat membre veille à l'instauration et à la
reconnaissance officielle sur son territoire d'un ou plusieurs systèmes
de garantie des dépôts
"
106(
*
)
.
Cette directive a été transposée en France dès le 8
août 1994 au niveau législatif (article 10 de la
loi n°
94-679
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
créant un article 52-1 de la loi bancaire) et en 1995 au niveau
réglementaire
107(
*
)
.
ð
En France, il n'y a pas eu de création d'un fonds de garantie
obligatoire et couvrant l'ensemble du système bancaire.
En effet, le premier alinéa de cet
article 52-1
de la loi n°
84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au
contrôle des établissements de crédit dispose que
"
tout établissement de crédit agréé en
France adhère à un système de garantie
destiné à indemniser les déposants en cas
d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds
remboursables
". Il existe aujourd'hui en France trois systèmes
de garantie.
En outre, cet article organise, en conformité avec le texte de la
directive, une
reconnaissance de systèmes
équivalents
108(
*
)
en disposant que
"
les établissements affiliés à l'un des organes
centraux mentionnés à l'article 20 sont
réputés
satisfaire
à l'obligation de garantie dans les conditions
prévues au troisième alinéa du présent
article
", en vertu de l'obligation légale qui leur est faite
à
l'article 21
de la même loi de "
garantir la
liquidité et la solvabilité de chacun de (leurs)
établissements (affiliés) comme de l'ensemble du
réseau
". Il existe aujourd'hui en France six systèmes
reconnus équivalents.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article regroupe quatorze articles : le premier d'entre
eux modifie l'actuel article 52-1 de la loi bancaire et il est
inséré treize autres articles à sa suite.
Ces nouveaux articles instaurent un système de garantie des
dépôts
obligatoire
,
universel
, financé par
des
cotisations appelées
ex ante
et ajustées au
risque
, et
géré par une personne morale de droit
privé
: le fonds de garantie des dépôts.
L'ARTICLE 52-1
1. Un système unique et universel
Cet article institue un fonds de garantie des dépôts,
système unique de dépôts auquel tous les
" établissements de crédit agréés en
France " sont tenus d'adhérer, quelque soit leur statut
juridique
.
C'est donc la fin de la pluralité des systèmes de garantie et
surtout de la reconnaissance de systèmes dits équivalents au
profit des réseaux mutualistes ou coopératifs. Le présent
projet de loi instaure ce qu'il est convenu d'appeler une "
maison
bancaire commune
", réunissant les banques commerciales et les
réseaux mutualistes et coopératifs. Il est incontestable que les
restructurations actuelles du système bancaire français, avec
notamment le rachat de banques commerciales par de grands réseaux
mutualistes, ouvre la voie à une réglementation plus
homogène du secteur bancaire dans son ensemble.
Ce nouveau système unique conserve le même objet que l'actuel
article 52-1 de la loi bancaire : " indemniser les déposants
en cas d'indisponibilité de leurs dépôts et autres fonds
remboursables
109(
*
)
".
2. Une personne morale
sui generis
Le premier alinéa
de cet article indique en outre que ce fonds est
une "
personne morale de droit privé
". Il ne
relève donc d'aucune catégorie préexistante. Selon la
Direction du Trésor, interrogée par votre rapporteur, ce
caractère
sui generis
s'est imposé en raison de
l'inadéquation des formes juridiques existantes à prendre en
compte toutes les caractéristiques propres à un tel
système de garantie.
En effet, ce fonds doit répondre à plusieurs impératifs
particuliers :
1- le rôle des membres doit être proportionnel à leur
contribution,
2- le système de garantie ne doit pas pouvoir s'opposer à
l'entrée d'un nouvel adhérent, ni prononcer l'exclusion d'un
membre (le système n'a pas de compétence disciplinaire de place),
3- la responsabilité des membres du système ne doit pas pouvoir
être engagée au titre de leur participation au système.
Or, les catégories juridiques existantes ne permettent pas de prendre en
compte ces impératifs :
a-
l'établissement public
n'est pas adapté pour des
adhérents qui sont exclusivement des sociétés
commerciales ; en outre la structure doit bénéficier d'une
réelle autonomie à l'égard des pouvoirs publics ;
b- l'association
ne permet pas de déroger à la
règle de l'égalité entre les membres ;
c- le groupement d'intérêt économique
(GIE) ne peut
pas accumuler de réserves et les membres du groupement sont tenus
indéfiniment et solidairement de ses dettes sur leur patrimoine
propre ;
d- la société en nom collectif
prévoit
également que ses membres sont tenus indéfiniment et
solidairement de ses dettes sur leur patrimoine propre ;
e- la société anonyme
ne convient pas non plus car il
faudrait prévoir l'incessibilité des parts, organiser par voie
réglementaire la répartition initiale et ultérieure du
capital, prévoir des augmentations (des réductions) de capital
à chaque fois qu'un établissement de crédit obtient un (se
voit retirer son) agrément ;
f- enfin,
la société à responsabilité
limitée
et
la société par actions
simplifiée
ne peuvent pas non plus être retenues sauf à
prévoir des dérogations qui dénatureraient le droit commun
des sociétés commerciales.
3. Les exclusions
Le deuxième alinéa
de cet article établit une
liste
des exclusions obligatoires
; il s'agit d'exclusions traditionnelles,
autorisées par la directive de 1994 précitée.
Ne peuvent bénéficier de l'indemnisation, les dépôts
et autres fonds des établissements de crédit
eux-mêmes, des entreprises d'assurance, des organismes de placement
collectif, des organismes de retraite, des entreprises d'investissement et des
institutions financières non soumises à la loi bancaire : le
Trésor public, la Banque de France, les services financiers de La Poste,
l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM),
l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et la caisse des
dépôts et consignations
110(
*
)
.
Ne sont pas non plus indemnisés les " fonds reçus ou
laissés en compte par les associés en nom ou les commanditaires
d'une société de personnes, les associés ou actionnaires
détenant au moins 5 % du capital social, les administrateurs, les
membres du directoire et du conseil de surveillance ou les gérants ainsi
que les fonds provenant de prêts participatifs "
111(
*
)
.
En outre, un
règlement du CRBF
pourra prévoir d'autres
exclusions, facultatives,
en raison :
a- soit des informations sur la situation de l'entreprise ou des avantages
particuliers dont a pu bénéficier le déposant
concerné,
b- soit de la nature spécifique de certains fonds ou
dépôts,
c- soit de l'origine illicite des fonds concernés.
L'ARTICLE 52-2
L'article 52-2 est relatif au
fonctionnement du fonds
. Deux
modalités sont prévues, un fonctionnement à titre curatif
classique et un fonctionnement à titre préventif qui constitue
une nouveauté.
1. Le fonctionnement à titre préventif
A titre préventif, le fonds de garantie pourra intervenir auprès
d'un établissement de crédit "
dont la situation laisse
craindre à terme une indisponibilité des dépôts ou
autres fonds remboursables, compte tenu du soutien dont il peut par ailleurs
bénéficier
112(
*
)
". En
toute logique, cette possibilité devrait être utilisée si
le coût de l'intervention préventive est jugé
inférieur à celui de la liquidation de l'établissement de
crédit.
Cette intervention est conditionnée par une
proposition de la
Commission bancaire
. Toutefois, dans ce cas, le fonds de garantie est
libre d'accepter ou de refuser d'intervenir
. En outre, il
définit, après avis de la Commission bancaire - il y aura donc
vraisemblablement concertation entre eux - les
conditions de son
intervention
. A titre d'exemple, le texte prévoit qu'il peut
subordonner celle-ci à la "
cession totale ou partielle de
l'établissement de crédit ou à l'extinction de son
activité, notamment par la cession de son fonds de commerce
".
Ces conditions sont nécessaires afin, comme l'écrit M. Dominique
Baert dans son rapport sur ce présent projet de loi
113(
*
)
,
" d'éviter qu'un
établissement de crédit puisse continuer à exercer son
activité et à concurrencer les autres établissements alors
qu'il aura été " renfloué " grâce à
la solidarité de place ".
Cette action préventive constitue bien
une innovation
puisqu'aujourd'hui la Commission bancaire n'a pas les moyens financiers ni
légaux d'intervenir en amont d'un sinistre bancaire. L'Association
française des banques (AFB) avait bien effectué une intervention
préventive lors des difficultés de la banque Finindus, mais sans
base juridique solide.
L'intervention préventive pose également la question de la
liberté des
dirigeants de l'établissement de crédit
concerné d'accepter ou de refuser l'action du fonds de garantie. Il
apparaît que de nombreuses dispositions du présent projet de loi
(en particulier, le nouveau pouvoir de recommandation de la Commission
bancaire, la possibilité de limitation de la distribution des
dividendes) permettront en pratique, dans la plupart des cas, de contraindre
les dirigeants à accepter cette intervention.
Dans le cadre d'une telle intervention, le fonds de garantie peut se porter
acquéreur des actions ou, avec l'accord de l'organe central
concerné, des parts sociales d'un établissement de crédit.
Cette phase doit être entourée d'une certaine discrétion,
afin de ne pas effrayer les déposants et de ne pas précipiter la
cessation de paiements de l'établissement.
2. Le fonctionnement à titre curatif
Plus classiquement, le fonds interviendra à titre curatif
à la
demande de la Commission bancaire
dès que celle-ci aura
constaté que l'un des établissements adhérents au fonds
"
n'est plus en mesure de restituer, immédiatement ou à
terme rapproché, les fonds qu'il a reçus du public dans les
conditions législatives, réglementaires ou contractuelles
applicables à leur restitution
".
Dans ce cas de figure,
le fonds n'aura pas la possibilité de refuser
d'intervenir
ni de poser des conditions à son intervention.
3. Dispositions communes à ces interventions
Lorsque l'organe central d'un réseau mutualiste ou coopératif le
demande à la Commission bancaire, le fonds de garantie peut prendre en
charge
une partie du coût des mesures destinées à
garantir la solvabilité d'un établissement de crédit
affilié à cet organe central
114(
*
)
. En vertu de l'article 21 de la loi bancaire qui
fait obligation à l'organe central de garantir la solvabilité et
la liquidité des établissements qui lui sont affiliés,
celui-ci conserve la responsabilité juridique de l'intervention et
aucune intervention ne pourra se faire sans son accord.
ð Il convient de remarquer que lors d'une intervention préventive,
tous les clients de l'établissement auquel est apporté un soutien
financier en bénéficient (qu'ils soient déposants ou
non) ; alors qu'à titre curatif, l'intervention du fonds ne se fait
qu'en faveur des déposants remplissant les conditions
législatives et réglementaires prévues. Il y a donc
une
différence de nature entre les deux types d'intervention
:
a-
l'intervention à titre préventif
constitue un
soutien financier
à l'établissement de crédit, dont
bénéficient
tous ses clients
;
b- alors que
l'intervention à titre curatif
se limite à
une indemnisation des déposants.
A l'occasion de ces interventions, le fonds sera amené à prendre
un certain nombre de
décisions
115(
*
)
. Afin de soumettre celles-ci au même juge
que les décisions de la Commission bancaire sur une même affaire,
il est prévu de les soumettre, en cas de recours de pleine juridiction,
au
juge administratif
116(
*
)
. Il faut
toutefois se rendre compte que soumettre ces litiges au juge administratif
c'est aussi, en l'état actuel des choses, leur imposer
de longs
délais de jugement
. Les autres décisions du fonds
relèveront de la compétence du juge judiciaire.
L'ARTICLE 52-3
Conformément à la directive européenne
117(
*
)
, le fonds de garantie se voit reconnaître un
droit de subrogation
"
dans les droits des
bénéficiaires de son intervention à concurrence des sommes
qu'il a versées
". Il y a donc rachat des créances des
déposants indemnisés par le fonds de garantie qui devient
créancier à leur place dans la procédure de liquidation
ouverte à l'encontre de l'établissement de crédit
défaillant.
L'ARTICLE 52-4
Dans le même esprit, "
le fonds de garantie peut engager toute
action en responsabilité
118(
*
)
à
l'encontre des dirigeants de droit ou de fait des établissements pour
lesquels il intervient aux fins d'obtenir le remboursement de tout ou partie
des sommes versées par lui
".
L'ARTICLE 52-5
L'article 52-5 est relatif au
financement du fonds de garantie
.
Le premier alinéa de cet article prévoit que ce sont
les
établissements adhérents au fonds
qui lui procurent
l'intégralité de ses ressources financières, dans des
conditions fixées par un règlement du Comité de la
réglementation bancaire et financière (CRBF) prévu
à l'article 52-14 (
cf. infra
).
Ce article prévoit
trois formes de financement
:
1-
les certificats d'association ;
2- les cotisations ;
3- l'emprunt.
Il convient d'ajouter à cette liste
les pénalités de
retard
prévues à l'article 52-6 (
cf. infra
).
ð Au total, il est prévu que ce fonds atteigne une
dizaine de
milliards de francs
119(
*
)
en régime de
croisière
(trois ou quatre années après sa
création). A ce niveau, il serait plafonné : il y aurait une
diminution de l'appel des cotisations en numéraire, voire l'arrêt
de cet appel, et la rémunération des certificats d'association
pourrait être augmentée.
1. Les certificats d'association
Il s'agit de
titres de participation
particuliers achetés,
obligatoirement, par les établissements de crédit contributeurs
lors de leur adhésion et qui constitueraient une
dotation initiale de
ce fonds
(voire une source de financement supplémentaire
ultérieurement en cas de nécessité). Toutefois, le
débours n'interviendrait pas au moment de la souscription mais lors
de l'appel
: ainsi les fonds propres des établissements de
crédit demeureraient inchangés jusqu'à ce que le fonds ait
besoin d'appeler les certificats.
Ces certificats sont
rémunérés
sauf lorsque les
pertes subies par le fonds ne peuvent être couvertes par les cotisations
déjà appelées. Dans ce cas également, leur valeur
nominale est réduite à due proportion dans les bilans des
établissements
120(
*
)
.
Ces titres ne sont pas remboursables sauf en cas de retrait d'agrément
par le CECEI. Enfin, ils ne sont pas éligibles au crédit
d'impôt sur la contribution des institutions financières
(CIF)
121(
*
)
.
ð Il est prévu que ces certificats constituent environ
un tiers
des ressources
du fonds de garantie.
2. Les cotisations
L'article 52-5 prévoit que les cotisations dues par les
établissements de crédit affiliés à un organe
central sont directement versées au fonds de garantie par l'organe
central ; les autres dispositions relatives aux cotisations apparaissent
à l'article 52-14 (
cf. infra
).
ð Il est prévu deux types de cotisations qui devraient
représenter chacune
un tiers des ressources
du fonds de
garantie :
1- des
versements en numéraire
au fonds de garantie
bénéficiant d'un crédit d'impôt de CIF à
hauteur de 25 % (cf. article 52 du présent projet de loi) ;
2- des "
dépôts de garantie
" qui demeureraient,
tant qu'ils ne seraient pas appelés, la propriété de
l'établissement de crédit à son bilan ; contrairement
aux versements en numéraire, ce dépôt ne sera pas
éligible au crédit d'impôt sur la CIF.
3. L'emprunt
Il est prévu que le fonds de garantie peut emprunter auprès de
ses adhérents
122(
*
)
.
L'ARTICLE 52-6
Cet article prévoit que "
tout membre qui ne verse pas au fonds
de garantie sa cotisation appelée est passible
" des sanctions
de la Commission bancaire
123(
*
)
et "
de
pénalités de retard versées directement au fonds de
garantie selon des modalités définies par le règlement
intérieur de celui-ci
". Ces pénalités de retard
constituent une quatrième ressource du fonds.
L'ARTICLE 52-7
Cet article prévoit que
le fonds est géré par un
directoire agissant sous le contrôle d'un conseil de surveillance
.
Les membres du directoire et du conseil de surveillance doivent remplir les
conditions d'honorabilité requises pour les membres des conseils
d'administration ou de surveillance, les dirigeants et les administrateurs des
établissements de crédit
124(
*
)
.
L'ARTICLE 52-8
L'article 52-8 est relatif à
la mission et à la composition du
conseil de surveillance.
1. Les missions du conseil de surveillance
Le conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts a
plusieurs missions :
1- il " exerce le
contrôle permanent de la gestion
du
fonds "
125(
*
)
;
2- il élabore le
règlement intérieur
du fonds et
les règles d'emploi des ressources du fonds, qui sont homologués
par arrêté du ministre chargé de l'économie,
après approbation par le CRBF ;
3- il
approuve les comptes
et nomme les commissaires aux comptes ;
un exemplaire de ces comptes approuvés est remis, à la fin de
chaque exercice, au ministre chargé de l'économie.
Ce même article prévoit que le fonds est
soumis au
contrôle de l'Inspection générale des finances
. En
principe, l'Inspection générale des finances n'est pas
compétente à l'égard des organismes qui ne
bénéficient pas directement de concours financiers de
l'Etat ; la présente dérogation à ce principe
s'explique par le souhait des pouvoirs publics de s'assurer que la situation
financière du fonds ne le place pas en situation de ne pas pouvoir
indemniser les déposants.
2. La composition du conseil de surveillance
Le conseil de surveillance est composé de
douze membres,
représentant chacun un ou plusieurs des adhérents au fonds de
garantie
:
il s'agira donc de professionnels
. La composition
prévue est la suivante :
1- quatre membres représentant respectivement les quatre
établissements de crédit ou ensembles d'établissement de
crédit affiliés à un même organe central
126(
*
)
, qui sont les plus importants contributeurs, membres
de droit ;
2- deux représentants des établissements dotés d'un
organe central, qui ne sont pas membres de droit ;
3- six membres représentant les autres catégories
d'établissements de crédit, qui ne sont pas membres de droit.
Le président du conseil de surveillance est élu en son sein. Il
s'agira donc, comme tous les membres de ce conseil, d'un professionnel.
L'ARTICLE 52-9
Cet article propose que les décisions du conseil de surveillance soient
prises à la
majorité simple
, avec vote
prépondérant du président en cas de partage égal
des voix.
Toutefois il faut noter qu'il n'y a pas égalité des voix :
chaque membre du conseil dispose d'un
nombre de voix dépendant de sa
contribution financière
totale au fonds de garantie et de celles des
établissements qui l'ont désigné comme leur
représentant.
L'ARTICLE 52-10
Cet article traite de la
composition du directoire
du fonds de
garantie . Celui-ci est composé de
trois membres nommés
par le conseil de surveillance
127(
*
)
qui
confère à l'un d'eux la qualité de président.
Deux dispositions encadrent cette nomination :
1-
les membres du directoire ne peuvent pas être des professionnels
en activité
puisqu'il est expressément prévu qu'ils
"
ne peuvent exercer en même temps des fonctions au sein des
établissements ou sociétés membres du fonds de garantie,
ni recevoir de rétribution de l'un d'eux
" ;
2- le président du directoire
ne peut exercer ses fonctions
qu'après
agrément du ministre chargé de
l'économie
.
L'ARTICLE 52-11
Il est prévu que le ministre chargé de l'économie, le
gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire,
le président du Conseil des marchés financiers (CMF), ou leur
représentant,
peuvent à leur demande, être entendus
par le conseil de surveillance et le directoire.
Cette disposition permettra d'accroître les échanges
d'informations entre ces autorités afin qu'elles puissent aborder toute
question relative à la sécurité du système
bancaire.
L'ARTICLE 52-12
L'article 52-12 édicte les règles relatives au
secret
professionnel
. Y sont soumis
128(
*
)
les
membres du directoire, ceux du conseil de surveillance, ainsi que toute
personne qui, par ses fonctions, a accès aux documents et informations
détenus par le fonds de garantie.
Toutefois, ce secret n'est pas opposable à
l'autorité
judiciaire
agissant dans le cadre d'une procédure pénale, ni
aux
juridictions administratives ou civiles
statuant sur un recours
formé à l'encontre d'une décision du fonds de garantie des
dépôts, ni à
la Commission bancaire
.
L'ARTICLE 52-13
Les membres du directoire ont
accès à l'ensemble des
documents
comptables et financiers et aux rapports des commissaires aux
comptes de l'établissement pour lequel l'intervention du fonds est
sollicitée par la Commission bancaire. Ces documents sont normalement
couverts par le secret professionnel. Cet accès est nécessaire
pour déterminer les conditions encadrant l'intervention
préventive du fonds, ou encore établir les droits des
déposants.
L'ARTICLE 52-14
Cet article détaille le
contenu du règlement du CRBF
qui
devrait intervenir dans les deux mois suivant la date de publication de la loi.
Celui-ci ne devrait pas, pour de nombreuses dispositions, être
fondamentalement différent du règlement CRBF actuel, n°
95-01.
Ce règlement fixera
le plafond d'indemnisation
par
déposants (qui devrait se situer à
400.000 francs
comme
dans l'actuel système AFB, supérieur au montant minimum de 20.000
écus prévu par la directive européenne), les
modalités et
délais d'indemnisation
(
vraisemblablement
deux mois
, renouvelable trois fois sur décision de la Commission
bancaire à la demande du fonds de garantie) ainsi que les règles
relatives à l'information de la clientèle.
Il fixera en outre les caractéristiques des
certificats
d'association
, les conditions de leur rémunération et de leur
remboursement en cas de retrait de l'agrément.
Le
montant global des cotisations annuelles
, dont le niveau ne doit pas
"
mettre en péril la stabilité du système
bancaire
" sera également précisé dans ce
règlement, ainsi que les conditions dans
lesquelles une partie de ces
contributions peut ne pas être versée
au fonds de garantie
(vraisemblablement 50 % des cotisations, soit environ un tiers des ressources
du fonds).
Ces cotisations sont réparties "
sur la base
d'indicateurs de
la situation financière
de chacun des établissements de
crédit concernés, et notamment du
montant des
dépôts
ainsi que
des fonds propres
et des
cotisations déjà versées
". Les
établissements de crédit n'ayant que peu ou pas de
dépôts s'acquittent d'une cotisation minimale. Les nouveaux
entrants dans le système sont concernés par le critère des
"
cotisations déjà versées
".
La formule de répartition de ces cotisations qui sera adoptée
fera également partie de ce règlement du CRBF.
Enfin, il précisera les conditions et modalités de nomination des
membres du conseil de surveillance ainsi que la durée de leur mandat.
Le règlement ne pourra être modifié qu'après avis du
président du directoire du fonds de garantie des dépôts.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Outre des amendements rédactionnels et de précision,
l'Assemblée nationale a introduit les principales modifications
suivantes :
1- l'Assemblée nationale a tenu à ce que le fonds de garantie
informe la Commission bancaire
lorsqu'il décide d'engager une
action contre les dirigeants de la société pour laquelle il est
intervenu ;
2- dans le texte du Gouvernement (article 52-14), le CRBF devait s'assurer que
le niveau des cotisations dues par les adhérents du fonds
ne puisse
mettre en péril la stabilité du système
financier
: l'Assemblée nationale a supprimé cette
précision ;
3- l'Assemblée nationale a précisé que le montant des
cotisations doit refléter les "
risques objectifs que
l'adhérent fait courir au fonds
" ; par cette expression,
elle entend : le montant des fonds propres, le montant et la
qualité des engagements mais aussi la présence ou non d'un organe
central.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission est
globalement favorable
au dispositif proposé
dans le présent article. La mise en place d'un tel système de
garantie des dépôts - unique, obligatoire, financé par des
cotisations
ex ante
ajustées au risque - a été
préconisée depuis de nombreuses années, notamment par un
rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale de
1996
129(
*
)
puis un rapport de la commission des
finances du Sénat de 1996
130(
*
)
. Sa mise
en place rend le dispositif français plus lisible et plus
compréhensible.
Toutefois, votre commission tient à souligner que
ce système
ne constitue pas une innovation majeure
, notamment pour les
déposants qui ne devraient pas connaître de modification notable
dans leurs conditions d'indemnisation.
A. SUR L'UTILITÉ DU FONDS
Doté d'une dizaine de milliards de francs, le fonds de garantie pourra
vraisemblablement faire face des
défaillances de banques
" moyennes "
. En effet, les réseaux mutualistes et les
grandes banques commerciales n'ont pas vocation à faire appel au fonds.
Il est créé essentiellement dans une
logique de mutualisation
des risques
pour prendre en charge la faillite des petites et moyennes
banques non adossées. Or, il faut remarquer que la tendance actuelle de
concentration dans le secteur financier,
réduit le nombre des petites
et moyennes banques
non adossées pour lesquelles ce fonds a
été créé.
En tout état de cause, le fonds sera trop faiblement doté pour
faire face à la faillite d'un grand réseau mutualiste ou d'une
grande banque commerciale
. Seul le budget de l'Etat sera suffisamment
solide pour faire face à une défaillance d'une telle ampleur. De
même, la mise en place de l'euro peut nous faire redouter des
risques
systémiques transfrontaliers accrus
, qui eux non plus, ne pourront
pas trouver de parade dans ce fonds de garantie, mais devront être
traités, en Europe, par concertation au sein du système
européen de banques centrales (SEBC).
B. SUR L'IDENTITÉ DU FONDS
Votre rapporteur général s'interroge sur la qualification
juridique de ce fonds, personne
sui generis
qui semble emprunter des
traits à plusieurs formes juridiques : l'association (avec les
" certificats d'association "), la société anonyme
(avec le conseil de surveillance), etc. sans appartenir à aucune de ces
catégories.
Certes, ce n'est pas la première fois qu'un fonds de garantie est
créé ainsi, sous la forme d'une personnalité morale
sui
generis
; on peut se référer au Fonds de garantie contre
les accidents de circulations et de chasse (dit
Fonds de garantie
automobile) prévu à l'article L. 421-2 du code des assurances est
également doté d'un statut propre.
Toutefois, la question du régime juridique mérite d'être
posée car sa réponse détermine en partie le régime
fiscal applicable.
La Direction de la législation fiscale du ministère des finances
semble privilégier une soumission à
l'impôt sur les
sociétés de droit commun
mais avec la possibilité de
passer des
provisions en franchise fiscale à concurrence des
cotisations versées
au fonds (en l'absence de sinistre, les
bénéfices sont alors égaux aux cotisations
augmentées des produits financiers) puisque le montant contenu dans le
fonds a pour unique objet la provision d'un risque. Ce schéma, qui
pourrait être mis en oeuvre par voie d'instruction,
permettrait au
fonds d'échapper
de facto
à l'impôt sur les
sociétés.
C. SUR LE FONCTIONNEMENT DU FONDS
Il est indispensable de rappeler dans la loi que
tout établissement
faisant l'objet d'une intervention à titre curatif du fonds de garantie,
doit disparaître
. C'était déjà l'une des
principales conclusions du rapport de la Commission des finances du
Sénat sur la situation et les perspectives du secteur
bancaire
131(
*
)
qui préconisait le
retrait des établissements qui bénéficient des
mécanismes de solidarité. C'est le seule manière de
conduire ses dirigeants à la " gestion saine et prudente "
consacrée par les directives européennes. L'appel à la
solidarité des concurrents doit se traduire par la disparition de
l'établissement, par
liquidation ou cession
à un autre
établissement.
De la même manière, mais sans inscrire ce principe de la sanction
automatique dans la loi, les
conditions posées
par le fonds lors
de ses interventions préventives
sont absolument
nécessaires
et devront remplir cet objectif primordial.
Sur ces deux points, la rédaction du présent article doit
être clarifiée.
D. SUR LE FINANCEMENT DU FONDS
Votre rapporteur estime que l
'interprétation
qui peut être
faite de la
notion de " risques objectifs
" comme nouveau
critère de répartition des cotisations, est dangereuse. En effet,
la capacité un réseau mutualiste à assumer la couverture
de ses propres risques réside dans sa bonne situation
financière : c'est à ce titre que ses cotisations seront
réduites et non pas en raison de la seule existence d'un organe central.
Il doit être clair que l'assiette principale des cotisations est
constituée du
montant des dépôts
,
pondéré par différents indicateurs de la situation
financière de l'établissement
, reflétant les
" risques objectifs " qu'il fait courir au fonds : le montant
des fonds propres, le montant et la qualité des engagements, le ratio
européen de solvabilité.
Il semble également nécessaire de préciser que les
établissements ne disposant que peu ou pas de dépôts pour
compte de tiers ne devront s'acquitter que d'une
cotisation minimale
équivalente à des frais de dossiers. Son montant ne devrait
vraisemblablement pas dépasser
quelques milliers de francs
.
Par ailleurs, il convient de remarquer que l'existence d'un fonds
préchargé, éventuellement inutilisé en cas
d'absence de sinistre bancaire, peut susciter la
tentation d'utiliser ces
fonds à l'occasion d'un sinistre
d'une autre nature pour lequel
l'intervention du fonds ne serait pas juridiquement prévue.
L'introduction dans le présent projet de loi d'un dispositif
supplémentaire de garantie des cautions, à l'occasion d'une
défaillance ponctuelle, renforce cette crainte.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 48
Consultation par la Commission
bancaire
Commentaire : Le présent article prévoit
que le
président du directoire du fonds de garantie des dépôts est
entendu par la Commission bancaire pour toute question concernant un
établissement pour lequel cette dernière envisage de solliciter
l'intervention du fonds de garantie.
I. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Il est proposé d'insérer un nouvel article 38-1 dans la loi
n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au
contrôle des établissements de crédit, prévoyant que
le président du directoire du fonds de garantie des
dépôts est entendu par la Commission bancaire
lorsque celle-ci
envisage une intervention du fonds, à titre préventif ou curatif,
au titre de l'article 52-2 de la loi bancaire.
Cette audition du président du directoire du fonds, à
l'initiative de la Commission bancaire, contribue à
renforcer leurs
liens et leur coopération
, notamment dans le cadre d'une
intervention à titre préventif (pour laquelle il est
nécessaire qu'il y ait accord entre eux sur le principe de
l'intervention).
Il faut remarquer que la nouvelle rédaction proposée par le
présent projet de loi pour l'article 45 de la loi n° 92-665 du 16
juillet 1992 prévoit des échanges d'informations, notamment entre
la Commission bancaire et le fonds de garantie des dépôts.
Toutefois, l'audition prévue au présent article est de nature
différente, elle n'est pas un simple échange d'informations :
a. le président du directoire du fonds se déplace devant la
Commission bancaire à la demande de cette dernière et à
l'occasion d'une possible mise en oeuvre du fonds ;
b. il y évoque le cas particulier d'un établissement de
crédit pour lequel il aura probablement à intervenir
financièrement.
II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a tout d'abord adopté un amendement
rédactionnel.
Puis, elle a adopté un amendement tendant, à
permettre au
président du directoire d'être entendu, à sa demande, par
la Commission bancaire
, et non pas seulement à l'initiative de cette
dernière.
Cette possibilité ouverte au président du directoire fonds de
garantie n'est encadrée par aucune condition de sujet
abordé
132(
*
)
ou de circonstances. Elle
s'apparente à un
droit d'alerte
reconnu au président du
directoire.
L'ensemble de ce dispositif est à rapprocher des deux derniers
alinéas, introduits par voie d'amendement à l'Assemblée
nationale, de l'article L. 423-4 du code des assurances tels que
proposés à l'article 49 du présent projet de loi :
"
La Commission de contrôle des assurances entend le
président du directoire du fonds de garantie pour toute question
concernant une entreprise d'assurance pour laquelle elle envisage de mettre en
oeuvre les dispositions du présent chapitre.
"
Le président du directoire est également entendu,
à sa demande, par la Commission de contrôle des
assurances
. "
III. POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime utile que le
président du
conseil de surveillance
, de même que le président du
directoire, bénéficie de ces dispositions, en sa qualité
de délégué d'une autorité professionnelle.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
CHAPITRE II :
GARANTIE DES
ASSURÉS
ARTICLE 49
Fonds de garantie des
assurés
Commentaire : Cet article prévoit la
création
d'un fonds de garantie chargé de sécuriser le paiement des
prestations dues aux assurés en cas de défaillance d'une
compagnie d'assurance de personnes. Financé ex ante pour partie par les
cotisations des entreprises adhérentes, le fonds interviendrait à
l'initiative de la Commission de contrôle des assurances, après
que celle-ci aura tenté de transférer le portefeuille de contrats
de l'entreprise en difficulté.
La création par le présent article d'un fonds de garantie des
assurés est consécutive à la faillite d'une
société d'assurance-vie qui a laissé de nombreux
assurés sans recours. Fort heureusement, les entreprises d'assurance ont
su trouver, dans le cas d'Europavie, un terrain d'entente pour indemniser les
assurés, sans qu'il soit besoin de conférer au dispositif que le
présent article propose de créer un caractère
rétroactif.
Ainsi, contrairement au fonds de garantie envisagé dans le domaine
bancaire qui s'inspire des systèmes de garantie mis en place par les
différentes familles bancaires, le fonds de garantie prévu pour
préserver les droits des assurés est-il un dispositif totalement
nouveau.
Le présent article prévoit ainsi de créer un chapitre III
nouveau dans le titre II du livre IV du code des assurances qui s'intitulerait
"
Mesures relatives à la garantie des assurés
"
et qui comprendrait huit nouveaux articles, numérotés
L. 423-1 à L. 423-8. Compte tenu de l'insertion de ce nouveau
chapitre dans un titre portant comme intitulé
" Le fonds de
garantie "
après deux chapitres concernant respectivement
" Le fonds de garantie contre les accidents de circulation et de
chasse "
et
" Le fonds de garantie des victimes des actes de
terrorisme et d'autres infractions "
, il apparaît plus logique
de l'intituler
" Le fonds de garantie des assurés contre la
défaillance d'une entreprise d'assurance de personnes "
. Votre
commission vous proposera un
amendement
en ce sens.
L'Assemblée nationale a adopté de nombreux amendements à
cet article, qui n'ont pour l'essentiel, qu'une portée
rédactionnelle.
I. UN CHAMP D'APPLICATION RESTREINT
Le fonds de garantie des assurés dont le présent article
prévoit la création se distingue du système de garantie
bancaire par son caractère non universel. En effet, outre que tous les
organismes exerçant une activité d'assurance n'y cotiseront pas,
les assurés ne seront indemnisés que pour une seule
catégorie de contrats.
A. L'EXCLUSION DES MUTUELLES DE 1945 ET DES INSTITUTIONS DE
PRÉVOYANCE
En vertu du nouvel article L. 423-1 du code des assurances, seules les
entreprises d'assurances agréées en France
133(
*
)
, régies par le code des assurances, et en
conséquence soumises au contrôle de la Commission de
contrôle des assurances, sont appelées à cotiser au fonds
de garantie des assurés, à l'exception donc des mutuelles dites
de " 1945 " qui relèvent du code de la mutualité et des
institutions de prévoyance qui relèvent du code de la
sécurité sociale ou du code rural, et en dépit du fait que
ces deux catégories d'opérateurs entrent dans le champ des
directives européennes d'assurance.
De même, les succursales d'entreprises d'assurance dont le siège
social est situé dans un État membre de l'Espace
économique européen ne seront pas tenues de cotiser au fonds de
garantie puisqu'elles relèvent de l'éventuel système
existant dans l'Etat du siège social.
Rappelons que les mutuelles du code de la mutualité et les institutions
de prévoyance sont soumises au contrôle de la Commission de
contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP)
et non à celui de la Commission de contrôle des assurances. Les
mutuelles de 1945 ne doivent pas être confondues avec les
sociétés d'assurance mutuelle (SAM), parmi lesquelles on trouve
la MACIF, la MAAF, Groupama ou les Mutuelles du Mans, qui relèvent du
code des assurances et qui devront, à ce titre, adhérer au futur
fonds de garantie.
L'absence de transposition dans le code de la mutualité des
troisièmes directives européennes sur l'assurance
134(
*
)
justifierait, selon le gouvernement, le fait que les
mutuelles de 1945 demeurent à l'écart du mécanisme de
garantie, n'étant pas soumises aux mêmes contraintes prudentielles
et au même contrôle que les entreprises d'assurance. On notera
toutefois qu'un tel argument est sans portée pour les institutions de
prévoyance qui ont transposé les directives européennes
depuis 1994. En outre, une telle exclusion prive les assurés qui ont
souscrit des contrats auprès de ces organismes de toute protection en
cas d'insolvabilité de l'un d'entre eux, à l'exception de la
garantie qui est prévue statutairement par la Fédération
nationale de la mutualité française mais qui ne couvre que les
groupements mutualistes les plus importants.
Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur, la
transposition prochaine des directives européennes dans le code de la
mutualité devrait emporter création d'un fonds de garantie
spécifique aux mutuelles de 1945 et aux institutions de
prévoyance.
Il importe d'obtenir des engagements précis du
gouvernement sur la date qu'il envisage pour procéder enfin à
cette transposition.
Dans l'intervalle, il convient d'observer que l'exclusion des mutuelles de 1945
et des institutions de prévoyance les dispense de cotiser au fonds,
ajoutant en cela aux avantages dont elles bénéficient par
ailleurs
135(
*
)
.
Il faut noter par ailleurs que l'obligation d'adhérer au futur fonds de
garantie ne s'étend pas à toutes les entreprises d'assurance
soumises au code des assurances. Elle concerne les sociétés qui
sont soumises au contrôle de l'Etat
et
qui proposent l'un
des contrats visés au 1° et au 2° de l'article
L. 310-1 du code des assurances :
- entreprises qui contractent des engagements dont l'exécution
dépend de la durée de la vie humaine, s'engagent à verser
un capital en cas de mariage ou de naissance d'enfants, ou font appel à
l'épargne en vue de la capitalisation et contractent à cet effet
des engagements déterminés ;
- entreprises qui, sous forme d'assurance directe, couvrent les risques de
dommages corporels liés aux accidents et à la maladie.
Sont en revanche explicitement exclues les entreprises visées au
3° de l'article L. 310-1, c'est-à-dire les entreprises
qui " couvrent d'autres risques y compris ceux liés à une
activité d'assistance " (assurance dommages).
B. UN FONDS DESTINÉ À INDEMNISER LES PERSONNES
PHYSIQUES TITULAIRES DE CONTRATS D'ASSURANCE DE PERSONNES
Le champ des contrats d'assurance couverts par le futur fonds de garantie
recouvre la catégorie de contrats que les directives européennes
incluent dans la branche " vie " ou que les professionnels de
l'assurance classent dans l'assurance dite " de personnes ". Il
s'agit :
- des contrats d'assurance-vie, c'est-à-dire ceux permettant la
constitution d'une épargne et le versement de celle-ci sous forme de
capital ou de rente si l'assuré est en vie au terme du contrat ;
- des contrats d'assurance en cas de décès, garantissant le
versement d'un capital en cas de décès avant le terme du contrat,
quel qu'en soit la cause ;
- des contrats de capitalisation garantissant le versement d'un capital
déterminé à l'échéance du contrat ;
- des contrats couvrant des risques de dommages corporels liés aux
accidents et à la maladie : remboursement des frais de soins en
complément des régimes obligatoires d'assurance maladie,
versement d'un capital en cas de décès par accident, versement
d'indemnités en cas d'incapacité de travail ou
d'invalidité...
- et des contrats visés à l'article L. 441-1 du code des
assurances, c'est-à-dire un certain nombre de régimes collectifs
de retraite que peuvent gérer les entreprises d'assurance.
La restriction du champ d'application de la garantie aux seuls contrats
d'assurance de personnes recouvre une certaine logique. En effet, comme pour le
fonds de garantie bancaire qui garantit les dépôts des clients
bancaires, c'est-à-dire leur épargne, il est équitable de
garantir aux assurés qui ont placé une partie de leur
épargne dans des produits d'assurance destinés à leur
verser une rente ou une somme d'argent en contrepartie de la survenance d'un
événement lié à la personne, que les sommes ainsi
épargnées ne seront pas définitivement perdues en cas de
défaillance de l'organisme prestataire. Les produits d'assurance ainsi
souscrits sont en effet proches de produits d'épargne à moyen et
long terme.
En revanche, à l'instar de ce qui est prévu pour le fonds de
garantie des dépôts, les personnes morales susceptibles de
souscrire ces contrats (entreprises d'assurance, établissements de
crédit, organismes de placement collectifs, organismes de retraite...)
et les personnes physiques qui détiennent au moins 5 % de
l'entreprise défaillante ne pourront bénéficier d'aucune
indemnisation. Cette exclusion ne s'applique toutefois pas aux salariés
et clients des personnes morales susmentionnées lorsque les contrats ont
été souscrits à leur profit. Il s'agit bien
d'éviter l'indemnisation des personnes morales sans toutefois priver
leurs clients ou salariés de toute compensation.
La disposition précisant que le fonds de garantie est une personne
morale de droit privé a été déplacée par les
députés dans l'article L. 423-4 relatif aux organes de
gestion du fonds.
II. LE MODE D'INTERVENTION DU FONDS DE GARANTIE
L'article L. 423-2 inséré dans le code des assurances par le
présent article décrit le mode d'intervention du fonds de
garantie des assurés. Contrairement au fonds de garantie des
dépôts, ce dernier n'est sollicité qu'à titre
curatif, par la Commission de contrôle des assurances (CCA), après
éventuel transfert de son portefeuille de contrats à une autre
entreprise.
Le projet de loi prévoit ainsi un dispositif en deux étapes,
destiné pour l'essentiel à éviter la mise en liquidation
de la compagnie d'assurance, cette procédure étant
considérée comme peu adaptée aux réalités
spécifiques de l'assurance. Le fonds n'intervient qu'au cours de la
deuxième étape.
A. LA PROCÉDURE DE TRANSFERT DE PORTEFEUILLE
1. Une garantie de dernier recours
Le fonds de garantie des assurés est conçu comme un volet ultime
de protection des intérêts des assurés. Il est
actionné par la CCA - et par elle seule - une fois que
celle-ci a épuisé les moyens dont elle dispose pour tenter de
remettre d'aplomb l'entreprise chancelante. Ces moyens, prévus aux
articles L. 310-17 et L. 310-18 du code des assurances, sont
gradués. La CCA adresse d'abord une mise en garde à l'entreprise
qui enfreint une disposition législative ou réglementaire ou dont
le comportement met en péril la marge de solvabilité
136(
*
)
ou l'exécution des engagements qu'elle a
contractés envers les assurés. Elle peut également lui
adresser une injonction de prendre toutes mesures destinées à
rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à
corriger ses pratiques. Enfin, si l'entreprise persiste dans son infraction ou
ne défère pas à ses injonctions, la CCA peut prononcer
l'une (ou plusieurs) des six sanctions disciplinaires suivantes à son
encontre, en fonction de la gravité des manquements :
l'avertissement, le blâme, l'interdiction d'effectuer certaines
opérations, la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de
l'entreprise, le retrait partiel ou total d'agrément et le transfert
d'office de tout ou partie du portefeuille. Ces sanctions sont
prononcées dans le cadre d'une procédure contradictoire au cours
de laquelle les responsables de l'entreprise sont entendus.
Si, en dépit de ces mesures, la CCA estime, au cours de la
procédure disciplinaire ci-dessus, que l'entreprise n'est plus en mesure
de faire face à ses engagements envers les assurés, elle lui
notifie sa décision de recourir au fonds
après avoir
consulté par écrit le président du directoire
du fonds
de garantie. La consultation du président du directoire est
légitime dès lors que le fonds sera éventuellement
amené à indemniser les assurés lésés.
L'exposé des motifs du présent projet de loi parle d'un
" examen concerté du dossier entre le président de la CCA et
le président du directoire du fonds ".
Le texte ne précise toutefois pas ce qui se passe si
l'appréciation du président du directoire diverge de celle de la
CCA, ou de celle du Conseil de surveillance, représentatif des milieux
professionnels, sur la situation de l'entreprise et sur la
nécessité de recourir au fonds. Il peut être utile
d'instituer une procédure d'arbitrage qui donne le dernier mot au
ministre chargé de l'économie.
Votre commission vous proposera
un amendement en ce sens.
2. La procédure de transfert du portefeuille
La CCA lance ensuite un
appel d'offres en vue du transfert du portefeuille
de contrats
de l'entreprise défaillante. Le texte précise que
l'appel d'offres est effectué
" dans les conditions
prévues au 6° de l'article L. 310-18 "
du code
des assurances. Toutefois, le 6° de l'article L. 310-18 ne comportant
aucune disposition de nature à éclairer les conditions dans
lesquelles doit s'opérer l'appel d'offres, votre commission vous
proposera de supprimer cette référence.
Selon les explications fournies par le gouvernement dans l'exposé des
motifs du présent projet de loi, ce transfert doit s'effectuer au profit
d'une institution agréée (y compris communautaire) pour
réaliser des opérations d'assurances et relevant
indifféremment du code des assurances, du code de la
sécurité sociale, du code rural ou du code de la mutualité.
Le texte du présent article précise ensuite que la CCA retient,
parmi la ou les offres, celle qui lui paraît le plus en mesure de
préserver les intérêts des assurés, eu égard,
notamment à la solvabilité des entreprises candidates et aux taux
de réduction des engagements envers les assurés que chacune des
entreprises propose pour permettre de ramener la valeur de ces engagements au
montant que l'actif permet de couvrir (avec la possibilité de ne retenir
aucune des offres). Les députés ont souhaité permettre aux
entreprises potentiellement cessionnaires de proposer plusieurs taux de
réduction en fonction des types de contrats à racheter ce qui
pourrait encourager certaines entreprises à trier entre les bons et les
mauvais engagements.
Pour éviter cette sélection, votre
commission vous proposera de revenir à la rédaction initiale qui
prévoyait un seul taux de réduction.
C'est à la CCA qu'il revient, en cas de transfert du portefeuille
à plusieurs entreprises et lorsque les circonstances l'exigent, de
retenir un taux de réduction différent pour chaque type de
contrats transférés. La décision de la CCA, publiée
au
Journal Officiel
, libère l'entreprise cédante de tout
engagement envers les assurés dont les contrats ont été
transférés.
Les engagements et les actifs transférés font l'objet d'une
comptabilité distincte afin de faire bénéficier les
assurés d'un éventuel retour à meilleure fortune dans
l'hypothèse où les actifs auraient été
sous-estimés et/ou les engagements surestimés. Cette clause
bénéficiera notamment aux assurés dont les droits seraient
supérieurs aux plafonds d'indemnisation du fonds.
B. L'INTERVENTION DU FONDS DE GARANTIE
Dans un deuxième temps, si le portefeuille de l'entreprise en
difficulté a pu être transféré, les droits des
assurés qui n'auraient pas été couverts dans leur
intégralité par l'entreprise cessionnaire, sont garantis par un
versement du système de garantie au cessionnaire
, mais
"
dans les limites prévues par décret en Conseil
d'Etat
".
Lorsqu'en revanche, la procédure de transfert de portefeuille n'a pas
abouti, les assurés sont indemnisés par un
versement à
leur profit
du système de garantie, toujours dans les limites
prévues par décret en Conseil d'Etat.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le plafond de garantie
devrait être le même que pour la garantie des dépôts,
c'est-à-dire 400.000 francs par assuré.
Il peut toutefois être opportun de prévoir plusieurs plafonds, en
fonction du type de contrat souscrit par les assurés. En effet, il est
équitable de différencier les assurés selon qu'ils ont
souscrit un contrat d'assurance maladie ou de prévoyance ou un contrat
d'assurance vie. Votre commission vous proposera un
amendement
en ce
sens.
C. LES CONSÉQUENCES
Lorsque le fonds de garantie intervient, quelle que soit l'issue de la
procédure de transfert du portefeuille de contrats, l'entreprise fait
automatiquement
l'objet d'un
retrait d'agrément
ce qui la
fait entrer en liquidation. C'est le fonds de garantie qui accomplit,
jusqu'à la nomination du liquidateur, tous les actes nécessaires
à la gestion de la partie du portefeuille de contrats qui n'a pas
été transférée. Toutefois, l'administrateur
provisoire nommé le cas échéant par la CCA peut accomplir
ces actes de gestion pour le compte du fonds de garantie.
En outre, le fonds de garantie est subrogé dans les droits des
assurés à concurrence du montant des sommes qu'il a
versées, dans toute procédure de liquidation ultérieure.
Si celle-ci permet de satisfaire les droits - d'un montant
supérieur - de certains assurés, c'est à eux, au
delà de la somme compensant l'intervention du fonds, que ces produits
supplémentaires de la liquidation reviendront.
L'alinéa suivant prévoit que le fonds est subrogé dans les
mêmes limites dans les droits de l'entreprise défaillante,
à concurrence des sommes exigibles en vertu de l'exécution des
traités de réassurance en cours : dans la mesure où
l'entreprise défaillante reste juridiquement responsable envers les
assurés, le plus simple est un dédommagement de ces derniers par
le fonds, suivi d'une action récursoire (sans doute plus lente) du fonds
de garantie envers le réassureur. Le fonds peut donc se retourner au nom
de l'entreprise défaillante, contre toute entreprise de
réassurance qui aurait acquis des contrats de cette dernière.
Enfin, le fonds peut, après avis de la CCA, engager toute action en
responsabilité à l'encontre des dirigeants de fait ou de droit de
l'entreprise défaillante, aux fins d'obtenir le remboursement des sommes
qu'il aura versées.
Les députés ont amendé le texte par deux fois pour
supprimer l'obligation pour le fonds de recueillir l'avis de la CCA avant
d'engager une action contre les dirigeants, d'une part, tout en obligeant le
fonds à en informer la CCA, d'autre part.
III. L'ORGANISATION DU FONDS DE GARANTIE
L'article L. 423-4 que le présent article insère dans le
code des assurances précise le statut et organise le mode de gestion du
futur fonds de garantie. Comme le fonds de garantie des dépôts
bancaires, le fonds de garantie des assurés est une
" personne
morale de droit privé "
gérée par les
professionnels.
A. UN FONDS GÉRÉ PAR " LA PLACE "
A l'instar du fonds de garantie des dépôts, le fonds de garantie
des assurés est géré par un directoire de trois membres
agissant sous le contrôle d'un conseil de surveillance de douze membres
nommés par les entreprises adhérentes. L'Assemblée
nationale a précisé que les membres du directoire et du conseil
de surveillance devront remplir les conditions énoncées à
l'article L. 322-2 du code des assurances pour pouvoir fonder diriger ou
administrer une entreprise d'assurance (notamment absence de condamnation
pénale).
1. Le conseil de surveillance
Les dispositions relatives aux compétences du conseil de surveillance
(contrôle permanent du fonds de garantie, élaboration des statuts
et du règlement intérieur, approbation des comptes), à sa
composition, au mode de désignation de ses membres, aux règles de
majorité et au poids de chaque adhérent sont identiques à
celles retenues pour le fonds de garantie des dépôts.
La composition du conseil de surveillance devra être
représentative des différentes catégories d'entreprises
d'assurances soumises au code des assurances. Chacun des membres
représentera une ou plusieurs des entreprises adhérentes. Enfin,
le nombre de voix dont disposera chaque membre sera fonction de sa contribution
financière totale au fonds de garantie et de celles des entreprises qui
l'ont désigné comme leur représentant.
Comme pour le fonds de garantie des dépôts, les statuts et le
règlement intérieur du fonds, établis par le conseil de
surveillance, devront être homologués par arrêté du
ministre chargé de l'économie.
2. Le directoire
Comme pour le fonds de garantie des dépôts, les trois membres du
directoire sont nommés par le conseil de surveillance mais
le
Président ne peut exercer ses fonctions qu'après
l'agrément du ministre chargé de l'économie.
Enfin, la disposition qui interdit aux membres du directoire d'exercer des
fonctions au sein des entreprises adhérentes ou de recevoir des
rétributions de l'une d'entre elles vise à préserver leur
indépendance face à des pressions qui ne devraient pas manquer de
se faire sentir. En pratique, les membres du directoire devraient être
d'anciens dirigeants d'entreprises d'assurance.
3. Les relations entre les diverses instances
Le présent article prévoit que le ministre chargé de
l'économie et le président de la Commission de contrôle des
assurances (ou leur représentant) peuvent être entendus à
leur demande par le conseil de surveillance ou le directoire. Même si la
nécessité d'une telle disposition n'apparaît pas
évidente, elle confère au fonds de garantie une certaine
importance.
Initialement, le texte prévoyait la participation avec voix consultative
du président du directoire du fonds aux séances de la CCA au
cours desquelles celle-ci était amenée soit à examiner la
réponse apportée par une entreprise entrant dans le champ de la
garantie à l'une de ses injonctions, soit à prononcer à
son encontre une des sanctions mentionnées plus haut. Cette disposition
est apparue aux députés comme étant de nature à
engendrer une confusion des responsabilités respectives de chaque acteur
et à mettre en danger l'indépendance et la confidentialité
des délibérations de la CCA. Ils ont en conséquence
substitué à cet alinéa une rédaction plus neutre
prévoyant que la CCA
" entend le président du directoire
du Fonds de garantie pour toute question concernant une entreprise d'assurance
pour laquelle elle envisage de mettre en oeuvre les dispositions du
présent chapitre "
.
Votre rapporteur souscrit à l'analyse de l'Assemblée nationale.
La présence automatique du président du directoire du fonds aux
délibérations de la CCA mettrait ce dernier dans une position
délicate vis-à-vis des membres du conseil de surveillance devant
lesquels il est responsable. Il est plus logique qu'il soit en revanche
systématiquement entendu par la CCA lorsque celle-ci envisage de
recourir au fonds. Il convient de noter que cette disposition rend alors
inutile la disposition de l'article L. 423-2 qui prévoit la
consultation écrite du président du directoire par la CCA avant
la saisine officielle du fonds de garantie.
Les députés ont par ailleurs prévu que le président
du directoire pouvait demander à être entendu par la CCA. Cette
disposition remplace utilement la disposition supprimée par les
députés en permettant au président du directoire du fonds
de garantie d'alerter l'autorité de contrôle sur le cas de l'un
des adhérents au fonds dont la situation financière se
dégraderait ou dont les agissements seraient douteux, toutes
informations dont la CCA ne bénéficie pas nécessairement.
Votre commission vous proposera d'étendre cette faculté au
président du conseil de surveillance du fonds
.
4. Le secret professionnel
L'article L. 423-6 nouveau soumet les membres des organes dirigeants du
fonds de garantie ainsi que " toute personne qui par ses fonctions a
accès aux documents et informations détenues par le fonds de
garantie ", au secret professionnel. Toutefois, ce secret n'est opposable
ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une
procédure pénale, ni aux juridictions civiles statuant sur un
recours formé à l'encontre d'une décision du fonds de
garantie, ni à la CCA.
B. UN FONDS AU STATUT JURIDIQUE ET FISCAL
INDÉTERMINÉ
1. Un statut juridique
sui generis
Le fonds de garantie des assurés créé par le
présent article revêt la forme d'une
" personne morale de
droit privé "
n'appartenant à aucune catégorie
juridique préexistante.
Le précédent dont ce projet de loi s'est inspiré est celui
du Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse,
créé en 1951, qui, aux termes de l'article L. 421-2 du code
des assurances, est " doté de la personnalité civile ".
Plusieurs décisions rendues par des juridictions civiles ont
considéré que ce fonds était doté d'une
personnalité morale de droit privé.
Comme il est rappelé sous le commentaire de l'article 47 du
présent projet de loi créant le fonds de garantie unique des
dépôts (voir page ...), ce statut
sui generis
s'est
imposé en raison de l'inadéquation des formes juridiques
existantes à prendre en compte toutes les caractéristiques que
doit revêtir un tel système de garantie : autonomie par
rapport aux pouvoirs publics, adhésion obligatoire des entreprises
d'assurance de personnes, constitution de réserves impartageables... La
solution retenue évite en particulier de perturber le droit commun des
sociétés commerciales.
Selon le gouvernement, une telle innovation n'est pas de nature à
soulever de grandes difficultés dès lors que le fonds de garantie
n'évoluera pas dans un secteur concurrentiel et que le projet de loi
permet de définir en pratique les règles de droit qui lui sont
applicables.
2. Un statut fiscal indéterminé
Le texte ne donne aucune précision sur le statut fiscal du fonds de
garantie. Des amendements ont été déposés au cours
du débat à l'Assemblée nationale pour aligner le
régime fiscal des fonds de garantie sur celui des organismes à
but non lucratif prévu à l'article 206-5 du code
général des impôts.
Ces amendements ont permis au gouvernement de préciser que les fonds de
garantie étaient des personnes morales de droit privé soumises,
par leur forme, à l'impôt sur les sociétés dans les
conditions de droit commun. Madame Lebranchu, secrétaire d'Etat aux PME,
a souligné que le régime de droit commun était, en
l'espèce, plus avantageux que le régime de faveur des
associations, dans la mesure où le résultat imposé est un
bénéfice net de charges (cf. article 39 du CGI) alors que
l'application de l'article 206-5 relatif aux associations conduirait à
taxer les produits financiers dégagés sans que puissent
être déduites les charges supportées par le fonds.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les cotisations
reçues par le fonds de garantie devraient trouver leur contrepartie dans
des provisions constituées en franchise d'impôt
conformément au 5° du I de l'article 39 du code
général des impôts, en vue de faire face aux sinistres que
les cotisations sont censées couvrir. Il en serait de même pour
les revenus de capitaux mobiliers perçus par le fonds qui seraient
compensés par des provisions déductibles d'égal montant.
En conséquence, le résultat annuel du fonds devrait être
nul, ce qui l'exonérerait
de facto
de tout impôt sur les
sociétés. Un tel raisonnement part du postulat selon lequel le
montant des cotisations appelées et des résultats financiers
représenterait exactement le montant estimatif du risque couvert par le
fonds, grâce à la possibilité de moduler les cotisations.
Le tout serait donc un jeu à somme nul.
En tout état de cause, il semble qu'il n'entre pas dans les intentions
du gouvernement d'assujettir les fonds de garantie créés par le
présent projet de loi à l'impôt sur les
sociétés.
IV. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT PEU PRÉCISES
En vertu du nouvel article L. 423-4 du code des assurances, les
établissements adhérant au fonds de garantie devront lui fournir
par avance les moyens financiers nécessaires à l'accomplissement
de ses missions. Les conditions dans lesquelles ces ressources seront fournies
au fonds sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.
Votre rapporteur regrette le silence du texte de la loi sur un sujet aussi
sensible que le chargement financier du fonds
. Il considère pour sa
part qu'il n'est pas justifié de financer
ex ante
un fonds
appelé à ne jamais intervenir ou presque. Si l'on en croit les
entreprises d'assurance (et la CCA elle-même), la faillite d'Europavie
est en effet un cas tout à fait exceptionnel dans le monde de
l'assurance-vie. On notera d'ailleurs que parmi les fonds de garantie existant
à l'étranger (Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni, Japon), seul le
système japonais exige des cotisations préalables. Un financement
ponctuel
ex post
peut être tout aussi efficace, surtout si des
sanctions sont prévues (comme c'est le cas dans le présent projet
de loi
137(
*
)
) pour inciter les adhérents
à s'acquitter de leurs obligations financières.
Le mode de financement du fonds de garantie des assurés devrait
être similaire à celui du fonds de garantie des
dépôts et reposer sur trois instruments :
A. LES CERTIFICATS D'ASSOCIATION
Au moment de sa création, le fonds pourra émettre des titres de
participation qui auront les mêmes caractéristiques que ceux
concernant le fonds de garantie des dépôts : ces
"
certificats d'association
" constitueraient la dotation
initiale du fonds (voire une source de financement supplémentaire en cas
de nécessité). Dans l'hypothèse où le fonds de
garantie utiliserait pour tout ou partie le produit de ces titres, ceux-ci
verraient leur valeur nominale réduite à due proportion dans les
bilans des établissements contributeurs. Les provisions alors
nécessaires seraient fiscalement déductibles dans les conditions
de droit commun. Ces certificats seront rémunérés sauf
lorsque les pertes subies par le fonds ne pourront plus être couvertes
par les cotisations déjà appelées. Dans ce cas
également, leur valeur nominale sera réduite à due
proportion dans les bilans des établissements
138(
*
)
.
B. LES COTISATIONS DES ENTREPRISES ADHÉRENTES
Des cotisations seront appelées auprès des entreprises
adhérentes. Selon les informations recueillies par votre rapporteur,
elles seront assises sur les provisions mathématiques des entreprises
adhérentes et pourront atteindre 0,05 % de ces provisions. Leur
montant global pourrait s'élever à
1,5 milliards de
francs.
Toutefois, pour faire droit à une préoccupation des assureurs qui
contestaient le bien fondé d'un chargement
ex ante
du fonds, une
partie (vraisemblablement la moitié) de ces cotisations pourra ne pas
être versée en numéraire et faire l'objet d'un cantonnement
spécifique au passif des bilans des entreprises adhérentes. Les
fonds propres des entreprises ne seraient pas affectés par la
constitution de cette garantie. Les députés ont inscrit cette
faculté dans le texte du projet de loi en prévoyant que le
décret précisera
" les conditions dans lesquelles une
partie des cotisations peut ne pas être versée au fonds de
garantie moyennant la constitution de garanties appropriées "
.
Votre commission ira plus loin en proposant que la moitié au moins
des cotisations reste cantonnée au bilan des assureurs.
En vertu de l'article 52 du présent projet de loi, un quart des sommes
effectivement déboursées par les assureurs seront imputables,
sous forme de crédit d'impôt, sur la contribution des institutions
financières (CIF) payée par les entreprises adhérentes. En
revanche, les sommes mises en réserve ne donneront lieu à aucun
crédit d'impôt.
C. LA POSSIBILITÉ D'EMPRUNTER
Enfin, le projet de loi prévoit que le fonds de garantie
peut
emprunter
auprès de ses adhérents.
Aux termes de l'article L. 423-8 du code des assurances, le décret
en Conseil d'Etat précisera :
- le plafond d'indemnisation par assuré et les modalités et
délais d'indemnisation :
- les modalités de définition des taux de réduction des
engagements ;
- les caractéristiques des certificats d'association ;
- le montant global des cotisations annuelles des adhérents ;
- la formule de répartition des cotisations qui refléteront les
risques " objectifs " que l'adhérent fait courir au fonds, sur
la base d'indicateurs de sa situation financière (notamment des
provisions mathématiques et des cotisations déjà
versées) ; votre commission vous proposera une
nouvelle
rédaction
de cet alinéa afin de préciser que les
cotisations sont assises sur les provisions mathématiques des
entreprises d'assurance, cette assiette étant modulée en
fonction du risque que l'adhérent fait courir au fonds, estimé au
vu de certains indicateurs financiers comme sa marge de solvabilité et
le montant des cotisations qu'il a déjà versées ;
La marge de solvabilité
Les
sociétés d'assurance doivent disposer, indépendamment de
leurs provisions techniques et des placements admis à les
représenter, d'un montant minimal de fonds propres appelé marge
de solvabilité réglementaire, qui est déterminé en
fonction du niveau de leurs engagements. Ces derniers sont
évalués en fonction des primes annuelles (ou des sinistres) en
assurances de dommages et à partir des provisions mathématiques
en assurance vie (articles R. 334-1 et suivants du code des assurances).
Selon les normes communautaires en vigueur, la marge de solvabilité
minimale est de 16 % des primes en assurances de dommages et de 4 %
des provisions mathématiques en assurance vie et capitalisation
(1 % pour les contrats en unités de compte).
En 1997, la marge de solvabilité des sociétés d'assurance
vie représentait 13,2 % des provisions mathématiques, soit
plus de trois fois la marge minimale réglementaire.
- les conditions et les modalités de nomination des membres du conseil
de surveillance et la durée de leur mandat.
Dans la rédaction initiale du présent article, le décret
en Conseil d'Etat devait également préciser les
limites de
l'intervention
du fonds afin d'éviter que le fonds soit
sollicité pour des montants qui fragiliseraient l'ensemble de la
profession. Une telle disposition a été supprimée par les
députés au motif que la fixation d'un plafond global
d'intervention pourrait aboutir à rendre impossible le respect du
principe posé par le projet de loi d'une indemnisation des
assurés égale pour tous, bien que plafonnée. Les
députés craignaient notamment que les assurés ne soient
victimes de traitements différenciés selon l'ampleur du sinistre
ou parce que le fonds aurait été sollicité un peu plus
tôt.
Votre rapporteur considère pour sa part que le fonds de garantie n'a pas
vocation à intervenir pour indemniser les assurés contre la
faillite d'un géant de l'assurance. Les fonds propres des autres
entreprises n'y suffiraient pas et l'on risquerait d'entraîner des
défaillances en cascade. Il vous proposera en conséquence de
rétablir la disposition qui figurait dans le texte initial.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
49
Rapport sur les modalités de constitution de
systèmes de garantie obligatoires pour les mutuelles du code de la
mutualité et les institutions de prévoyance
Le
présent projet de loi limite le champ d'application du fonds de garantie
des assurés aux seules entreprises d'assurance soumises au code des
assurances, à l'exception donc des sociétés mutuelles
dites de " 1945 " et des institutions de prévoyance. Rien ne
justifie une telle exclusion même si les mutuelles de " 1945 "
ne sont pas encore soumises aux directives communautaires. Il n'apparaît
pas opportun de laisser les sociétaires et clients de ces organismes
sans garantie contre leur éventuelle défaillance.
Le présent article additionnel propose donc de donner un délai de
six mois au gouvernement pour rédiger un rapport examinant les
modalités de constitution de systèmes de garantie obligatoires
propres aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de
prévoyance.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction
qu'elle vous soumet.
CHAPITRE III :
GARANTIE DES
INVESTISSEURS
ARTICLE 50
Mécanisme de garantie des
titres
Commentaire : Cet article prévoit d'instituer un
nouveau
mécanisme de garantie des titres, obligatoire et universel
conformément à une directive communautaire de 1997 en retard de
transposition, qui serait géré par le fonds de garantie des
dépôts.
Le mécanisme de garantie des titres est présenté dans le
projet de loi comme le
troisième volet de la protection des
épargnants
, après les déposants et les assurés.
Il vise à indemniser les investisseurs dont les titres confiés
à un intermédiaire financier seraient devenus indisponibles.
Ce nouveau mécanisme est très comparable au mécanisme mis
en place pour la garantie des dépôts bancaires au chapitre
I ; en particulier il sera
universel
,
obligatoire
et
fonctionnera avec des
cotisations appelées
ex ante
et
ajustées au risque
. De plus, il sera géré par le fonds
de garantie des dépôts déjà institué à
l'article 47 du présent projet de loi.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. L'INDISPONIBILITÉ DES TITRES
En principe, la faillite d'une banque ou d'une entreprise d'investissement ne
rend pas indisponibles les titres qu'un tiers a déposé chez elle.
En effet, les titres déposés, grâce aux règles de
ségrégation, demeurent
la propriété
de
l'épargnant et n'entrent pas dans le bilan du
dépositaire
139(
*
)
.
En outre, de nouvelles garanties " préventives " sont apparues
notamment avec la dématérialisation des titres, la mise en place
de systèmes de règlement-livraison efficaces et la
définition de règles prudentielles.
Désormais, l'indisponibilité des titres ne peut donc
résulter que
d'opérations irrégulières
. Un
établissement teneur de compte peut "
tirer sur la
masse
" des titres qui lui ont été confiés pour
refaire sa position et gagner ainsi quelques jours de trésorerie.
B. LES DISPOSITIFS EXISTANTS
Il existe actuellement deux mécanismes de garantie des titres :
1- Les
établissements de crédit mutualistes ou
coopératifs
relèvent de
l'article 21 de la loi
bancaire
(qui porte à la fois sur les dépôts et les
titres) ; or, cet article fait obligation aux organes centraux de garantir
la solvabilité et la liquidité des établissements qui leur
sont affiliés ;
2- Les ex-
sociétés de bourse
disposent d'un
fonds de
garantie spécifique
institué par la loi (cf.
infra
).
Le système de garantie de la clientèle des sociétés de bourse
La loi
n° 88-70 du 22 janvier 1988 modifiée sur les bourses de valeurs
fait obligation aux sociétés de bourse de constituer un fonds de
garantie destiné à intervenir au bénéfice de la
clientèle du marché des valeurs mobilières.
Ce fonds de garantie, organisé et réglementé par le
Conseil des bourses de valeurs (CBV), bénéficie aux titulaires
d'un compte ouvert auprès d'une société de bourse. En cas
de défaillance de celle-ci, il reconstitue les droits manquants en
valeurs mobilières (sous un plafond d'indemnisation de 2,5 millions de
francs pour les titres et de 500.000 francs pour les dépôts en
attente d'emplois et un plafond global de 200 millions de francs par
société). En cas d'insuffisance des ressources du fonds, la
Société des bourses françaises (SBF) peut être mise
à contribution pour un montant maximum de 100 millions de francs. Les
cotisations de chaque société de bourse sont ajustées au
risque et déterminées par décision du CBV.
Ce fonds de garantie a été mis en oeuvre une fois dans l'affaire
Tuffier, à hauteur de 200 millions de francs.
Ces systèmes ne couvrent aujourd'hui qu'une partie des acteurs de la
conservation de titres : les banques mutualistes et les
ex-sociétés de bourse (devenues " entreprises
d'investissement " depuis la loi de modernisation des activités
financières).
L'article 62
de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation
des activités financières
140(
*
)
prévoit pourtant qu'au "
plus tard le 1
er
janvier
1998 tous les prestataires de services d'investissement agréés en
France et, dans les conditions fixées par le Conseil des marchés
financiers, les membres des marchés réglementés, qui sont
dépositaires d'instruments financiers confiés par des tiers sont
tenus d'adhérer à un régime d'indemnisation ou à un
système de protection équivalente destiné à
indemniser les investisseurs en cas d'indisponibilité de leurs
instruments financiers
".
Cet article prévoit un système proche de celui de l'actuel
article 52-1 de la loi bancaire : obligation d'adhésion à un
système de garantie, reconnaissance des systèmes
équivalents, indisponibilité des instruments financiers
constatée par le Commission bancaire.
Toutefois, cet article 62 n'est pas applicable puisque le règlement du
Conseil des marchés financiers nécessaire à son
application n'a jamais été homologué.
C. UNE DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE IMPOSE LA MISE EN PLACE D'UN
SYSTÈME DE GARANTIE DES TITRES
1. Les précédentes dispositions communautaires en faveur de la
sécurité des investisseurs
Plusieurs directives visant la réalisation du marché unique des
capitaux ont traité de la sécurité des investisseurs avant
la directive 97-9 qui impose la mise en place d'un véritable
mécanisme de garantie des titres.
La directive n° 93/6/CEE du 15 mars 1993
sur l'adéquation
des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements
de crédit, qui fixe des normes prudentielles en matière de
capital, a contribué à renforcer la sécurité des
investisseurs.
La directive n° 93/22/CEE du 10 mai 1993
sur les services en
investissement (DSI) instaure un marché unique des services financiers.
A l'origine, elle devait inclure des dispositions relatives à
l'indemnisation des investisseurs mais le texte final n'exige pas des Etats
membres qu'ils disposent d'un système d'indemnisation des investisseurs
et se contente de prévoir que ces investisseurs doivent être
informés des modalités d'indemnisation éventuellement
existantes
141(
*
)
.
Toutefois, jugeant que cette situation pouvait être préjudiciable
aux principes de libre prestation des services et de libre établissement
et étant donnée l'extrême variété des
dispositifs existants, la directive DSI prévoyait également que
la Commission devait présenter des propositions d'harmonisation minimale
des système d'indemnisation des investisseurs.
Cette harmonisation a fait l'objet de la proposition de directive du
22 octobre 1993, devenue la
directive n° 97/9/CEE du 3 mars
1997
.
2. Le contenu de la directive 97/9
La directive instaure une
obligation d'adhésion
à un
système d'indemnisation des investisseurs puisqu'elle prévoit
qu'aucune "
entreprise d'investissement agréée dans (un)
Etat membre ne peut effectuer des opérations d'investissement si elle ne
participe à un tel système
". Toutefois, les
mécanismes équivalents
sont reconnus de la même
manière qu'en matière de garantie des dépôts.
Bénéficient de la garantie
les instruments financiers
ainsi que les
fonds en attente d'emplois
; la directive
prévoit explicitement qu'aucune créance ne peut faire l'objet
d'une double indemnisation en vertu de la présente directive et de la
directive relative à la garantie des dépôts
142(
*
)
.
Le niveau minimal de la garantie est fixé à
20.000 écus
par investisseur
. Cette disposition n'interdit toutefois pas à un
Etat membre de déterminer un montant d'indemnisation
supérieur ; en outre, aucun plafonnement global n'est prévu.
Un
délai de trois mois
est accordé au système
d'indemnisation pour honorer la créance des investisseurs.
Les Etats membres ont la
faculté d'exclure certaines
catégories
d'investisseurs du bénéfice de ce
système ; une annexe de la directive fixe la liste de ces
investisseurs parmi lesquels on relève les établissements de
crédit eux-mêmes, les établissements financiers, les
entreprises d'assurance, les fonds de pension ou encore les organismes de
placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).
Le déclenchement de l'intervention du mécanisme de garantie
relève :
a. de l'autorité compétente de l'Etat membre d'origine
lorsqu'une entreprise d'investissement ne lui paraît pas être
"
en mesure de remplir ses obligations résultant de
créances d'investisseurs et qu'il n'y a pas de perspective
rapprochée qu'elle puisse le faire
" ;
b. ou de l'autorité judiciaire qui rendrait "
une
décision ayant pour effet de suspendre la possibilité pour les
investisseurs de faire valoir leurs créances sur ladite entreprise
d'investissement
".
Les entreprises d'investissement sont tenues
d'informer les
investisseurs
sur le système d'indemnisation dont ils
relèvent. Afin de limiter les distorsions de concurrence qui pourraient
demeurer, la directive prévoit que "
les succursales
(d'établissements communautaires) doivent être autorisées
à
adhérer, à titre complémentaire,
au
système du pays d'accueil, de manière à ce qu'elles
puissent offrir le même niveau de couverture que le système du
pays dans lequel elles sont établies
".
ð
La France n'a toujours pas transposé cette directive dont le
délai limite était fixé au 28 septembre 1998
143(
*
)
.
3. Les systèmes étrangers
L'Allemagne
dispose d'un mécanisme qui indemnise à hauteur de
130 millions de francs
(soit deux fois le plafond minimal prévu
par la directive).
Le Royaume-Uni
dispose d'un fonds d'indemnisation des investisseurs
depuis 10 ans. D'après les informations transmises par la Direction du
Trésor, il garantit 1- d'une part l'indisponibilité des
titres et des dépôts à hauteur de
48.000
avec un
minimum de 90 % de 20.000 écus, 2- et d'autre
part " les mauvais conseils et fautes de gestion " à
100 % en dessous de 30.000 et 90 % entre 30.000 et 50.000
144(
*
)
.
ð Il apparaît donc qu'un mécanisme obligatoire et universel
de garantie des titres en France est souhaitable :
a. d'une part pour
offrir une garantie supplémentaire aux
investisseurs
,
b. et d'autre part pour
renforcer la sécurité
financière de la place de Paris
, dans le contexte d'une concurrence
accrue entre places européennes et mondiales.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : UN NOUVEAU MÉCANISME OBLIGATOIRE
ET UNIVERSEL
Le Gouvernement propose donc d'instituer un nouveau mécanisme de
garantie des titres par modification de la loi de modernisation des
activités financières de 1996 : l'article 62 est
modifié et trois autres articles sont introduits à sa suite
(articles 62-1 à 62-3).
A. ARTICLE 62 : INSTITUTION DU MÉCANISME ET CHAMP
D'APPLICATION
1. Un mécanisme doté d'une autonomie partielle
Le nouvel article 62 prévoit d'instituer un mécanisme de garantie
des titres, distinct de celui de la garantie des dépôts bancaires
afin de respecter
l'autonomie des métiers du titre
voulue par le
législateur de 1996.
Toutefois, par économie de moyens et pour plus de simplicité, ce
mécanisme sera géré par le fonds de garantie des
dépôts (FGD) et ses modalités de fonctionnement seront
calquées sur celles du mécanisme prévu pour les
dépôts (
cf.
infra
article 62-1).
2. Le champ d'application
De même que pour la garantie des dépôts, il s'agit d'un
système unique et universel
auquel tous les établissements
financiers dépositaires d'instruments financiers confiés par des
tiers, quel que soit leur statut, devront
obligatoirement
adhérer
.
Les adhérents seront les personnes morales qui assurent la conservation
d'instruments financiers pour le compte de tiers (hors émetteurs). Il
s'agit donc :
1- des
établissements de crédit
agréés en
France lorsqu'ils sont dépositaires d'instruments financiers
confiés par des tiers (dans ce cas, le mécanisme de garantie des
titres pourra fonctionner en complément de la garantie des
dépôts bancaires) ;
2- des
entreprises d'investissement
agréées en
France
145(
*
)
;
3- des
intermédiaires habilités par le CMF
;
4- des
adhérents des chambres de compensation
.
Cette liste est exhaustive : certains conservateurs peuvent être
concernés par deux des catégories énoncées mais
aucun n'y échappe
146(
*
)
.
Les investisseurs seront couverts en cas d'indisponibilité de leurs
instruments financiers
ainsi que de "
leurs dépôts en
espèces qui n'entrent pas dans le champ d'application du fonds de
garantie des dépôts
", c'est à dire leurs
dépôts en attente d'emplois
.
Les
exclusions
du système reprennent celles prévues par le
mécanisme de garantie des dépôts. Principalement, ne
pourront donc être indemnisés les établissements de
crédit, les entreprises d'assurance,
les organismes de placement
collectif,
les organismes de retraite, les entreprises d'investissement et
les institutions et services exclus du champ d'application de la loi
bancaire
147(
*
)
. En outre, un règlement
du CRBF pourra prévoir d'autres cas d'exclusion.
B. ARTICLE 62-1 : MODE DE FONCTIONNEMENT
La gestion de ce mécanisme de garantie sera assurée par le
FGD
, dans les mêmes conditions (à quelques exceptions
près) que le mécanisme de garantie des
dépôts
148(
*
)
.
1. Le fonctionnement du mécanisme : préventif et curatif
(52-2)
De même que dans le mécanisme de garantie des dépôts,
ce mécanisme peut fonctionner à
titre préventif
sur
proposition de la Commission bancaire
lorsque la situation d'un
établissement laisse craindre à terme une indisponibilité
des titres. Dans ce cas le fonds conservera toute latitude pour accepter ou
refuser d'intervenir, et pour poser des conditions à son intervention.
A
titre curatif
, le mécanisme de garantie des titres sera
"
mis en oeuvre
sur demande de la Commission bancaire
après avis du (CMF)
,
lorsque la Commission bancaire constate
que l'un des établissements (adhérents) ne lui paraît plus
être en mesure de restituer, immédiatement ou à terme
rapproché, les instruments financiers ou les dépôts qu'il a
reçus du public dans les conditions législatives,
réglementaires ou contractuelles applicables à leur
restitution
".
2. Les pouvoirs du fonds (52-3 et 52-4)
De même que dans le mécanisme de garantie des dépôts,
le fonds de garantie sera "
subrogé dans les
droits
des bénéficiaires de son intervention à
concurrence des sommes
" versées. En outre, il pourra
"
engager toute action en responsabilité à l'encontre
des dirigeants
" afin d'obtenir remboursement.
3. Le financement du mécanisme (52-5)
Les adhérents du mécanisme de garantie des titres le financeront
selon
le même schéma qu'en matière de
dépôts
(
cf. supra
article 47) :
1- des
certificats d'association
;
2- des
cotisations non appelées
(dépôts de
garantie) ;
3- des
cotisations appelées ;
En outre, le fonds pourra recourir à l'
emprunt
. Il
bénéficiera également des pénalités de
retard (
cf.
article 52-6 de la loi bancaire) et des remboursements.
Le mécanisme de garantie des titres n'aura pas la même dimension
que celui des dépôts : il devrait atteindre en régime
de croisière (dans trois ou quatre années)
200 à 300
millions de francs
(à comparer avec les 200 millions de francs de
l'actuel système de garantie des sociétés de bourse et les
dix milliards de francs du futur mécanisme de garantie des
dépôts).
4. La gestion du mécanisme (52-7 à 52-13)
Elle sera assurée par le
directoire et le conseil de surveillance du
fonds de garantie des dépôts
. Le directoire, qui ne
prévoit pas de représentation des entreprises d'investissement,
sera strictement identique. En revanche, le projet de loi prévoit que le
conseil de surveillance
aura une composition élargie lorsqu'il
traitera des questions relatives à la garantie des titres (
cf.
infra
article 62-3).
C. ARTICLE 62-2 : CONTENU DU RÈGLEMENT CRBF
Il est prévu qu'un règlement du CRBF,
pris sur avis conforme
du CMF
, vienne préciser un certain nombre de points, sur le
modèle de celui prévu pour la garantie des dépôts.
Le montant - plafond de l'indemnisation devra être calé sur celui
retenu en matière de dépôts bancaires soit
400.000
francs par investisseur,
sans possibilité de double indemnisation au
titre des dépôts et des titres. Un
double plafond
(400.000
francs pour les titres, 400.000 francs pour les espèces) devrait
être mis en place par le règlement général du
CRBF : il y aura donc identité du montant de garantie qu'un
investisseur s'adresse à un établissement de crédit ou
à une entreprise d'investissement.
Ce règlement fixera également le montant global ainsi que la
formule de répartition des
cotisations annuelles
des
établissements. Un pourcentage de ces cotisations pourra de plus ne pas
être appelé.
D. ARTICLE 62-3 : COMPOSITION DU CONSEIL DE SURVEILLANCE
La composition du conseil de surveillance du FGD, lorsqu'il traitera de la
garantie des titres, sera élargie afin d'y inclure
deux
représentants des entreprises d'investissement,
avec voix
délibérative. Il comptera donc en ces occasions quatorze membres
dont deux représentants des entreprises d'investissement.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée Nationale, outre des amendements rédactionnels ou de
précision, a adopté les amendements suivants :
1- un amendement précisant que
les dépôts
indemnisables sont les dépôts d'espèces qui sont
liés à un service d'investissement ou à la conservation
d'instruments financiers
;
2- un amendement prévoyant
la consultation du CMF
lorsque le
Fonds de garantie intervient à titre préventif pour assurer la
garantie des titres ;
3- un amendement précisant que les cotisations des adhérents
devront refléter
les risques objectifs
qu'ils font courir au
mécanisme de garantie des titres ;
4- un amendement précisant que les
deux représentants au
conseil de surveillance
du fonds de garantie doivent représenter non
pas seulement les entreprises d'investissement mais tous les autres
adhérents au mécanisme de garantie des titres qui ne sont pas
établissements de crédit ;
5- un amendement n'excluant
la participation de ces deux
représentants
que lorsque le conseil de surveillance prend des
décisions relatives à la garantie des dépôts.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission estime que la mise en place d'un système de garantie
des titres constitue l'une des rares " innovations " du volet relatif
à la sécurité financière de ce projet de loi et
elle y est globalement favorable. Elle souhaite toutefois une série
d'améliorations substantielles.
A. INDEMNISER LES PORTEURS DE PARTS D'OPCVM
La question de l'indemnisation des OPCVM dans des systèmes de garantie
des titres est sujette à débats.
En effet, se pose tout d'abord la
question de la justification
d'une
exclusion ou inclusion de ces organismes d'un mécanisme d'indemnisation.
Les OPCVM sont considérés comme des investisseurs
professionnels
149(
*
)
alors que le
présent projet de loi entend protéger les
non-professionnels ; en outre, une indemnisation de ces organismes ne
conduirait-elle pas à une déresponsabilisation des
sociétés de gestion ? Certes, mais il faut considérer
la
situation de deux épargnants
, l'un détenant ses titres
directement par l'intermédiaire d'un établissement de
crédit, l'autre indirectement par le biais d'un OPCVM. En cas de
disparition des titres,
le premier sera indemnisé, l'autre n'aura
rien
. Cette situation est-elle équitable ?
Se pose également la
question du niveau de l'indemnisation
.
Faut-il considérer l'OPCVM comme un investisseur
bénéficiant d'une indemnisation globale plafonnée à
400.000 francs pour les titres
150(
*
)
, ce qui
conduirait à une indemnisation insignifiante pour l'investisseur
final ? ou au contraire indemniser chaque porteur de part d'OPCVM ?
ð Votre rapporteur général, estimant que le système
proposé dans le présent article
ne permet pas d'indemniser le
porteur de bonne foi
et
établit ainsi une discrimination peu
compréhensible par les épargnants
, propose de prévoir
une
indemnisation de chaque porteur de parts d'OPCVM
151(
*
)
.
B. AUTRES PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS
Les autres propositions de modification de votre commission sont en
cohérence avec celles qu'elle a proposées pour l'article 47 du
présent projet de loi, relatif à la garantie des
déposants. Elle propose notamment les dispositions suivantes :
1-
le fonds définit, à chaque fois
qu'il intervient
à titre préventif,
des conditions
à cette
intervention ;
2- l'établissement qui bénéficie de l'intervention
préventive du fonds est
systématiquement radié et mis
en liquidation
;
3- l'assiette des cotisations est
principalement formée sur la
valeur des dépôts et des titres indemnisables
;
4- 50 % des cotisations ne sont pas appelées
en restent en
dépôts de garantie dans le bilan des établissements.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 51
Coordination
Commentaire : Le présent article est un article de
coordination pour tenir compte de l'introduction d'un mécanisme unique
et obligatoire de garantie des titres.
I. LA SITUATION ACTUELLE
L'article 61
de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation
des activités financières prévoit que les prestataires de
services d'investissement
sont tenus d'informer
les investisseurs de
l'existence ou de l'absence d'un régime d'indemnisation ou de protection
équivalente.
Les deux alinéas suivants prévoient qu'un
règlement
général du Conseil des marchés financiers (CMF)
fixe
les conditions de constitution et d'intervention de ces fonds (le 7° de
l'article 32 le prévoit également) et que les prestataires de
services d'investissement ne peuvent se prévaloir de l'existence d'un
tel fonds qu'après que le CMF a vérifié qu'il remplissait
les conditions édictées dans son règlement
général.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose de supprimer dans la loi de modernisation des
activités financières ces dispositions devenues sans objet du
fait de la création dans le présent projet de loi d'un
mécanisme
obligatoire
de garantie des titres,
sans
reconnaissance de dispositifs équivalents
. Ainsi, il n'est plus
nécessaire de prévoir une obligation d'information des
investisseurs sur l'existence éventuelle d'un régime
d'indemnisation puisque l'adhésion à un tel régime est
obligatoire.
En outre, ce n'est désormais plus dans le règlement
général du CMF que les conditions de fonctionnement de ce
système d'indemnisation des investisseurs se trouveront mais dans
un
règlement du Comité de la réglementation bancaire et
financière (CRBF).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
CHAPITRE III BIS (nouveau) :
GARANTIE DES
CAUTIONS
ARTICLE 51 BIS (nouveau)
Mécanisme de
garantie des cautions
Commentaire : Cet article, introduit par voie d'amendement
à l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du
groupe communiste, prévoit d'instituer un nouveau mécanisme de
garantie des cautions.
Le mécanisme de garantie des cautions se présente comme le
quatrième volet de la protection des épargnants
, après
les déposants, les assurés et les investisseurs.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES ENGAGEMENTS DE CAUTION
La loi et parfois le décret
imposent à de nombreuses
professions
l'obtention d'une caution délivrée par un
établissement de crédit ou une entreprise d'assurance
et
visant à garantir le paiement ou la bonne fin de certaines
opérations
152(
*
)
. A titre d'exemple,
sont concernées les sociétés de travail temporaire, les
agences de tourisme, les administrateurs de biens, les agents immobiliers et
les constructeurs de maisons individuelles. Pour ces derniers, la loi n°
90-1129 du 19 décembre 1990 a prévu que tout contrat de
construction de maison individuelle devait obligatoirement comporter une clause
de garantie de livraison protégeant le propriétaire contre les
risques d'inexécution ou de mauvaise exécution des
travaux
153(
*
)
.
B. LA DÉFAILLANCE D'UN SOCIÉTÉ DE CAUTION :
MUTUA ÉQUIPEMENT
La défaillance de la société de caution mutuelle
Mutua
équipement
a mis en lumière les conséquences
très dommageables d'une faillite d'un établissement accordant ces
cautions.
Mutua équipement, société interprofessionnelle de
cautionnement mutuelle pour le financement des entreprises, était
agréée en tant que société financière.
Contrairement à la plupart des sociétés de caution, elle
n'était pas adossée à un groupe financier et n'a donc pas
pu bénéficier du soutien d'un actionnaire de
référence. Elle a été
mise en
liquidation
en 1997
, à la suite de prises de risques hasardeuses notamment en
matière de garantie aux
constructeurs de maisons individuelles,
un secteur très fortement concurrentiel et réputé
très risqué
154(
*
)
. Il est apparu
notamment qu'elle délivrait des cautions par l'intermédiaire d'un
courtier auquel elle avait donné pleine délégation de
signature
155(
*
)
.
Il y eut dans cette affaire
conjonction de trois défaillances
successives : celle du constructeur, celle de la société de
caution Mutua équipement et celle de son réassureur.
En l'absence de mécanisme de garantie et de reprise des engagements de
caution de Mutua équipement par la place, les particuliers qui avaient
conclu un contrat de cautionnement avec cette société sont
considérés dans la liquidation comme de simples créanciers
chirographaires. Le montant du sinistre n'est pas précisément
évalué (environ 1 200 maisons à ce jour n'ont pu
être livrées, ce qui représenterait un sinistre
chiffré à environ 50 millions de francs sur la construction de
maisons individuelles).
Il faut toutefois noter que la faillite de Mutua équipement constitue
à ce jour le
seul exemple de défaillance
d'une
société de cautionnement en France
156(
*
)
.
II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE
En réponse à cette situation, à la suite d'un amendement
intervenu en première lecture à l'Assemblée nationale, il
est proposé d'insérer dans la loi n° 84-46 du 24
janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit un
mécanisme de garantie des
cautions
. Il fonctionnerait sur le modèle des mécanismes de
garantie des dépôts et des titres
157(
*
)
.
A. LE MÉCANISME PRÉVU
Il aurait vocation à couvrir les engagements de cautions rendus
obligatoires par la loi ou le décret
et octroyés par les
établissements de crédit, à des personnes physiques ou
morales de droit privé
158(
*
)
.
Les
établissements de crédit
agréés en
France et dont l'agrément permet de délivrer de telles cautions
en seraient obligatoirement membres. Les succursales en France des
établissement de crédit étrangers pourraient
également adhérer à ce mécanisme
159(
*
)
.
Le mécanisme de garantie des cautions pourrait être mis en
oeuvre,
à titre curatif,
à la demande de la Commission
bancaire
, lorsqu'un établissement n'est plus en mesure de faire
face, immédiatement ou à terme rapproché, à ses
engagements de caution obligatoires. En cas d'établissement mixte
(dépôts et cautions), il serait mis conjointement en oeuvre avec
le mécanisme de garantie des dépôts appelé au titre
du premier alinéa de l'article 52-2 nouveau de la loi bancaire.
Le mécanisme de garantie des cautions pourrait également
être mis en oeuvre,
sur proposition de la Commission bancaire,
à titre préventif,
seul ou avec le mécanisme de
garantie des dépôts.
Ce mécanisme serait
géré
, comme le mécanisme
de garantie des titres,
par le fond de garantie des dépôts
.
B. LES DISPOSITIONS INFRA-LÉGISLATIVES PRÉVUES
Par ailleurs, un
décret en Conseil d'Etat
fixerait la
liste
des cautions
obligatoires bénéficiant de la garantie du
mécanisme, ce qui permettrait de limiter plus strictement le champ
d'application du présent article.
En outre, ce décret fixerait les
modalités d'information de la
clientèle
, afin d'éviter, en particulier, des
situations
de concurrence déloyale
entre, par exemple, une
société agréée en France, contrainte de cotiser
à ce mécanisme, et une société agréée
dans un autre pays de l'Union européenne, non soumise à un tel
mécanisme et qui peut offrir ses services en France en vertu du principe
de libre prestation de services. Le décret pourrait ainsi prévoir
une
mention obligatoire dans les contrats
indiquant que la
société de caution est, ou non, couverte par le mécanisme
de garantie.
Par ailleurs, en vertu de l'article 53 paragraphe VI du présent projet
de loi, les établissements de crédit étrangers pourront
adhérer à ce mécanisme sur une base volontaire.
Un
règlement du CRBF
déterminerait le champ exact de la
couverture du fonds et les modalités de financement de cette
garantie : en particulier,
1- la
franchise
applicable qui constituerait un
plancher
d'intervention,
2- la
proportion de l'engagement couverte
par le fonds qui
constituerait un
plafond
(entre 80 et 90 % de l'engagement) et
permettrait, avec le plancher, de
responsabiliser le particulier dans le
choix de sa société de cautionnement
160(
*
)
,
3- le montant global des cotisations qui devrait être de l'ordre de
200 à 300 millions de francs
(soit, en régime de
croisière, l'équivalent de 4 ou 5 fois la perte prévisible
de Mutua équipement
161(
*
)
),
4- la formule de répartition des cotisations qui devrait être
assise sur le montant des cautions pondéré par les risques
objectifs de l'établissement
162(
*
)
,
5- la part des cotisations qui pourrait ne pas être appelée
(vraisemblablement 50 %).
Il convient de noter que contrairement aux mécanismes de garantie des
dépôts et des titres, il ne sera pas prévu de souscription
de certificats d'association.
C. UN DISPOSITIF RÉTROACTIF
En outre, il est prévu dans un paragraphe II que ce dispositif serait
rétroactif au 1
er
janvier 1996.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. APPRÉCIATION GÉNÉRALE
1. Un problème complexe
Votre rapporteur souhaite souligner le fait suivant : ce n'est
vraisemblablement pas un traitement purement financier
ex post
qui
fournira une solution au problème évoqué plus haut des
constructeurs de maisons individuelles.
En effet, cette profession se caractérise par une
réglementation inappropriée
. Par exemple, il n'est
prévu aucune condition d'aptitude professionnelle pour exercer ce
métier
163(
*
)
. D'une façon
générale, ce secteur se caractérise par une carence de la
formation de tous les intervenants et une réelle complexité des
différentes garanties offertes. Dans un contexte de forte concurrence et
de forte sensibilité au prix, il n'est pas étonnant de se trouver
confronté à des situations où le particulier maître
d'ouvrage est lésé.
Toutefois, il n'appartient pas à votre rapporteur, dans le cadre de ce
projet de loi, de vous proposer des modifications de fond de la
législation applicable aux constructeurs de maisons individuelles.
2. Une solution indispensable à l'affaire Mutua équipement
Il faut reconnaître aujourd'hui que la loi de 1990 comportait des lacunes
puisqu'elle n'avait pas prévu la faillite du garant. Vis à vis
des particuliers maîtres d'ouvrage qui pensaient raisonnablement
être couverts par cette garantie imposée par la loi, il y avait
donc un
engagement moral du législateur que celui-ci ne semble pas
avoir tenu
.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ N'EST PAS SATISFAISANT
1. Un dispositif de circonstance
Votre commission s'interroge sur la nécessité de constituer un
mécanisme de garantie, compartiment du futur fonds de garantie des
dépôts, aux seules fins de régler la question de la
faillite d'un intervenant de ce secteur. En effet, il semble clair que ce
dispositif, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée
nationale et qui donc ne faisait pas partie de l'architecture initiale du
projet de loi, est un
dispositif de circonstance
: la date de
rétroactivité, le 1
er
janvier 1996, vise à
englober le traitement de l'affaire Mutua Equipement dans ce dispositif.
En outre, votre rapporteur émet les mêmes réserves
qu'à l'encontre des autres fonds constitués dans le cadre du
présent projet de loi : ces fonds dotés,
éventuellement inutilisés (il faut le souhaiter), ne vont-ils pas
susciter des tentations qui ne seraient pas dans le droit fil de ce qui est
prévu aujourd'hui ?
2. Un dispositif incomplet
Il faut remarquer et déplorer le fait que les
compagnies d'assurance
n'ont pas été prises en compte
dans ce mécanisme,
alors qu'elles se partagent le marché du cautionnement avec les
établissements de crédit (elles sont très majoritaires sur
la marché de la caution de construction de maisons individuelles). Les
entreprises d'assurance, qui font courir un risque similaire à leurs
cautionnés,
ne sont pas adhérentes à ce
mécanisme
et n'auront pas de cotisations à acquitter au
profit du fonds. Certes, il n'est pas souhaitable de les inclure dans un
mécanisme géré par le fonds de garantie des
dépôts. Par ailleurs, un
mécanisme de garantie de
l'assurance-dommage
étant envisagé pour compléter
celui prévu en matière d'assurance-vie, il semblerait souhaitable
d'y inclure la garantie des cautions accordées par des entreprises
d'assurance.
Ces
distorsions de concurrence
entre deux catégories de
sociétés de caution ne pouvant s'éterniser, il peut
être envisagé de demander au Gouvernement de
présenter
au Parlement, dans un délai de six mois
à compter de la
publication de la présente loi,
un rapport
relatif aux mesures
rendant obligatoire l'adhésion des entreprises d'assurance dont
l'agrément en France permet de délivrer des cautions
exigées par un texte législatif ou réglementaire, à
un système de garantie similaire à celui prévu à
cet article.
3. Un dispositif d'application difficile
Il faut également prendre en compte la
diversité des
engagements de caution existants aujourd'hui
: certains
relèvent d'une obligation de payer
164(
*
)
, d'autres d'une
obligation de faire
comme
c'est le cas pour les constructeurs de maisons individuelles. Il s'agit dans ce
cas d'un engagement très technique. Or, c'est le fonds de garantie
institué à l'article 47 du présent projet de loi qui devra
se substituer à la société de caution défaillante.
On peut légitimement se demander s'il aura les compétences
requises pour s'acquitter de cette nouvelle mission.
4. Un dispositif déresponsabilisant
Enfin, ce dispositif est de nature à favoriser l'apparition
d'un
aléa moral
en dépit de l'instauration d'une franchise et
d'une couverture non-intégrale : la société de
caution qui se sait couverte par ce mécanisme de solidarité
professionnelle pourra être incitée à prendre plus de
risques et à opérer une moins bonne sélection de ses
contrats de cautions.
Il serait donc nécessaire à tout le moins de prévoir
qu'une société pour laquelle le mécanisme interviendrait
soit amenée à disparaître.
C. L'ABSENCE DE SOLUTION ALTERNATIVE SATISFAISANTE
Pour l'avenir, il aurait pu être proposé un système plus
souple, permettant de réduire le risque ex ante,
sans créer
d'aléa moral
:
l'obligation de se réassurer
au
titre des contrats de cautions obligatoires auprès d'une entreprise de
réassurance soumise au contrôle de la Commission de contrôle
des assurances ou à un contrôle équivalent. La plupart des
sociétés de caution (et notamment les entreprises d'assurance)
sont déjà réassurées. Avec ce dispositif elles le
seraient désormais toutes.
Cette solution aurait eu en outre l'avantage de
responsabiliser
chaque
société de caution qui aurait négocié le coût
de son contrat de réassurance en fonction de la qualité de ses
engagements de cautions.
Néanmoins, cette solution doit être encadrée (pour que la
société de réassurance ne puisse elle-même
être défaillante) et il convient de s'interroger sur la
différence de coût éventuelle entre les deux solutions. En
effet, les adhérents du fonds payeront des cotisations pendant quatre ou
cinq ans afin d'indemniser le sinistre Mutua équipement puis de remplir
le fonds à hauteur de 200 ou 300 millions de francs ; en l'absence
de sinistre, ils n'auront plus à cotiser les années suivantes. En
revanche, les primes de réassurance seront payables chaque année.
Il n'est pas souhaitable, notamment dans le secteur immobilier où la
concurrence est forte sur les prix et où les différences de
garanties sont mal connues, d'augmenter
in fine
les coûts des
opérateurs immobiliers.
Votre rapporteur aurait préféré une
solution de
place
du sinistre de Mutua-équipement qui aurait permis
d'éviter la création d'un nouveau mécanisme.
Toutefois, en l'absence d'une telle solution
dans les semaines qui
viennent, il semble
indispensable de trouver une solution permettant, au
moins, de régler les conséquences de la défaillance de
Mutua-équipement
. Par la suite, une réflexion
complémentaire semble nécessaire pour mettre au point un
système de garantie couvrant l'ensemble des activités
d'assurance-dommages.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet
article.
CHAPITRE IV :
MESURES DIVERSES ET
TRANSITOIRES
ARTICLE 52
Crédit d'impôt
Commentaire : Le présent article prévoit
que les
établissements adhérents des fonds de garantie institués
par le présent projet de loi pourront bénéficier d'un
crédit d'impôt imputé sur la contribution des institutions
financières (CIF), d'un montant égal à 25 % des charges
effectivement constatées par eux au profit du fonds de garantie dont ils
relèvent.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La contribution des institutions financières (CIF) a été
créée en 1982
165(
*
)
à
titre exceptionnel
. Mais elle est devenue permanente dès
1984
166(
*
)
et depuis, bien que continuellement
dénoncée, n'a pas été remise en cause.
En vertu de
l'article 235 ter Y du code général des
impôts
, elle est payée par "
les établissements
de crédit, les entreprises d'assurance, de capitalisation et de
réassurance de toute nature, ainsi que les sociétés
immobilières pour le financement du commerce et de
l'industrie
"
167(
*
)
.
L'assiette de cette contribution est constituée par des dépenses
et charges comptabilisées au cours de l'année
précédente, en particulier les
charges de personnel
, les
frais de gestion et les dotations aux amortissements : il s'agit donc
d'une
" taxe sur les frais généraux " des
institutions financières
.
Son taux est fixé à
1 %
. Un abattement automatique de
20.000 francs est pratiqué mais elle n'est
pas admise en
déduction du bénéfice imposable
de l'exercice au titre
duquel elle est due.
Elle a rapporté
en 1998 environ 2,85 milliards de francs
au
budget de l'Etat et devrait en rapporter tout autant en 1999
168(
*
)
.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article organise le
traitement fiscal des cotisations
versées aux fonds de garantie institués par le présent
projet de loi : le fonds de garantie des dépôts (compartiment
dépôts, compartiment titres et compartiment cautions) et le fonds
de garantie des assurés.
Les paragraphes I et II du nouvel article 235 ter YA du code
général des impôts
prévoient que les
établissements adhérents aux fonds de garantie institués
par le présent projet de loi pourront bénéficier d'un
crédit d'impôt imputé sur la contribution des
institutions financières (CIF) d'un montant égal à 25 %
des charges
effectivement constatées par eux au profit du fonds de
garantie dont ils relèvent. Ne feraient donc l'objet du crédit
d'impôt que les contributions effectivement versées, en
numéraire, aux fonds de garantie. En revanche, les sommes ayant servi
à souscrire les certificats d'association ainsi que les
dépôts de garantie ne pourront donner lieu à un
crédit d'impôt que lorsque le fonds les aura utilisés.
Le paragraphe II
prévoit que le crédit d'impôt sera
imputé sur la CIF payée par l'établissement l'année
suivant celle au cours de laquelle les charges ont été
constatées et qu'il pourra être
réparti sur les trois
années suivantes
en cas d'excédent. Toutefois,
il ne sera
pas restituable
si un excédent demeure au-delà des trois
années prévues, contrairement à ce qui existe pour le
crédit d'impôt recherche et le crédit d'impôt
formation.
Le paragraphe III
prévoit
qu'il ne disparaîtra pas lors
d'une fusion
ou absorption
, comme pour le crédit
d'impôt recherche, à la condition toutefois que la
société absorbante ait déjà versé au moment
de l'opération des cotisations au fonds de garantie.
Le paragraphe IV
propose que pour les établissements de
crédit affiliés à un organe central, ce soient les sommes
appelées par ce dernier qui soient prises en compte.
Le paragraphe V
indique qu'un décret précisera les
modalités d'application du présent article.
Il n'est pas encore possible à la Direction de la législation
fiscale, en l'absence des données concernant les contributions aux
différents fonds, d'évaluer le montant prévisible de la
dépense fiscale afférente à ce nouveau crédit
d'impôt. D'après les calculs de votre rapporteur, il faudrait
prévoir un crédit d'impôt de l'ordre de 250 millions de
francs les trois ou quatre premières années, soit environ
1/12
ème
du produit de la CIF.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UN PROBLÈME TECHNIQUE
Il est apparu que, dans certains réseaux mutualistes et
coopératifs, les dépôts sont concentrés au niveau de
l'organe central (qui paye donc de fortes cotisations au fonds) alors que
celui-ci supporte peu de frais généraux (et donc ne s'acquitte
que d'un montant réduit de CIF). Cette situation risque de rendre, de
fait, le mécanisme de crédit d'impôt en partie inutilisable
par l'organe central. Il est donc souhaitable de
prévoir un
dispositif de répartition du crédit d'impôt entre l'organe
central et les établissements qui lui sont affiliés
.
La commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté
un amendement prévoyant une répartition du crédit
d'impôt entre l'organe central et les établissements qui lui sont
affiliés en proportion de la CIF payée par chacun d'eux. Or le
Gouvernement a demandé le retrait de cet amendement sans donner
d'explications satisfaisantes.
Il semble pourtant
indispensable qu'une solution soit apportée
à ce problème particulier.
B. UN PROBLÈME DE FOND
Le
rapport " Banques : votre santé nous
intéresse " de M. Alain Lambert
, alors Rapporteur
général de la Commission des finances du Sénat, avait
dénoncé les inconvénients de la CIF :
a- "
elle nuit à l'emploi
" car elle est
largement assise sur les frais de personnel (y compris les charges sociales et
la taxe sur les salaires) ;
b- "
elle handicape les banques françaises dans la
compétition internationale
" car il n'existe pas de taxe
comparable dans les autres grands pays ;
c- elle n'est pas applicable à La Poste
et donc accroît
les distorsions de concurrence à l'intérieur même du
système financier français.
Le rapport avait donc préconisé sa suppression,
éventuellement en plusieurs étapes afin d'en atténuer le
coût pour les finances publiques :
1) autoriser sa déduction du bénéfice imposable,
2) supprimer la partie de l'assiette constituée par les salaires,
3) enfin la supprimer totalement.
Or, aujourd'hui, c'est le Gouvernement lui-même qui prévoit
l'atténuation de cette taxe en ouvrant droit à des crédits
d'impôt.
Afin de réduire le poids de la CIF sur les établissements
financiers, votre commission vous propose
d'augmenter progressivement le
taux du crédit de l'impôt de 50 % à 100 %.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 53
Mesures transitoires
Commentaire : Le présent article organise la
période transitoire de mise en place des deux fonds de garantie ; en
particulier, il vise à permettre la mise en place effective des fonds de
garantie environ six mois après la promulgation de la loi et
prévoit la continuité des systèmes de garantie des
dépôts pendant la période transitoire.
I. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le paragraphe I
prévoit que les
organes centraux
et, le cas
échéant les établissements de crédit qui leur sont
affiliés, pour se mettre en conformité avec les articles 32
(nouveaux pouvoirs des organes centraux) et 37 (déplafonnement de la
rémunération des parts sociales), doivent
modifier leurs
statuts dans un délai de six mois
à compter de la date de
publication de la loi.
Le paragraphe II
stipule que les
règlements du Comité
de la réglementation bancaire et financière (CRBF)
relatifs
aux modalités de calcul des cotisations aux mécanismes de
garantie des dépôts et des titres, à la
détermination de leur montant annuel et à la nomination des
membres du conseil de surveillance seront pris
dans les deux mois
à compter de la date de publication de la loi.
Le paragraphe III
prévoit les modalités de mise en place
du fonds de garantie des dépôts.
La Commission bancaire
pourra procéder à
l'appel des cotisations
à partir
de l'entrée en vigueur des règlements du CRBF et avant la mise en
place effective du fonds (c'est à dire avant l'homologation de son
règlement intérieur par le ministre chargé de
l'économie), soit, en principe, pendant quatre mois au maximum ;
pendant cette période, c'est également la Commission bancaire qui
décidera d'une
intervention en cas de sinistre
, afin
d'éviter toute rupture dans la garantie des dépôts.
Le Trésor est chargé du recouvrement et de la gestion courante de
ces cotisations pendant cette période transitoire. Dès la mise en
place du fonds, il reverse ces cotisations au fonds qui en reprend la gestion.
En outre, il est prévu que d'ici au premier appel de cotisation
effectué par la Commission bancaire, les fonds de garantie existants et
les systèmes équivalents continuent à assurer la garantie
des dépôts afin d'éviter toute rupture dans cette garantie.
Le paragraphe IV
prévoit une procédure alternative dans le
cas où le
règlement intérieur du fonds de garantie des
dépôts
169(
*
)
n'a pu être
approuvé par le CRBF six mois après la promulgation du
présent projet de loi. Dans ce cas, c'est
le ministre
chargé de l'économie qui, après
avis du CRBF
,
définit le règlement intérieur du fonds.
Le paragraphe V
prévoit que le
règlement
intérieur du fonds de garantie des assurés
170(
*
)
est transmis pour homologation au ministre
chargé de l'économie dans les six mois qui suivent la publication
de la loi. Dans le cas contraire, ce règlement peut être
élaboré par
voie réglementaire
.
Le paragraphe VI
propose qu'un règlement du CRBF pris
après avis du CMF fixe les conditions dans lesquelles les
établissements de crédit et les entreprises d'investissement
agréés dans un autre Etat membre de la Communauté
européenne peuvent adhérer au fonds de garantie.
Concernant la
garantie des titres
, la continuité du
système devrait être assurée sans que le législateur
ait besoin d'intervenir.
En effet, il existe actuellement un "
fonds de garantie de la
clientèle des sociétés de bourse
"
171(
*
)
. Ce fonds, institué en 1988
172(
*
)
, a été maintenu en fonctionnement
faute d'avoir été remplacé par un fonds tel que
prévu par l'article 62 de la loi du 2 juillet 1996. Constitué
sous la forme d'une " association loi 1901 " (sans reconnaissance
d'utilité publique), ce fonds de garantie décidera très
vraisemblablement de sa dissolution, une fois que le mécanisme de
garantie des investisseurs sera mis en place. A cette occasion, cette
association décidera de l'affectation de ses actifs.
Les actifs de ce fonds proviennent :
a- des
cotisations
; or, depuis 1992 elles ne sont plus
appelées
a priori
et ont été remplacées par
des dépôts de garantie dans le bilan des sociétés
concernées ;
b- des produits des
sanctions pécuniaires
prononcées
à titre disciplinaire contre ses adhérents, par le Conseil des
bourses de valeur (CBV) et maintenant par le Conseil des marchés
financiers (CMF) ;
c- des produits issus du blocage de fonds lorsque la Société des
Bourses Françaises (SBF) décide, à l'occasion d'une
introduction trop demandée, de reporter la date d'introduction afin de
faire diminuer la demande ;
d- des
produits financiers
dégagés par ces ressources.
A la dissolution de l'association, ces
17 millions de francs
ne pourront
pas être dévolus à ses membres mais à une autre
personne morale de droit privé, vraisemblablement au fonds qui
gérera le mécanisme de garantie des titres. Cette situation, en
dotant ce mécanisme d'une trésorerie de départ, devrait
permettre de
réduire le montant des cotisations appelées
.
II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a
adopté un amendement faisant passer de
six à neuf mois
le
délai de modification des statuts des réseaux mutualistes, pour
des raisons matérielles liées notamment à la convocation
des assemblées générales.
Elle a ensuite adopté un amendement qui applique au
décret en
Conseil d'Etat
prévu pour la mise en oeuvre du
fonds de garantie
des assurés
le
même délai de publication de deux
mois
que pour le règlement du CRBF prévu pour le fonds de
garantie des dépôts.
Elle a adopté un troisième amendement insérant un
paragraphe V
bis
qui prévoit un
mécanisme rapide
d'appel
des cotisations du
fonds de garantie des assurés
sur
le même modèle que ce que prévoit le paragraphe III pour la
garantie des dépôts : à compter de la date
d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'Etat et jusqu'à
la mise en place définitive du fonds (homologation de ses statuts et de
son règlement intérieur), la
Commission de contrôle des
assurances
procède à
l'appel des cotisations
et
décide de leur
affectation en cas de sinistre
. Le Trésor
public est chargé du recouvrement et de la gestion courante de ces
cotisations ; il les reverse au fonds dès sa mise en place
définitive.
Un dernier amendement a été adopté ; il
étend aux établissements agréés dans un pays de
l'Espace économique européen (EEE)
(au lieu de la seule
Communauté européenne)
la possibilité
d'adhésion au fonds de garantie des dépôts.
Par coordination avec la suppression de l'article 37, l'Assemblée
nationale avait corrigé le texte du présent article afin de faire
disparaître la référence à l'article
supprimé. Votre commission, qui souhaite rétablir cet article 37,
vous propose donc un
amendement de cohérence
avec sa position,
réintroduisant la référence à cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 53 BIS (nouveau)
Dialogue social au
sein de
l'Association française des établissements de crédit et
des entreprises d'investissement (AFECEI)
Commentaire : Cet article, introduit par voie d'amendement
à l'Assemblée nationale, élargit les compétences de
l'AFECEI au dialogue social.
I. LA SITUATION ACTUELLE
L'article 23
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit prévoit que tout établissement de crédit est
tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe
central lui-même affilié à l'Association française
des établissements de crédit et des entreprises d'investissement
(AFECEI).
L'article 24 de la loi n° 97-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières prévoit de même que
" chaque entreprise d'investissement, chaque entreprise de marché
et chaque chambre de compensation adhère à une association de son
choix ", elle-même affiliée à l'AFECEI.
Cette association est donc
l'organe fédérateur
qui
rassemble tous les établissements de crédit et entreprises
d'investissement.
L'article 23 de la loi bancaire prévoit que cette association
"
a pour
objet la représentation des intérêts
collectifs
des établissements de crédit, notamment
auprès des pouvoirs publics, l'information de ses adhérents et du
public, l'étude de toute question d'intérêt commun et
l'élaboration des recommandations s'y rapportant en vue, le cas
échéant, de favoriser la coopération entre réseaux,
ainsi que l'organisation et la gestion de services d'intérêt
commun
".
II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'amendement adopté en première lecture à
l'Assemblée nationale a pour objet d'insérer un nouvel
alinéa dans cet article 23 de la loi bancaire, élargissant les
missions de l'AFECEI au dialogue social.
Dans sa
première version
, cet amendement prévoyait que
l'AFECEI " a également la
possibilité d'engager un
dialogue social
et de
négocier des accords collectifs
sur les
questions d'ordre général concernant l'ensemble des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement avec
les organisations syndicales représentatives de ce secteur ".
Il a toutefois été sous-amendé afin de retirer à
l'AFECEI la compétence en matière de négociation d'accords
collectifs.
Dans le même esprit, un
rapport du Conseil économique et
social
173(
*
)
de 1997 avait proposé,
afin de " relancer le dialogue social ", d'organiser "
une
table ronde
réunissant les représentants de l'AFECEI, les
organisations syndicales de salariés, des représentants de la
Banque de France, de la Commission bancaire, du Ministère des Finances
et des experts, afin que soit défini un diagnostic consensuel sur
`L'avenir du système bancaire et l'emploi' ".
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le rapport sur les banques de M. Alain Lambert
174(
*
)
avait, en son temps, préconisé
d'abroger le décret du 31 mars 1937
et de le remplacer par un
régime conventionnel négocié au niveau de
l'AFECEI
175(
*
)
. Toutefois, il faut noter que
cette possibilité avait été envisagée afin de
donner à cette association non pas un rôle de négociateur
direct avec les organisations syndicales mais plutôt une mission
d'impulsion auprès de ses membres afin qu'ils négocient des
conventions collectives sur les sujets antérieurement régis par
le décret de 1937.
Dès lors que
ce décret est abrogé
176(
*
)
et que des conventions collectives sont en place
au niveau des organismes professionnels, il ne semble pas y avoir lieu de
renforcer la compétence en matière de dialogue social de
l'AFECEI. Par ailleurs, cette instance regroupe trop de métiers et de
régimes sociaux différents pour qu'une telle faculté ait
un sens, sans faire doublon avec les responsabilités existantes.
D'autant moins que cet article additionnel sous-amendé n'a qu'une
force juridique très incertaine
: c'est essentiellement un
article d'affichage qui ne devrait rien modifier pour l'AFECEI.
Enfin, il convient de souligner que cette association est elle-même
globalement défavorable à l'adoption définitive de ces
dispositions.
Il semble donc plus sage de supprimer cet article et de laisser le dialogue
social se développer à un niveau plus décentralisé.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 53 BIS
Missions de l'association française des
établissements de crédit et des entreprises d'investissement
Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de
réparer un oubli de la loi de modernisation des activités
financières de 1996.
Le troisième alinéa de l'article 23 de la loi n° 84-46 du 24
janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit traite des missions de l'Association
française des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement (
AFECEI
). Or, sont cités dans ce texte les
établissements de crédit alors que les entreprises
d'investissement ne le sont pas.
Il ne s'agit là, sans aucun doute, que d'un
oubli
du
législateur lors du vote de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de
modernisation des activités financières, qu'il convient de
réparer.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 53 TER (nouveau)
Transposition de la
directive sur les virements transfrontaliers
Commentaire : Cet article additionnel, introduit en
première lecture à l'Assemblée nationale par amendement
gouvernemental, vise à transposer la directive communautaire sur les
virements transfrontaliers.
I. LA SITUATION ACTUELLE
L'objectif principal de la
directive n° 97/5/CE
du 27 janvier 1997
concernant les virements transfrontaliers est de contribuer à
l'amélioration des services de virements transfrontaliers au sein du
marché intérieur
, en ce qui concerne notamment :
1- l'information des clients qui ordonnent de tels virements,
2- les conditions d'exécution de ces virements (qualité et
délais),
3- les garanties dont doit disposer la clientèle lorsque le virement
n'a pas été mené à bonne fin.
Un virement transfrontalier
est une opération effectuée
à l'initiative d'un donneur d'ordres via un établissement ou une
succursale d'établissement, situé dans un Etat membre, en vue de
mettre une somme d'argent à la disposition d'un
bénéficiaire dans un établissement ou une succursale
d'établissement, situé dans un autre Etat membre. Les
dispositions de la directive s'appliquent aux
virements transfrontaliers
effectués dans les devises des Etats membres et en écus,
jusqu'à concurrence de 50.000 écus
.
Ces dispositions doivent être transposées
avant le 14
août 1999
. Toutefois, par une résolution du Conseil, les Etats
membres s'étaient engagés à effectuer cette transposition
avant le 1
er
janvier 1999, date d'entrée en vigueur de
l'Union monétaire européenne.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le texte introduit par amendement gouvernemental à l'Assemblée
nationale prévoit d'insérer un
nouvel article 93-3
dans la
loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité
et au contrôle des établissements de crédit dans un
chapitre de " Dispositions diverses ".
Ce nouvel article s'applique aux établissements de crédit, aux
entreprises d'investissement, aux succursales situées en France
d'établissement de crédit étrangers, d'entreprises
d'investissement étrangères, d'établissements financiers
étrangers
177(
*
)
; mais aussi par
dérogation à l'article 8 de la loi bancaire, au Trésor
public, aux services financiers de La Poste, à la Banque de France,
à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer
(IEDOM), à l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) ainsi
qu'à la Caisse des dépôts et consignations.
Différentes dispositions devront être respectées par ces
personnes à l'occasion de
virements au sein de l'Espace
économique européen
libellés dans la monnaie d'un des
Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen,
sur ordre ou au bénéfice de leur clientèle :
1-
les retards
dans l'exécution de certains transferts
donneront droit à
indemnité
178(
*
)
;
2- la non-exécution
de ces transferts donnera lieu à
restitution
des fonds
179(
*
)
, sauf si
cette non-exécution est due à une erreur du donneur d'ordre.
Des
règlements du CRBF
fixeront :
a) le montant du transfert en deça duquel un retard dans son
exécution donne lieu à indemnité : 50.000
euros ;
b) les modalités de calcul de cette indemnité ;
c) la limite de la restitution en cas de non-exécution d'un
transfert ;
d) les modalités de cette restitution ;
e) plus généralement, les modalités d'application du
présent article, notamment les obligations d'information.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 53 QUATER (nouveau)
Visa
préalable
de la Commission des opérations de bourse
Commentaire : Cet article propose de donner une base
légale incontestable au visa apposé par la Commission des
opérations de bourse (COB) sur certaines opérations
boursières.
I. LA SITUATION ACTUELLE
En vertu de l'article 7 de l'ordonnance du 28 septembre 1967
180(
*
)
, la COB
appose un visa préalable sur le
projet de document destiné à l'information du public
que
"
les personnes qui se livrent à
une opération par
appel public à l'épargne
doivent publier et tenir à la
disposition de toute personne intéressée
"
181(
*
)
. Ce document porte sur le contenu et les
modalités de cette opération, ainsi que sur l'organisation, la
situation financière et l'évolution de l'activité de
l'émetteur.
Or, la
COB appose également son visa préalable sur des
documents d'information qui ne sont pas liés à une
opération d'appel public à l'épargne
tel que le
définit l'article 6 de l'ordonnance : il peut en effet s'agir
d'offres publiques d'achat, d'échange ou des programmes de rachat
d'actions, qui constituent des opérations sur des titres ayant
donné lieu à appel public à l'épargne mais qui ne
sont pas, par elles-mêmes, des opérations d'appel public à
l'épargne.
Des
contentieux judiciaires
se sont engagés sur cette
question
182(
*
)
, qui risquaient de remettre en
cause le principe même du visa de la COB.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article a été introduit en première
lecture à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du
Gouvernement.
Il prévoit explicitement que la COB appose un visa préalable
1- quand une personne physique ou morale fait une offre publique
d'acquisition de titres de capital ou de titres de créances d'un
émetteur faisant appel public à l'épargne ;
2- ou lorsqu'une société faisant appel public à
l'épargne procède à l'achat de ses propres titres de
capital.
ð Il s'agit donc de
conférer une base légale certaine
à cette compétence que la COB exerce déjà et ainsi
d'éviter tout contentieux pour l'avenir.
Par ailleurs, cet article prévoit que les règlements n°
89-03 (relatif aux offres publiques et aux acquisitions de blocs de
contrôle) et n° 98-02 (relatif à l'information à
diffuser à l'occasion de programmes de rachat de titres de capital admis
aux négociations sur un marché réglementé) sont
validés à la date de leur publication.
ð Il s'agit ici de
valider deux règlements de la COB
afin
d'éviter tout contentieux sur des décisions déjà
intervenues.
Ne s'agissant ici que d'un pur vice de forme, votre commission accepte la
validation proposée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 53 QUINQUIES (nouveau)
Rachat d'actions
Commentaire : Le présent article tend à
élargir aux actions à dividende prioritaire le régime du
rachat d'actions mis en place en 1998.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998
portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier a assoupli le régime juridique de
l'achat par une société de ses propres actions.
Elle a notamment allégé la procédure d'achat avec
réduction du capital non motivée par des pertes, en supprimant
l'interdiction de procéder à une réduction de capital s'il
existe des obligations à bons de souscription d'actions, des obligations
convertibles ou des obligations échangeables.
Toutefois,
l'interdiction s'applique toujours s'il existe des actions
à dividende prioritaire sans droit de vote
. En effet, l'article
269-7 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966
183(
*
)
n'a pas été modifié. Il
interdit à une société d'amortir son capital si elle a
émis des actions à dividende prioritaire et lui impose
l'achat
de la totalité de ces actions
préalablement à une
réduction du capital non motivée par des pertes. La loi entend
ainsi protéger les porteurs de titres qui ne disposent pas du droit de
vote contre les décisions des actionnaires susceptibles de porter
atteinte aux droits des non votants.
Si ces sociétés souhaitent effectuer une opération de
rachat d'actions, elles doivent donc d'abord racheter
toutes
les actions
à dividende prioritaire, les annuler pour ensuite poursuivre leur
programme de rachat avec annulation sur les actions ordinaires.
Or, cette opération peut se révéler lourde et
coûteuse pour ces sociétés. En effet, les actions à
dividende prioritaire peuvent représenter une part significative du
capital
184(
*
)
. En outre, cette opération
nécessite l'accord préalable des porteurs d'actions à
dividende prioritaire qui, à cette occasion, risquent d'envisager un
prix dépourvu de fondement objectif, au détriment du principe
d'égalité entre actionnaires
185(
*
)
.
Le maintien de ce droit de priorité des porteurs d'actions à
dividende prioritaire est donc apparu pénalisant pour les
sociétés qui avaient émis de telles actions
186(
*
)
mais aussi pour les actionnaires qui ne peuvent
bénéficier de la hausse du cours de bourse recherchée par
les opérations de rachats d'actions.
II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a
adopté un amendement visant à élargir aux actions à
dividende prioritaire le régime du rachat d'actions mis en place en
1998.
Afin d'assouplir le régime du rachat d'actions dans les
sociétés ayant émis des actions à dividende
prioritaire, le dispositif retenu
écarte tout d'abord l'obligation de
rachat intégral des actions à dividende prioritaire
.
ð Désormais, les sociétés ayant émis des
actions à dividende prioritaire ne seraient donc plus obligées de
racheter et d'annuler l'ensemble de ces actions avant de pouvoir annuler une
action ordinaire.
Ensuite il pose deux conditions à l'annulation des actions
ordinaires :
1- Tout d'abord il est prévu que les actions annulées doivent
être rachetées
dans le cadre de l'article 217-2
187(
*
)
.
2- Ensuite, par dérogation aux dispositions de l'article 156 de la loi
de 1966
188(
*
)
, il est prévu que
l'assemblée spéciale
des porteurs d'actions à
dividende prioritaire
ne se réunit pas si le pourcentage de ces
actions dans le capital est au moins maintenu
(a fortiori augmenté)
à l'issue de l'opération de rachat-annulation.
Lors du vote de cet amendement, le Gouvernement avait préconisé
la sagesse, estimant que " la préoccupation (était) bonne,
mais (qu'il fallait) améliorer la réponse sur le plan
technique ".
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances
n'est pas opposée à la
levée de l'interdiction existante pour les sociétés ayant
émis des actions à dividende prioritaire.
Elle
considère en effet que la situation actuelle résulte d'un oubli
du législateur de 1998 qu'il convient aujourd'hui de réparer.
Toutefois, elle estime que la solution proposée par l'Assemblée
nationale n'est pas totalement satisfaisante puisqu'elle laisse subsister des
possibilités de blocage.
Il convient d'éviter que les porteurs d'ADP ne bloquent tout programme
de rachat d'actions,
en prenant soin toutefois de préserver leurs
droits
.
Il semble donc souhaitable de s'assurer que l'assemblée
générale des actionnaires ne va pas voter une résolution
de rachat des actions ordinaires à un prix sensiblement plus
élevé que le cours de bourse ; dans ce cas-là, les
porteurs d'ADP seraient lésés puisque la société
serait appauvrie à l'issue de cette opération de
rachat
189(
*
)
.
Il s'agirait donc :
a- de
protéger au préalable les droits des porteurs
d'actions à dividende prioritaire, de façon à
éviter qu'ils ne puissent souhaiter bloquer un programme de rachat
b- de
faire confiance au marché (lorsque les titres sont
cotés) pour déterminer le prix
de rachat des actions
(ordinaires comme ADP), ce qui éviterait de porter atteinte aux droits
des porteurs.
Dans la recherche d'une solution technique permettant de concilier ces
objectifs, votre commission a décidé de réserver sa
position.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet
article.
TITRE III :
MESURES DISCIPLINAIRES, DE
REDRESSEMENT ET DE LIQUIDATION JUDICIAIRES DES ÉTABLISSEMENTS DE
CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE
CHAPITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX
ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ET AUX ENTREPRISES
D'INVESTISSEMENT
ARTICLE 54
Régime des cessions de
créances
Commentaire : Cet article a pour objet d'assouplir le
régime des cessions de créances en cas de liquidation d'un
établissement de crédit.
L'article 19-2
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit prévoit que le Comité de la réglementation
bancaire et financière (CRBF) fixe les modalités selon lesquelles
"
la cession de créances résultant des opérations
de crédit (...) est opposable aux tiers par
l'accord écrit du
débiteur ou, à défaut, par décision de la
Commission bancaire
"
190(
*
)
. Une
cession de créances peut intervenir soit volontairement de la part de
l'établissement de crédit, soit à la suite d'un retrait
d'agrément par le Comité des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), soit à la
suite d'une mesure de radiation par la Commission bancaire.
Il faut donc que chaque débiteur fasse une manifestation de
volonté acceptant la cession, la Commission bancaire n'intervenant qu'en
cas d'urgence, si l'accord écrit du débiteur est impossible.
Cette situation ne favorise pas toujours le bon déroulement de la
procédure de liquidation, par exemple lorsque les débiteurs sont
nombreux
191(
*
)
.
En proposant de
supprimer la locution " à
défaut ",
le Gouvernement assouplit le régime des
cessions de créances résultant des opérations de
crédit et de leur opposabilité aux tiers : cette
opposabilité serait donc acquise soit par accord écrit du
débiteur, soit par décision de la Commission bancaire.
Le nouveau régime sera donc plus efficace mais aussi plus autoritaire.
En effet, dans le cas d'une liquidation de banque, la Commission bancaire
n'aura plus besoin d'attendre que chaque débiteur ait personnellement
répondu : elle pourra, de sa propre décision, décider
d'une cession de créances en bloc.
L'Assemblée nationale, sous réserve d'un amendement
rédactionnel, a adopté cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 55
Sanctions
Commentaire : Le présent article renforce le
pouvoir
disciplinaire de la Commission bancaire.
I. LA SITUATION ACTUELLE
L'article 45
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit prévoit que la Commission bancaire peut prendre des
sanctions à l'égard d'un établissement de crédit ou
d'une entreprise d'investissement qui :
a. a enfreint une disposition législative ou réglementaire
afférente à son activité,
b. n'a pas déféré à une injonction,
c. n'a pas tenu compte d'une mise en garde.
Sous réserve des compétences du Conseil des marchés
financiers (CMF), la Commission bancaire peut prononcer une
sanction
disciplinaire
:
1- l'avertissement,
2- le blâme,
3- l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres
limitations dans l'exercice de l'activité,
4- la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants
192(
*
)
, avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,
5- la démission d'office de l'un ou de plusieurs dirigeants, avec ou
sans nomination d'administrateur provisoire,
6- la radiation de l'établissement de crédit ou de l'entreprise
d'investissement de la liste des établissements de crédit ou des
entreprises d'investissement agréés.
A la place ou en sus de ces sanctions disciplinaires, la Commission bancaire
peut prononcer une
sanction pécuniaire
au plus égale au
capital minimum auquel est astreint l'établissement de crédit ou
l'entreprise d'investissement. Ces sommes sont recouvrées par le
Trésor public et versées au budget de l'Etat.
Dans le cas d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre
d'un prestataire de services d'investissement, la Commission bancaire en
informe le CMF.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose de modifier cet article 45 afin de renforcer
les pouvoirs de sanction de la Commission bancaire.
Les paragraphes I, II et III
prévoient que désormais, la
Commission bancaire peut prendre l'une des sanctions de l'article 45 lorsqu'un
établissement de crédit ou une entreprise d'investissement
1-
n'a pas respecté les engagements
pris à l'occasion
d'une demande d'agrément ou d'une autorisation ou dérogation
prévue par les dispositions législatives et réglementaires
applicables ; il s'agit de donner à la Commission bancaire une base
juridique solide pour prononcer une sanction dans ce cas ;
2- n'a pas répondu à une recommandation
. Cet ajout est en
liaison avec le nouveau pouvoir de recommandation créé au profit
de la Commission bancaire à l'article 34 du présent projet de loi
et qui vise à renforcer les pouvoirs préventifs de la
Commission
193(
*
)
.
Le paragraphe IV
propose de donner un nouveau pouvoir de sanction
à la Commission bancaire : celui de décider, à la
place ou en sus des sanctions existantes,
d'interdire ou de limiter la
distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une
rémunération des parts sociales aux sociétaires
de
l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement.
C'est sur ce modèle qu'a été prévue une disposition
de l'article 32 du présent projet de loi octroyant un
pouvoir
identique aux organes centraux
à l'égard des actionnaires et
sociétaires des établissements de crédit ou entreprises
d'investissement qui leur sont affiliés.
Le paragraphe V
prévoit que les sanctions prises au titre de cet
article 45 pourront faire l'objet d'une
publication
aux frais de
l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement
dans des journaux ou publications si la Commission bancaire le décide.
Ce dispositif aurait essentiellement un caractère vexatoire (par exemple
si les dirigeants sont suspendus).
Cette possibilité ne serait vraisemblablement que peu utilisée
à l'encontre d'un établissement de crédit qui aurait des
déposants afin de ne pas créer une crise de confiance parmi
ceux-ci et aggraver les éventuelles difficultés de
l'établissement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission est favorable au renforcement des pouvoirs de la Commission
bancaire, notamment dans le domaine préventif avec l'instauration d'un
pouvoir de recommandation dont cet article prévoit que la sanction.
Toutefois elle souhaite observer que la possibilité laissée
à la Commission bancaire de limiter voire d'interdire la distribution de
dividendes est
un pouvoir ambigu
. En effet, c'est à la fois
a) un pouvoir de
prévention des risques bancaires
(il s'agit
d'obliger l'établissement concerné à constituer des
provisions plus importantes par exemple),
b) un pouvoir de
sanction
comme cela est expressément
prévu dans le texte,
c) et aussi un moyen de
pression morale à l'égard des
actionnaires
d'établissements de crédit en
difficultés ; en particulier, il est difficile de ne pas penser
à l'application de
l'article 52 premier alinéa
:
cette nouvelle possibilité ne permettrait-elle pas au
Gouverneur de
la Banque de France
, président de la Commission bancaire, de faire
pression sur les actionnaires pour les " inviter " à
recapitaliser l'établissement défaillant ?
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de rectification
d'une erreur de référence.
Votre commission des finances vous proposera également un tel
amendement.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 56
Interventions de la Commission
bancaire
en cas de difficultés d'établissements de crédit ou
d'entreprises d'investissement
Commentaire : Cet article vise à accroître
les
pouvoirs de la Commission bancaire aussi bien dans le cadre de sa mission de
prévention des difficultés des établissements que dans le
cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL DE PRÉVENTION DES DIFFICULTÉS ET DE
REDRESSEMENT OU DE LIQUIDATION
La loi n °84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit charge la Commission bancaire de contrôler le respect par
les établissements de crédit des dispositions législatives
et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les
manquements constatés.
Ainsi, en dehors de toute procédure judiciaire, elle peut nommer un
administrateur provisoire auquel sont transférés tous les
pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la
personne morale.
De même, lorsqu'un établissement de crédit a fait l'objet
d'une mesure de radiation ou lorsqu'une entreprise exerce
irrégulièrement son activité, la Commission bancaire peut
nommer un liquidateur, auquel sont transférés tous les pouvoirs
d'administration, de direction et de représentation de la personne
morale.
Par ailleurs, la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 relative au
redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises s'applique
également aux établissements de crédit. Un administrateur
ou, le cas échéant, un liquidateur judiciaire peut être
nommé auprès d'un établissement de crédit pour
entreprendre soit le redressement, soit la liquidation judiciaire de ce dernier.
Toutefois, certains sinistres financiers récents ont
révélé les limites de certaines dispositions contenues
dans " la loi bancaire " et dans la loi relative au redressement et
à la liquidation judiciaires des entreprises.
Ainsi, il est apparu que les pouvoirs actuels de la Commission bancaire
étaient insuffisants pour faire face à des dirigeants
récalcitrants à toute mesure préventive au
bénéfice de l'établissement en difficulté.
Par ailleurs, la loi du 25 janvier 1985 s'est avérée en partie
inadaptée au cas spécifique des établissements de
crédit en ce qui concerne non seulement la détermination de la
date de la cessation des paiements des établissements de crédit,
mais aussi les relations entre d'une part l'administrateur provisoire et le
liquidateur nommés par la Commission bancaire et, d'autre part le
liquidateur judiciaire et le liquidateur nommé par la Commission
bancaire d'autre part.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article insère après l'article 46 de la loi
n ° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité
et au contrôle des établissements de crédit six articles
tendant à améliorer les règles applicables aux
établissements de crédit en difficulté. Cinq objectifs
peuvent être dégagés :
- faciliter les interventions préventives du fonds de garantie ;
- adapter l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire
à la spécificité des établissements de
crédit et des sociétés de caution ;
- renforcer l'information de la Commission bancaire avant l'ouverture d'une
procédure de redressement judiciaire et d'un règlement
amiable ;
- rationaliser la répartition des compétences entre les
administrateurs et liquidateurs nommés par la Commission bancaire et
ceux nommés dans le cadre des procédures de redressement et de
liquidation judiciaires ;
- enfin, exonérer les déposants de la déclaration de
créances lors de l'ouverture d'une procédure de redressement et
de liquidation judiciaires.
Faciliter les interventions préventives du fonds de
garantie
L'article 46-1 autorise la Commission bancaire, lorsque l'intérêt
des déposants le justifie et après avoir recueilli l'avis du
fonds de garantie à saisir le tribunal de grande instance afin que soit
ordonnée la cession des actions détenues par un ou plusieurs
dirigeants.
Cette procédure, qui s'apparente à une quasi expropriation, vise
à surmonter le pouvoir de blocage des dirigeants qui refuseraient les
mesures propres à assurer l'avenir de leur établissement.
Cette mesure vise tous les dirigeants, qu'ils soient de droit ou de fait,
rémunérés ou non. Elle précise également les
modalités de calcul du prix de cession. A cet égard, le
gouvernement a tenu compte des réserves d'interprétation
soulevées par le Conseil constitutionnel dans sa décision
n °86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 relative à la loi du 2
juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures
d'ordre économique et social (loi sur les
privatisations)
194(
*
)
: il est
procédé à l'évaluation des actions selon les
pondérations appropriées à chaque cas, en fonction de la
valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de
l'existence de filiales et des perspectives d'activité.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision
et un amendement qui précise qu'il revient à la Commission
bancaire de déterminer si l'intérêt des déposants
justifie l'expropriation des dirigeants.
Dans le même objectif, le deuxième alinéa de l'article 46-1
permet à la Commission bancaire, après avis du fonds de garantie,
de demander au tribunal de grande instance que le droit de vote attaché
à des actions ou certificats de droit de vote détenus par un ou
plusieurs dirigeants soit exercé par un mandataire de justice
désigné à cet effet.
Le troisième alinéa autorise la cession de la totalité des
actions de l'établissement ou des actions et parts sociales qui n'ont
pas été cédées en application des dispositions
prévues au premier alinéa. Cette mesure a pour but de faciliter
la reprise de l'établissement en difficulté. Le prix de cession
est fixé par un expert indépendant, nommé par le tribunal
de grande instance.
L'article 46-1 est directement inspiré de l'article 23 de la loi du
25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation
judiciaires des entreprises qui dispose que "
lorsque la survie de
l'entreprise le requiert, le tribunal (...) peut (...) décider que le
droit de vote y attaché sera exercé, pour une durée qu'il
fixe, par un mandataire de justice désigné à cet effet. Il
peut encore ordonner la cession de ces actions ou parts sociales, le prix de
cession étant fixé à dire d'expert.
"
Adapter l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire
à la spécificité des établissements de
crédit et des sociétés de caution
L'article 46-2 fixe une nouvelle définition de la cessation de paiement.
En effet, la loi du 25 janvier 1985 précitée est apparue
inadaptée à la situation spécifique des banques. Cette
dernière dispose dans son article 3 que "
la procédure de
redressement judiciaire est ouverte à toute entreprise (...) qui est
dans l'impossibilité de faire face au passif exigible avec son actif
disponible.
"
Or, l'application de cette définition aux établissements de
crédit conduirait à les soumettre très souvent à
une procédure de redressement puisque leur bilan financier, du fait de
leur activité de " transformation " peut se
caractériser par un passif court et un actif long.
Le premier alinéa de l'article 46-2 tient compte de la
spécificité des établissements de crédit et
subordonne l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire
à une crise de liquidité caractérisée par une
incapacité de l'établissement à assurer ses paiements,
immédiatement ou à terme rapproché.
Le deuxième alinéa adapte les conditions d'ouverture de la
liquidation judiciaire prévue par la loi du 25 janvier 1985
précitée aux établissements de crédit dont le
passif est essentiellement constitué d'engagements à long terme,
et notamment, les sociétés de cautionnement.
En effet, la gestion de certains d'entre eux peut s'être
dégradée au point que le montant de leurs engagements soit
supérieur au montant de leur actif net. Pour autant, ils ne sont pas en
cessation de paiement car ils disposent toujours d'une trésorerie
suffisante pour faire face à leur passif exigible. Si la Commission
bancaire les radie, ils font alors l'objet d'une liquidation sociale. A
défaut de l'ouverture d'une procédure judiciaire, les
créanciers dont les créances arrivent à terme à ce
moment là ou dans une période proche seraient remboursés.
En revanche, les créanciers dont les créances sont à plus
long terme seraient lésés puisque les établissements
concernés seraient incapables de faire face à l'ensemble de leurs
créances.
Pour éviter cette inégalité entre créanciers, il
est donc proposé qu'une procédure de liquidation judiciaire
puisse être ouverte à l'encontre d'un établissement de
crédit qui aura fait l'objet d'une mesure de radiation et dont le passif
dont il est tenu envers les tiers est supérieur à l'actif net.
Renforcer l'information de la Commission bancaire avant l'ouverture d'une
procédure de redressement judiciaire et d'un règlement
amiable
L'article 46-3 renforce l'information de la Commission bancaire puisque
désormais, les procédures de redressement et de liquidation
judiciaires ne peuvent être ouvertes qu'après avis de la
Commission bancaire. Certes, celui-ci n'est pas un avis conforme, mais en
pratique, le tribunal de commerce n'aurait qu'une marge de manoeuvre
très réduite.
En effet, dans le cas où la Commission bancaire a donné un avis
défavorable à l'ouverture d'une procédure de redressement,
estimant que la situation financière de l'établissement de
crédit ne permet qu'une liquidation, le tribunal pourra certes ne pas
suivre cet avis. Toutefois, la Commission peut alors décider la
radiation de l'établissement, ce qui conduira obligatoirement à
une liquidation judiciaire puisque ses actifs sont supérieurs à
son passif.
Le but de cette disposition est d'éviter au maximum les périodes
d'observation. En effet, en pratique, il n'y a jamais eu de redressement
d'établissements de crédit. Or, la période d'observation
peut durer jusqu'à 20 mois et entraîner des coûts
énormes.
En outre, la Commission bancaire doit également donner son avis avant
toute ouverture d'une procédure de règlement amiable
instituée par la loin °84-148 du 1
er
mars1984,
relative à la prévention et au règlement amiable des
difficultés des entreprises, à l'égard d'un
établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement.
Rationaliser la répartition des compétences entre les
administrateurs et liquidateurs nommés par la Commission bancaire et
ceux nommés dans le cadre des procédures de redressement et de
liquidation judiciaires
L'article 46-4 clarifie les compétences entre d'une part
l'administrateur provisoire nommé par la Commission bancaire
conformément à l'article 44 de la loi du 24 janvier 1984
précitée et, d'autre part, l'administrateur judiciaire
instauré par l'article 31 de la loi du 25 janvier 1985
précitée.
L'expérience des récents sinistres d'établissements de
crédit a révélé des tensions entre certains
administrateurs dues notamment à un chevauchement des compétences.
En effet, l'article 44 précité transfère à
l'administrateur provisoire
" tous les pouvoirs d'administration, de
direction et de représentation de la personne
. "
Par ailleurs, l'article 31 précité précise que
l'administrateur judiciaire est chargé "
ensemble ou
séparément : soit de surveiller les opérations de
gestion ; soit d'assister le débiteur pour tous les actes
concernant la gestion ou certains d'entre eux ; soir d'assurer seul,
entièrement ou en partie, l'administration de l'entreprise
".
Pour éviter ces conflits de compétence, l'article 46-4
réduit les pouvoirs de l'administrateur judiciaire à la
surveillance des opérations de gestion.
L'article 46-5 clarifie également les compétences entre le
liquidateur nommé par la Commission bancaire et le liquidateur
judiciaire.
L'article 148 de la loi du 25 janvier 1985 précitée dispose que
"
le liquidateur procède aux opérations de liquidation en
même temps qu'il achève
éventuellement la
vérification des créances et qu'il établit l'ordre des
créanciers. Il poursuit les actions introduites avant le jugement de
liquidation soit par l'administrateur, soit par le représentant des
créanciers et peut introduire les actions qui relèvent de la
compétence du représentant des créanciers.
" En
outre, il procède aux licenciements.
Or, lorsqu'ils sont confrontés à la liquidation d'une banque, les
liquidateurs s'avèrent incapables de réaliser l'ensemble de ces
tâches.
C'est pourquoi l'article 46-5 fixe la répartition des compétences
entre les deux liquidateurs.
Le liquidateur nommé par la Commission bancaire procède à
l'inventaire des actifs, aux opérations de liquidation ainsi qu'aux
licenciements.
Il appartient au liquidateur judiciaire de procéder à la
vérification des créances et d'introduire les actions relevant de
la compétence du représentant des créanciers.
Exonérer les déposants de la déclaration de
créances lors de l'ouverture d'une procédure de redressement et
de liquidation judiciaires
L'article 50 de la loi du 25 janvier 1985 précitée dispose qu'
"
à partir de la publication du jugement, tous les
créanciers dont la créance a son origine antérieurement au
jugement d'ouverture, à l'exception des salariés, adressent la
déclaration de leurs créances au représentant des
créanciers
. "
L'article 46-6 prévoit, dans une volonté de simplification de la
procédure, de dispenser les déposants de cette déclaration.
Votre rapporteur n'est pas favorable à cette suppression.
D'abord, il n'est pas convaincu de la pertinence de l'argument visant à
rendre la procédure de déclaration responsable de la lenteur des
remboursements. A cet égard, les chiffres fournis par l'Association
française de banques, responsable jusqu'à présent
d'actionner le fonds de garantie en cas de sinistre et d'organiser le
remboursement des déposants, sont révélateurs.
Ainsi, les retards observés dans le cas de la Banque Pallas Stern ont
été provoqués par une absence de comptabilité
(qu'il a fallu reconstituer avant de procéder au remboursement) et non
à l'obligation pour les déposants de déclarer leurs
créances.
Ensuite, les propos de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des
finances de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi,
sont très réservés quant à la dispense de
déclaration de la créance. "
Si la rapidité de
cette indemnisation apparaît impérative, la sécurité
de la procédure ne l'est pas moins. La déclaration de
créances s'accompagne en effet d'une vérification de celles-ci
par le fonds de garantie des dépôts et par le représentant
des créanciers. La déclaration de créances répond
à un souci de sécurité juridique, qui évite des
contestations ultérieures. La vérification minutieuse des
déposants au travers des comptes peut remplir ce rôle, à
condition que les livres de l'établissement liquidé soient tenus
avec exactitude
. " La déclaration permet en outre d'identifier
plus aisément par défaut les déposants détenteurs
de fonds d'origine frauduleuse.
Enfin, la discrimination par les déposants entre les créances
éligibles au fonds de garantie, dispensées de déclaration,
et celles qui ne le sont pas, pour lesquelles cette déclaration est
maintenue, risque d'être difficile. Or, les créanciers
n'effectuant pas de déclaration au titre de leurs valeurs non couvertes
par le fonds de garantie perdraient leurs droits.
L'absence de déclaration risque donc de se retourner contre les
déposants. En effet, cette dispense ne vise pas toutes les
créances, mais seulement celles qui entrent dans le champ d'application
de l'article 52-1 de " la loi bancaire " du 24 janvier 1984. Celui-ci
renvoie à un règlement du comité de la
réglementation bancaire et financière le soin de préciser
la nature des fonds concernés, le montant minimum du plafond
d'indemnisation par déposant etc. Ce règlement sera d'un
maniement complexe pour la plupart des déposants.
C'est pourquoi votre rapporteur se déclare favorable au maintien de la
déclaration.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 57
Procédure de garantie de la
liquidité et de la solvabilité des établissements de
crédit
Commentaire : Cet article prévoit que le
Gouverneur ne
fait appel aux actionnaires dans le cadre de l'article 52 premier alinéa
qu'après avoir pris l'avis de la Commission bancaire ; en outre,
cet article supprime l'appel à la solidarité de place (article 52
second alinéa).
I. LA SITUATION ACTUELLE
La loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et
au contrôle des établissements de crédit prévoit
trois dispositifs
pour assurer la liquidité et la
solvabilité des établissements de crédit et,
in
fine
, la protection des déposants :
- article 51 : les règles prudentielles obligatoires ;
- article 52 : l'appel en comblement de passif aux actionnaires et l'appel
à la solidarité de place ;
- article 52-1 : les systèmes de garantie des dépôts
(et les systèmes dits équivalents).
L'article 52 de la loi bancaire constitue l'un des piliers de la
prévention des risques systémiques et de la protection des
déposants en France. Il a deux composantes :
- l'appel en comblement de passif aux actionnaires (article 52 premier
alinéa) ;
- l'appel à la solidarité de place (article 52 second
alinéa).
A. L'APPEL EN COMBLEMENT DE PASSIF AUX ACTIONNAIRES DE
RÉFÉRENCE
L'alinéa premier
de cet article prévoit que le Gouverneur de
la Banque de France peut " inviter " les actionnaires ou
sociétaires d'un établissement de crédit à fournir
à celui-ci le soutien qui lui est nécessaire : c'est
l'appel en comblement de passif aux actionnaires de
référence
.
Le Gouverneur est tenu d'effectuer cet appel lorsque la situation de
l'établissement le justifie. En revanche, les actionnaires ne sont pas
obligés de répondre à cette " invitation " du
Gouverneur
195(
*
)
et une récente
décision de justice a confirmé cette interprétation. Si
les actionnaires acceptent d'apporter leur soutien, ils peuvent renflouer
l'établissement ou, dans la plupart des cas, assurer sa liquidation en
douceur en désintéressant les créanciers.
Il faut remarquer que
l'application de ce dispositif est de plus en plus
difficile
: les actionnaires se montrant de plus en plus
réticents à apporter leur soutien. Tel a été le cas
lors des difficultés de la Banque commerciale privée (BCP), de la
Banque Pallas Stern et de la Compagnie du BTP. En outre, son application dans
le cas du Comptoir des entrepreneurs s'est révélée
très difficile. L'apparition dans le capital des banques :
- d'entreprises non financières (en particulier industrielles),
- d'actionnaires étrangers,
- et d'actionnariats morcelés (avec la dissolution des noyaux durs),
explique en partie les difficultés d'application de cet article.
Remarquons que cette disposition fait de
l'actionnaire bancaire un
actionnaire " pas comme les autres ".
En outre, le Comité
des établissements de crédit et des entreprises d'investissement
(CECEI) exige lors de l'agrément de nouveaux établissements de
crédit que les actionnaires confirment leurs engagements par
écrit, et qu'en particulier :
- l'actionnaire majoritaire s'engage dans une lettre dite " de
confort " à répondre favorablement à une invitation
du Gouverneur de la Banque de France au titre de l'article 52 alinéa
premier ;
- voire qu'un actionnaire minoritaire dit " parrain " s'engage de la
même façon dans une lettre dite " de parrainage ".
B. L'APPEL À LA SOLIDARITÉ DE LA PLACE
L'alinéa second
prévoit quant à lui, que le Gouverneur
peut également "
organiser le concours
" de l'ensemble
des établissements de crédit "
en vue de prendre les
mesures nécessaires à la protection des intérêts des
déposants et des tiers, au bon fonctionnement du système bancaire
ainsi qu'à la préservation du renom de la place
" :
c'est
l'appel à la solidarité de place
.
Cette solution n'intervient donc que dans des cas extrêmes. Le Gouverneur
est libre d'organiser ou non cet appel et la place d'accepter ou non d'apporter
son soutien.
La solidarité de place n'a été
mise en oeuvre
qu'à une seule occasion
, lors de la
faillite de la Al Saudi
Bank
: à la suite de pertes importantes, un plan de
restructuration avait été mis en place sous l'égide du
Gouverneur de la Banque de France qui a fait appel en octobre 1988 à la
solidarité de place.
Ce recours à l'article 52 second alinéa de la loi bancaire a
été très contesté à l'époque par la
place et n'a jamais été renouvelé.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose :
- de prévoir que le Gouverneur ne fait appel aux actionnaires dans le
cadre de l'article 52 premier alinéa qu'après avoir pris
l'avis de la Commission bancaire
(sauf cas d'urgence) ;
- de
supprimer le second alinéa de l'article 52
relatif à
l'appel à la solidarité de place.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. SUR LA MODIFICATION DE L'ARTICLE 52 ALINÉA PREMIER
Votre Commission est favorable à la modification proposée :
la Commission bancaire est aujourd'hui consultée lorsque le Gouverneur
fait usage de cette disposition mais la modification introduite dans la loi
donnerait
plus de solennité
à l'invitation du Gouverneur.
Rappelons toutefois que le rapport de la Commission des finances du
Sénat
196(
*
)
avait suggéré
de
ne plus appliquer systématiquement l'article 52 premier
alinéa
et d'opérer ainsi un " changement de
doctrine " qui aboutirait :
- à accepter que le fait que les actionnaires bancaires puissent
être, ou au moins se considérer comme, des actionnaires comme les
autres,
- et à
n'utiliser cet appel que lorsque le Gouverneur de la banque de
France a la ferme conviction que l'établissement est viable
et qu'il
ne s'agit que d'un accident passager.
B. SUR LA SUPPRESSION DE L'ARTICLE 52 SECOND ALINÉA
Un rapport de la Commission des finances de l'Assemblée
nationale
197(
*
)
avait suggéré de
ne pas supprimer le second alinéa de l'article 52 de la loi
bancaire ; il considérait qu'il ne s'agissait pas d'une disposition
désuète et que sa non-application depuis le cas de l'Al Saudi
Bank s'expliquait simplement par le fait qu'aucun sinistre important
n'était intervenu en France, mis à part celui du Crédit
Lyonnais qui était un cas particulier.
Toutefois, étant donnée la création dans ce projet de loi
d'un fonds de garantie des dépôts
organisant une
solidarité de place permanente
, il ne semble plus nécessaire
d'affirmer dans l'article 52 alinéa 2 l'existence de la
solidarité de la communauté bancaire : elle trouve sa
concrétisation dans l'instauration du fonds de garantie des
dépôts.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 58
Procédure à l'encontre
d'un établissement teneur de comptes
Commentaire : le présent article modifie la
procédure de remboursement des avoirs des clients afin que les titres
soient rendus de manière prioritaire à leurs propriétaires.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
La dématérialisation des titres en France s'est
accompagnée de règles comptables imposant une comptabilité
double : les titres figurent dans les livres de l'intermédiaire
financier tandis que les avoirs correspondants sont ouverts dans les livres de
la SICOVAM au nom de l'intermédiaire teneur de compte.
L'article 30 de la loi n °83-1 du 3 janvier 1983 sur le
développement des investissements et la protection de l'épargne
fixe la procédure de restitution des valeurs mobilières à
leurs propriétaires en cas de règlement judiciaire ou de
liquidation des biens d'un intermédiaire financier teneur de compte
Ainsi, il dispose que "
les titulaires de valeurs mobilières
inscrites en compte font virer l'intégralité de leurs droits
à un compte tenu par un autre intermédiaire financier ou par la
personne morale émettrice ; le juge-commissaire est informé
de ce virement.
En cas d'insuffisance des inscriptions, ils produisent entre les mains du
syndic pour le complément de leurs droits.
"
Cette réglementation s'est avérée inadaptée car le
seul problème envisagé est celui d'un écart entre les
revendications des titulaires des titres et les inscriptions en compte figurant
dans les livres de l'établissement teneur de compte, écart
lié notamment au délai de règlement-livraison fixé
à J+3 ou encore à des erreurs.
Or, lors du sinistre de la société de bourse TRP, il est apparu
un décalage entre le nombre de titres figurant dans les livres de ladite
société et les avoirs correspondants ouverts dans les livres de
la SICOVAM. Il a alors fallu vérifier, avant d'accepter de
transférer les titres auprès d'un autre teneur de compte, la
différence existant entre la totalité des avoirs des clients et
l'encaisse en SICOVAM.
Par ailleurs, en l'absence de texte, il était légalement
impossible de restituer en priorité les titres restants aux clients car
une telle action aurait pénalisé les créanciers. Il a donc
fallu au préalable racheter les titres manquants afin de répartir
les titres entre les investisseurs et l'établissement
conformément aux montants fixés dans les livres de la TRP.
Cette opération s'est avérée très lourde
puisqu'elle impliquait une négociation entre les repreneurs, les
principaux créanciers de la société et le fonds de
garantie. En conséquence, les titres des clients ont été
immobilisés pendant un an.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à modifier la procédure de
remboursement des avoirs des clients afin que les titres soient rendus de
manière prioritaire à leurs propriétaires.
Désormais, lorsqu'un établissement teneur de comptes fait l'objet
d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, les
valeurs mobilières inscrites sur son compte sont
transférées soit en compte courant chez un dépositaire
central, soit chez un autre intermédiaire au nom de
l'intermédiaire défaillant.
Par ailleurs, il est procédé à la vérification,
instrument financier par instrument financier, du nombre des titres afin de
constater s'ils sont en nombre suffisant pour que l'intermédiaire puisse
remplir ses obligations vis-à-vis des titulaires de droits sur les
instruments financiers inscrits en compte dans ses livres.
Cette vérification est effectuée par l'administrateur judiciaire
ou le liquidateur, conjointement avec l'administrateur provisoire ou, le cas
échéant, le liquidateur nommé par la Commission bancaire.
Les instruments financiers visés par la vérification sont,
conformément à l'article 1
er
de la loi n °96-597
du 2 juillet 1996 de modernisation des activités
financières :
- "
les actions et autre titres donnant ou pouvant donner accès,
directement ou indirectement, au capital ou aux droits de vote, transmissibles
par inscription en compte ou tradition ;
-
les titres de créance qui représentent chacun un droit de
créance sur la personne morale qui les émet, transmissibles par
inscription en compte ou tradition, à l'exclusion des
effets de
commerce et des bons de caisse ;
- les parts ou actions d'organismes de placements collectifs ;
- les instruments financiers à terme ;
- tous instruments équivalents à ceux mentionnés aux
précédents alinéas, émis sur le fondement de droits
étrangers.
"
En cas d'insuffisance du nombre de ces titres, il est procédé
à une répartition proportionnelle des titres entre les titulaires
de droits.
En outre, les titres rendus disponibles peuvent être virés par
leurs propriétaires sur un compte tenu par un autre intermédiaire
financier. Ces titres seraient à l'abri de toute revendication de la
part des autres créanciers.
Cette procédure renforce donc la sécurité des
investisseurs, mais ce au détriment des autres créanciers.
En revanche, la récupération des instruments financiers manquants
s'effectue selon la procédure fixée par la loi du 25 janvier 1985
relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises.
Toutefois, le deuxième alinéa dispense les clients de
l'établissement en difficulté de déclaration auprès
du représentant des créanciers de la créance correspondant
aux instruments financiers.
Enfin, le troisième alinéa prévoit que le juge commissaire
est informé du résultat de la vérification
opérée par l'administrateur judiciaire ou le liquidateur et, le
cas échéant, de la répartition proportionnelle des titres
ainsi que des virements de comptes effectués à la demande des
propriétaires.
L'Assemblée a adopté un amendement de précision.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
CHAPITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX
ENTREPRISES D'ASSURANCE
ARTICLE 59
Mesures diverses relatives aux
entreprises d'assurance
Commentaire : Le présent article rénove
certaines
dispositions du code des assurances, en particulier celles relatives à
la procédure de liquidation spéciale des entreprises
d'assurance.
Inséré dans le titre III du présent projet de loi relatif
aux mesures disciplinaires, de redressement et de liquidation judiciaire des
établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des
entreprises d'assurance, le présent article prévoit plusieurs
mesures de simplification et de coordination.
Le
paragraphe 1°
modifie l'article L. 310-8 du code des
assurances afin de fixer un délai de trois mois aux entreprises
d'assurance pour informer le ministre chargé de l'économie de la
commercialisation d'un nouveau modèle de contrat d'assurance. La loi
était auparavant silencieuse sur ce délai.
Le
paragraphe 2°
clarifie la rédaction du premier
alinéa de l'article L. 310-18 du code des assurances relatif aux
pouvoirs de sanction de la Commission de contrôle des assurances (CCA)
afin d'en supprimer toute ambiguïté, des contestations étant
apparues à l'occasion de la mission de contrôle de la CCA.
Rappelons que les moyens dont dispose la CCA pour sanctionner une entreprise
qui ne se conformerait pas à ses obligations sont gradués. Ainsi,
en vertu de l'article L. 310-17 du code précité, la CCA
adresse d'abord une mise en garde à l'entreprise qui enfreint une
disposition législative ou réglementaire ou dont le comportement
met en péril la marge de solvabilité ou l'exécution des
engagements qu'elle a contractés envers les assurés. Elle peut
également lui adresser une injonction de prendre toutes mesures
destinées à rétablir ou renforcer son équilibre
financier ou à corriger ses pratiques.
Enfin, si l'entreprise persiste dans son infraction ou ne défère
pas à l'une de ses injonctions, l'article L. 310-18 du code
précité autorise la CCA à prononcer l'une (ou plusieurs)
des six sanctions disciplinaires suivantes à son encontre, en fonction
de la gravité des manquements : l'avertissement, le blâme,
l'interdiction d'effectuer certaines opérations, la suspension
temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de l'entreprise, le retrait partiel ou
total d'agrément et le transfert d'office de tout ou partie du
portefeuille. Ces sanctions sont prononcées dans le cadre d'une
procédure contradictoire au cours de laquelle les responsables de
l'entreprise sont entendus.
Dans la nouvelle rédaction, la CCA ne sera pas obligée, si
l'entreprise n'a pas respecté une disposition législative ou
réglementaire, de lui adresser une injonction avant de pouvoir prononcer
à son encontre une des sanctions énumérées à
l'article L. 310-18.
Le
paragraphe 3°
complète les mesures de redressement et de
sauvegarde dont peut user la CCA lorsque la situation financière d'une
entreprise d'assurance est de nature à compromettre les
intérêts des assurés et bénéficiaires des
contrats. A l'heure actuelle, l'article L. 323-1-1 du code des assurance
autorise la CCA :
- à mettre l'entreprise sous surveillance spéciale,
- à restreindre ou interdire la libre disposition de tout ou partie des
actifs de l'entreprise,
- ou à désigner un administrateur provisoire.
Le présent paragraphe autorise la CCA à limiter ou suspendre
temporairement certaines opérations.
Les
paragraphes 4°, 6° et 7°
visent à
préserver les intérêts des personnes qui ont exercé
leur droit de renonciation à un contrat d'assurance-vie peu avant la
liquidation de l'entreprise auprès de laquelle il a été
souscrit.
Rappelons que toute personne qui a signé une proposition d'assurance ou
un contrat peut, en vertu de l'article L. 132-5-1 du code
précité, y renoncer par lettre recommandée avec
accusé de réception dans un délai de trente jours à
compter du premier versement. La renonciation entraîne alors la
restitution par l'entreprise d'assurance de la totalité des sommes
versées par le contractant. L'entreprise est tenue d'indiquer les
valeurs de rachat des contrats au terme de chacune des huit premières
années au moins.
Le paragraphe 4° précise, dans l'article L. 326-9 du code des
assurances, que le liquidateur de l'entreprise défaillante devra
restituer l'intégralité de leurs primes aux personnes ayant
exercé leur droit à renonciation, avant le début des
opérations de liquidation.
Le paragraphe 6° complète l'article L. 327-2 du code
précité pour inscrire ces personnes au nombre des
détenteurs de privilèges général sur l'actif de
l'entreprise ;
Le paragraphe 7° modifie l'article L. 327-4 du code
précité pour préciser que la créance garantie est
arrêtée en tenant compte des primes à rembourser en cas de
renonciation au contrat.
Votre commission vous proposera un
amendement rédactionnel
à ces trois paragraphes pour préciser que le remboursement des
primes des personnes ayant exercé leur droit à renonciation
s'effectue par priorité.
Enfin, le
paragraphe 5°
du présent article modifie la
rédaction de l'article L. 326-13 du code précité qui
détermine le sort des contrats d'assurance après la publication
au Journal officiel du retrait d'agrément d'une entreprise.
En premier lieu, la nouvelle rédaction de l'article L. 326-13 donne
à la CCA des pouvoirs qui étaient auparavant exercés par
le ministre chargé de l'économie : fixer la date à
laquelle les contrats cessent d'avoir effet, autoriser leur transfert en tout
ou partie à une ou plusieurs entreprises, proroger leur
échéance, décider la réduction des sommes payables
en cas de vie ou de décès afin de ramener la valeur des
engagements de l'entreprise au montant que la situation de la liquidation
permet de couvrir.
Tant que la décision de la CCA n'a pas été publiée
au Journal officiel, les contrats souscrits par l'entreprise demeurent
régis par leurs conditions générales et
particulières mais le liquidateur peut, avec l'approbation du
juge-commissaire, surseoir au paiement de toutes sommes dues au titre des
contrats.
Par ailleurs, afin de remédier aux incohérences en termes
d'information des créanciers entre l'article L. 326-13 et l'article
L. 326-4, le troisième alinéa de l'article L. 326-13
est supprimé, ce qui a pour effet de rétablir, en assurance-vie,
les mêmes obligations d'information qu'en assurance dommages. Par la
même occasion, cette suppression facilite l'application des articles
L. 326-5 et L. 326-6 en matière d'assurance-vie : le
liquidateur peut sans délai procéder à l'admission des
créanciers et au bilan de la liquidation.
Enfin, le versement des primes périodiques dues pour que les contrats
d'assurance continuent d'avoir effet, peut être suspendu entre le moment
où la nomination du liquidateur est devenue publique et
l'arrêté mettant fin aux contrats. Il est en effet difficile
d'appeler des primes supplémentaires auprès d'assurés
auxquels l'épargne antérieure risque de ne pas être
intégralement restituée. En cas de transfert du portefeuille de
contrats de l'entreprise liquidée, les versements suspendus sont
effectués au profit de l'entreprise cessionnaire, abattus du taux de
réduction défini par la CCA.
Votre commission vous proposera par ailleurs deux amendements tendant
à clarifier les relations entre la Commission de contrôle des
assurances et l'autorité judiciaire.
Le premier a pour objet de préciser que l'autorité judiciaire ne
peut obliger les membres de la CCA à déroger au secret
professionnel que dans le cadre d'une procédure pénale. En effet,
à l'heure actuelle, tout juge civil ou commercial peut, dans le cadre
d'une procédure quelconque, obtenir communication de documents
susceptibles de nuire à des tiers qui ne sont pas partie à la
procédure. L'amendement proposé permettra d'harmoniser les
règles de l'assurance avec les règles en vigueur dans le secteur
bancaire, la limitation de la levée du secret professionnel étant
prévue par l'article 49 de la loi bancaire.
Le second vise à autoriser la CCA à informer sans délai le
procureur de la République des agissements délictueux d'une
entreprise d'assurance qu'elle aurait contrôlée, sans attendre
l'établissement du rapport contradictoire prévu à
l'article L. 310-16.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter le présent article ainsi amendé.
CHAPITRE III :
MESURES
TRANSITOIRES
ARTICLE 60
Mesures transitoires
Commentaire : cet article aménage dans le temps
l'application des articles 56, 58 sur le redressement et la liquidation
judiciaires des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement ainsi que l'application de l'article 59 relatif à la
liquidation des entreprises d'assurance.
Les articles 56 et 58 modifient les dispositions relatives au redressement et
à la liquidation des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement.
L'article 59 modifie les dispositions relatives à la liquidation des
entreprises d'assurance.
Or, en l'absence de date d'application, ces procédures collectives
pourraient se dérouler sous les deux régimes.
L'article 60 permet d'éviter un chevauchement des règles
applicables aux procédures collectives en précisant que les
articles 56, 58 et 59 de la présente loi ne s'appliquent pas aux
procédures ouvertes avant la publication de ladite loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE IV :
DISPOSITIONS RELATIVES À LA
RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
CHAPITRE PREMIER :
STATUT DES
SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
ARTICLE 61
Statut et objet des
sociétés de crédit foncier
Commentaire : le présent article définit le
statut et
l'objet des sociétés de crédit foncier, qui seront des
établissements de crédit spécialisés
agréés en qualité de sociétés
financières.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le premier alinéa de cet article définit les
sociétés de crédit foncier comme
des
établissements de crédit spécialisés,
agréés par le Comité des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) en qualité de
sociétés financières.
Aux termes de l'article premier de la loi n° 84-46 du 24 janvier
1984, relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit, les établissements de
crédit
sont des personnes morales qui effectuent à titre
de profession habituelle des opérations de banque. Les opérations
de banque comprennent la réception des fonds du public, les
opérations de crédit, ainsi que la mise à disposition de
la clientèle ou la gestion de moyens de paiement.
L'agrément du CECEI est mentionné à l'article 15 de la
loi du 24 janvier 1984 : il est indispensable à tout
établissement de crédit pour exercer son activité. Il est
délivré en prenant en considération le capital mis
à disposition de l'établissement, l'organisation de la direction,
et l'adéquation de la forme juridique choisie à l'activité
d'établissement de crédit.
En tant qu'établissements de crédit spécialisés,
les sociétés de crédit foncier n'entreront pas dans la
catégorie des établissements de crédit pouvant recevoir du
public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme (article
18 de la loi du 24 janvier 1984). La qualité de société
financière renforce la spécialisation des sociétés
de crédit foncier, puisqu'elles "
ne peuvent effectuer que les
opérations de banque résultant soit de la décision
d'agrément qui les concerne, soit des dispositions
législatives et réglementaires qui leur sont propres
".
Les deuxième et troisième alinéas de l'article
définissent
l'objet exclusif des sociétés de
crédit foncier
, qui est de :
-
consentir ou acquérir des prêts garantis
par une
hypothèque, des prêts à des personnes publiques et autres
titres et valeurs privilégiés (définis à l'article
62).
-
émettre en contrepartie des obligations foncières et autres
ressources privilégiées
(conformément aux dispositions
de l'article 65). Ces "autres ressources" qui pourront être
privilégiées seront définies par décret : il
s'agira de titres interbancaires de court terme et moyen terme.
Aux termes du quatrième alinéa, les sociétés de
crédit foncier sont autorisées à
émettre des
emprunts et ressources non privilégiés.
Ces émissions
doivent toutefois être affectées au financement des actions
susmentionnées.
Il s'agit d'introduire une souplesse dans le dispositif relativement
" rigide " des sociétés de crédit foncier :
déjà, depuis la loi n°93-6 du 4 janvier 1993,
complétant l'article 44 du décret du 28 février 1852, les
actuelles sociétés de crédit foncier "
peuvent,
à titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par
leurs statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne
bénéficie pas des garanties définies au premier
alinéa du présent article
".
Cependant, aux termes du cinquième alinéa, les
sociétés de crédit foncier ne pourront émettre des
billets à ordre,
définis à l'article 16 de la loi
n°69-1263 du 31 décembre 1969 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier, comme des titres émis par les banques et
les établissements financiers pour mobiliser des créances
à long terme destinées au financement d'un bien immobilier.
II. COMMENTAIRE
A. L'OPTION POUR DES ÉTABLISSEMENTS SPÉCIALISÉS EST
SOUHAITABLE MEME SI ELLE EST ARTIFICIELLE
Par cet article, deux principes sont posés : celui de la
banalisation
et celui de la
spécialisation
des
sociétés de crédit foncier.
Actuellement, seuls le Crédit foncier de France et le Crédit
foncier et communal d'Alsace et de Lorraine émettent des obligations
foncières.
Avec l'adoption du présent article, toutes les obligations
foncières seront émises par des sociétés de
même statut
198(
*
)
, les
sociétés de crédit foncier (
banalisation
).
Ce système est sensiblement différent de celui existant en
Allemagne
, puisque les Pfandbriefe sont émis par des
établissements à statuts divers : banques hypothécaires
privées (soumises à la loi sur les banques hypothécaires),
banques maritimes privées (soumises à la loi sur les banques
maritimes), établissements de droit public (soumis à la loi sur
les Pfandbriefe publics).
EMETTEURS DE PFANDBRIEFE
27
|
|
2
|
|
18
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||||||||||||
|
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|
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||||||||||||
24
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3
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12
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|
5
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||||||||||
Fondement
légal :
|
|
Fondement légal : Loi sur les banques maritimes |
|
Fondement
légal :
|
|
L'organisation allemande s'explique par l'histoire et
" l'empilement " des textes de loi : elle présente
incontestablement une moins grande clarté que la réforme
proposée par le présent projet de loi.
L'option pour des établissements spécialisés,
s'explique, quant à elle, par le refus du cantonnement au sein du
bilan des banques
.
Le cantonnement porterait atteinte
au
principe juridique de l'unicité du patrimoine.
Cependant,
l'option pour la création de filiales se justifie surtout
comme un élément de sécurité
, dans la mesure
où les éléments d'actif et de passif
privilégiés seront ainsi mieux identifiés et
protégés.
Cette option n'est pas sans conséquence
, puisqu'elle contraindra
les établissements de crédit à créer des filiales
spécialisées, afin d'y transférer leurs créances.
De plus,
les sociétés de crédit foncier devraient,
de préférence, faire appel à du personnel
extérieur, sous forme de contrats de gestion.
Les privilèges des créanciers (cf. article 65 du projet de loi)
ont en effet comme conséquence de rendre inopérants, en cas de
procédure collective, les droits des salariés (article L. 143-10
et s. du code du travail)
199(
*
)
.
La filialisation des activités de prêts hypothécaires et
d'émission d'obligations foncières ne signifie donc pas la
création de nouvelles sociétés capables d'assurer
elles-mêmes leurs missions. Il s'agit essentiellement d'un "montage"
juridique qui permettra de protéger les droits des créanciers sur
l'actif de ces sociétés.
B. LE TERME GÉNÉRIQUE CHOISI, " OBLIGATIONS
FONCIÈRES", N'EST PAS SATISFAISANT
Avec l'unicité de statut ("sociétés de crédit
foncier"), le projet de loi retient
l'unicité de
dénomination
: le terme "obligations foncières"
désigne à la fois des obligations ayant pour contrepartie une
créance hypothécaire et des obligations ayant pour contrepartie
une créance sur une personne publique.
Il s'agit d'assurer une lisibilité au nouveau produit : on peut, a
contrario, craindre
une certaine confusion
du fait de cette
dénomination.
Dans un ouvrage de la fédération hypothécaire
européenne
200(
*
)
, une étude de
droit comparé portait sur la définition et la dénomination
des obligations foncières. Il est ainsi écrit : "
d'un point de
vue juridique, (l'obligation foncière) est une obligation émise
par des établissements de crédit sur la base de prêts
garantis par un gage foncier
".
Il faut donc regretter que dans le présent projet de loi, le terme
"obligations foncières" puisse recouvrir des titres qui ne seront pas du
tout liés à un bien immobilier, mais à une garantie
offerte par une personne publique. La séparation entre "obligations
foncières" et "obligations publiques" aurait certainement
été plus claire pour l'information des futurs investisseurs.
Toutefois, elle n'a pas été retenue dans la mesure où elle
aurait conduit à la création de patrimoines d'affectation ou de
filiales distinctes.
Il faut noter qu'en Allemagne, comme dans d'autres pays européens, les
dénominations sont bien distinctes suivant le type d'actif offert en
garantie (Hypothekenpfandbriefe pour les obligations foncières et
Öffentlichepfandbriefe pour les obligations publiques). Lors de leur
création en 1997, le Luxembourg a par ailleurs choisi de nommer "banques
d'émission de lettres de gages", les établissements de
crédit qui émettent des "lettres de gage hypothécaires" et
des "lettres de gage publiques".
Dans ces conditions, le terme "obligations sécurisées", qui
reflètent exactement les caractéristiques de ces obligations, qui
bénéficient d'un privilège particulier, paraît
à votre rapporteur plus proche de la réalité pour
désigner les nouvelles obligations qui seront émises par les
sociétés de crédit foncier.
Rien n'empêchera ces sociétés, qui pourront
créer des filiales spécialisées dans le refinancement de
prêts à l'immobilier ou de prêts aux collectivités
locales, de définir comme "obligations foncières" ou "obligations
locales", des obligations entrant dans le champ des obligations
sécurisées.
Ceci sera d'autant plus vrai que, pour obtenir la meilleure notation possible,
et une lisibilité plus grande pour les investisseurs, il est probable
que les établissements de crédit créeront des
sociétés de crédit foncier distinctes selon qu'elles
seront dédiées au refinancement de créances
hypothécaires ou de créances publiques.
C. L'INTERDICTION D'EMETTRE DES BILLETS A ORDRE
La loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier dispose que les émetteurs de billets
à ordre peuvent mobiliser leurs billets auprès d'organismes
agréés auxquels ils adhèrent. En contrepartie de ces
billets souscrits, ces organismes sont autorisés à émettre
des obligations de longue durée.
L'interdiction faite aux sociétés de crédit foncier
d'émettre des billets à ordre
vise le cas où une
même hypothèque garantirait une obligation foncière et un
billet à ordre. Les billets à ordre sont en effet
représentatifs de créances hypothécaires. Il s'agit donc
d'éviter que deux créanciers puissent se prévaloir d'un
privilège sur un même actif, risque d'autant plus réel que
ce privilège est réaffirmé pour les détenteurs de
titres sécurisés des sociétés de crédit
foncier (article 65) comme pour les détenteurs de billets à ordre
(article 78).
Cependant, votre rapporteur estime que ceci ne doit pas conduire à
interdire aux sociétés de crédit foncier toute
mobilisation nécessaire à une gestion optimale de leurs actifs et
de leur trésorerie.
Dans cette logique, la loi doit reconnaître aux sociétés
de crédit foncier la faculté de recourir à une forme
alternative de mobilisation,
y compris pour les créances sur les
particuliers, mais sans que cette mobilisation n'ouvre la voie à un
conflit entre créanciers. Dans le cas où cette mobilisation ne
s'accompagnerait pas d'une sortie de bilan, le montant des créances
mobilisées devra être déduit du calcul du
surdimensionnement prévu à l'article 64, afin de garantir
pleinement les droits des créanciers privilégiés.
Dans la mesure où l'article 62 du présent projet de loi plafonne
le montant de la trésorerie des sociétés de crédit
foncier (valeurs de remplacement), la mobilisation de créances est
indispensable.
Il faut rappeler que les sociétés de crédit foncier ne
disposeront pas de la souplesse des banques publiques et hypothécaires
allemandes, puisqu'elles ne pourront faire jouer le mécanisme de
compensation entre leurs différentes activités.
D. LE PRINCIPE DE SPÉCIALISATION NE DOIT PAS ENTRAVER LE
FONCTIONNEMENT REGULIER DES SOCIETES DE CREDIT FONCIER
Votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur les conséquences
d'une
application trop stricte du principe de spécialisation.
En effet, en matière de saisie immobilière, tout
créancier poursuivant est exposé au risque d'être
déclaré adjudicataire pour le montant de la mise à prix
s'il ne survient pas d'enchères lors de l'audience d'adjudication. Un
créancier hypothécaire doit par ailleurs pouvoir devenir
propriétaire d'actifs qui lui seraient, par exemple, cédés
à titre de dation en paiement.
Il apparaît donc essentiel que les principes de
spécialité et d'exclusivité n'interdisent pas aux
sociétés de crédit foncier d'exercer des activités
connexes à leur fonctionnement
, comme la détention, la
gestion et la cession de biens appréhendés à l'occasion de
l'exercice de sûretés.
Cette possibilité est d'autant plus importante que les
sociétés de crédit foncier ne pourront détenir de
participations et donc de filiales susceptibles de gérer ces biens.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 62
Actif des sociétés de
crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de
définir l'actif des sociétés de crédit foncier,
c'est-à-dire les prêts, titres et valeurs acquis ou consentis par
les sociétés de crédit foncier.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Cet article définit les prêts garantis, prêts à des personnes publiques et titres et valeurs acquis ou consentis par les sociétés de crédit foncier.
Le
paragraphe I définit les prêts garantis
comme des prêts
assortis
d'une hypothèque
de premier rang ou
d'un
cautionnement
d'un établissement de crédit ou d'une
entreprise d'assurances.
Les prêts garantis par une hypothèque ne peuvent excéder
une quotité de la valeur du bien financé : 60% selon
l'exposé des motifs.
Cette quotité peut toutefois être dépassée :
- quand les prêts sont couverts par la garantie d'une personne publique
ou par un cautionnement ;
- quand les prêts bénéficient de la garantie du Fonds de
garantie de l'accession sociale à la propriété.
Aux termes du paragraphe II, les prêts aux personnes publiques
sont des prêts accordés aux Etats, aux collectivités
territoriales ou à leurs groupements, appartenant à l'espace
économique européen.
Sont assimilés aux prêts garantis et aux prêts aux
personnes publiques
les parts de fonds communs de créance,
lorsque l'actif de ces fonds est composé à hauteur de 90% au
moins de créances de même nature (
paragraphe III
)
Enfin, les sociétés de crédit foncier peuvent
détenir d'autres titres et valeurs "sûrs et liquides" qui seront
définis par décret en Conseil d'Etat (
paragraphe IV
). Ces
titres ne devront pas dépasser un pourcentage de l'actif de la
société (vraisemblablement 20%). Il s'agira de titres émis
sur le marché réglementé, qui répondent à
des critères de sûreté définis par la Banque
centrale européenne et des titres de sociétés de
crédit foncier.
II. COMMENTAIRE
A. LES PRÊTS GARANTIS : PRÊTS HYPOTHÉCAIRES ET
PRÊTS CAUTIONNÉS
Les prêts garantis sont des
prêts hypothécaires
et
des
prêts cautionnés.
1. Les prêts hypothécaires
Les prêts hypothécaires
sont des prêts assortis d'une
sûreté réelle constituée de la valeur en
hypothèque du bien immobilier.
En 1997, ils représentaient 67% des prêts au logement en France.
Pour être la contrepartie de l'émission d'obligations
foncières, les prêts hypothécaires ne devront pas
dépasser
une quotité de la valeur du bien
admis en
hypothèque. Le taux ne figure pas dans la loi, mais dans l'exposé
des motifs est avancé le taux de 60%.
Afin de renforcer la sécurité attachée à cette
quotité, sans l'inscrire directement dans la loi, votre rapporteur vous
propose de préciser que la quotité sera fixée dans des
conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Votre rapporteur note que la contrainte créée par une
quotité de 60% relève de l'application stricte du
principe de
prudence
: elle correspond au droit existant pour les obligations
émises par les actuelles sociétés de crédit foncier
et au régime en vigueur en Allemagne. Le présent article ne
permet de dépasser la quotité de 60% que lorsqu'une garantie
supplémentaire vient couvrir le risque attaché à la
créance immobilière (garantie d'une personne publique,
cautionnement, garantie du FGAS).
Cependant, en France, l'immense majorité des crédits immobiliers
financent 80% à 90% du bien immobilier : le risque est grand
d'exclure une grande partie du " gisement " de prêts
immobiliers et de porter ainsi atteinte au volume et à la
liquidité du marché.
D'autre part, on peut relever que la loi hypothécaire allemande permet,
grâce aux hypothèques de second rang, d'atteindre une
quotité de 80% du bien financé. Les banques hypothécaires
allemandes sont autorisées à loger dans les fiducies de
couverture hypothécaire jusqu'à 20% de créances garanties
par des hypothèques de second rang, la quotité de financement de
la première hypothèque étant de 60%.
Votre rapporteur vous propose donc
d'aller au-delà de la
quotité de financement lorsque les prêts, dont une partie
excède la quotité fixée, sont financés par des
ressources non privilégiées, dans la limite d'un plafond
fixé par décret en Conseil d'Etat.
Ainsi, tout comme dans le système allemand
201(
*
)
, la part de créances excédant la
quotité définie par décret ne pourra être
refinancée par des obligations privilégiées, mais
uniquement par des titres non privilégiés, ce qui conservera
toute la sécurité des actifs privilégiés.
Votre rapporteur estime également essentiel de préciser
à quelle valeur du bien s'appliquera la quotité.
Il n'est rien dit dans la loi ni même dans l'exposé des motifs,
de la valeur retenue pour l'immeuble (valeur vénale ou valeur
hypothécaire). Or, cette valeur a une grande importance, puisque c'est
sur elle que reposera,
in fine
, la garantie du prêt.
La directive 98/32/CE du Parlement européen et du Conseil,
adoptée le 22 juin 1998, modifiant, en ce qui concerne les
hypothèques, une directive du Conseil relative à un ratio de
solvabilité des établissements de crédit, définit
des normes prudentielles pour les hypothèques sur les seuls bureaux et
immeubles commerciaux. Ces normes sont de 50% de la valeur vénale du
bien immobilier ou 60% de sa valeur hypothécaire
202(
*
)
.
Votre rapporteur ne souhaite pas figer la norme retenue pour la valeur du bien
immobilier apporté en garantie - d'autant qu'il pourra s'agir aussi bien
d'un immeuble professionnel que d'un immeuble d'habitation (hors du champ de la
directive) - mais s'assurer qu'elle respectera certaines règles de
prudence.
C'est pourquoi il vous propose de préciser que la valeur du
bien apporté en garantie correspond à une valeur
déterminée de manière prudente, excluant tout
élément d'ordre spéculatif.
Cette précision permettrait de se rapprocher des dispositions
figurant dans la loi allemande sur les banques hypothécaires, qui
prescrit qu'il faut procéder à une évaluation soigneuse de
la valeur hypothécaire, selon le principe de la prudence. Le but est de
déterminer, par un pronostic à long terme et avec une certitude
suffisante, la valeur de garantie que l'on peut attendre du bien apporté
en hypothèque. Cette estimation porte sur ses caractéristiques
durables et sur le produit qui peut en être attendu à tout moment.
Les éléments spéculatifs ne jouent donc aucun rôle
dans l'évaluation de la valeur hypothécaire, ce qui est
particulièrement important s'agissant des immeubles professionnels, dont
la valeur vénale est soumise aux aléas du marché.
D'une manière générale, en Allemagne, au Danemark, en
Italie, en Espagne et au Portugal, il existe des dispositions légales
concernant la valeur du bien immobilier apporté en garantie, souvent
complétées par des textes de nature réglementaire. Ainsi,
tous les législateurs des pays européens ont reconnu que
l'estimation de la valeur constituait un facteur très important pour la
sécurité de l'obligation foncière et que des dispositions
légales s'avéraient par conséquent indispensables.
Le dernier point concerne
l'expertise de la valeur du bien
. Il
apparaît nécessaire d'indiquer qu'un règlement du
Comité de la réglementation bancaire et financière en
précisera les modalités. La qualité des experts sera une
garantie essentielle pour l'évaluation du bien.
2. Les prêts cautionnés
Par rapport aux autres pays européens, la France innove en incluant
dans les actifs éligibles
au refinancement par obligations
foncières
les prêts cautionnés
.
En France, le cautionnement bancaire des prêts immobiliers est
essentiellement assuré par Crédit-logement, actuellement filiale
du Crédit foncier de France (mais qui devrait être
cédée prochainement), qui a apporté sa garantie à
12% des prêts à l'habitat en 1997.
Au total, le cautionnement financier portait sur 15% des crédits au
logement en 1997.
Bien qu'il soit encore minoritaire par rapport au prêt
hypothécaire, le cautionnement présente les atouts de la
souplesse et de la rapidité, si bien qu'il semble appelé à
se développer en France.
La garantie est apportée au prêteur par une personne, la
société de caution, dont le mode de fonctionnement repose sur un
mécanisme de fonds de garantie, lui-même assis sur une
mutualisation des risques.
Une convention entre le prêteur et l'organisme caution prévoit,
en échange d'un versement de l'emprunteur au fonds de garantie, dont une
commission non restituable (généralement proportionnelle au
montant du prêt, de 0,5% à 1%), un remboursement immédiat
et intégral en cas d'incidents de paiement.
Le cautionnement se substituant à une garantie réelle,
l'organisme caution impose des sûretés négatives
(interdiction pour l'emprunteur de vendre, louer, et plus
généralement de diminuer la valeur du bien) et l'emprunteur
s'engage à conférer une hypothèque à la
première demande de l'établissement caution, c'est-à-dire
une promesse d'affectation hypothécaire. Cette promesse n'a toutefois
pas la même valeur qu'une hypothèque car, en cas
d'inexécution, elle ouvre seulement droit à des
dommages-intérêts.
203(
*
)
Ce système, tout en étant plus souple que l'hypothèque,
pourrait donc présenter, par certains aspects, une moins grande
sécurité. Alors que le prêteur hypothécaire
bénéficie lors du recouvrement d'un droit de
préférence sur le produit de la vente de l'immeuble de
l'emprunteur défaillant, l'établissement de cautionnement doit
payer la créance au prêteur, puis engager une procédure de
recouvrement en demandant au tribunal un jugement d'hypothèque
judiciaire, dont l'issue n'est pas absolument certaine.
Il n'est donc pas certain que les prêts cautionnés offriront les
mêmes garanties que les prêts hypothécaires,
d'autant
qu'ils ne seront pas soumis aux mêmes règles de quotité que
les prêts hypothécaires.
Jusqu'à présent, le système de cautionnement a
fonctionné avec des emprunteurs particulièrement
sélectionnés, pour des prêts de courte durée (en
moyenne trois ou quatre ans) et de faible montant.
Il semble que l'on ne dispose pas de suffisamment de recul pour
apprécier les risques du cautionnement qui enregistre une progression
depuis deux ans, avec une diversification des clients aboutissant
inévitablement à une progression des risques. Tout
dépendra de la manière dont ces risques seront couverts par les
sociétés de cautionnement.
Il apparaît donc nécessaire à votre rapporteur
d'indiquer que des règles prudentielles précises s'appliqueront
également aux prêts cautionnés
, même si elles ne
peuvent être parfaitement identiques à celles des prêts
hypothécaires.
Un apport personnel minimal de l'emprunteur semble le critère le plus
approprié en matière de prêts cautionnés,
dont
la sécurité repose avant tout sur des garanties individuelles.
Votre rapporteur estime que cet apport personnel devrait être de l'ordre
de 25%, mais il pourra être fixé par décret en Conseil
d'Etat.
Il faut enfin observer que le projet de loi met également en place un
garde-fou explicite aux prêts cautionnés, puisqu'il exclut le
cautionnement consenti par un établissement de crédit ou une
entreprise d'assurance entrant dans le périmètre de consolidation
dont relève la société de crédit foncier. Il
s'agit, au terme de l'article 357-1 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1996
sur les sociétés commerciales, des entreprises sur lesquelles une
société exerce un " contrôle exclusif ", un
"contrôle conjoint ", ou une " influence notable ".
En conclusion, votre rapporteur estime que l'introduction des prêts
cautionnés est un élément de modernisation des
sociétés de crédit foncier, mais qu'il devra s'accompagner
de toutes les limites et conditions nécessaires pour assurer une
sécurité équivalente à celle imposée aux
prêts hypothécaires.
B. LES PRÊTS AUX PERSONNES PUBLIQUES
Les prêts aux personnes publiques sont définis comme les
prêts aux Etats de l'espace économique européen et aux
collectivités territoriales ou à leurs groupements.
Dans le texte initial du projet de loi, il n'était pas fait mention
des établissements publics
(offices publics HLM, chambres de
commerce et d'industrie...),
mais ils ont été ajoutés
à l'Assemblée nationale.
Votre rapporteur estime que seuls les établissements publics qui
bénéficient d'une garantie explicite de l'Etat ou des
collectivités locales doivent être inclus dans un dispositif
donnant lieu à l'émission d'obligations sécurisées.
Or, le texte du projet de loi prévoit déjà que les
prêts garantis par une personne publique seront éligibles au
nouveau dispositif : il en sera donc ainsi de tous les prêts aux
établissements publics répondant à cette condition.
Par contre, l'article ne fait pas mention des titres émis par les
personnes publiques
. Le paragraphe IV qui traite des "titres et valeurs
suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par les
sociétés de crédit foncier" y ferait toutefois
référence.
On peut objecter qu'en vertu des dispositions du paragraphe IV, ces titres et
valeurs ne doivent pas dépasser un quota de l'actif total. Or, il n'y a
pas de raison de restreindre à un quota les titres émis par des
personnes publiques qui offrent exactement les mêmes garanties que des
prêts.
Les titres émis par les collectivités publiques devraient en
effet être éligibles à la couverture des obligations
foncières car :
- les établissements concurrents sont autorisés à
acquérir des titres dans la fiducie de couverture des lettres de gage
publiques ;
- une partie significative des financements des collectivités publiques
de l'EEE (Allemagne, Espagne, Italie..) est
désintermédiée.
Afin d'élargir les possibilités de développement des
sociétés de crédit foncier, votre rapporteur vous propose
donc de les ajouter.
C. LES PARTS DE FONDS COMMUNS DE CRÉANCES
Outre l'introduction des prêts cautionnés,
l'éligibilité des parts de fonds communs de créances
à l'actif des sociétés de crédit foncier, en
garantie de titres privilégiés,
traduit le souci d'accompagner
les évolutions des marchés financiers et d'élargir le
recours à des actifs suffisamment sûrs pour donner lieu à
l'émission d'obligations sécurisées.
Il s'agit d'un élément de modernisation, qui ne conduit pas
à modifier la nature de l'activité des sociétés de
crédit foncier. En effet, l'introduction des parts de fonds communs de
créance est très encadrée par le projet de loi, puisque
ces fonds devront être composés au minimum pour 90% de
créances de même nature que celles figurant aux I et II du
présent article, c'est-à-dire de prêts
hypothécaires, prêts cautionnés ou prêts aux
personnes publiques répondant aux conditions strictes définies
plus haut (quotité et apport personnel notamment).
D'une certaine manière, cette disposition permet d'établir un
lien entre les sociétés de crédit foncier et les autres
produits existant sur les marchés financiers. Les créances
pourront ainsi être cantonnées dans des fonds communs de
créances et lorsque le volume des parts sera suffisant pour permettre le
lancement d'une émission d'obligations sécurisées, les
parts seront cédées à une société de
crédit foncier qui fera alors appel au marché.
D. LES TITRES ET VALEURS DE REMPLACEMENT
Les sociétés de crédit foncier ne peuvent détenir
des participations
: il s'agit de respecter le principe de
spécialité et de sûreté et d'éviter que la
société de crédit foncier ne se trouve dans la situation
d'une société mère tenue de soutenir sa filiale
défaillante.
Cette mention explicite constitue une dérogation à l'article 6
de la loi du 24 janvier 1984, au terme duquel les établissements de
crédit peuvent, dans des conditions définies par le comité
de la réglementation bancaire et financière, prendre et
détenir des participations dans des entreprises existantes ou en
création.
Il faut noter qu'en Allemagne, les banques hypothécaires peuvent
acquérir des participations dans des entreprises, lorsque ces
participations sont destinées à promouvoir les opérations
effectuées conformément à leur objet (émission
d'obligations foncières et communales) et que la responsabilité
de la banque hypothécaire résultant de ces participations est
limitée par la forme juridique de l'entreprise. Chaque participation ne
doit pas dépasser au total le tiers de la valeur nominale de toutes les
parts de l'entreprise dans laquelle est prise la participation.
Votre rapporteur estime que rendre possible un mécanisme similaire
en France n'est toutefois pas souhaitable,
car le système choisi de
filialisation est sensiblement différent du système allemand,
où les banques hypothécaires peuvent avoir d'autres
activités que l'octroi de prêts garantis : l'interdiction de
détenir des participations renforce incontestablement la
sécurité globale du dispositif.
Parmi les titres "suffisamment sûrs et liquides" pour être
détenus comme valeur de remplacement par une société de
crédit foncier,
la référence aux "obligations
foncières émises par d'autres sociétés de
crédit foncier"
a été ajoutée suite à
l'adoption d'un amendement présenté par le gouvernement à
l'Assemblée nationale.
Cette précision a été présentée comme un
moyen de faire respecter le principe du "surdimensionnement",
c'est-à-dire la supériorité de l'actif sur le passif d'une
société de crédit foncier, prévue à
l'article 64.
Elle venait en remplacement d'un amendement, refusé par le
gouvernement, consistant à donner la possibilité à la
société de crédit foncier de racheter ses obligations sans
les annuler. Or,
votre rapporteur estime que cette précision est
inutile :
- il va de soi que les obligations foncières émises par d'autres
sociétés de crédit foncier figurent parmi les "titres
sûrs et liquides" qui seront définis par le décret en
Conseil d'Etat, dans la mesure où ces obligations sont
précisément définies comme des titres
sécurisés ;
- le principe du "surdimensionnement" est menacé lorsqu'une
société de crédit foncier doit faire face à des
remboursements de prêts importants. Le fait de pouvoir acquérir
les titres d'une autre société de crédit foncier, comme
tout autre titre "sûr et liquide" ne permet de redimensionner l'actif que
dans une mesure moindre que souhaité, en raison des pertes de
trésorerie liées aux remboursements anticipés.
Votre rapporteur estime donc qu'en l'absence de mesures plus contraignantes
pour les remboursements anticipés de prêts (cf. commentaire de
l'article 64), il est important de s'interroger sur l'opportunité
d'offrir à la société de crédit foncier la
possibilité de racheter ses obligations.
En effet, aux termes des dispositions de l'article 322 de la loi n°
66-537 du 24 juillet 1966,
les obligations rachetées par la
société émettrice, ainsi que les obligations sorties au
tirage et remboursées, sont annulées et ne peuvent être
remises en circulation.
Cependant,
l'Allemagne, par exception aux règles de droit
commun, permet à ses sociétés de crédit foncier de
racheter leurs titres sans les annuler
(art 5 de la loi hypothécaire
: les banques hypothécaires peuvent utiliser les fonds disponibles pour
racheter leurs lettres de gage et obligations communales).
En effet, lorsqu'une société de crédit foncier fait face
à des remboursements anticipés importants, dans un contexte de
diminution des taux d'intérêt, elle doit racheter certaines de ses
obligations afin de faire respecter la surdimension de son actif par rapport
à son passif privilégié. Or, compte tenu de la diminution
des taux d'intérêt, la valeur nominale des obligations se sera
accrue et la société enregistrera ainsi, en les annulant, des
pertes importantes et brutales.
Il va de soi que
la possibilité offerte aux sociétés
de crédit foncier d'acquérir leurs propres titres devra à
la fois être limitée
(ce qui est le cas puisque les titres de
la société de crédit foncier entrent dans la
catégorie des "valeurs de remplacement", qui seront plafonnées
à 20% de l'actif de la société)
et encadrée
(un décret en Conseil d'Etat pourrait préciser les conditions
dans lesquelles une société de crédit foncier peut
détenir ses propres titres et les obligations d'information des
investisseurs).
Votre rapporteur estime que prévoir un tel dispositif dans la loi,
avec toutes les garanties nécessaires, relève d'un souci de
transparence
. En effet, en l'absence de telles dispositions, le risque
serait grand que les principales sociétés actionnaires de la
société de crédit foncier rachètent par exemple par
l'intermédiaire des filiales, les obligations foncières
émises par cette société, sans aucune transparence pour
les porteurs des titres. Si le risque de manipulation de cours existe, il l'est
sans aucun doute dans l'absence de règles du jeu clairement
définies.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 63
Conditions d'extension du
privilège aux instruments financiers à terme utilisés par
les sociétés de crédit foncier
Commentaire : le présent article dispose que les
sociétés de crédit foncier peuvent recourir à des
instruments financiers à terme. Ces instruments
bénéficient des mêmes privilèges que les
opérations qu'ils ont pour objet de couvrir.
Les instruments financiers à terme sont énumérés
à l'article 3 de la loi n°96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation
des activités financières. Il s'agit de contrats financiers
à terme sur tous effets, valeurs mobilières, indices ou devises,
des contrats à terme sur taux d'intérêt, des contrats
d'échange, des contrats d'option d'achat ou de vente d'instruments
financiers.
Le présent article entend clarifier les conséquences du recours
par les sociétés de crédit foncier à ces
instruments au regard de la portée du privilège dont
bénéficient certaines de leurs ressources.
Les instruments financiers à terme, régis par des conventions de
place, doivent en effet bénéficier d'une disposition
législative explicite pour que le privilège reconnu aux porteurs
d'obligations foncières prévale sur ces conventions.
Cependant, le privilège de l'article 65 n'est évidemment
pas reconnu aux instruments financiers à terme utilisés pour la
couverture des opérations de gestion des emprunts ou ressources dont le
contrat d'émission ou de souscription ne mentionne pas de
privilège.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 64
Règles prudentielles
applicables
aux sociétés de crédit foncier
Commentaire : le présent article pose le principe de la
supériorité de l'actif de la société par rapport
à son passif privilégié.
I. LE PRINCIPE DU SURDIMENSIONNEMENT
Le présent article pose un principe essentiel de sécurité
pour les sociétés de crédit foncier, qui n'existe pas en
Allemagne : il s'agit de la surdimension de l'actif par rapport au passif
privilégié de la société, qui garantit que celle-ci
aura les ressources nécessaires pour payer ses créanciers
privilégiés.
L'article 14 du décret du 28 février 1852 posait
déjà le principe fondamental selon lequel " la valeur des
lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts ". Le
volume des prêts hypothécaires qui constituent la garantie des
obligataires devait donc toujours être au moins égal au volume des
obligations foncières en circulation. Ce principe de couverture
s'applique de façon globale, c'est-à-dire que l'ensemble des
obligations (et ressources bénéficiant de la même garantie)
est couvert par l'ensemble des prêts hypothécaires : il n'y a
pas de lien direct entre une obligation et un prêt hypothécaire.
Le présent article ne prévoit pas non plus de congruence
directe en matière de ressources et de prêts
, mais la
société devra veiller à ce que la couverture des
obligations par un volume de prêts au moins égal soit
assurée à tout moment
204(
*
)
.
L'article délègue au Comité de la réglementation
bancaire et financière le soin de déterminer les "modalité
d'évaluation de ces éléments d'actif et de passif".
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur l'initiative de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des
finances, l'Assemblée nationale a ajouté que le Comité de
la réglementation bancaire et financière "
déterminera
également les conditions dans lesquelles est déterminée la
valeur hypothécaire des biens apportés en garantie
".
Votre rapporteur vous propose, par coordination avec l'amendement qu'il
propose à l'article 62, de supprimer cet ajout.
En effet, il lui est apparu qu'il était plus logique de faire
référence à la valeur du bien dans l'article 62 qui la
mentionne déjà, plutôt que dans l'article 64, sauf à
connaître un problème de coordination de ces deux articles.
Tout en estimant le Comité de la réglementation bancaire et
financière parfaitement compétent pour fixer les conditions de
détermination de la valeur immobilière admise en garantie, votre
rapporteur rappelle qu'il n'a pas souhaité s'attacher à la notion
de valeur hypothécaire, qui n'est pas clairement définie
(notamment pour l'habitat) mais qu'il a préféré
définir les conditions minimales que cette valeur devra respecter ("une
valeur prudente, excluant tout élément d'ordre
spéculatif").
Enfin, l'amendement présenté à l'article 62
prévoit que les modalités de recours à l'expertise devront
également être précisées par le CRBF.
Au-delà de ces remarques techniques, votre rapporteur estime que la
question essentielle que soulève cet article est de savoir
comment
mettre en oeuvre ce principe
,
en cas de remboursements
anticipés des prêts garantis, réduisant l'actif de la
société de crédit foncier.
III. LE RESPECT DU PRINCIPE DU SURDIMENSIONNEMENT POURRAIT ÊTRE
OBÉRÉ PAR L'IMPORTANCE DES REMBOURSEMENTS ANTICIPÉS DE
PRETS
La question des remboursements anticipés des prêts est un sujet
particulièrement important, en période de forte diminution des
taux d'intérêt.
D'après les indications de la Banque de France, depuis 12 ans, le
mouvement de renégociations de prêts a concerné un encours
de plus de 233,8 milliards de francs. Les réaménagements et
rééchelonnements ont porté sur 242,4 milliards de francs.
Toute renégociation provoque une perte pour les établissements
distributeurs : celle-ci est estimée à 40 milliards de francs sur
10 ans, dont 19 milliards de francs au titre de la renégociation et
21 milliards de francs au titre des réaménagements et
rééchelonnements.
Le principe même du droit au remboursement anticipé est reconnu
par la directive n°86-102 du 22 décembre 1986 relative au
rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des
Etats membres de l'Union européenne en matière de crédit
à la consommation.
Cependant, en matière d'indemnités, les législations
nationales sont très diverses, depuis l'interdiction de
pénalités pour remboursements anticipés (dans certains
Etats américains) jusqu'à des pénalités très
fortes (fonction de la différence entre le taux du prêt et le taux
de refinancement de la banque).
Modalités de remboursements anticipés des crédits immobiliers aux particuliers dans quelques pays de l'OCDE
Pays |
Possibilité de procéder au remboursement anticipé |
Indemnité de remboursement anticipé |
Allemagne |
Taux fixe
: en principe, pas avant 10 ans sauf dispositions contractuelles sur les
modalités et échéances de révision des conditions
d'intérêt
|
Fonction de la différence entre le taux du prêt et le taux de refinancement de la banque |
Grande-Bretagne |
Oui |
Prêts à taux variable :
non
|
Espagne |
Oui (demande faible car les banques préfèrent accorder un réaménagement pour conserver l'emprunteur) |
1% du capital restant dû à taux variable |
Italie |
Oui (remboursement anticipé simple, peu de renégociations) |
5% du
capital restant dû pour prêts à taux variable
|
Suède |
Oui |
prêts à taux variable :
non
|
Canada |
Oui, sans pénalités à l'échéance, avec pénalités en dehors. Variantes possibles selon dispositions contractuelles |
Prêts inférieurs
à cinq ans : soit trois mois
d'intérêt, soit différence entre le taux du contrat et le
taux du marché en vigueur sur la durée du prêt à
couvrir (au choix du prêteur)
|
Etats-Unis |
Oui |
Interdit
sur les remboursements anticipés pour cause de vente.
|
Japon |
Oui, sans condition sauf préavis de sept jours |
Pas de pénalités en général |
Suisse |
Oui |
Selon contrat |
En
Allemagne, la loi dispose que les prêts ne peuvent être
remboursés pendant 10 ans, sauf dispositions contractuelles
particulières.
En effet, en diminuant l'actif des banques hypothécaires, des
remboursements anticipés importants mettraient en péril ce sur
quoi repose la sécurité des détenteurs de "Pfandbriefe".
En France, l'absence de dispositions similaires fait que les remboursements
anticipés pourraient mettre en jeu le respect du principe de
surdimensionnement énoncé à l'article 64 du présent
projet de loi
.
Les remboursements anticipés de prêts hypothécaires
diminuent l'actif de la société, qui risque alors d'être
inférieur au passif privilégié. Si ces remboursements
doivent être massifs, les sociétés de crédit foncier
seront dans l'obligation de procéder à de tels
surdimensionnements qu'une large partie de leurs actifs éligibles
à un refinancement par obligations privilégiées sera
"gelé".
Votre rapporteur estime que la légitime protection du consommateur ne
doit pas avoir pour effet de soumettre les sociétés de
crédit foncier françaises à des conditions d'exercice de
leurs activités exagérément contraignantes par rapport aux
autres établissements européens.
Or, en l'état actuel du droit français, les remboursements
anticipés ne peuvent être dissuadés, puisqu'aucune
interdiction n'est prévue pendant une durée donnée.
De plus, l'article R.312-2 du code de la consommation, pris en application de
l'article L. 312-21 de ce même code, limite les pénalités
pour remboursements anticipés à un semestre
d'intérêt sur le capital remboursé au taux moyen du
prêt et à 3% du capital restant dû avant remboursement.
Votre rapporteur estime qu'il pourrait être envisagé de
modifier les dispositions concernant les indemnités de remboursements
anticipés, pour les seuls prêts conclus à compter de
l'entrée en vigueur de la loi relative à l'épargne et
à la sécurité financière et ceci, de manière
à ne pas entraver, dès l'origine, le fonctionnement des
sociétés de crédit foncier.
L'emprunteur pourrait, contrairement à ce qui se passe en Allemagne,
rembourser à tout moment son prêt immobilier.
Cependant, l'indemnité, qui ne pourrait être supérieure
à six mois d'intérêt, comme c'est le cas aujourd'hui, ne
serait plus plafonnée à 3% du capital restant dû.
LES EFFETS DU PLAFONNEMENT DE L'INDEMNITE DE REMBOURSEMENT ANTICIPE
Exemple A
|
|
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé
|
53.
422,64 F
|
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
19.653,40
F
|
|
|
Exemple B
|
|
|
|
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
31.429,44
F
|
|
|
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
20.575,28F
|
Cas n°3 : remboursement anticipé au bout de 11 ans |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
13.759,55
|
|
|
Exemple C
|
|
|
|
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
19.176,87
F
|
|
|
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans |
|
1
semestre d'intérêt sur le capital remboursé :
|
5.765,19 F
|
L'étude ci-jointe montre que le plafond de 3 % du capital restant
dû diminue sensiblement le montant de l'indemnité dès lors
que le taux d'intérêt du prêt est supérieur à
6%.
En effet, dans les exemples A et B ci-joints (prêts immobiliers à
taux élevé : 11% et 8%), on constate que le plafonnement à
3% du capital restant dû contribue à minorer l'indemnité de
remboursement anticipé d'autant plus fortement que le remboursement
anticipé a lieu en début de période et que le taux du
prêt immobilier est élevé. Même lorsque le
remboursement intervient en fin de période, l'effet du plafonnement est
encore sensible pour l'emprunteur.
A contrario, dans l'exemple C (prêts immobiliers à taux faible :
4%), le plafonnement de l'IRA à 3% du capital restant dû ne joue
pas, que le remboursement intervienne en début ou en fin de
période.
Supprimer la règle des 3% serait donc un simple aménagement, qui
pénaliserait presque exclusivement les remboursements précoces,
pour des prêts à taux élevés, de tels remboursements
étant précisément ceux qui risqueraient de mettre en
péril l'activité normale des nouvelles sociétés de
crédit foncier.
En revanche, la situation personnelle, familiale et professionnelle des
emprunteurs serait enfin prise en compte, puisque les emprunteurs qui, pour un
cas de force majeure (divorce, décès..), seraient contraints
à rembourser leur emprunt par anticipation, n'auraient plus à
verser aucune indemnité.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 65
Privilège reconnu à
certains créanciers des sociétés de crédit foncier
Commentaire : le présent article énonce le
privilège de certains créanciers en cas de redressement ou de
liquidation judiciaire d'une société de crédit foncier.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Cet article instaure au profit des détenteurs d'obligations
foncières et autres titres privilégiés, un
privilège sur l'ensemble des éléments d'actif de la
société de crédit foncier et précise les conditions
de la mise en oeuvre de ce privilège.
Il impose le paiement à bonne date des créanciers
privilégiés, même si la société fait l'objet
d'une procédure collective ou de suspension des poursuites.
En cas de procédure collective, il interdit tout paiement aux autres
créanciers de la société avant
désintéressement complet des créanciers
privilégiés. En contrepartie de ces privilèges, ceux-ci ne
peuvent exiger le remboursement anticipé de leurs créances en cas
de liquidation judiciaire de la société.
II. DES DISPOSITIONS ESSENTIELLES POUR ASSURER LE SUCCES DES NOUVELLES
OBLIGATIONS FONCIERES
Votre rapporteur estime que cet article représente l'un des
éléments clefs du nouveau système d'émission
d'obligations sécurisées.
En effet, le décret du 28 février 1852 sur les
sociétés de crédit foncier prévoyait
déjà un privilège des détenteurs d'obligations
foncières. Conformément à l'article 13
(3
ème
alinéa) du décret du 28 février
1952, modifié par la loi du 4 janvier 1993, les créances
provenant des prêts hypothécaires étaient affectées,
par privilège, au paiement des obligations créées en
représentation de ces prêts. Cependant, en raison des conflits de
lois, des doutes étaient apparus sur la sécurité
réelle des titres, en cas d'ouverture d'une procédure collective.
Le projet de loi réaffirme explicitement le privilège reconnu
dès 1852 aux porteurs d'obligations foncières.
Les dispositions de la loi n°84-148 du 1er mars 1984 relative à la
prévention et au règlement amiable des difficultés des
entreprises et de la loi n°85-98 du 25 janvier 1985 relative au
redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises sont
clairement écartées.
Le privilège se traduit par l'affectation "par priorité" au
paiement des obligations foncières et autres ressources
assimilées de toutes les sommes provenant :
- des prêts, titres et valeurs mentionnés à l'article 62
(prêts garantis, prêts aux collectivités publiques, parts de
fonds communs de créance, titres et valeurs suffisamment sûrs et
liquides),
- des instruments financiers à terme mentionnés au premier
alinéa de l'article 63 (c'est-à-dire ceux utilisés pour la
couverture des opérations de gestion des prêts, des obligations
foncières ou des autres ressources assimilées),
- des dépôts effectués par la société de
crédit foncier auprès d'établissements de crédit.
Les créances des porteurs d'obligations foncières prennent rang
avant :
- le "superprivilège" des salariés défini par les articles
L. 143-10 et suivants du code du travail et portant sur les deux derniers mois
de salaire ;
- le droit de préférence des créances de l'article 40 de
la loi du 25 janvier 1985, c'est-à-dire celles nées
régulièrement après le jugement d'ouverture de la
procédure collective (frais de justice, créances des
salariés afférentes à la période d'observation,
prêts consentis par les établissements de crédit,
créances des fournisseurs ayant accordé des délais de
paiement...) ;
- les créances garanties par des sûretés
immobilières ou mobilières spéciales assorties d'un droit
de rétention ;
- le privilège du Trésor défini par le code
général des impôts ;
- le privilège de la sécurité sociale ;
- les autres créanciers selon leur rang.
Les créanciers privilégiés priment par conséquent
tous les autres créanciers de la société, ayant une
créance postérieure ou non au jugement d'ouverture, que la
créance soit assortie ou non d'un privilège.
Le privilège est étendu aux "frais annexes" aux
opérations entrant dans l'objet exclusif des sociétés de
crédit foncier. Ces frais annexes sont définis par le
décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 74. Il
s'agirait des frais permettant le fonctionnement normal de la
société de crédit foncier et la gestion de ses actifs
(primes d'assurance, frais de gestion des immeubles acquis à la suite de
la mise en oeuvre des hypothèques...).
Il faut noter également que le présent article dispose que
" la liquidation judiciaire d'une société de
crédit foncier n'a pas pour effet de rendre exigibles les obligations et
autres dettes bénéficiant du privilège ".
Ceci
permet d'écarter l'application de l'article 160 de la loi du 25 janvier
1985, aux termes duquel "
le jugement qui ouvre ou prononce la
liquidation judiciaire rend exigibles les créances non
échues
". Ainsi, la concordance entre la durée des
actifs et celle des obligations foncières n'est pas atteinte par des
demandes de remboursements anticipés, ce qui renforce le droit des
porteurs d'obligations foncières à être payés
à bonne date.
III. QUELQUES MODIFICATIONS DE FORME
Votre rapporteur souhaite améliorer et préciser le texte
proposé par le présent article sur trois points :
1) En énonçant les actifs qui serviront au paiement des
créanciers privilégiés, le présent article fait
référence au seul premier alinéa de l'article 63
c'est-à-dire aux instruments financiers à terme destinés
à couvrir les opérations de gestion des prêts et ressources
privilégiés.
Ceci introduit, de fait, une restriction par rapport à l'esprit
même du projet de loi, qui prévoit que l'intégralité
des flux entrants vont à l'actif des flux privilégiés.
Votre rapporteur vous propose donc de faire référence
à l'ensemble de l'article 63, c'est-à-dire à tous les
instruments financiers à terme
, qu'ils soient utilisés pour
la couverture de ressources privilégiées ou pour toute autre
opération.
Par ailleurs, une gestion de trésorerie normale consiste à
opérer une compensation entre les intérêts dus au titre
du prêt et ceux dus au titre de l'emprunt
: il est important de le
mentionner afin que la société de crédit foncier puisse
être en mesure d'assurer le paiement des sommes dues après
compensation.
2) Le 2° du présent article pose le principe du privilège
des créances limitativement définies à l'article 61 du
projet de loi. Il mentionne également les intérêts
résultant des contrats de "prêts".
Cette mention des "prêts" est une erreur, puisque les créanciers
privilégiés sont les porteurs des obligations foncières et
autres ressources privilégiées, et non les emprunteurs.
Votre
rapporteur vous propose donc de supprimer cette mention.
3) Un décret en Conseil d'Etat devrait expliciter la notion de "frais
annexes", qui bénéficieront du même privilège que
les porteurs d'obligations foncières
Votre rapporteur estime toutefois que cette notion, dans sa formulation
même, est assez ambiguë.
En particulier, lorsque la gestion ou le recouvrement des prêts sont
assurés, non par la société de crédit foncier
elle-même, mais par une société de gestion,
c'est-à-dire un établissement de crédit lié
à elle par contrat selon l'article 65 bis, il est important que ce
contrat puisse être honoré. Dans le cas contraire, la gestion des
prêts ne pourrait être assurée de manière
satisfaisante. Or, la notion de "frais annexes" semble alors insuffisante pour
inclure les sommes dues au titre du contrat.
Votre rapporteur vous propose donc d'ajouter aux frais annexes
bénéficiant du même privilège que les
créanciers, la rémunération du prestataire, dans le but
d'assurer la continuité de gestion des prêts.
D'une manière générale, le privilège des
créanciers, détenteurs d'obligations et autres titres
sécurisés, devrait conduire à majorer le coût des
ressources provenant des autres investisseurs, ou des prestations fournies par
les autres sociétés que la société de gestion des
prêts. Il n'en reste pas moins qu'en échange d'une
rémunération adéquate, et en considérant les
garanties apportées par la structure financière de la
société de crédit foncier, ces créanciers ne
devraient pas être dissuadés de conclure des contrats.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 65 BIS (nouveau)
Modalités de
gestion des prêts et obligations foncières
Commentaire : le présent article a pour objet de
préciser que la gestion des prêts et des obligations
foncières ne peut être assurée que par la
société de crédit foncier elle-même ou par un
établissement de crédit lié à elle par contrat.
Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale suite
à un amendement de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des
finances, vise à garantir que la société qui sera
chargée de la gestion des prêts et obligations foncières
fera preuve du professionnalisme nécessaire à l'accomplissement
de sa tâche.
La société de gestion étant un établissement de
crédit, elle sera ainsi soumise au contrôle de la commission
bancaire. Cette précision est importante dans la mesure où les
sociétés de crédit foncier devraient, compte tenu du
privilège des créanciers inscrit à l'article 65 du
présent projet de loi, faire majoritairement appel à des
sociétés de gestion.
Cette précision s'inscrit donc entièrement dans les
préoccupations de votre rapporteur, à savoir s'efforcer d'obtenir
une gestion sécurisée et transparente des nouvelles
sociétés de crédit foncier, afin de garantir au mieux les
droits des créanciers.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 66
Validité des contrats et des
actes relatifs à l'objet des sociétés de crédit
foncier
Commentaire : le présent article prévoit que,
pendant
la période suspecte, aucun contrat relatif à l'activité
même de la société de crédit foncier ne peut
être remis en cause, pourvu qu'il n'ait pas été conclu
frauduleusement.
I. LE DROIT EXISTANT
Au cours de la période s'écoulant entre la date de cessation de
paiements et le jour du jugement d'ouverture de la procédure de
redressement, certains actes pourraient avoir été faits en fraude
des droits des créanciers, et porter atteinte à
l'égalité de ceux-ci ou priver l'entreprise d'un bien ou d'un
actif nécessaire à son redressement.
La loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation
judiciaires des entreprises a donc prévu la possibilité d'engager
des actions en nullité contre certains actes du débiteur. Ces
actes sont définis aux articles 107 et 108 de la loi.
L'article 107 de la loi énumère les actes frappés de
nullité de plein droit, c'est-à-dire que, du fait de leur nature
même, ils ont le caractère d'actes frauduleux. Il s'agit notamment
de :
- tous les actes à titre gratuit translatifs de propriété
mobilière ou immobilière ;
- tout contrat commutatif dans lequel les obligations du débiteur
excèdent notablement celles de l'autre partie ;
- tout paiement, quel qu'en soit le mode, pour dettes non échues au jour
du paiement ; (...).
L'article 108 définit les actes frappés de nullités
facultatives, c'est-à-dire laissées à
l'appréciation du juge
,
puisqu'il s'agit du paiement de dettes
échues
: "les paiements pour dettes échues effectués
après la date de cessation des paiements et les actes à titre
onéreux accomplis après cette même date
peuvent
être annulés
si ceux qui ont traité avec le
débiteur ont eu connaissance de la cessation des paiements ".
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article écarte l'application de l'article 108 de la
loi du 25 janvier 1985, c'est-à-dire la nullité des
paiements pour dettes échues effectués après la date de
cessation des paiements.
Cet article ne sera donc pas applicable aux contrats conclus par ou avec une
société de crédit foncier, dès lors que ces
contrats ou ces actes sont directement relatifs aux opérations figurant
dans son objet (article 61). Il s'agit essentiellement de conserver aux
porteurs d'obligations foncières le droit au remboursement normal de
leurs créances, sans que l'intervention du juge puisse remettre en cause
ce droit.
Au contraire de l'article 108 de la loi du 25 janvier 1985, l'article 107 de
cette même loi s'appliquera donc, faute d'exclusion expresse.
Cette application a fait l'objet d'un débat à l'Assemblée
nationale. En effet, le 6° de l'article 107 dispose qu'est nulle,
lorsqu'elle aura été faite par le débiteur depuis la date
de cessation des paiements, "toute hypothèque conventionnelle, toute
hypothèque judiciaire ainsi que l'hypothèque légale des
époux et tout droit de nantissement constitués sur les biens du
débiteur pour dettes antérieurement contractées".
La crainte, exprimée par l'amendement présenté par M.
Michel Inchauspé, était que de nouveaux crédits
versés à l'actif de la société de crédit
foncier après la date de cessation des paiements de cette
société, ne puissent être mobilisés pour payer les
créanciers privilégiés, en application des dispositions de
l'article 65 du projet de loi.
Il semble que cette crainte puisse être dissipée, dans la mesure
où l'article 107 ne vise clairement que les cas de fraude et non les
actes légalement réalisés. De plus, l'article 107 ne vise
que les dettes non échues (les dettes échues sont traitées
à l'article 108) et de ce fait, ne pourrait conduire à une remise
en cause des droits des créanciers privilégiés, qui
pourront être payés à l'échéance
contractuelle de leurs créances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 67
Pouvoirs de l'administrateur
provisoire
ou du liquidateur nommé auprès d'une société de
crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de rendre
applicables les pouvoirs normalement dévolus à l'administrateur
provisoire ou au liquidateur d'une société mise en redressement
ou en liquidation judiciaire.
Cet article vise simplement à préciser qu'en matière de
transfert de pouvoirs et de représentation morale de la
société, les règles de droit commun s'appliquent à
la société de crédit foncier mise en redressement ou en
liquidation judiciaire.
Par ailleurs, lorsqu'un administrateur provisoire ou un liquidateur a
été nommé auprès d'une société de
crédit foncier, les dispositions de l'article 46-1 de la loi du 24
janvier 1984 (introduit par l'article 56 du présent projet de loi) sont
applicables. Dès lors, la commission bancaire peut saisir le tribunal
afin que :
- soit ordonnée la cession des actions détenues par un ou
plusieurs dirigeants de droit ou de fait de la société de
crédit foncier ;
- soit décidé le transfert du droit de vote attaché aux
titres détenus par les dirigeants à un mandataire de justice ;
- soit ordonnée la cession de l'ensemble des actions de la
société de crédit foncier.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 68
Non extension d'une procédure
collective à une société de crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir que la mise en redressement ou en liquidation judiciaires d'une
société détenant des parts d'une société de
crédit foncier ne peut s'étendre à celle-ci.
Cet article a pour objet de réaffirmer clairement la protection des
actifs détenus par la société de crédit foncier
comme garantie des titres privilégiés qu'elle émet,
même si la société mère est défaillante.
Il fait ainsi obstacle aux différents moyens d'extension, qu'ils soient
légaux (article 182 de la loi 25 janvier 1985) ou jurisprudentiels.
Il s'agit d'un principe "d'étanchéité" qui, avec le
privilège des détenteurs d'obligations foncières sur
l'actif de la société de crédit foncier, garantit le
remboursement des créanciers.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 69
Possibilité de
résilier
les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et
ressources d'une société de crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir la possibilité de résilier immédiatement le
contrat de gestion et de recouvrement des prêts lorsque la
société qui en est chargée est mise en redressement ou en
liquidation judiciaires.
Cet article autorise la résiliation immédiate des contrats de
gestion dans le cas où une procédure collective serait ouverte
à l'encontre de la société chargée de la gestion et
du recouvrement des prêts et obligations de la société de
crédit foncier.
La personne qui procède à cette résiliation n'est pas
mentionnée, mais il faut supposer qu'il s'agit de la
société de crédit foncier elle-même.
Cette disposition permet de faire obstacle à l'application de l'article
37 de la loi du 25 janvier 1985, au terme duquel "
nonobstant toute
disposition légale ou toute clause contractuelle, aucune
indivisibilité, résiliation ou résolution du contrat ne
peut résulter du seul fait de l'ouverture d'une procédure de
redressement judiciaire
".
L'article initial du projet de loi prévoyait l'information des
emprunteurs par lettre. Cependant, dans la mesure où la
résiliation du contrat n'emporte pas par elle-même transfert du
recouvrement des créances, l'Assemblée nationale a
préféré supprimer cette disposition. L'information par
lettre interviendra seulement à l'occasion du changement de
société chargée du recouvrement, comme le prévoit
l'article 71.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 70
Modalités des cessions de
créances aux sociétés de crédit foncier
Commentaire : le présent article fixe les
modalités de
cession à une société de crédit foncier des
prêts ouvrant droit à l'émission d'obligations
foncières. Cette cession est opérée par la simple remise
d'un bordereau.
L'article 70 définit des modalités proches de celles
prévues par la loi n°81-1 du 2 janvier 1981 facilitant le
crédit aux entreprises et surtout de l'article 34 de la loi
n°88-1201 du 23 décembre 1988 concernant la cession de
créances à un fonds commun de créances.
La cession des prêts se fait par simple remise d'un bordereau, dont le
contenu sera déterminé par décret. La date apposée
sur le bordereau lors de sa remise est la date à laquelle la cession ou
l'apport prend effet entre les parties et à laquelle il devient
opposable aux tiers.
Le décret devrait s'inspirer étroitement du décret
n°89-158 du 9 mars 1989 pris en application de l'article 34 de la loi de
1988 précitée et qui porte notamment sur la désignation du
cessionnaire, la désignation et l'individualisation des créances
cédées, l'indication des débiteurs, le montant des
créances et la date d'échéance finale de celles-ci.
La remise du bordereau entraînera de plein droit le transfert des
accessoires des créances cédées et des
sûretés garantissant chaque prêt, y compris les
sûretés hypothécaires. Cette précision correspond
simplement à l'application de l'article 1692 du code civil selon lequel
"la vente ou la cession d'une créance comprend les accessoires de la
créance tels que caution, privilège et hypothèque".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 71
Information des débiteurs
Commentaire : le présent article prévoit
l'information
par simple lettre des débiteurs en cas de changement de la
société chargée de gérer ou de procéder au
recouvrement des prêts.
Cet article prévoit que les débiteurs sont informés par
"simple lettre" en cas de changement de l'entité juridique
chargée de gérer ou de procéder au recouvrement des
prêts.
Ce changement peut notamment intervenir en cas de résiliation du
contrat liant la société de crédit foncier à la
société de gestion après l'ouverture d'une
procédure de redressement ou de liquidation judiciaire à
l'encontre de cette dernière (cf. article 69).
L'information par simple lettre permet de déroger aux dispositions de
l'article 1690 du code civil qui, en imposant "la signification du transport
(de la créance) au débiteur", exigerait de recourir à un
huissier.
L'information du débiteur conditionne la validité d'un versement
payé à l'ancienne société chargée du
recouvrement : l'article 1691 du code civil dispose en effet que le paiement
à l'ancienne société est valable en l'absence
d'information du débiteur. Ceci contraindrait alors la nouvelle
société chargée du recouvrement des prêts à
faire une démarche pour récupérer cette somme.
Dans le cas contraire, si le débiteur a déjà
été informé, il devra payer la nouvelle
société de gestion et faire lui-même des démarches
pour récupérer la somme qu'il a versée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 72
Surveillance des
sociétés
de crédit foncier
Commentaire : le présent article institue un
contrôleur
spécifique de la société de crédit foncier, choisi
sur la liste des commissaires aux comptes, après avis de la commission
bancaire.
L'article 72 traite du contrôle particulier des sociétés de
crédit foncier.
La commission bancaire est évidemment compétente pour
contrôler les sociétés de crédit foncier qui seront
des établissements de crédits spécialisés. Ses
prérogatives, énumérées aux articles 37 à 49
de la loi du 24 janvier 1984 comprennent la possibilité de
réaliser des contrôles sur pièces et sur place et de se
faire communiquer des documents. Elle dispose d'une panoplie de moyens pour
faire respecter les règles applicables aux sociétés de
crédit foncier, depuis la mise en garde jusqu'à la nomination
d'un administrateur provisoire ou d'un liquidateur.
L'innovation introduite par le présent article consiste à
prévoir, en plus de ce contrôle externe, un contrôle interne
spécifique.
Un contrôleur spécifique est nommé sur avis conforme de
la commission bancaire, sur la liste des commissaires aux comptes.
Le rôle du contrôleur spécifique est de s'assurer que la
société de crédit foncier respecte les dispositions
particulières qui lui sont applicables et de défendre les
intérêts spécifiques des porteurs de titres
privilégiés.
Le contrôleur spécifique veille au respect des règles
concernant l'objet des sociétés de crédit foncier (article
61), la nature des actifs admis en garantie (article 62), l'utilisation des
instruments financiers à terme (article 63), la
supériorité de l'actif de la société par rapport
à son passif privilégié (article 64) et la mise en oeuvre
du privilège des créanciers (article 65).
Il faut noter qu'outre le renforcement des garanties offertes aux porteurs
d'obligations privilégiées, la présence de ce
contrôle spécifique devrait permettre de rendre éligibles
les obligations foncières à l'article 22-4 de la directive CEE du
20 décembre 1985.
Application de la directive 85/611/CEE
L'article 22-4 de la directive 85/611/CEE du 20 décembre 1985 portant
coordination des dispositions législatives, réglementaires et
administratives concernant certains organismes de placement collectif en
valeurs mobilières (OPCVM) permet aux Etat-membres de porter de 5%
à 25% le ratio de division des risques des OPCVM coordonnés pour
certaines obligations. Un OPCVM peut donc placer jusqu'à 25% de ses
actifs dans des obligations émises par un même émetteur,
dans la limite de 80% de la valeur totale des actifs de l'OPCVM.
Ces obligations doivent être émises par un
établissement de crédit ayant son siège dans un Etat
membre et qui fait l'objet d'un contrôle public particulier visant
à protéger les détenteurs d'obligations.
Les sommes provenant des émissions d'obligation doivent être
investies dans des actifs de couverture qui seront affectés par
privilège au remboursement du capital et paiement des
intérêts courus en cas de défaillance de
l'émetteur.
Grâce notamment à l'instauration d'un contrôleur
spécifique, les obligations foncières françaises semblent
correspondre aux exigences requises par la directive. Elles sont émises
par des établissements de crédit ayant leur siège dans un
Etat membre de l'Union européenne, les sociétés de
crédit foncier (article 61), soumis au contrôleur d'un
contrôleur spécifique et d'un contrôleur spécifique
suppléant (article 72) et l'actif, nécessairement
supérieur au passif des sociétés de crédit foncier,
doit être en priorité affecté aux créanciers
obligataires (articles 64 et 65).
Au terme des dispositions de l'article 25 de la loi n°88-1201 du 23
décembre 1988 relative aux OPCVM et portant création de fonds
communs de créances, un décret en Conseil d'Etat fixe les cas et
les catégories de titres pour lesquels il peut être
dérogé à la règle suivant laquelle un OPCVM ne peut
employer en titres d'un même émetteur plus de 5% de ses actifs.
Il apparaît donc nécessaire que ce décret en Conseil
d'Etat soit prochainement modifié.
Le ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie a d'ailleurs
donné des assurances sur ce point en séance publique à
l'Assemblée nationale.
"Je vous précise (..) que nous avons l'intention de signaler
à la Commission européenne que nous considérons ces
obligations foncières comme faisant partie des titres suffisamment
sûrs pour pouvoir être détenus à raison d'un montant
supérieur à 5%, même si elles proviennent d'un seul
émetteur. Nous demanderons ensuite par un décret en Conseil
d'Etat que tout soit traduit en droit français."
La procédure auprès de la commission européenne visera
à se conformer aux dispositions de la directive, selon laquelle les
Etats membres communiquent à la commission la liste des
catégories d'obligations et des catégories d'émetteurs
habilités, en vertu de la loi et des dispositions concernant le
contrôle, à émettre des obligations qui répondent
aux critères énoncés. A cette liste doit être jointe
une notice présentant la nature des garanties offertes.
I. LA DÉSIGNATION DU CONTROLEUR SPÉCIFIQUE
1. La procédure de nomination du contrôleur spécifique
Le contrôleur spécifique est nommé par les dirigeants de la
société de la société de crédit foncier,
pour une durée de quatre ans, sur avis conforme de la commission
bancaire.
Cette procédure est sensiblement différente de celle existant
pour les commissaires aux comptes, qui sont nommés par
l'assemblée générale de la société
(
article 224
de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966) pour une
durée de six ans.
Ces dispositions particulières peuvent s'expliquer par le rôle du
contrôleur spécifique, chargé de veiller aux
intérêts des créanciers privilégiés :
l'avis conforme de la commission bancaire a ainsi pour objet de renforcer la
sécurité attachée au contrôle spécifique des
sociétés de crédit foncier. En Allemagne, un
administrateur fiduciaire indépendant est nommé par l'Office
fédéral de contrôle du crédit et des banques.
Comme pour le commissaire aux comptes, les honoraires du contrôleur
spécifique sont à la charge de la société
(
article 232
de la loi du 24 juillet 1966).
2. Le régime des incompatibilités
Le présent article reprend dans une large mesure
le régime des
incompatibilités applicables aux commissaires aux comptes.
Ainsi,
l'article 219-3
de la loi du 24 juillet 1966, relatif aux
incompatibilités générales pour l'exercice de la fonction
de commissaire aux comptes est applicable. Toute activité de nature
à porter atteinte à l'indépendance du contrôleur,
tout emploi salarié (hors enseignement) et toute activité
commerciale est donc banni.
De même, les
articles 220 à 221-1
de la loi du 24 juillet
1966 relatifs aux incompatibilités spécifiques au
contrôleur de chaque société sont applicables : ne
peuvent être nommés contrôleur spécifique les
dirigeants, fondateurs ou administrateurs de la société, les
parents et alliés de ceux-ci, les membres du conseil de surveillance. De
même, les contrôleurs ne peuvent être nommés à
des postes de responsabilité dans les sociétés qu'ils
contrôlent moins de cinq ans après la cessation de leurs
fonctions. Enfin, les administrateurs, dirigeants ou salariés ne peuvent
être nommés contrôleur des sociétés à
laquelle ils appartenaient moins de cinq ans après leur départ.
Des incompatibilités propres aux contrôleurs spécifiques
des sociétés de crédit foncier sont toutefois
ajoutées par le présent article
.
Suite à un amendement voté à l'Assemblée nationale,
les contrôleurs spécifiques seront choisis parmi les personnes
inscrites sur la liste des commissaires aux comptes, mais le commissaire aux
comptes de la société de crédit foncier ou de toute
société contrôlée directement ou indirectement par
une société détenant une participation dans le capital de
la société de crédit foncier ne pourra être
nommé contrôleur spécifique.
Votre rapporteur estime que cette mesure qui, dans son esprit, est tout
à fait justifiée, pourrait être corrigée sur un
point mineur, afin de garantir le bon fonctionnement des sociétés
de crédit foncier.
En effet, viser des sociétés qui n'ont qu'une faible
participation dans l'actif des sociétés de crédit foncier
pourrait conduire à exclure des commissaires aux comptes appartenant
à des cabinets compétents, mais travaillant pour une des
sociétés visées. Comme les fonctions de commissaire aux
comptes sont souvent exercées par des sociétés
constituées sous forme de sociétés civiles
professionnelles (art. 218 loi 24 juillet 1966), l'incompatibilité
pourrait en effet toucher de nombreux commissaires aux comptes. Cette
restriction semble d'autant moins nécessaire que l'avis conforme de la
commission bancaire sera toujours requis pour la nomination des
contrôleurs spécifiques des sociétés de
crédit foncier.
Afin d'éviter une interdiction par trop extensive, votre rapporteur
vous propose donc un amendement visant à préciser que seuls les
commissaires aux comptes de sociétés détenant une
participation majoritaire dans la société de crédit
foncier ne pourraient en devenir contrôleur spécifique.
3. Le contrôleur spécifique suppléant
L'Assemblée nationale a créé un
contrôleur
spécifique suppléant
, afin de s'assurer de la
continuité du contrôle de la société de
crédit foncier.
Son mode de désignation est exactement identique à celui du
contrôleur titulaire.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ajouté que l
e
deuxième alinéa de l'article 223 de la loi du 24 juillet 1966
serait applicable au contrôle spécifique des
sociétés de crédit foncier. Cet alinéa traite de la
nomination et de la prise de fonctions du commissaire aux comptes
suppléant. Il dispose qu'un ou plusieurs commissaires aux comptes
suppléants appelés à remplacer les titulaires en cas de
refus, d'empêchement, de démission ou de décès de
ceux-ci, sont désignés par l`assemblée
générale ordinaire. Les fonctions du commissaire aux comptes
suppléant prennent fin à l'expiration du mandat du titulaire ou,
si l'empêchement est temporaire, lorsque l'empêchement a
cessé et après la réunion de l'assemblée
générale qui approuve les comptes.
Votre rapporteur note qu'il pourrait y avoir là un problème de
coordination avec les dispositions figurant au deuxième alinéa du
présent article et qui disposent que le contrôleur
suppléant est nommé par les dirigeants de la
société de crédit foncier sur avis conforme de la
commission bancaire.
S'il est nécessaire de prévoir les
conditions dans lesquelles le contrôleur suppléant remplace le
titulaire, il conviendrait sans doute de l'indiquer explicitement dans la loi,
sans faire référence à l'article 223 de la loi de 1966
relative aux sociétés commerciales.
II. LES MISSIONS DU CONTROLEUR SPÉCIFIQUE
1. Le contrôle des dispositions spécifiques aux
sociétés de crédit foncier
Au terme du troisième alinéa du présent article, le
contrôleur spécifique veille au respect des règles
concernant l'objet des sociétés de crédit foncier (article
61), la nature des actifs admis en garantie (article 62), l'utilisation des
instruments financiers à terme (article 63), la
supériorité de l'actif de la société par rapport
à son passif privilégié (article 64) et la mise en oeuvre
du privilège des créanciers (article 65).
2. Une action renforcée au service des créanciers
privilégiés
L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a
renforcé le rôle du contrôleur spécifique, afin de
lui faire jouer un rôle " préventif " en cas de risques
pour la continuité d'exploitation de la société de
crédit foncier.
Outre la certification des documents adressés à la commission
bancaire et l'établissement d'un rapport sur l'accomplissement de sa
mission (transmis aux dirigeants de la société de crédit
foncier et à la commission bancaire), le contrôleur
spécifique "
sera tenu de signaler immédiatement à
celle-ci tout fait ou toute décision dont il a eu connaissance dans
l'exercice de sa mission et qui est de nature à porter atteinte aux
conditions ou à la continuité d'exploitation de la
société de crédit foncier
".
Cette disposition, qui s'inspire très directement de celle prévue
pour le commissaire aux comptes dans le texte proposé pour transposer la
directive dite "post-BCCI", témoigne du souci d'ajouter un volet
"préventif" aux dispositions, existant déjà dans le projet
de loi, et relatives aux procédures de redressement et de liquidation
judiciaire.
Grâce à ce mécanisme d'alerte, la commission bancaire, qui
sera saisie, pourra mettre en oeuvre les pouvoirs dont elle dispose au titre
des procédures de prévention, et qui sont d'ailleurs
renforcées dans le présent projet de loi (cf. article 34).
Par ailleurs
, le contrôleur spécifique pourra agir au nom des
créanciers
privilégiés puisqu'il procédera
à la déclaration prévue en cas de mise en oeuvre d'une
procédure de redressement judiciaire de la société de
crédit foncier.
L'article 50 de la loi du 25 janvier 1985 prévoit en effet qu'à
compter de la publication du jugement, tous les créanciers dont la
créance a son origine antérieurement au jugement d'ouverture,
à l'exception des salariés, adressent la déclaration de
leurs créances au représentant des créanciers.
Le contrôleur spécifique agira sur ce point précis, au nom
des créanciers privilégiés, mais il ne se voit pas confier
formellement une fonction de représentant des créanciers,
contrairement à ce qui se passe en Allemagne.
Votre rapporteur estime que la situation particulière du
contrôleur spécifique, à mi-chemin entre le commissaire aux
comptes et le représentant des créanciers, devra être
clairement explicitée, afin de faciliter les conditions d'exercice de sa
mission.
III. LES ACTIONS ET PRÉROGATIVES DU CONTRÔLEUR
SPÉCIFIQUE
Elles sont sensiblement identiques à celles du commissaire aux comptes.
Les articles 229, 230 et 231 de la loi du 24 juillet 1966 sont en effet
applicables.
L'article 229
traite des opérations de vérification et de
contrôle menées par les commissaires aux comptes. Les
investigations des contrôleurs spécifiques pourront
s'étendre aux sociétés mères, ce qui est
particulièrement important pour les sociétés de
crédit foncier, dans la mesure où la société
mère pourra être la société chargée de la
gestion des prêts.
L'action du contrôleur spécifique est toutefois sensiblement
différente de celle du commissaire aux comptes, dans la mesure où
il ne certifie par les comptes (les dispositions de l'article 228 de la loi de
1966 ne lui sont pas applicables). En revanche, en vertu du cinquième
alinéa du présent article,
le contrôleur
" certifie " les documents adressés à la Commission
bancaire,
au titre du respect des dispositions qu'il a la charge de faire
respecter.
Votre rapporteur estime important de préciser que cette certification
consiste à attester, par une signature, du respect des exigences
spécifiques aux sociétés de crédit foncier, et non
à remplacer le commissaire aux comptes dans sa mission essentielle de
certification des comptes.
Une autre ambiguïté résulte de l'application de
l'article
230
de la loi de 1966, qui traite des relations du commissaire aux comptes
avec le conseil d'administration, le directoire ou le conseil de surveillance
de la société qu'il contrôle. Le contrôleur
spécifique devra porter à leur connaissance les contrôles
et vérifications auxquels il a procédé, les
modifications qu'il souhaite apporter aux documents comptables, les
irrégularités et inexactitudes qu'il aurait découvertes,
les conclusions sur les résultats de l'exercice.
Votre rapporteur note que toutes les dispositions de l'article ne peuvent
s'appliquer au contrôleur spécifique, qui n'a pas, par exemple,
pour mission explicite de se prononcer sur les résultats de l'exercice.
Enfin,
l'article 231
dispose que les commissaires aux comptes sont
convoqués à la réunion du conseil d'administration ou du
directoire, ainsi qu'à toutes les assemblées
générales d'actionnaires de la société qu'ils
contrôlent. Il en serait donc de même pour le contrôleur
spécifique. Or, celui-ci ne communique formellement son rapport qu'aux
dirigeants et à la commission bancaire.
Votre rapporteur note que la solution proposée par le présent
article consiste donc à donner au contrôleur spécifique des
missions et prérogatives sensiblement équivalentes à
celles du commissaire aux comptes de la société, au risque de
faire parfois double emploi.
A contrario, il aurait pu être envisagé d'aboutir à
une
complémentarité entre les fonctions du contrôleur
spécifique et celles du commissaire aux comptes
. Ainsi, le
contrôleur spécifique pourrait-il être délié
du secret professionnel à l'égard du commissaire aux comptes,
afin que ce dernier puisse rendre compte des résultats de ses
contrôles.
IV. LA RESPONSABILITÉ DU CONTROLEUR SPECIFIQUE
1. Les obligations du contrôleur spécifique
L'article 233
impose aux commissaires aux comptes de signaler à
l'assemblée générale les irrégularités et
inexactitudes relevées au cours de l'accomplissement de leur mission.
Ils doivent également révéler au procureur de la
République les faits délictueux dont ils ont eu connaissance. Cet
article s'appliquerait également aux contrôleurs
spécifiques.
2. Les sanctions applicables
Comme pour les commissaires aux comptes, un principe de responsabilité
s'applique aux contrôleurs spécifiques.
Conformément aux dispositions de
l'article 234
de la loi de 1966,
les contrôleurs sont responsables des fautes et négligences qu'ils
ont commises à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.
L'article
235
fixe les règles de prescription des actions en
responsabilité.
En cas de faute ou d'empêchement, les commissaires aux comptes peuvent
être relevés de leurs fonctions, à la demande du conseil
d'administration, du directoire, du comité d'entreprise, d'un ou
plusieurs actionnaires représentant au moins un dixième du
capital social, du ministère public, de l'assemblée
général, de la COB ou encore de la commission bancaire
(
article 227 de la loi de 1966
). Cette disposition s'appliquerait
également aux contrôleurs spécifiques.
Enfin, les
articles 455 à 458
qui traitent des peines applicables
aux infractions au contrôle des sociétés anonymes, sont
applicables aux sociétés de crédit foncier. Il s'agit des
peines pour absence de désignation ou de convocation de commissaire aux
comptes (
art 455
), exercice illégal des fonctions de commissaires
aux comptes par violation du régime des incompatibilités (
art
456
), divulgation d'informations mensongères ou de l'absence de
révélations de faits délictueux (
art 457
), et
obstacles aux vérifications et contrôles des commissaires aux
comptes (
art 458
).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 73
Exonération de la taxe sur la
valeur ajoutée
Commentaire : le présent article exonère de TVA
les
cessions de créances réalisées au profit des nouvelles
sociétés de crédit foncier.
En application de l'article 261 C du code général des
impôts, les cessions de créances sont exonérées de
TVA.
Cependant , l'article 260 B dispose que les opérations qui se
rattachent aux activités bancaires et financières peuvent
être soumises, sur option, à la TVA. L'option s'applique à
l'ensemble des opérations et présente un caractère
définitif.
En vertu de l'article 260 C toutefois, un certain nombre d'opérations
sont exclues du droit d'option, notamment les cessions de valeurs
mobilières et les sommes perçues à l'occasion des cessions
de créances à des fonds communs de créances ou en
rémunération de la gestion de ces créances.
Par le présent article, l'article 260 C du code général
des impôts est donc complété pour exclure du droit d'option
pour la TVA les sommes perçues lors de la cession de créances
à des sociétés de crédit foncier ou en
rémunération de la gestion de ces créances.
Votre rapporteur note que cet article ne traite que de l'exonération de
TVA pour les cessions d'actifs réalisées à l'occasion de
la création des sociétés de crédit foncier.
Or, d'autres problèmes se posent sur le plan fiscal.
Ainsi, les établissements de crédits qui souhaitent céder
leurs créances pourraient s'inquiéter de la possibilité
d'avoir à acquitter des droits d'enregistrement sur ces cessions.
Le ministre de l'Economie, des finances, et de l'industrie a été
très clair en séance publique à l'Assemblée
nationale "
il ne s'agit pas là de transactions entrant dans le cadre
des articles 719 et 720 du code général des impôts,
c'est-à-dire concernant les cessions de clientèle. Hors des
cessions de clientèles, il n'y a pas de droits d'enregistrement
."
Tout comme pour le transfert des actifs et passifs privilégiés
des actuelles sociétés de crédit foncier (cf. article 75),
il convient également de savoir si les plus-values de cessions de
créances, qui sont normalement taxables à l'impôt sur les
sociétés, pourront bénéficier du régime
d'exonération prévu à l'article 210B du code
général des impôts.
Pour l'application de cet article, qui vise les scissions et les apports
partiels d'actifs, un agrément du ministre chargé des finances
est nécessaire, sauf si l'opération peut être
considérée comme l'apport d'une "branche complète
d'activité".
Si tant est que les opérations répondent bien aux
critères définis à l'article 210B, le régime
d'exonération pourra évidemment s'appliquer, d'autant que le
régime d'agrément permet d'introduire une certaine souplesse.
Sinon, votre rapporteur estime que le régime fiscal applicable
à la création de nouvelles sociétés de
crédit foncier ne saurait être discriminant
, afin que ce qui
s'apparente d'abord à une modification de structure (la filialisation
des activités de prêt hypothécaire, de prêt
cautionné et de prêt aux collectivités locales) puisse
être réalisé dans les meilleures conditions.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 74
Renvoi au décret en Conseil
d'Etat
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir que les modalités d'application du présent
chapitre seront définies par décret en Conseil d'Etat.
Le décret en Conseil d'Etat aura notamment pour objet :
- de fixer les limites et conditions dans lesquelles les prêts
cautionnés sont éligibles comme prêts garantis ;
- de déterminer la quotité de la valeur du bien apporté en
garantie ;
- de préciser les conditions dans lesquelles des titres et valeurs sont
suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par des
sociétés de crédit foncier ;
- de définir la notion de " frais annexes "
bénéficiant du privilège mentionné à
l'article 65 du projet de loi.
De surcroît, en application des amendements proposés par votre
commission, le décret en Conseil d'Etat devrait également
fixer les conditions dans lesquelles il est possible de dépasser la
quotité du bien apporté en garantie pour émettre des
titres non privilégiés, et préciser le cadre juridique
dans lequel s'inscrira la possibilité, pour les sociétés
de crédit foncier, de racheter leurs titres sans les annuler.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
CHAPITRE II :
MESURES DIVERSES ET
TRANSITOIRES
ARTICLE 75
Obligation pour les actuelles
sociétés de crédit foncier de transférer à
une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au
financement de ces prêts
Commentaire : le présent article organise le transfert
des
actifs privilégiés des actuelles sociétés de
crédit foncier dans des filiales spécialisées.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Cet article a pour objet d'imposer au Crédit foncier de France et au
Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine le transfert de leurs
créances à des filiales spécialisées ayant la
qualité de sociétés de crédit foncier, sous six
mois à compter de la publication de la loi.
Ce transfert, imposé, s'explique par le souci de mettre en
conformité les deux seules sociétés de crédit
foncier existant actuellement avec la nouvelle législation.
Le transfert portera sur :
- les contrats d'émission des obligations foncières, communales
et maritimes ;
- les contrats de prêts et autres actifs affectés par
privilège à ces obligations (ils seront assimilés aux
prêts définis à l'article 62)
- les autres ressources concourant au financement des prêts.
Par ailleurs un certain nombre de dispositions juridiques sont
destinées à assurer la sécurité du transfert : le
transfert des éléments d'actifs entraîne de plein droit le
transfert des accessoires des créances cédées, le
transfert des contrats relatifs aux obligations et autres ressources concourant
au financement des prêts transférés n'ouvre pas droit
à un remboursement anticipé, la cession des
éléments d'actifs emporte cession des instruments financiers
à terme conclus pour leur couverture.
Suite à ce transfert, le bilan du Crédit foncier de France
devrait s'élever à 52 milliards de francs, et celui de sa
société de crédit foncier à 233 milliards de
francs.
II. COMMENTAIRE
Le présent article comporte certaines omissions qu'il convient de
combler.
En premier lieu, afin d'assurer la sécurité juridique du
transfert au regard des investisseurs étrangers, il est
nécessaire de préciser que
le transfert des biens, droits et
obligations emporte de plein droit les effets d'une transmission universelle de
patrimoine.
Il est également nécessaire de préciser que le transfert
des créances privilégiées
n'emporte pas le droit au
remboursement ou à la résiliation anticipée des
contreparties aux contrats d'instruments financiers, ni des contrats non
privilégiés.
D'autres modifications, d'ordre rédactionnel, peuvent être
apportées au dispositif, particulièrement dense, du
présent article.
Enfin, comme le remarque M. Dominique Baert, rapporteur pour le volet
"sécurité financière" à l'Assemblée
nationale, "
il convient de noter que l'article 75 ne règle pas le
problème du traitement fiscal de ce transfert, problème qui se
pose aussi, plus généralement, pour le "chargement" initial des
sociétés de crédit foncier
".
Votre rapporteur estime donc que le cadre fiscal du transfert sera
équivalent à celui existant pour la création des nouvelles
sociétés de crédit foncier, c'est-à-dire
qu'à défaut de remplir les conditions applicables à
l'apport d'une " branche complète d'activité ", les
actuelles sociétés de crédit foncier devraient pouvoir
bénéficier, dans des conditions souples, de l'agrément
ministériel prévu à l'article 210B ou du régime
fiscal qui correspondra aux modalités de cession qu'elles auront choisi.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 76
Abrogations
Commentaire : le présent article a pour objet d'abroger
les
textes spécifiques aux actuelles sociétés de crédit
foncier afin de mettre en oeuvre le principe de banalisation.
Cet article abroge une série de textes, depuis le décret du 28
février 1852 sur les sociétés de crédit foncier,
qui donnait un statut spécifique au Crédit foncier et au
crédit communal d'Alsace et de Lorraine.
Ainsi sont supprimées les dispositions qui instauraient une tutelle
étroite de l'Etat sur ces sociétés (nomination du
gouverneur ou du président par décret, présence d'un
commissaire du gouvernement au conseil d'administration...).
Toutefois, aucune des compétences spécifiques du Crédit
foncier de France n'est atteinte, hormis son pouvoir de tutelle sur le
marché hypothécaire, qui était en fait relativement
théorique (la suppression de cette tutelle résulte des
dispositions de l'article 78 du présent projet de loi).
Il faut noter également que le présent article abroge l'article
82 de la loi n°47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines
dispositions d'ordre financier, autorisant le Crédit foncier de France
à consentir des prêts hypothécaires sur des navires de mer,
des bateaux de navigation intérieure et des aéronefs.
Si les contrats d'émission des obligations maritimes sont
transférés à la nouvelle société de
crédit foncier que créera le Crédit foncier de France,
celle-ci ne pourra à l'avenir recueillir de nouvelles créances
"maritimes" pour un refinancement obligataire.
Cette interdiction vise à respecter un principe de prudence : en effet,
le marché des navires est extrêmement volatile et présente
souvent des caractéristiques d'un marché
spéculatif
205(
*
)
. Introduire les actifs
maritimes en garantie d'obligations sécurisées ferait courir un
risque potentiellement important aux porteurs d'obligations
sécurisées, en raison des mouvements de revente des navires.
De surcroît, il semble que les prêts maritimes n'aient jamais
constitué une activité remarquable des sociétés de
crédit foncier.
La non inclusion des crédits maritimes à l'actif des
sociétés de crédit foncier ne fera évidemment pas
obstacle à d'autres types de financements adaptés aux
caractéristiques spécifiques du secteur maritime, secteur qui
nécessite une attention particulière des pouvoirs publics.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 77
Délai pour la mise en
conformité des statuts des actuelles sociétés de
crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir un délai pour que le Crédit foncier de France et
le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine mettent en
conformité leurs statuts.
Comme pour la création de leurs filiales, les actuelles
sociétés de crédit foncier ont six mois à compter
de la publication de la loi pour mettre leurs statuts en conformité avec
les dispositions du présent titre.
L'Assemblée nationale a amélioré la rédaction de
l'article en précisant que les assemblées générales
extraordinaires procèdent à la modification des statuts.
En effet, les modifications aux statuts sont adoptées par une
assemblée générale extraordinaire, sur proposition
respectivement du gouverneur du Crédit foncier de France et du conseil
d'administration du Crédit foncier et communal d'Alsace Lorraine, sous
réserve d'une approbation par décret (décret en Conseil
d'Etat pour le crédit foncier de France).
Inscrire dans la loi la modification des statuts par les assemblées
générales extraordinaires permet de faire l'économie de
ces décrets.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 78
Adaptation du fonctionnement du
marché hypothécaire
Commentaire : le présent article vise à adapter
le
marché hypothécaire afin d'élargir les actifs
éligibles au refinancement hypothécaire dans des conditions
proches, mais non identiques, à celles existant pour les
sociétés de crédit foncier.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE MARCHÉ HYPOTHÉCAIRE
Le marché hypothécaire est né en France en 1966, afin de
permettre aux établissements de crédit de refinancer leurs
créances hypothécaires et d'offrir aux investisseurs des produits
de placement sûrs.
Les créances hypothécaires éligibles doivent satisfaire
à un certain nombre de conditions d'objet (financement de l'acquisition
ou de la construction de logements situés en France), de durée et
de quotité. Les transactions portent non sur les créances
elles-mêmes mais sur des effets qui les représentent. Ceux-ci
prennent la forme de billets à ordre (représentant le capital) ou
de billets au porteur (représentant une annuité
d'intérêt payable à terme échu).
L'émetteur de billet à ordre continue de gérer les
prêts. Il s'engage à détenir à tout moment un volume
de créances au moins égal au montant du billet émis.
Le marché hypothécaire s'étant
révélé à l'origine peu dynamique, il a
été décidé de lui donner une nouvelle impulsion en
1985.
La loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier dispose ainsi que les émetteurs de
billets à ordre peuvent mobiliser leurs billets auprès
d'organismes agréés auxquels ils adhèrent. En contrepartie
de ces billets souscrits, ces organismes sont autorisés à
émettre des obligations de longue durée.
Dans les faits, seule la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH) a
été créée et agréée en application
des dispositions de la loi du 11 juillet 1985.
B. UN MARCHÉ MONOPOLISÉ PAR LA CAISSE DE REFINANCEMENT
HYPOTHÉCAIRE (CRH)
1. Présentation de la Caisse de refinancement hypothécaire
(CRH)
Société anonyme de nationalité française, la
Caisse de refinancement hypothécaire est un établissement de
crédit agréé en qualité de société
financière par décision du comité des
établissements de crédit en date du 16 septembre 1985.
Ses opérations de refinancement sont réalisées sur le
marché hypothécaire et soumises à la réglementation
et à la législation de ce marché, c'est-à-dire aux
dispositions de l'article 16 de la loi n°69-1263 du 31 décembre
1969 et à celles des articles 12 et 13 de la loi n°85-695 du 11
juillet 1985.
La société a pour objet (article 2 du statut de la CRH) :
- de refinancer au profit exclusif des actionnaires les billets à ordre
souscrits ou avalisés par ceux-ci, en mobilisation de créances
éligibles au marché hypothécaire ;
- d'émettre, en contrepartie de ces emplois, des obligations et valeurs
mobilières ayant des caractéristiques analogues à celles
des billets mobilisés ;
- et généralement de procéder à toutes
opérations mobilières ou immobilières se rattachant
à l'objet ci-dessus ou à tous objets similaires ou connexes ou
susceptibles d'en faciliter le développement.
Au 31 décembre 1998, les actionnaires de la CRH sont les suivants :
- Caisse nationale de crédit agricole (27,6%)
- Banque nationale de Paris (17,8%)
- Union de crédit pour le bâtiment (11,8%)
- Crédit lyonnais (10,4%)
- Banque La Henin (5,2%)
- Société générale (4,6%)
- Comptoir des entrepreneurs (3,9%)
2. Activités de la CRH
La caisse de refinancement hypothécaire intervient en qualité de
centrale de refinancement et regroupe les emprunts des établissements de
crédit. Ce regroupement lui permet de constituer des gisements
d'emprunts plus importants et donc plus liquides que ceux émis
directement par les établissements.
La part de la CRH dans les mobilisations réalisées sur le
marché hypothécaire s'élève à 92,2% au 30
septembre 1998, ce qui en fait l'intervenant presque exclusif du marché.
Depuis sa création, la CRH a émis sur le marché
domestique français 82 emprunts obligataires pour un montant total de
108 milliards de francs.
De 1985 à 1988, la CRH a réalisé 25 émissions
garanties par l'Etat pour 37,9 milliards de francs.
De 1988 à 1998, la CRH a procédé à 57
émissions non garanties par l'Etat pour 70,13 milliards de francs.
Il faut noter que l'activité de la CRH s'est nettement ralentie depuis
1993, même si un sursaut peut être constaté en 1998 (la
moitié des 14 milliards de francs émis cette année
représente toutefois le résultat d'une offre publique
d'échange) et au début de la présente année.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article adapte la loi n°69-1263 du 31 décembre
1969 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,
modifiée par la loi du 11 juillet 1985, en ce qui concerne le
marché hypothécaire et la caisse de refinancement
hypothécaire.
Ainsi :
1 - les prêts cautionnés et les parts de fonds communs de
créances sont rendus éligibles au refinancement par la CRH ;
2 - en cas d'ouverture d'une procédure de redressement ou de
liquidation à l'encontre d'un établissement de crédit, il
est explicitement réaffirmé que la mobilisation des
créances auprès de la CRH n'est pas affectée ;
3 - la tutelle du Crédit foncier sur le marché
hypothécaire est supprimée.
1. Le présent article élargit de manière significative
le champ d'intervention du marché hypothécaire, par
symétrie avec les dispositions applicables aux nouvelles
sociétés de crédit foncier
Cependant
l'Assemblée nationale a sensiblement modifié
l'article initial du projet de loi.
Celui-ci avait en effet pour objet
d'aligner les conditions de fonctionnement du marché hypothécaire
sur celles applicables aux sociétés de crédit foncier, en
faisant directement référence aux créances
éligibles au refinancement par obligations foncières (article 62).
En supprimant toute référence à l'article 62 du projet de
loi, qui définit les créances éligibles pour les
sociétés de crédit foncier et les règles
prudentielles qui y sont attachées et en prévoyant un
décret en Conseil d'Etat autonome,
l'Assemblée nationale a
souhaité préserver les spécificités du
marché hypothécaire et donc de la CRH
.
La CRH dispose en effet de règles prudentielles spécifiques,
renforcées depuis que ses émissions ne bénéficient
plus de la garantie de l'Etat.
L'article 13 de la loi n°85-695 du 11 juillet 1985 modifiant la loi
n°69-1263 du 31 décembre 1969 a permis en effet à l'Etat
d'apporter sa garantie aux emprunts obligataires émis par les
détenteurs de billets à ordre représentatifs de biens
immobiliers, garantis par une hypothèque ou un privilège
immobilier de premier rang, dès lors que les prêts
représentent une quotité de financement maximale fixée par
décret ou que le montant des contrats de prêts excède le
montant des billets à ordre dans une proportion minimale fixée
par décret.
Le décret n°85-854 du 7 août 1985 pris en application de
l'article 13 de la loi du 11 juillet 1985 a fixé la quotité de
financement maximale à 66% du montant total des opérations et
l'excédent du montant total des contrats sur les billets
mobilisés à 25% minimum.
Depuis fin 1988, les émissions de la CRH ne
bénéficient plus de la garantie de l'Etat.
Pour les opérations actuelles, non garanties par l'Etat, la
réglementation du marché hypothécaire fixe l'apport
personnel à 20% dans le cas général et à 10% dans
le cas de primo accédant ou de prêt conventionné, ce qui
correspond à des quotités initiales maximales de 80% et 90% du
montant de l'acquisition d'un logement. De plus, la CRH impose un
surdimensionnement de 125%.
La CRH obéit donc à des règles prudentielles bien
spécifiques, qui ont pu, jusqu'à présent, être
considérées comme très satisfaisantes (la CRH
bénéficie d'une très bonne notation sur les
marchés). Il n'en reste pas moins que ces règles sont
différentes de celles qui seront imposées aux
sociétés de crédit foncier. En choisissant de renvoyer
à un décret autonome, et de ne pas modifier ces règles
prudentielles, le projet de loi choisit délibérément de
conserver deux systèmes concurrents de refinancement
hypothécaire, solution contraire à une " banalisation "
du marché.
2. Le présent article lève également toute
ambiguïté sur la sécurité attachée aux titres
du marché hypothécaire
En effet, la sécurité des opérations de mobilisation
repose notamment sur le nantissement des créances hypothécaires.
Mais ce nantissement et le transfert de propriété en
résultant n'avaient pas été explicitement placés
hors du champ d'application de la loi n°84-148 du 1er mars 1984 relative
à la prévention et au règlement amiable des
difficultés des entreprises et de la loi n°85-98 du 25 janvier 1985
relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises.
Tout comme pour les sociétés de crédit foncier, le
présent article écarte donc explicitement les dispositions des
lois de 1984 et 1985.
3. La tutelle du Crédit foncier de France est supprimée
Le Crédit foncier de France s'était vu attribuer des fonctions
de tutelle et de régulation avec la possibilité, par des avis, de
déterminer les caractéristiques des prêts éligibles
et des billets à ordre.
La banalisation des sociétés de crédit foncier ôte
toute justification à la tutelle du Crédit foncier sur le
marché hypothécaire.
III. UNE RÉFORME DU MARCHÉ HYPOTHÉCAIRE PARADOXALE
Votre rapporteur s'étonne que le présent projet de loi
crée de nouvelles sociétés de crédit foncier
destinées à créer " un véritable marché
des obligations foncières " et, dans le même temps,
élargisse les modalités de fonctionnement du marché
hypothécaire, sans le soumettre à des règles identiques
à celles fixées pour les sociétés de crédit
foncier.
Cette démarche, paradoxale, tendrait à démontrer que le
nouveau modèle créé (les sociétés de
crédit foncier) n'aurait finalement pas beaucoup plus
d'intérêt qu'une adaptation de l'ancien (le marché
hypothécaire dominé par la CRH), puisque le projet de loi
révèle une absence de choix entre deux dispositifs aux objectifs
similaires.
Si l'objectif est bien d'inciter les établissements de crédits
à céder des créances et à prendre des
participations dans des sociétés de crédit foncier, il
conviendrait que celles-ci présentent des atouts qui n'existent pas dans
le marché hypothécaire.
M. Dominique Baert, rapporteur du volet "sécurité
financière" à l'Assemblée nationale, souligne bien le
paradoxe de la situation, en indiquant que "
le mécanisme des
sociétés de crédit foncier pourrait constituer un facteur
aggravant de la léthargie du marché hypothécaire en
devenant une modalité concurrente de refinancement des prêts
hypothécaires plus large et plus sécurisée
".
Précisément, si les sociétés de crédit
foncier sont des outils performants dont il faut attendre beaucoup, il n'y a
pas lieu de s'inquiéter que leur développement se fasse au
détriment d'un marché hypothécaire, qui avait
été mis en place en l'absence de dispositif équivalent aux
Pfandbriefe en France. On peut également observer que l'Allemagne et le
Danemark, ainsi que la grande majorité des pays européens qui
disposent d'un système équivalent à des
sociétés de crédit foncier, n'ont pas de marché
hypothécaire concurrent.
Sauf à considérer que le projet de loi ne viserait que certains
établissements de crédit, et constituerait pour eux une solution
" ad hoc ", ce que votre rapporteur n'ose pas croire, il
apparaît nécessaire de prévoir une égalité de
concurrence entre les différents opérateurs sur le marché
du refinancement hypothécaire.
Aussi, votre rapporteur vous propose-t-il de modifier le présent
article dans le sens d'un alignement des dispositions relatives au
marché hypothécaire sur celles relatives aux nouvelles
sociétés de crédit foncier.
Le présent article diverge en effet des normes imposées aux
sociétés de crédit foncier en tant qu'il prend en
considération, non pas une quotité par bien financé, mais
une quotité globale, de ce fait moins contraignante.
Votre rapporteur estime que ceci n'est pas justifié.
Il vous propose
donc de revenir à l'esprit du texte initial du gouvernement, qui faisait
directement référence aux actifs éligibles au
refinancement par obligations foncières.
Ces nouvelles conditions ne s'appliqueront qu'aux créances
mobilisées en contrepartie des billets à ordre émis
à compter de l'entrée en vigueur de la loi, de manière
à ne pas modifier les règles applicables aux créances
mobilisées pour des billets à ordre déjà
émis.
Par cet amendement, votre rapporteur souhaitera obtenir des
précisions sur l'ampleur que le Gouvernement entend donner à la
réforme et à la banalisation des sociétés de
crédit foncier
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 79 (nouveau)
Modifications des
conditions
de prêt
Commentaire : le présent article a pour objet de
définir l'obligation d'information des emprunteurs en cas de
modifications des conditions de prêt en cours.
I. LE DROIT EXISTANT
Aux termes de l'article L. 312-8 alinéa 2 du code de la consommation
"
Toute modification des conditions d'obtention du prêt, notamment le
montant ou le taux du crédit, donne lieu à la remise à
l'emprunteur d'une nouvelle offre préalable
".
Cette disposition du code de la consommation, issue d'un amendement à
la loi du 31 décembre 1989, adopté au Sénat, a pour objet
la protection des emprunteurs au moment de conclure leurs prêts.
Un des auteurs de l'amendement expliquait ainsi en séance publique :
"
cet amendement vise à libérer de toute ambiguïté
ou de toute éventuelle supercherie le consentement de l'emprunteur afin
qu'il puisse conclure un contrat de prêts en toute connaissance de
cause
".
L'article L. 312-8 du code de la consommation vise ainsi clairement les
modalités de conclusions d'une offre de prêt, et non les
éventuelles modifications de prêts en cours. Dans deux
arrêts du 12 janvier 1995 et du 18 juin 1996, les cours d'appel de
Versailles et Paris avaient confirmé que ces dispositions
n'étaient pas applicables aux conditions de remboursement d'un
prêt déjà accordé et en cours d'exécution.
Toutefois, par une arrêt du 6 janvier 1998 (1ère chambre civile
Edouard c/ La Henin), la Cour de cassation a estimé que toute
modification d'un prêt, y compris en cours de remboursement, devait
donner lieu à une nouvelle offre préalable comportant toutes les
mentions exigées par l'article L. 312-8.
II. LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE
CASSATION
En étendant aux contrats de prêts en cours les obligations
auxquelles étaient soumises les seules offres de prêts,
l'arrêt de la Cour de cassation pose un certain nombre de
difficultés.
Tout d'abord,
l'information des emprunteurs
à l'occasion des
renégociations de prêts ne devrait pas nécessiter
l'application des règles très contraignantes de l'article L.
312-8 du code de la consommation.
Lorsqu'il s'agit d'une simple renégociation, un avenant portant sur les
seuls éléments renégociés donne plus d'informations
à l'emprunteur que la remise d'une nouvelle offre comportant l'ensemble
des caractéristiques du prêt, alors même qu'une grande
partie de ce prêt est déjà réalisé.
L'information doit porter sur les seuls éléments
renégociés, qui permettront à l'emprunteur de
procéder à une comparaison utile avec les offres des
établissements de crédit concurrents.
L'application des règles de l'article L.312-8 peut donc
entraver les
renégociations
puisqu'elle impose de reproduire des
éléments qui figuraient déjà dans le contrat de
prêt initial telles que des garanties (hypothèque, cautionnement)
ou l'adhésion des emprunteurs à une assurance.
La conséquence directe de l'arrêt de la Cour de cassation est la
possibilité de remettre en cause l'ensemble des prêts
renégociés depuis le 1er mars 1990, dont l'encours
s'élève à environ 200 milliards de francs.
En effet, la sanction appliquée en cas de non respect des règles
de l'article L. 312-8 est la déchéance partielle ou totale du
droit aux intérêts sur le prêt renégocié.
Depuis l'arrêt de la Cour de cassation, des contestations touchent les
prêts à l'habitat, aussi bien dans le secteur concurrentiel que
dans le secteur aidé. Ces contestations s'étendent aux
renégociations effectuées dans le cadre de la loi du 31
décembre 1989 sur le surendettement, avec le risque de bloquer le
fonctionnement des commissions départementales de surendettement.
III. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a pour objet de définir
précisément les obligations applicables aux renégociations
des contrats de prêts et de procéder à une validation des
prêts en cours.
Il est ainsi ajouté un avant-dernier alinéa à l'article
L. 312-8 du code de la consommation.
Les modifications aux contrats de prêts doivent prendre la forme d'un
avenant
dont la loi précise le contenu. Il s'agit d'un
échéancier des amortissements qui détaille, pour chaque
échéance :
- le capital restant dû en cas de remboursement anticipé,
- le taux effectif global calculé sur les seules échéances
et frais à venir
- le coût total du crédit.
Un délai de réflexion
de 10 jours est de droit pour
l'emprunteur.
Concernant
la validation des contrats de prêts en cours
, celle-ci
ne porte que sur les renégociations "favorables" à l'emprunteur,
définies par trois critères non-cumulatifs : une baisse du taux
d'intérêt du prêt, une diminution du montant des
échéances du prêt et une diminution de la durée du
prêt.
IV . LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur vous propose d'améliorer le dispositif proposé
par le présent article sur quatre points.
Tout d'abord, il faut l'insérer, non dans l'article L. 312-8 du
code de la consommation qui concerne la phase pré-contractuelle des
prêts, mais après l'article L. 312-14 dans la section III
concernant le contrat de crédit.
En second lieu, il convient d'exempter les prêts à taux variables
de l'obligation de joindre un échéancier des amortissements,
comme cela existe déjà pour l'offre préalable (article L.
312-8), dans la mesure où cet échéancier est, du fait
même de la variation des taux, impossible à produire.
Il est également utile de préciser que l'information porte sur
le coût du crédit en renégociation, et non sur le
coût total du crédit.
Enfin, il est proposé de préciser que le délai de
réflexion court à compter de la date de réception des
informations mentionnées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 80 (nouveau)
Rapporteurs
généraux adjoints du Conseil de la concurrence
Commentaire : Le présent article prévoit
que le
rapporteur général du Conseil de la concurrence peut être
assisté d'un ou plusieurs rapporteurs généraux adjoints.
En raison de la
charge de travail très lourde qui pèse sur le
rapporteur général du Conseil de la concurrence
, il a
semblé nécessaire au Gouvernement de prévoir que le
rapporteur général puisse être assisté d'un ou
plusieurs rapporteurs généraux adjoints.
Le rapporteur général du Conseil de la concurrence a en effet une
triple mission
:
- il
anime et contrôle l'ensemble des rapporteurs
(notamment la
trentaine de rapporteurs permanents) : c'est à dire qu'il
conseille
les rapporteurs,
prend connaissance de tous les
rapports
et
contre-rapporte à chaque séance du Conseil
(2 à 3 séances par semaine, soit une centaine par an) ;
- en outre, il doit
veiller à la cohérence de la doctrine
du Conseil de la concurrence ;
- enfin, il rédige le
rapport annuel d'activité du
Conseil
.
Il est donc proposé, à la demande du Conseil de la concurrence,
de modifier :
- l'article 4 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1
er
décembre
1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence afin de
prévoir que " le ou les rapporteurs généraux
adjoints " seront nommés, comme le rapporteur général
et les rapporteurs permanents, sur proposition du président par
arrêté du ministre chargé de l'économie ; les
rapporteurs extérieurs demeurant désignés par le
président.
- l'article 25 de la même ordonnance afin de prévoir que lors des
séances du Conseil " le ou les rapporteurs généraux
adjoints " peuvent présenter des observations, de même que le
rapporteur général et le commissaire du Gouvernement.
Un poste budgétaire est d'ores et déjà prévu pour
la nomination d'un rapporteur général adjoint qui assisterait le
rapporteur.
Toutefois, votre rapporteur général s'interroge sur une possible
non-conformité de la procédure du Conseil de la concurrence
avec
l'article 6 de la Convention européenne
de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En effet, le dernier alinéa de l'article 25 de l'ordonnance
précitée dispose : "
Le rapporteur
général et le rapporteur assistent au
délibéré
, sans voix
délibérative
". Même s'il est
précisé que le rapporteur ne vote pas, il est à craindre
que la Cour de cassation, qui a été saisie sur ce point, ne juge
que cette simple présence au délibéré est
contraire à l'exigence d'un " tribunal impartial
". En
effet, dans son rapport annuel de 1992, la Cour de cassation avait
déjà analysé la seule présence du rapporteur du
Conseil de la concurrence au délibéré comme attentatoire
au procès équitable.
Il semble nécessaire de modifier en conséquence la
procédure prévue par l'article 25 de l'ordonnance
précitée relative au délibéré du Conseil.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 81 (nouveau)
Conditions
d'émission
des obligations par une société de crédit foncier
Commentaire : le présent article a pour objet de
permettre
aux sociétés de crédit foncier d'émettre des
obligations dès leur création.
L'article 285 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales dispose que l'émission d'obligations
n'est permise qu'aux sociétés par actions ayant deux
années d'existence et qui ont établi deux bilans
régulièrement approuvés par les actionnaires.
Le présent article vise à écarter ces dispositions qui
empêcheraient les sociétés de crédit foncier
d'émettre des obligations foncières dès leur
création, ce qui irait à l'encontre de la création rapide
d'un marché français des obligations foncières.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une réunion tenue dans la matinée du mercredi 7 avril
1999, la commission a procédé à l'
examen
du
rapport
de
M. Philippe Marini, rapporteur
sur le
projet de loi
n° 273
(1998-1999), adopté par l'Assemblée
nationale, après déclaration d'urgence, relatif à
l'
épargne
et à la
sécurité
financière.
M. Philippe Marini, rapporteur
, a indiqué que le projet de loi
relatif à l'épargne et à la sécurité
financière, qui comportait deux parties, portait, en
réalité, sur trois objets : la réforme du statut des
caisses d'épargne et de prévoyance, le renforcement de la
sécurité financière avec la création de trois
systèmes de garantie, respectivement pour les dépôts, les
titres et les contrats d'assurance, et une réforme des
sociétés de crédit foncier.
Il a rappelé que, sur la majeure partie des thèmes abordés
par ce projet de loi, la commission des finances avait pris des positions de
fond, et que les propositions qu'il ferait s'inscriraient dans la
continuité de ces positions.
Concernant la réforme des caisses d'épargne et de
prévoyance, il a observé que le projet de loi constituait un
progrès indéniable sur quatre points. Premièrement,
l'adoption d'un statut coopératif est une clarification
nécessaire, qui tient compte de la situation actuelle des caisses
d'épargne, même si la réforme n'est pas totalement
achevée. Deuxièmement, l'organisation du réseau des
caisses d'épargne et de prévoyance, inspirée de celle du
Crédit agricole, permet à la Caisse nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance (CENCEP), chef de réseau,
d'avoir le statut de société anonyme, confie à la
fédération nationale (FNCEP) la charge de coordonner l'action des
caisses d'épargne et de faire valoir leurs intérêts
communs. Troisièmement, le projet de loi transforme les caisses
d'épargne en banques de plein exercice, en leur permettant d'ouvrir
leurs activités de crédit aux entreprises faisant appel public
à l'épargne. Enfin, les relations entre les caisses
d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations sont
contractualisées.
M. Philippe Marini, rapporteur
, a ensuite relevé les
insuffisances du projet de loi, jugeant la réforme des caisses
d'épargne ambiguë et inachevée.
Il a regretté que le projet de loi ne procède pas à la
banalisation du livret A et souligné les contradictions existant
entre la volonté de placer les caisses d'épargne dans une
situation concurrentielle et le maintien de la distribution d'un produit
financier privilégié. Rappelant que le Gouvernement
s'était engagé, en juin 1998, à ce que le taux du
livret A reste supérieur d'un point à l'inflation, mais
inférieur d'un-demi point au taux du marché à court terme,
et qu'il avait créé un comité consultatif des taux
réglementés afin de suivre les évolutions de ces
données économiques et financières,
M. Philippe
Marini, rapporteur,
a déploré que le ministre de
l'économie et des finances n'ait pas suivi les préconisations de
ce comité. Il a exprimé sa crainte que les clients des caisses
d'épargne n'arbitrent en faveur du maintien de leur épargne sur
livret A, plutôt que de l'acquisition des parts sociales des caisses
d'épargne, si le rendement après impôt de ces
dernières était inférieur à celui du livret A.
Le rapporteur général a ensuite critiqué l'absence
d'évaluations et de projections financières attachées au
projet de loi. Il a expliqué que le coût en fonds propres de la
restructuration de la caisse de retraite des caisses d'épargne (CGR)
serait massif, sans qu'il soit possible de déterminer son montant exact,
vraisemblablement compris entre 13,2 milliards de francs et
43 milliards de francs. Dans la meilleure des hypothèses, le ratio
européen de solvabilité des caisses d'épargne reviendrait
de 16,4 % à 11,7 %.
Il a jugé contestable le fait que la loi détermine le montant
exact du capital initial que les caisses d'épargne auront à
placer dans le public - qui plus est par référence à
une donnée comptable peu pertinente économiquement, la somme
des dotations statutaires des caisses (soit 18,8 milliards de
francs) -, sans procéder à une évaluation
préalable de la capacité des caisses d'épargne à
placer ce capital dans un délai de quatre ans. S'agissant de
l'affectation du résultat distribuable des caisses d'épargne, il
a démontré qu'en 1998, sur un résultat distribuable de
2,3 milliards de francs, l'application des dispositions du projet de loi,
tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale, aurait conduit les caisses
à acquitter 850 millions de francs de dividendes et
500 millions de francs supplémentaires pour des actions
d'intérêt général, si bien qu'elles n'auraient pu
conserver que moins d'un milliard de francs pour leur développement,
770 millions de francs étant affectés à la mise en
réserve obligatoire.
M. Philippe Marini, rapporteur,
a déclaré que les
modifications apportées par l'Assemblée nationale, concernant
tout particulièrement les missions d'intérêt
général des caisses d'épargne, étaient
révélatrices des contradictions que recelait le projet de loi,
puisqu'il impose aux caisses d'épargne de constituer un réseau
compétitif et de rémunérer leurs sociétaires tout
en leur assignant une multitude de missions sociales ou environnementales.
Le rapporteur a également critiqué le maintien d'un droit du
travail dérogatoire pour les caisses d'épargne et
préconisé l'application du droit commun.
Il a ensuite estimé que les " groupements locaux
d'épargne " (GLE) faisaient inutilement " écran "
entre le sociétariat local et les caisses d'épargne, et
contrevenaient à la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la
coopération dans la mesure où, d'une part, ils ne remplissent
aucune mission économique et, d'autre part, le nombre de voix dont ils
disposeraient à l'assemblée générale serait
pondéré en fonction du nombre de parts sociales des caisses
d'épargne dont ils seraient titulaires.
Il a enfin rejeté le principe de l'affectation du produit de cession des
parts sociales des GLE aux fonds de réserve pour les retraites
constitué au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a
tout d'abord estimé qu'il était incohérent de la part du
Gouvernement d'affecter le produit de la mutualisation des caisses
d'épargne à un fonds destiné à accueillir le
produit des futures privatisations, tout en déclarant que la
mutualisation des caisses d'épargne n'est pas une privatisation. Il a
par ailleurs expliqué que, si ce fonds était destiné
à couvrir le financement des retraites pour les années à
venir, les quelques 18,8 milliards de francs attendus étaient bien
dérisoires à côté des centaines, voire milliers de
milliards de francs qui seraient nécessaires. En tout état de
cause, il a jugé impératif que les objectifs du fonds soient
clairement définis. En conclusion, il a émis d'autres suggestions
d'affectation de ce produit de cession, par exemple sous la forme d'un effort
particulier de l'Etat pour le financement des infrastructures territoriales, en
direction des collectivités locales.
Il a ensuite détaillé ses propositions. Après avoir
précisé qu'il s'abstiendrait de proposer la banalisation de la
distribution du livret A par voie d'amendement, bien que la commission des
finances considère cette évolution comme inéluctable du
fait des règles de la concurrence européenne, il a proposé
de supprimer l'agrément ministériel pour la nomination du
président du directoire de la Caisse nationale des caisses
d'épargne (CNCEP) estimant que le maintien de la tutelle administrative
sur cette société ne se justifiait pas. Il a enfin proposé
une réforme du mode de détermination des taux administrés,
conforme à l'esprit des annonces faites par le Gouvernement en
juin 1998.
Puis, il a préconisé la suppression des groupements locaux
d'épargne (GLE), et leur remplacement par des sections
d'assemblées générales dénommées
" sections locales d'épargne ", afin de simplifier et de
démocratiser la structure du sociétariat des caisses
d'épargne. Il a proposé d'alléger les contraintes
financières qui pèseront sur le nouveau réseau des caisses
d'épargne, en supprimant la référence aux dotations
statutaires, en allongeant de quatre à huit ans le délai
accordé aux caisses pour céder leurs parts, et en modifiant les
règles applicables à la fraction de leur résultat que les
caisses devront consacrer au financement de projets d'économie locale et
sociale. Enfin, il a proposé de supprimer l'affectation du produit du
placement des parts sociales des caisses d'épargne dans le public au
fonds de réserve du FSV, et de rapprocher les règles de la
négociation collective au sein des caisses d'épargne du droit
commun du travail.
M. Philippe Marini, rapporteur,
a ensuite présenté
les dispositions relatives au contrôle et à la garantie des
établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des
entreprises d'investissement. Il a indiqué que l'amélioration de
la sécurité financière comportait essentiellement trois
dispositifs : une modification marginale de l'organisation de la
surveillance, la création de trois nouveaux fonds de garantie auxquels
l'Assemblée nationale a ajouté un quatrième pour les
cautions, enfin des mesures spécifiques de sanctions disciplinaires, de
redressement et de liquidation judiciaires.
Il a tout d'abord estimé que le dispositif proposé par le
Gouvernement était incomplet sur deux points : en premier lieu, le
projet de loi ne procède pas à la transposition de la directive
relative à la surveillance prudentielle des entreprises du secteur
financier, dite directive " post-BCCI ", que le Sénat, dans
une résolution du 19 novembre 1993 avait demandée ; en
second lieu, le fonds de garantie des assurés ne couvre pas les
assurés ayant souscrit leurs contrats d'assurance par
l'intermédiaire d'institutions de prévoyance relevant du code de
la sécurité sociale, ou de mutuelles relevant du code de la
mutualité. S'agissant de la garantie des déposants, le dispositif
proposé est ambigu dans la mesure où il ne fixe pas d'objectif
prioritaire entre la sauvegarde des intérêts de l'Etat et ceux des
clients des établissements financiers. Globalement, il a estimé
que les fonds proposés seraient de portée limitée puisque
le fonds de garantie des dépôts serait doté de
10 milliards de francs, les mécanismes de garantie des titres et
des cautions de 200 à 300 millions de francs chacun, et le fonds de
garantie des assurés de 1,5 milliard de francs, ce qui ne
permettrait pas de faire face à de vrais sinistres, de niveau
européen, que seul le système européen de banques
centrales serait à même de traiter.
Il a ensuite détaillé ses propositions. Déclarant vouloir
garantir la sécurité des épargnants et non la survie des
entreprises, il a proposé le retrait de l'agrément de tout
établissement ayant bénéficié de l'intervention des
fonds de garantie à titre curatif pour l'indemnisation de ses clients.
S'agissant des modalités de financement des fonds de garantie, il a
proposé de préciser que les cotisations seront calculées
en fonction des risques de chaque établissement. Enfin, se
référant à la position constante de la commission, il a
proposé de majorer le crédit d'impôt sur la contribution
des institutions financières, auquel donne droit la cotisation aux
divers fonds de garantie.
Concernant le dernier aspect du projet de loi, la réforme des
sociétés de crédit foncier et des obligations
foncières, le rapporteur a indiqué qu'il convenait d'y voir deux
enjeux distincts, à savoir la création d'un véritable
marché des obligations foncières français,
élément essentiel de la modernisation des marchés
financiers et par conséquent de l'attractivité de la place de
Paris, et l'articulation de cette réforme avec la prochaine cession du
Crédit foncier de France.
Il a expliqué que les nouvelles sociétés de crédit
foncier qui seront créées en application du projet de loi seront
des établissements financiers spécialisés, dont les
créances seront strictement définies par la loi. Ces
créances, qui consisteront en des prêts garantis par une
hypothèque ou un cautionnement, des prêts à des
collectivités publiques, ainsi que des titres et valeurs de
remplacement, donneront lieu à l'émission d'obligations
sécurisées, c'est-à-dire bénéficiant d'une
sécurité spécifique et permettant à leurs porteurs
de détenir un privilège sur l'ensemble des autres
créanciers. Rappelant que la France avait inventé ce
système en 1852, qui avait paradoxalement prospéré en
Allemagne sous le nom de " Pfandbriefe ", il s'est réjoui
qu'il soit aujourd'hui redécouvert. Il a estimé que le nouveau
dispositif reposait sur des données prudentielles exigeantes, notamment
un surdimensionnement de l'actif des sociétés par rapport
à leur passif privilégié, mais que ce dispositif pouvait
être mis en cause par des remboursements anticipés de prêts
trop importants. Dès lors que des sociétés pourraient
être déstabilisées par ces remboursements, il a
estimé souhaitable qu'une réflexion s'engage sur le plafonnement,
à 3 % du capital restant dû, de l'indemnité pour
remboursement anticipé.
Puis un large débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus
MM. Joël Bourdin, François Trucy, Jacques Oudin, Joseph
Ostermann, Michel Sergent, Marc Massion et Alain Lambert, président.
M. Alain Lambert, président
, a jugé indispensable que
le statut et l'organisation des caisses d'épargne ne s'éloignent
pas du droit commun afin de donner toutes ses chances au réseau pour
soutenir la concurrence des autres établissements bancaires et pour se
développer.
Puis
M. Philippe Marini, rapporteur,
a déclaré
partager l'opinion de
MM. Joël Bourdin, Jacques Oudin
et
Joseph Ostermann
qui estimaient que les groupements locaux
d'épargne étaient des structures complexes et susceptibles
d'empêcher les caisses d'épargne de nouer des alliances avec
d'autres établissements financiers. Il a souligné que les
GLE n'étaient que des structures de portage du capital des caisses
d'épargne, sans objet économique, ce qui était contraire
à l'esprit de la loi de 1947 portant statut de la coopération.
A
M. Jacques Oudin
,
qui demandait comment pourrait
s'opérer l'affectation d'une partie des fonds des caisses
d'épargne au financement de projets d'infrastructure locaux ou
nationaux,
M. Philippe Marini
a répondu qu'il convenait de
faire le départ entre l'affectation de l'excédent d'exploitation
des caisses d'épargne et l'affectation du produit du placement des parts
sociales du réseau. Sur le premier aspect, il a jugé souhaitable
de ne pas multiplier les contraintes pesant sur les caisses et a
souligné qu'il n'entrait pas dans le métier des caisses
d'épargne de financer des projets d'infrastructure à fonds
perdus. Sur le second aspect, il a affirmé que, seule, une loi de
finances pouvait décider de l'abondement d'un compte d'affectation
spéciale mais que le législateur pouvait donner des orientations
sur l'emploi du produit de la mutualisation des caisses d'épargne.
Pour répondre à
M. François Trucy
,
M. Philippe Marini
a considéré que le maintien de
guichets non rentables participait à ses yeux des missions
d'intérêt général des caisses d'épargne et
pouvait être inclu dans leur " dividende social ".
A
M. Marc Massion
qui se demandait si les divers fonds de garantie lui
apparaissaient utiles,
M. Philippe Marini
a répondu que
certains étaient imposés par des directives européennes,
et qu'ils pourraient faire face à de petits sinistres, mais pas à
des sinistres importants. Il a estimé toutefois que ces fonds
n'étaient pas globalement inutiles et qu'il convenait de les maintenir.
Puis la commission des finances a procédé à l'examen des
articles:
A l'
article premier
(missions des caisses d'épargne), elle a
adopté un amendement tendant à préciser que les projets
d'économie locale et sociale étaient financés à
partir de l'excédent d'exploitation des caisses et non sur leurs
ressources (c'est-à-dire leurs dépôts). Puis la commission
a adopté l'article premier ainsi modifié.
A l'
article 2
(définition du réseau des caisses
d'épargne), elle a adopté un amendement pour tenir compte, par
anticipation, de la suppression des groupements locaux d'épargne
(articles 8 et 9).
M. Philippe Marini
a indiqué qu'aucun des
arguments avancés par le gouvernement pour justifier la création
de ces structures intercalaires ne lui paraissait pertinent, à
l'exception de l'argument technique selon lequel le capital des caisses
d'épargne doit être fixe pour leur permettre d'émettre des
certificats coopératifs d'investissement. Sans nier l'importance de ce
problème, il a toutefois estimé qu'une solution pouvait
être trouvée sans en passer par une architecture à trois
étages qui éloigne les sociétaires des caisses
d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 2 ainsi
modifié et l'
article 3
(statut des caisses d'épargne et de
prévoyance) sans modification.
A l'
article 4
(sociétaires des caisses d'épargne), la
commission a adopté un amendement tendant à préciser que
les parts sociales des caisses d'épargne sont détenues
directement par les sociétaires, ces derniers se subdivisant en clients,
salariés, collectivités territoriales et toute autre personne
physique ou morale souhaitant contribuer au développement des caisses
d'épargne. Les collectivités territoriales ne pourraient
toutefois être titulaires de plus de 10 % du capital d'une caisse.
Puis la commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
A l'
article 5
(organes dirigeants des caisses d'épargne), la
commission a adopté un amendement de conséquence de la
suppression des GLE puis l'article 5 ainsi modifié.
A l'
article 6
(affectation des résultats), la commission a
adopté quatre amendements, dont un rédactionnel tendant
respectivement à :
- supprimer le caractère définitif des financements
consacrés à des projets d'économie locale et sociale pour
permettre d'inclure dans l'enveloppe du " dividende social " des
prêts bonifiés ou des prises de participation au capital
d'entreprises en création ;
- rétablir le plafond de ce dividende social et supprimer le plancher,
le rapporteur général ayant argumenté qu'il était
irresponsable d'imposer une triple contrainte aux caisses d'épargne
à travers la rémunération des sociétaires, la
constitution de réserves et le financement de missions
d'intérêt général, sauf à obérer leur
développement ;
MM. Jean-Philippe Lachenaud
et
Joël
Bourdin
ont abondé dans son sens.
- permettre l'information des sociétaires sur les projets
d'économie locale et sociale financés par les caisses
d'épargne par l'inclusion d'une liste détaillée de ces
projets au rapport annuel de la Caisse nationale des caisses d'épargnes.
Puis la commission a adopté l'article 6 ainsi modifié et
l'
article 7
(obligation de centralisation des fonds collectés sur
le livret A) sans modification.
Après l'article 7
, la commission a examiné un article
additionnel imposant une révision semestrielle des taux
administrés, par arrêté du ministre chargé de
l'économie et des finances, et une indexation du taux du livret A
qui ne pourrait être inférieur à l'inflation majorée
d'un point, ni supérieur au taux du marché à court terme
minoré de 0,5 point.
M. Joël Bourdin
a déclaré qu'il s'abstiendrait
sur cet amendement, considérant qu'il s'agissait d'un
" cavalier " dans ce texte relatif à l'épargne et
à la sécurité financière, et précisant qu'il
n'était pas personnellement favorable à des formules d'indexation
du taux du livret A. Il a fait observer que pendant des années les
épargnants avaient été lésés, et
qu'aujourd'hui la fixation du taux du livret A présentait un
caractère politique, si bien que seul le gouvernement était
à même de le déterminer.
M. Philippe Adnot
s'est déclaré favorable à
l'amendement du rapporteur, en regrettant qu'une indexation automatique ne
puisse être mise en oeuvre. Il a souligné que le fait que les
épargnants aient été lésés pendant des
années montrait combien il était nécessaire de mettre en
place un mécanisme d'indexation.
M. Denis Badré
a souhaité savoir s'il n'y avait pas de
risque que les taux pris en référence pour encadrer celui du
livret A ne se croisent, et rendent ainsi parfois impossible le
mécanisme d'indexation.
M. Jacques Chaumont
s'est fermement opposé à toute
indexation du taux du livret A, considérant que cela donnerait
satisfaction en réalité aux banques commerciales. Il a
estimé que la fixation de ce taux revêtait à la fois un
caractère symbolique et politique, compte tenu du grand attachement des
épargnants au maintien de la rémunération de leurs livrets
A.
M. Alain Lambert, président,
a déclaré qu'il ne
voyait pas de lien entre les positions prises par les banques commerciales et
l'évolution du taux du livret A, dans la mesure où
l'objectif des banques était en fait la banalisation de la distribution
du livret A. Il a en revanche établi un lien direct entre la
rémunération du livret A et le financement du logement
social, et indiqué qu'entre la rémunération des
épargnants et la construction du logement social, il donnait sa
préférence à cette dernière. Il a souligné
qu'il ne s'agissait nullement d'un " cavalier ", mais d'un
encouragement au placement des parts.
M. Philippe Marini, rapporteur,
a indiqué que l'amendement qu'il
présentait permettrait de donner pleinement satisfaction aux caisses
d'épargne, dans la mesure où le livret A ferait très
directement concurrence aux parts de caisse que les clients seront
bientôt invités à acquérir. Il a ainsi rejeté
l'argument selon lequel l'amendement serait un cavalier. En réponse
à
M. Denis Badré
, il a expliqué que, sur les
trente dernières années, la formule d'indexation aurait pu
fonctionner, même si elle peut être mise en défaut sur le
plan théorique. Il a rappelé que cette indexation avait
été proposée par le Gouvernement, et qu'il serait
intéressant d'avoir l'opinion du Ministre de l'Economie, des Finances et
de l'Industrie à ce sujet.
A l'
article 8
(objet et statut des groupements locaux d'épargne),
la commission a adopté un amendement supprimant les GLE et confiant
à des " sections locales d'épargne " l'animation du
sociétariat des caisses d'épargne. Puis la commission a
adopté l'article 8 ainsi modifié et supprimé l'
article
9
(sociétariat des groupements locaux d'épargne).
A l'
article 10
(statut de la Caisse nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance), la commission a adopté deux
amendements tendant, d'une part, à ramener de 60 à 50 % la
part des caisses d'épargne dans le capital de la CNCEP afin de permettre
à celle-ci d'ouvrir son capital à de nouveaux partenaires et,
d'autre part, à supprimer l'agrément ministériel sur la
nomination du président du directoire de la CNCEP. Puis la commission a
adopté l'article 10 ainsi modifié.
A l'
article 11
(missions de la CNCEP), la commission a adopté un
amendement de conséquence de la suppression des GLE puis l'article 11
ainsi modifié. La commission a ensuite adopté sans modification
les articles 12 (fonds commun de garantie et de solidarité du
réseau), 13 (désignation et missions des censeurs), 14 (pouvoirs
de la CNCEP sur les organes dirigeants des caisses d'épargne), 15
(Fédération nationale des caisses d'épargne) et 16
(modalités de négociation des accords collectifs nationaux).
Puis la commission a supprimé l'
article 17
(exercice du droit
d'opposition), afin de soumettre les caisses d'épargne au droit commun
du travail pour la dénonciation des accords collectifs.
A l'
article 18
(protection des dénominations), la commission a
adopté un amendement de conséquence de la substitution des
sections locales d'épargne aux GLE et l'article 18 ainsi modifié,
ainsi que les
articles 19
(adaptation de la loi bancaire)
et 20
(décret d'application).
A l'
article 21
(modalités de constitution du capital social des
caisses d'épargne), la commission a adopté deux amendements
tendant, d'une part, à renvoyer au ministre de l'économie le soin
de déterminer le montant du capital initial des caisses
d'épargne, après avis de la commission des participations et des
transferts, et d'autre part, à organiser les modalités du
placement de leurs parts sociales par les caisses d'épargne. Puis la
commission a adopté l'article 21 ainsi modifié ainsi que
l'
article 22
sans modification (dévolution des fonds centraux).
A l'
article 23
(modalités de souscription des parts sociales par
les salariés des caisses), la commission a adopté deux
amendements tendant, d'une part, à tenir compte de la suppression des
GLE, et, d'autre part, à étendre aux anciens salariés du
réseau, justifiant de cinq années d'ancienneté, les
conditions préférentielles de souscription des parts sociales
offertes aux salariés. Puis la commission a adopté l'article 23
ainsi modifié.
A l'
article 24
(fonds de mutualisation), la commission a adopté
un amendement tendant à supprimer l'affectation du produit de la vente
des parts sociales des caisses d'épargne au fond de réserve pour
les retraites géré par le fonds de solidarité vieillesse
(FSV) et à renvoyer à la plus prochaine loi de finances
l'affectation de ce produit. La commission a ensuite adopté l'article 24
ainsi modifié.
Puis la commission a supprimé l'
article 25
(mise en place des
groupements locaux d'épargne) en conséquence de sa position
antérieure.
A l'
article 25
bis
(information des souscripteurs de parts
sociales), la commission a adopté un amendement visant à tenir
compte de la suppression des GLE et l'article 25 bis ainsi modifié.
Enfin, la commission a adopté un amendement à l'
article 26
(mise en place de la CNCEP) afin de tenir compte de la suppression de
l'agrément ministériel pour la nomination du président du
directoire de la CNCEP et a adopté l'article 26 ainsi modifié. La
commission a également adopté les articles 27 (mise en place de
la Fédération nationale des caisses d'épargne), 28
(dispositions fiscales), 29 (dispositions transitoires relatives à la
révision des accords collectifs) et 30 (dispositions relatives aux
dirigeants).
Ensuite, sur l'aspect du renforcement de la sécurité
financière, après avoir adopté les
articles 31
(limitation de l'agrément à certaines activités)
et
32
(renforcement des pouvoirs des organes centraux), la commission a
adopté à l'
article 33
(mesures diverses) un premier
amendement prévoyant que le président du conseil de surveillance
du fonds de garantie des dépôts, et non le président du
directoire, est membre du comité des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et un second
amendement visant à rétablir la présence au CECEI d'un
représentant de l'organe professionnel ou de l'organe central auquel est
affiliée l'entreprise requérante dont le comité examine la
situation. Elle a ensuite adopté l'article 33 ainsi modifié.
Puis elle a adopté, à l'
article 34
(renforcement des
procédures de prévention), un amendement rédactionnel et
à l'
article 35
(nomination des commissaires du Gouvernement), un
amendement revenant à la rédaction initiale du projet de loi.
Elle a adopté ces deux articles ainsi modifiés.
Après avoir adopté l'
article 36
(exigence d'un
système de contrôle interne au sein des établissements de
crédit), la commission a adopté un amendement rétablissant
l'
article 37
(mise en réserve des résultats des banques
mutualistes et coopératives) supprimé par les
députés, dans une rédaction modifiée, afin, d'une
part, d'autoriser les établissements bancaires coopératifs
à déroger, dans leurs statuts, au plafonnement de
l'intérêt servi à leurs sociétaires prévu par
l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947, et, d'autre part, de
substituer à l'obsolète " TMO " un taux de plafonnement
plus régulièrement calculé par la Banque de France (la
moyenne des taux effectifs pratiqués par les établissements de
crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises d'une
durée initiale supérieure à deux ans).
La commission a ensuite adopté un amendement à l'
article
38
(assujettissement des entreprises de réassurance aux frais de
contrôle de l'Etat) tendant à réduire l'assiette de la
contribution des entreprises de réassurance aux frais de contrôle
de l'Etat et l'article 38 ainsi modifié.
Après l'article 38
, la commission a adopté un
article
additionnel
tendant à rendre la Commission de contrôle des
assurances (CCA) destinataire du rapport de solvabilité établi
par les sociétés d'assurance.
A l'
article 39
(présentation des opérations d'assurance),
la commission a adopté un amendement visant à étendre
à toutes les personnes physiques et morales qui présentent des
opérations d'assurance l'obligation de déclarer leur existence
à la CCA, puis l'article 39 ainsi modifié.
Après l'article 39
, la commission a adopté un
article
additionnel
tendant à étendre à tous les
intermédiaires d'assurance susceptibles d'être soumis au
contrôle de la CCA les sanctions pour entrave au contrôle.
Puis, après avoir adopté les
articles 40
(reprise des
rémunérations et commissions des courtiers) et
41
(établissement d'une liste de courtiers d'assurance) sans modification,
la commission a adopté douze articles additionnels après
l'
article 41
visant à transposer dans le droit
français les dispositions de la directive européenne 95/26/CE,
dite " post-BCCI " dont le délai limite de transposition avait
expiré le 18 juillet 1996.
M. Joël Bourdin
a estimé que l'introduction de ces
dispositions en retard de transposition était utile.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a souhaité savoir pourquoi le
Gouvernement n'avait pas introduit ces dispositions dans le projet de loi et
quelle était l'origine de la rédaction proposée par le
rapporteur général.
M.Alain Lambert, président,
a ajouté que le rapport
écrit ainsi que des compléments d'information donnés par
le rapporteur général avant la deuxième réunion de
la commission permettraient d'éclairer ce sujet très technique,
sur lequel la commission s'était prononcée sans
ambiguïté dès la fin de l'année 1993.
En réponse aux intervenants,
M. Philippe Marini, rapporteur
général,
a indiqué qu'il lui semblait peu
compréhensible que le Gouvernement n'ait pas introduit ce texte dans le
projet de loi. Il a ajouté que la rédaction qu'il proposait
était une rédaction provenant de travaux effectués en
liaison avec la Direction du Trésor et les professionnels et qu'elle
était prête depuis longtemps.
La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel
à l'
article 42
(échange d'informations entre institutions
et autorités de contrôle).
Après l'adoption de l'
article 43
(création d'un
collège des autorités de contrôle des entreprises du
secteur financier), modifié par un amendement rédactionnel, la
commission a successivement adopté les
articles 44
(relations de
la Commission bancaire avec les autorités de contrôle d'Etats
étrangers),
45
(intervention de la Commission bancaire en cas
d'atteinte à la concurrence) et
46
(relations de la commission de
contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des
Etats non membres de l'Espace Economique Européen).
A l'
article 47
(fonds de garantie des dépôts), la
commission a adopté huit amendements, dont trois rédactionnels,
tendant à :
- préciser que l'établissement qui a
bénéficié d'une intervention du fonds de garantie à
titre curatif est systématiquement radié de la liste des
établissements de crédit agréés ;
- permettre au fonds de garantie de poser systématiquement des
conditions à son intervention à titre préventif ;
- prévoir que la moitié des cotisations au fonds ne serait pas
versée et resterait en dépôt de garantie dans le bilan des
établissements ;
- instituer une cotisation minimale pour les établissements de
crédit n'ayant pas de dépôts pour compte de tiers ;
- préciser que l'assiette des cotisations annuelles est assise
principalement sur les dépôts bancaires.
La commission a adopté l'article 47 ainsi amendé.
A l'
article 48
(consultation par la Commission bancaire), la commission
a adopté un amendement prévoyant que le président du
conseil de surveillance du fonds, de même que le président du
directoire, peut être entendu par la Commission bancaire.
A l'
article 49
(fonds de garantie des assurés), la commission a
adopté treize amendements, dont quatre rédactionnels, tendant
à :
- modifier l'intitulé du chapitre III du titre II du livre IV du code
des assurances ;
- prévoir une procédure d'arbitrage en cas de désaccord
entre les organes dirigeants du fonds de garantie et la commission de
contrôle des assurances sur l'opportunité de l'intervention du
fonds de garantie ;
- revenir au texte initial du projet de loi qui prévoyait que les
entreprises candidates pour la reprise du portefeuille de contrats d'une
entreprise défaillante ne peuvent proposer qu'un taux global de
réduction des engagements ;
- prévoir que le président du conseil de surveillance du fonds de
garantie peut également être entendu par la commission de
contrôle des assurances lorsque celle-ci envisage de solliciter le fonds
de garantie :
- préciser que le décret en Conseil d'Etat pourra fixer plusieurs
plafonds d'indemnisation selon le type de contrat d'assurance
concerné ;
- assigner des limites d'intervention au fonds de garantie pour éviter
un risque de faillites en cascade ;
- déterminer l'assiette des cotisations des entreprises
adhérentes au fonds de garantie et prévoir que la moitié
des cotisations n'est pas appelée. Puis la commission a adopté
l'article 49 ainsi modifié.
Après l'
article 49
, la commission a adopté un
article
additionnel
tendant à demander au gouvernement un rapport
établissant les conditions dans lesquelles il envisage de rendre
obligatoire pour les mutuelles du code de la mutualité et les
institutions de prévoyance un dispositif de garantie des assurés
similaire au fonds de garantie prévu par l'article 49.
A l'
article 50
(mécanisme de garantie des titres), la commission
a adopté, outre des amendements de cohérence avec ceux qu'elle
avait déjà adoptés à l'article 47 relatif au
fonds de garantie des dépôts, un amendement prévoyant
l'extension du bénéfice de l'indemnisation aux personnes
physiques titulaires de titres d'organismes de placement collectif en valeurs
mobilières (OPCVM). Elle a ensuite adopté l'article 50 ainsi
amendé.
Après avoir adopté l'
article 51
(coordination), la
commission a réservé son vote sur l'
article
51
bis
(mécanisme de garantie des cautions).
Elle a ensuite adopté deux amendements à l'
article 52
(crédit d'impôt) : l'un augmentant le taux du crédit
d'impôt de la contribution des institutions financières (CIF)
à 50 % la première année, 75 % la
deuxième et 100 % les années suivantes ; l'autre
permettant aux réseaux mutualistes, de répartir le crédit
d'impôt entre l'organe central et les établissements
affiliés entre eux, en proportion non pas des cotisations payées
mais de la CIF acquittée par chacun d'eux.
Après avoir adopté un amendement de coordination à
l'
article 53
(mesures transitoires), la commission a adopté un
amendement de suppression de l'
article 53
bis
(dialogue
social au sein de l'association française des établissements de
crédit et des entreprises d'investissement). Elle a ensuite
adopté un
article additionnel après l'article 53
bis
visant à réparer un oubli de la loi de
modernisation des activités financières de 1996.
Après avoir adopté les
articles 53
ter
(directive
virements transfrontières) et
53
quater
(visa
préalable de la commission des opérations de bourse), elle a
réservé son vote sur l'
article 55
quinquies
(rachat
d'actions).
Elle a ensuite adopté l'
article 54
(régime des cessions de
créances), puis l'
article 55
(sanctions) modifié par
un amendement de rectification d'une référence.
A l'
article 56
(interventions de la Commission bancaire en cas de
difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises
d'investissement), elle a adopté un amendement visant à maintenir
l'obligation faite aux créanciers de déclarer leurs
créances auprès du représentant des créanciers,
puis elle a adopté les
articles 57
(procédure de garantie
de la liquidité et de la solvabilité des établissements de
crédit) et
58
(procédure à l'encontre d'un
établissement teneur de comptes).
La commission a ensuite adopté trois amendements à l'
article
59
(mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance) tendant
à renforcer les pouvoirs de la commission de contrôle des
assurances et l'article 59 ainsi modifié.
Puis la commission a adopté trois amendements à
l'article 61
(contrôle et objet des sociétés de
crédit foncier), le premier remplaçant l'expression
" obligations foncières " par celle " d'obligations
sécurisées ", le second permettant aux
sociétés de crédit foncier de mobiliser leurs
créances, et le troisième les autorisant à administrer
tout bien meuble ou immeuble nécessaire à l'accomplissement de
leur objet ou provenant du recouvrement de leurs créances. Puis la
commission a adopté cet article ainsi amendé.
Après l'intervention de
M. Paul Loridant
, à
l'article 62
(actif des sociétés de crédit
foncier), la commission des finances a adopté six amendements, le
premier visant à préciser les normes prudentielles applicables
aux prêts cautionnés, le second rédactionnel, le
troisième permettant aux sociétés de crédit foncier
de dépasser la quotité de 60 % pour les prêts
hypothécaires lorsque le dépassement donne lieu à
émission de titres non privilégiés, le quatrième
précisant la valeur du bien immobilier apporté en garantie, le
cinquième élargissant aux titres émis par les personnes
publiques les actifs éligibles au refinancement obligataire, et le
dernier permettant aux sociétés de crédit foncier de
racheter leurs propres titres sans les annuler. La commission a alors
adopté cet article ainsi amendé.
Après l'adoption de
l'article 63
(conditions d'extension du
privilège aux instruments financiers à terme utilisés par
les sociétés de crédit foncier), la commission a
adopté un amendement de coordination à
l'article 64
(règles prudentielles applicables aux sociétés de
crédit foncier), puis l'article 64 ainsi modifié.
Après l'article 64
, la commission a examiné un
amendement du rapporteur visant à supprimer, pour les prêts
conclus à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative
à l'épargne et à la sécurité
financière, le plafonnement de l'indemnité de remboursement
anticipé à 3 % du capital restant dû, et à
exclure toute indemnité pour les remboursements contraints.
M. Paul Loridant
a estimé que si cet amendement ne remettait
pas entièrement en cause le principe de l'indemnité de
remboursement anticipé, il constituait indéniablement une
première entorse à la législation protectrice des
consommateurs. Il a toutefois reconnu qu'en raison des dispositions
spécifiques au remboursement anticipé en Allemagne, il pourrait
exister un réel problème de compétitivité des
sociétés de crédit foncier en France.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a considéré qu'il
était souhaitable qu'un double " cliquet " existe en
matière d'indemnité de remboursement anticipé, à
savoir le critère correspondant à un semestre
d'intérêts, et celui relatif au plafonnement de l'indemnité
à proportion du capital restant dû. Il s'est demandé si
l'amendement n'inciterait pas les banques qui acceptent aujourd'hui
d'abandonner les pénalités, notamment dans les cas de revente du
bien, à en réclamer.
M. Joël Bourdin
a exprimé son accord avec les propos de
M. Jean-Philippe Lachenaud.
M. Alain Lambert, président,
a rappelé que ce sujet avait
déjà été débattu dans le cadre du groupe de
travail de la commission des finances sur les banques, qui avait conclu
à la nécessité de réviser les modalités
d'application de l'indemnité de remboursement anticipé. Il a
estimé que la création de nouvelles obligations foncières
en France n'avait de sens que si une relative harmonisation des conditions de
prêts était réalisée en Europe. Il a expliqué
qu'actuellement un ménage condamné à vendre son bien
immobilier, à la suite d'une mutation professionnelle, devait payer une
indemnité pour remboursement anticipé, et se trouvait donc
fortement pénalisé par rapport à un ménage
profitant de la diminution des taux d'intérêt pour
renégocier son prêt dans les meilleures conditions.
M. Philippe Marini, rapporteur,
a expliqué que les
régimes d'indemnité pour remboursement anticipé
étaient très différents selon les pays, l'Allemagne, par
exemple, interdisant sauf cas très limités, toute
indemnité pendant une période donnée. Il a ajouté
que l'absence de modification des règles relatives au remboursement
anticipé conduirait à stériliser une partie des
créances immobilières pourtant disponibles au refinancement
obligataire. Il a enfin précisé que la suppression du plafond de
l'indemnité de remboursement anticipé n'aurait pas d'incidence
sur la situation des prêts en cours, exclus du dispositif de
l'amendement, ni même des nouveaux prêts, dans la configuration
actuelle des taux d'intérêt.
La commission a alors décidé de réserver son vote sur
l'amendement portant article additionnel après l'article 64.
A l'article 65
(privilège reconnu à certains
créanciers des sociétés de crédit foncier), la
commission a adopté un amendement rédactionnel, puis elle a
adopté l'article ainsi rédigé.
La commission a ensuite adopté les
articles 65 bis
(modalités de gestion des prêts et obligations foncières),
66
(validité des contrats et des actes relatifs à l'objet
des sociétés de crédit foncier),
67
(pouvoirs de
l'administrateur provisoire ou du liquidateur nommé auprès d'une
société de crédit foncier),
68
(non extension d'une
procédure collective à une société de crédit
foncier),
69
(possibilité de résilier les contrats conclus
pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une
société de crédit foncier),
70
(modalités de
cessions de créances aux sociétés de crédit
foncier) et 71 (information des débiteurs).
Elle a adopté un amendement rédactionnel à
l'article 72
(surveillance des sociétés de
crédit foncier), et l'article ainsi modifié.
Elle a ensuite adopté les
articles 73
(exonération de
la taxe à la valeur ajoutée) et
74
(renvoi au
décret en Conseil d'Etat).
Après l'adoption d'un amendement rédactionnel, elle a
adopté
l'article 75
(obligation pour les actuelles
sociétés de crédit foncier de transférer à
une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au
financement de ces prêts).
Elle a ensuite adopté les
articles 76
(abrogations) et
77
(délai pour la mise en conformité des statuts des
actuelles sociétés de crédit foncier), puis
l'article 78
(adaptation du fonctionnement du marché
hypothécaire) modifié par un amendement tendant, pour les
nouvelles émissions de billets à ordre, à rapprocher les
conditions de fonctionnement du marché hypothécaire de celles des
nouvelles sociétés de crédit foncier.
Elle a adopté un amendement rédactionnel à
l'
article 79
(modifications des conditions de prêt), puis
l'article ainsi rédigé.
A l'
article 80 (nouveau)
(coordination entre la commission bancaire et
le conseil de la concurrence), la commission a adopté un amendement
précisant qu'aucun rapporteur n'assiste aux
délibérés du conseil de la concurrence,
conformément à la convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Enfin, elle a adopté
l'article 81
(conditions
d'émission des obligations des sociétés de crédit
foncier) et le projet de loi ainsi modifié.
AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION
AUDITION DE M. CHARLES MILHAUD, PRÉSIDENT DU
DIRECTOIRE DU
CENTRE NATIONAL DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PRÉVOYANCE (CENCEP)
Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi du
mardi 23 mars 1999
et présidée par
M. Bernard Angels
,
la commission a procédé à
l'
audition
de
M. Charles Milhaud, président du directoire du
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP)
sur le
projet de loi n° 273
(1998-1999),
adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration
d'urgence, relatif à
l'épargne et à la
sécurité financière
.
M. Charles Milhaud
s'est tout d'abord félicité de la
réforme du statut des Caisses d'épargne en rappelant qu'elle
était souhaitée par le réseau depuis 1996. Il a
indiqué que cette réforme était nécessaire dans un
contexte bancaire en forte mutation, pour éviter que les caisses
d'épargne ne se marginalisent, non seulement par rapport à leurs
concurrents français, mais également par rapport aux caisses
d'épargne étrangères qui ont déjà
opéré leur modernisation. Il a évoqué à cet
égard le cas des caisses d'épargne italiennes et allemandes.
Le président du CENCEP a rappelé qu'en dépit d'une
diversification de leurs activités (les encours sur livret A ne
représentent plus que 20 % du produit net bancaire
- PNB - des caisses d'épargne), les Caisses d'épargne
et de prévoyance souffraient d'un manque de rentabilité en raison
d'un coefficient d'exploitation proche de 80 % (ce chiffre n'est qu'une
moyenne, le coefficient pouvant varier entre 70 % et 90 % selon les
caisses). A l'origine de ce mauvais résultat, il a évoqué
des facteurs structurels et sociaux : les charges informatiques du
réseau des caisses d'épargne représentent ainsi 15 %
du PNB du réseau, contre 10 % en moyenne dans les autres
établissements bancaires (le Crédit agricole cherchant à
ramener ce coût à 7 % de son PNB) ; de même, les
caisses d'épargne ne disposent pas d'une organisation en matière
de gestion financière leur permettant de gérer 320 milliards
de francs de liquidités ; par ailleurs, les frais de personnel
atteignent 50 % du PNB de la banque contre 35 % en moyenne dans les
autres réseaux bancaires. Enfin, le dossier de la Caisse
générale de retraite du personnel des caisses d'épargne
hypothèque l'avenir du groupe.
Après avoir souligné la nécessité pour les caisses
d'épargne de sortir d'un statut sui generis pour pouvoir nouer des
alliances avec d'autres partenaires financiers (notamment frontaliers),
M. Charles Milhaud
a estimé que le statut mutualiste
correspondait à l'esprit des caisses d'épargne. Il s'est
réjoui de la fusion programmée du CENCEP et de la Caisse centrale
des caisses d'épargne au sein d'un organe central unifié
dénommé Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance (CNCEP). Il s'est toutefois inquiété des
contraintes importantes que la réforme assignait aux caisses à
travers, d'une part, la rémunération de 18,8 milliards de francs
de capital social (soit 40 % des fonds propres après prise en
compte du passif social) répartis sous forme de parts sociales et de
certificats coopératifs d'investissement et, d'autre part, l'obligation
de verser un " dividende d'intérêt
général ".
Le président du CENCEP a considéré que cette double
contrainte serait d'autant plus lourde à assumer pour les caisses
qu'elles devraient concomitamment consentir des efforts financiers importants
pour moderniser leur outil informatique et pour provisionner les charges de
retraite. Il a également fait valoir que la part
rémunérée des fonds propres des concurrents mutualistes
des caisses d'épargne était inférieure : 16,5 %
au Crédit agricole, 35 % au Crédit mutuel et 27 % chez
les Banques populaires sur la base des comptes à fin 1997.
Interrogé par
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, sur le " dividende social ",
M. Charles Milhaud
a indiqué que les caisses
d'épargne s'étaient fixé comme objectif, lors de leur
Congrès de Deauville, de consacrer 10 % de leurs résultats
nets à des actions d'intérêt général, soit
environ 100 à 150 millions de francs. Il a précisé
qu'outre des subventions à des organismes philanthropiques (par exemple
destinés à la recherche médicale), l'Association nationale
senior Ecureuil gérait 26 maisons d'accueil pour personnes
âgées dépendantes, 6 centres d'aide à la
réinsertion par le travail et 2 centres de
rééducation fonctionnelle. Il a considéré
qu'il revenait aux caisses d'épargne - au titre des projets
d'économie locale et sociale auxquels elles devront, sur la base du
projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, consacrer un
tiers de leur résultat net comptable après mise en
réserve - de participer au financement du capital-risque de
proximité et d'entrer au capital de petites entreprises en
création. Il s'est toutefois prononcé pour un plafond de
dépenses d'intérêt général en pourcentage du
résultat net comptable des caisses plutôt que pour un plancher.
S'agissant du capital social des caisses d'épargne (le projet de loi
prévoit de placer dans le public un montant correspondant à la
somme des dotations statutaires de chaque caisse, soit 18,8 milliards de
francs),
M.
Charles Milhaud
a indiqué que les
dotations statutaires avaient été constituées de
façon arbitraire au moment de la restructuration du réseau en
1991, de telle sorte qu'elles représentaient, selon les caisses, entre
20 et 60 % des fonds propres. Il a confirmé que le capital social
serait redistribué entre chaque caisse en fonction de sa situation
économique. Il a toutefois jugé que le montant de
18,8 milliards de francs était excessif, surtout si les caisses
d'épargne ne disposent que de quatre ans pour constituer leur
sociétariat. Il s'est prononcé pour un montant de capital
à placer de 13 milliards de francs et pour une durée de
placement de six ans.
Toujours en réponse à
M. Philippe Marini
qui se
demandait si les groupements locaux d'épargne (GLE) étaient
vraiment indispensables, le président du CENCEP a indiqué que les
caisses d'épargne devaient disposer d'un capital fixe si elles voulaient
être en mesure d'émettre des certificats coopératifs
d'investissement (CCI), ce qui nécessitait un échelon
intermédiaire de placement des parts sociales. Il a par ailleurs
estimé que les GLE constituaient une structure nécessaire
d'animation du sociétariat.
M. Charles Milhaud
s'est enfin félicité que le projet
de loi ne mentionne plus la présence de la Caisse des
dépôts et consignations dans le capital de la future Caisse
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP), tout en
jugeant nécessaire la détention, par cette dernière, d'un
niveau significatif du capital de la CNCEP, pour éviter une
dégradation de la notation des caisses d'épargne. Il a
insisté sur l'importance pour les caisses d'épargne d'envisager
la relation avec la Caisse des dépôts et consignations sous
l'angle du partenariat contractuel plutôt que de la tutelle. Il s'est par
ailleurs prononcé pour une présence majoritaire des caisses
d'épargne dans le capital de la CNCEP, mais pas nécessairement
égale à 60 %, pour permettre à la Caisse nationale de
tisser d'éventuelles alliances.
A
M. Joël Bourdin
qui mettait en doute la possibilité,
pour le réseau des caisses d'épargne, de remplir ses missions
d'intérêt général, en devant parallèlement
rémunérer 18,8 milliards de francs de capital social au taux
du marché,
M. Charles Milhaud
a répondu que la
présence, au sein des conseils d'orientation et de surveillance des
caisses, de coopérateurs soucieux de la rémunération de
leurs parts sociales, mettrait une pression salutaire sur les gestionnaires des
caisses d'épargne en les obligeant à accroître la
productivité des établissements et à améliorer leur
gestion. Il a précisé que la rémunération des parts
sociales engendrerait un coût pour les caisses d'épargne de
400 millions de francs par an au terme de la réforme, ce qui
mettrait le réseau dans l'obligation d'accroître sa
rentabilité.
M. François Trucy
s'est demandé si une loi
était nécessaire pour encourager le réseau des caisses
d'épargne à améliorer ses indices de productivité.
Il a mis en garde contre le maintien, pour l'élection des conseils
d'orientation et de surveillance (COS) des caisses, de trois collèges
d'électeurs (salariés, élus locaux et clients), en
rappelant que les arbitrages rendus par les COS étaient parfois fonction
des intérêts catégoriels des deux premiers collèges.
Répondant enfin à M. Auguste Cazalet qui faisait valoir que les collectivités territoriales se tournaient de plus en plus vers le Crédit agricole pour obtenir des prêts plutôt que vers les caisses d'épargne, M. Charles Milhaud a indiqué que la substitution d'une CNCEP puissante à l'actuel CENCEP visait précisément à imposer une contrainte de rentabilité sur le réseau et à diminuer le coût de refinancement sur le marché, ce qui permettrait in fine aux caisses de diminuer les taux de leurs prêts.
AUDITION DE M. JEAN CLAUDE TRICHET, GOUVERNEUR DE LA BANQUE
DE
FRANCE
Au cours d'une réunion tenue dans la matinée du
mercredi 24 mars 1999,
sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, puis de M. Roland du Luart,
vice-président, la commission a procédé à
l'
audition
de
M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur
de la
Banque
de France,
et de
M. Hervé Hannoun, sous-gouverneur,
sur
le
projet de loi n° 273
(1998-1999), adopté par
l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence,
relatif à
l'
épargne
et à la
sécurité financière.
M. Jean-Claude Trichet
s'est tout d'abord félicité des
contacts riches et fréquents entre la Banque de France et la commission
des finances du Sénat. Il a ensuite rappelé l'importance du
projet de loi relatif à l'épargne et à la
sécurité financière, pour la place de Paris, mais aussi
pour l'économie française plus largement. Il a notamment
estimé que ce projet de loi visait à rapprocher notre
système des meilleures pratiques internationales, et qu'il tirait
utilement les enseignements des expériences passées.
Il a ensuite évoqué tour à tour les grandes lignes de ce
projet. S'agissant des caisses d'épargne, il a estimé que
l'adoption d'un statut clair et le renforcement des pouvoirs de leurs organes
centraux étaient favorables à une meilleure
sécurité de la place de Paris.
Au sujet du fonds de garantie des dépôts,
M. Jean-Claude
Trichet
a souligné que la France demeurait le seul grand pays, avec
l'Italie et la Suisse, à ne pas disposer d'un fonds alimenté par
des cotisations régulières. Il a indiqué les avantages
d'un tel système : un système qui appelle les contributions
ex ante est contra-cyclique (et non pas procyclique, comme l'est le
système de garantie actuel) ; il évite les
difficultés de recouvrement des cotisations auprès des
adhérents ; enfin, il permet de faire contribuer
l'établissement défaillant à son propre sauvetage. Il a
également estimé que des contributions ajustées aux
risques objectifs constituaient une prime utile à la bonne gestion des
établissements. Enfin, il a tenu à souligner tout
particulièrement la possibilité pour le fonds de garantie
d'intervenir à titre préventif dans les cas où il serait
plus rationnel et moins coûteux d'agir en amont. Il a ensuite
présenté les pouvoirs renforcés de la commission bancaire.
Sur le volet des obligations foncières, il s'est réjoui de la
création envisagée d'un nouveau marché liquide et profond.
Il a estimé qu'ainsi dans le contexte de l'interconnexion des
marchés de la zone euro, la France devait disposer d'un gisement
suffisant de titres susceptibles d'être apportés en garantie des
opérations de politique monétaire.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a
souhaité pondérer l'appréciation positive portée
par M. Jean-Claude Trichet sur le projet de loi. Il a souligné les
nombreux points d'avancée de celui-ci, mais a tenu à mettre en
garde ses collègues sur les limites du dispositif, estimant, s'agissant
des systèmes de garantie, qu'il s'agissait là, le plus souvent,
de dispositifs peu novateurs, et qui ne pourraient faire face qu'à des
défaillances de petite ampleur. Il s'est ensuite interrogé sur
une éventuelle évolution des missions de la Banque centrale
européenne qui pourrait devenir un " prêteur européen
en dernier ressort ". Il a également souhaité savoir si
l'intervention du fonds de garantie entraînerait le retrait automatique
de l'agrément de l'établissement concerné, et a
demandé au gouverneur de la Banque de France quelles règles de
répartition des contributions lui paraissaient équitables. Enfin,
s'agissant des obligations foncières, il s'est inquiété de
l'impact que pourrait avoir sur l'efficacité du nouveau système
le plafonnement à 3 % du capital restant dû, prévu par
la loi Scrivener de 1979, pour le remboursement anticipé des emprunts
immobiliers.
En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur
général,
M. Jean-Claude Trichet
a souligné que
le secteur financier de la zone euro connaissait actuellement des
évolutions structurelles majeures. Toutefois, il n'a pas estimé
que l'euro pouvait entraîner une modification des interventions dites de
" prêteur en dernier ressort ", dont il avait tendance à
récuser l'appellation. En effet, en Europe, a-t-il indiqué, les
banques centrales nationales elles-mêmes participent pleinement au
système européen des banques centrales, et les comptes des
banques commerciales sont tenus par les banques centrales nationales : la
fonction de " prêteur en dernier ressort " demeure donc
logiquement décentralisée au niveau de ces dernières, avec
toutefois un accord donné par le collège des gouverneurs à
une majorité qualifiée si celui-ci estime que l'incidence
monétaire de l'intervention concernée est significative.
M. Hervé Hannoun, sous-gouverneur,
a ajouté que le
retrait d'agrément en cas d'intervention du fonds de garantie en faveur
d'un établissement serait systématique en cas de liquidation,
mais que l'agrément serait maintenu en cas de cession à un
repreneur. Il a estimé, s'agissant de la répartition des
cotisations, que leur modulation en fonction du risque, que l'on retrouve dans
d'autres pays, était une bonne chose et que cette modulation pourrait
atteindre 20 à 25 %. Enfin, il a indiqué que les textes
réglementaires d'application prévoiraient un volant de
trésorerie de 20 % des actifs des futures sociétés de
crédit foncier pour faire face au remboursement anticipé, alors
que ce pourcentage n'est que de 10 % en Allemagne.
M. Joël Bourdin
a demandé à M. Jean-Claude
Trichet quels étaient selon lui les niveaux optimaux du taux
d'intérêt de la zone euro, et de la parité de l'euro par
rapport au dollar. En outre, il s'est alarmé du manque de
représentativité des indices boursiers, et en particulier du
CAC 40.
M. René Ballayer
a rappelé que l'on assistait depuis
janvier 1999 à une baisse de l'euro contre le dollar. Il a
souhaité connaître sur ce point les analyses de
M. Jean-Claude Trichet.
S'intéressant à la réforme des caisses d'épargne,
M. François Trucy
s'est interrogé sur les pouvoirs
des nouvelles structures du réseau, sur la place de la Caisse des
dépôts et consignations dans le capital de la future caisse
centrale, sur le placement des parts dans le public, ainsi que sur les
comportements prévisibles des futurs sociétaires.
de faire au niveau européen pour faire remonter le taux de l'euro par
rapport au dollar, et plus particulièrement ce que la France, qui
affiche un certain nombre d'indicateurs macro-économiques
budgétaires peu flatteurs, pouvait faire.
M. Michel Moreigne
s'est enquis de la situation de l'Institut
d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM).
M. Roland du Luart, président,
a estimé que la
dépréciation de l'euro par rapport au dollar était
favorable aux exportations européennes, mais il a souhaité savoir
si l'euro commençait à être acheté par les banques
centrales comme monnaie de réserve.
M. Paul Loridant
s'est inquiété du peu de
succès des paiements en euro, notamment par le biais des
chéquiers.
En réponse à ces questions,
M. Jean-Claude Trichet
a
souligné que la baisse des taux d'intérêt dans la zone euro
avait été particulièrement forte ces derniers mois,
notamment plus qu'aux Etats-Unis. En outre, il a estimé que l'alignement
des taux espagnol et italien sur les taux français et allemand par
exemple, constituait un grand succès de l'euro. En outre, il a
indiqué qu'aucun signal ne suggérait aujourd'hui un manque de
liquidités dans la zone euro, ni, d'ailleurs, des tensions
inflationnistes.
En ce qui concerne la parité de l'euro avec le dollar,
M. Jean-Claude Trichet
a considéré que la date du
1
er
janvier 1999 ne constituait pas une césure majeure,
mais que l'on assistait au contraire à une accoutumance progressive du
marché mondial. Il a expliqué la relative faiblesse actuelle de
l'euro par rapport au dollar par un mécanisme classique du marché
des changes, qui confronte les cycles économiques, et provoque le
renchérissement des monnaies des pays économiquement dynamiques.
Il a indiqué qu'au début de l'année 1999, les
prévisions des conjoncturistes avaient été
révisées au profit des Etats-Unis, et au détriment de la
zone euro. C'est essentiellement pour cela, selon lui, que la monnaie
européenne a fléchi face au dollar. Il a tenu à rappeler
que la stratégie de moyen et long terme de la Banque centrale
européenne et du Système européen de Banques Centrales
était fondée sur la crédibilité et la
solidité de la monnaie et que l'euro était sous la garde des
autorités monétaires qui ne laisseraient pas mettre en doute la
confiance qu'il inspire aux épargnants et aux investisseurs
français, européens et mondiaux.
Il a rejoint l'opinion de M. Joël Bourdin sur les indices boursiers,
ajoutant que sur toutes les places financières, on observait une
concentration de la liquidité sur un petit nombre de valeurs.
En réponse à M. François Trucy, il n'a pas tenu
à s'engager au nom du Gouvernement sur les questions relatives à
la réforme des caisses d'épargne, mais a toutefois indiqué
que l'avis de la Banque de France avait été requis sur la
limitation des prélèvements en fonds propres prévue par la
réforme.
En réponse à M. Michel Charasse, il a reconnu que, si la
France avait une situation budgétaire favorable sur le plan des stocks,
celle-ci n'était pas flatteuse en ce qui concernait les flux. Il a
expliqué cette situation, que l'on retrouve dans un certain nombre de
pays de la zone euro, par une " fatigue de l'ajustement ".
Au sujet de la situation de l'IEDOM évoquée par M. Michel
Moreigne,
M. Jean-Claude Trichet
a indiqué que des
discussions étaient engagées avec le Gouvernement, et que des
modifications législatives devaient intervenir le plus rapidement
possible.
M. Jean-Claude Trichet
ne s'est pas montré surpris des
remarques de M. Paul Loridant concernant les difficultés des
paiements en euros, et a indiqué que le comité des usagers du
Conseil national du crédit se penchait sur cette question.
Après avoir rappelé que la Commission bancaire avait
appelé l'attention du Gouvernement sur le risque de dégradation
du ratio de solvabilité du groupe des Caisses d'épargne et de
prévoyance induit par la nécessité de placer dans le
public un montant excessif de fonds propres,
M. Roland du Luart
a
souhaité savoir si elle avait pris position sur le texte du projet de
loi tel qu'il émanait de l'Assemblée nationale. Il a
précisé que les députés avaient accru les
contraintes pesant sur les caisses d'épargne, en fixant un montant
minimum de ressources devant être affecté à des projets
d'intérêt local et social alors que le texte initial
prévoyait un plafond.
M. Jean-Claude Trichet
a indiqué que la Commission bancaire
ne s'était pas prononcée sur ce sujet.
AUDITION DE M. MICHEL FREYCHE, PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION
FRANÇAISE DES BANQUES
Au cours d'une réunion tenue le mardi 30 mars 1999
, sous la
présidence de M. Alain Lambert, la commission a
procédé à l'
audition
de
Michel Freyche,
président de l'Association française des banques
(AFB).
M. Michel Freyche
a estimé que le projet de loi relatif à
l'épargne et à la sécurité financière allait
globalement dans la bonne direction pour deux raisons principales. Tout
d'abord, concernant les caisses d'épargne, il a affirmé que la
réforme de leurs statuts, en leur conférant un
propriétaire, modifierait leur fonctionnement et accroîtrait leurs
responsabilités ainsi que leur solidarité avec le reste du monde
bancaire. En second lieu, il a estimé que la création d'un fonds
de garantie des dépôts devrait permettre de réduire les
distorsions de concurrence entre les établissements de crédit et
d'accroître l'égalité des déposants devant les
systèmes de garantie.
Toutefois, il a formulé plusieurs critiques à l'égard de
ce projet de loi. En premier lieu, concernant les caisses d'épargne, il
a indiqué que le montant des fonds propres non affectés demeurait
à ses yeux trop important. Par ailleurs, il aurait souhaité que
le déplafonnement de la rémunération des parts sociales
des établissements mutualistes soit maintenu ou qu'au minimum, un
plafonnement souple soit introduit. En outre, il a considéré que
le principal reproche qui pouvait être fait au volet sur la
sécurité financière était qu'il n'a pas
été mis fin à cette occasion aux anomalies fiscales que
constituent la taxe sur les salaires et la contribution des institutions
financières (CIF), deux impôts très pénalisants pour
l'emploi. Il a considéré que ces impôts étaient
injustes, tant vis-à-vis des autres secteurs de l'économie que
vis-à-vis des autres Etats de l'Union européenne. Estimant leur
disparition inéluctable, il a suggéré d'augmenter le
crédit d'impôt sur la C.I.F prévu dans le projet de loi et
de fixer la date de sa suppression définitive. Enfin, il a
dénoncé de possibles discriminations entre établissements
de crédit avec l'apparition, en première lecture, à
l'Assemblée nationale, de la notion de " risques objectifs "
comme critère de répartition des cotisations au fonds de garantie.
M. Michel Freyche
a ensuite insisté sur les points
suivants : la nécessité de renforcer la
sécurité des opérations de compensation sur les
marchés de gré à gré ; l'inutile
réglementation des virements domestiques, assimilés aux virements
transfrontaliers ; et l'instauration d'un mécanisme
général de garantie des cautions, pour régler
rétroactivement le cas d'une seule société de caution.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a tout d'abord
rappelé que le fonds de garantie des dépôts instauré
par le projet de loi risquait de ne pas pouvoir faire face à une
défaillance majeure. Il a ensuite posé deux questions à M.
Michel Freyche : tout d'abord, il lui a demandé quels
critères lui paraissaient pertinents pour le calcul des
cotisations ; et ensuite, s'il ne pensait pas que la constitution d'une
telle " cagnotte ", dotée d'une dizaine de milliards de
francs, ne susciterait pas la tentation de régler des
défaillances diverses.
En réponse à M. Philippe Marini,
M. Michel Freyche
a
également estimé qu'aucun mécanisme de garantie, dans
aucun pays, ne pouvait faire face à une défaillance majeure du
type de celle du Crédit Lyonnais en France ou des caisses
d'épargne aux Etats-Unis, où le système
fédéral était intervenu à hauteur de
160 milliards de dollars. Au sujet de la levée des cotisations, il
a indiqué sa préférence pour un mécanisme
classique, utilisé dans de nombreux pays étrangers, où les
cotisations sont assises en partie sur les dépôts et en partie sur
les emplois. Il a, en outre, estimé que la création d'une
réserve de trésorerie à la disposition du fonds pouvait
effectivement donner lieu à des utilisations abusives ou
détournées et a donc marqué sa préférence
pour des cotisations qui resteraient cantonnées au bilan des banques et
comptabilisées parmi leurs fonds propres.
M. Joël Bourdin
a tout d'abord souligné le fait que les
caisses d'épargne françaises et américaines n'avaient pas
les mêmes statuts et que les premières avaient été
beaucoup plus raisonnables que leurs homologues américaines, et qu'en
outre elles avaient été également épargnées
par la crise immobilière qui avait durement frappé les banques
commerciales françaises. Il a ensuite souhaité savoir comment M.
Michel Freyche expliquait l'évolution des réseaux mutualistes et
des caisses d'épargne qui, aujourd'hui, sont devenus de redoutables
concurrents pour les banques commerciales.
M. Michel Freyche
a tout d'abord développé la comparaison
entre les caisses d'épargne françaises et américaines,
estimant en particulier que les caisses françaises n'étaient pas
à l'abri de problèmes de trésorerie. Il a ensuite
expliqué l'évolution comparée des banques commerciales et
des réseaux mutualistes par les privilèges dont ont
bénéficié ces derniers pendant longtemps ; à
titre d'exemple, il a rappelé que le Crédit Agricole,
jusqu'à une date récente, détenait le monopole de la
distribution des prêts bonifiés à l'agriculture avec des
marges garanties et ne payait ni d'impôt sur les sociétés,
ni de taxe professionnelle, ni de taxes locales. En outre, il a accusé
les réseaux mutualistes d'opérer une " spoliation des
sociétaires " par le biais de la non-réévaluation des
parts sociales, au profit de l'infrastructure de ces réseaux.
M. Alain Lambert, président
, a souhaité connaître
l'opinion de M. Michel Freyche sur le statut choisi pour les caisses
d'épargne et sur les évolutions qu'il prévoyait en
matière de rémunération des dépôts à
vue et de tarification des services bancaires en France.
En réponse à M. Alain Lambert,
M. Michel Freyche
a
estimé que le projet de loi constituait une amélioration par
rapport à la situation antérieure mais qu'il conférait
toutefois aux caisses d'épargne une position encore
privilégiée par rapport au reste du secteur financier, estimant
en particulier qu'une trop petite partie de leur capital était
rémunérée et qu'elles détenaient toujours le
monopole du Livret A défiscalisé, alors que les autres
établissements ont pris l'engagement, auprès des pouvoirs
publics, de le distribuer à moindre coût. Il a indiqué
que la tarification des services bancaires en France constituait une question
délicate pour des raisons historiques mais que l'évolution vers
une tarification des services bancaires et une rémunération des
dépôts était inéluctable et devait se faire de
façon ordonnée et pédagogique à l'égard de
l'opinion publique.
AUDITION DE L'INTERSYNDICALE DU PERSONNEL DES CAISSES D'EPARGNE
La commission a ensuite procédé à l'
audition de
l'intersyndicale du personnel des Caisses d'épargne
et de
prévoyance, représentée par
MM. Serge Adatto
et
Alain Chapon de la CGT,
par
MM. Gilles Leconet
et
Michel Trousselier du syndicat unifié,
et par
M. Michel Sala
de la CFDT.
M.
Michel Trousselier, secrétaire général du
syndicat unifié du personnel du réseau des caisses
d'épargne,
a tout d'abord rappelé que l'intersyndicale du
personnel des caisses d'épargne s'était prononcée contre
un projet de réforme du statut des Caisses d'épargne qu'elle
estime nocif pour le réseau. S'appuyant sur les résultats d'une
étude réalisée par l'expert comptable du comité de
groupe, il a indiqué que si la réforme avait été
mise en place dès 1989, les fonds propres auraient été
amputés de 12 à 20 milliards de francs, le produit net bancaire
(PNB) du réseau se serait affaissé et le coefficient
d'exploitation aurait augmenté de façon considérable. Il a
ajouté que M. Charles Milhaud avait évalué à
1,5 milliard de francs par an le coût de la réforme,
consécutif à la rémunération des parts sociales
mais aussi à la perte de PNB liée à la substitution de
parts sociales à certains produits d'épargne.
Il a jugé irréaliste de vouloir imposer aux caisses
d'épargne, en quatre ans, un statut coopératif qui était
le produit de l'histoire pour tous les établissements
coopératifs. Il a fait valoir que pour atteindre les objectifs qui lui
étaient assignés (rémunération des parts sociales,
financement de projets d'intérêt local et social,
rentabilité minimale), les caisses d'épargne seraient
amenées à fermer des agences, à réduire leurs
effectifs et à accroître leurs tarifs aux dépens de
80 % de la clientèle dont les revenus sont modiques. Il a
nié que le projet de loi aligne l'organisation des relations sociales au
sein du réseau sur le droit commun et critiqué le dispositif de
ratification des accords par des syndicats minoritaires. Il a
déploré la diminution de la représentation des
collectivités territoriales au sein des organes sociaux du
réseau, en soulignant qu'une telle évolution était peu
cohérente avec le rôle des caisses d'épargne au niveau
local. Il a enfin considéré que les groupements locaux
d'épargne (GLE) étaient des structures complexes et
coûteuses à mettre en oeuvre.
M. Serge Adatto
(CGT) a ironisé sur le fait que les
syndicats des caisses d'épargne rejoignaient la minorité
parlementaire dans son opposition à la réforme telle que
prévue par le projet de loi, même si leurs motifs divergent. Il a
déclaré ne pas être convaincu par la
nécessité de rallier le droit commun de la coopération en
soulignant que la réforme programmée visait des objectifs
contradictoires pour contenter toutes les parties. Il s'est
étonné que le nouveau président du Centre national des
caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), autrefois
réticent à la " ponction " de 18,8 milliards de francs
sur les fonds propres, se soit rallié au projet de loi du Gouvernement.
Il s'est refusé à amender le texte en faisant valoir que cela
dénaturerait la position de principe de l'intersyndicale contre la
réforme projetée. En matière de négociation des
accords collectifs, il a déploré que le projet de loi supprime la
règle de la majorité des trois-quarts, qu'il a estimée
novatrice et démocratique. Il a enfin jugé choquant que le
délai pendant lequel la négociation reste possible avant
convocation d'une commission arbitrale désignée par les pouvoirs
publics en cas de dénonciation d'un accord par une des parties, ait
été ramené de deux ans à dix-huit mois.
Puis un large débat s'est ouvert au cours duquel sont intervenus
MM. Joël Bourdin, Jean-Philippe Lachenaud, François Trucy
et
Mme Marie-Claude Beaudeau
.
M. Joël Bourdin
a considéré que la
liberté avec laquelle les pouvoirs publics opéraient des
prélèvements sur les fonds propres des caisses d'épargne
constituait une raison suffisante pour réformer leur statut afin de leur
donner des propriétaires. Il a par ailleurs observé que le statut
actuel rendait difficile tout projet de croissance externe.
Mme Marie-Claude Beaudeau
a mis en doute la volonté
affichée par le Gouvernement dans une lettre remise au parti communiste
à la veille du débat à l'Assemblée nationale de
vouloir créer un pôle financier public. Elle a souhaité
savoir si la réforme des caisses d'épargne portait en germe la
remise en cause du financement du logement social. Elle s'est enfin
demandé s'il ne conviendrait pas de consacrer une partie des
réserves des caisses au sauvetage de la Caisse générale de
retraites (CGR) des salariés du réseau.
M. Jean-Philippe Lachenaud
s'est étonné de la
réticence des syndicats à vouloir réformer le projet de
loi en faisant valoir que puisqu'une telle réforme était
inéluctable, il était plus sage de chercher à l'amender
que de s'y opposer
. M. François Trucy
a alors
souhaité savoir si les organisations syndicales y avaient trouvé
des aspects positifs.
Après s'être félicité de l'article premier du projet
de loi, qui détermine les missions des caisses d'épargne,
M. Michel Trousselier
(Syndicat unifié) a observé que
les caisses d'épargne ne disposaient pas des moyens pour les mener
à bien. Il s'est déclaré favorable à une
réforme qui remette à plat les missions des caisses
d'épargne et qui réfléchisse sur le gouvernement
d'entreprise.
S'agissant de la Caisse de retraite des personnels des caisses
d'épargne, il a observé que l'AGIRC était aujourd'hui dans
la situation où se trouverait la CGR en 2017. Il a toutefois
estimé que les conditions étaient aujourd'hui remplies pour que
s'engage une vraie discussion sur le sujet.
Il a contesté que le statut actuel des caisses d'épargne soit un
obstacle à leur développement en faisant valoir que de nombreuses
caisses régionales avaient mené des opérations de
croissance externe. Après avoir enfin reconnu que les caisses
d'épargne avaient, au fil des ans, accumulé des fonds propres qui
excédaient aujourd'hui leurs besoins réels, il a
considéré que rien ne justifiait pour autant les ponctions de
l'Etat.
M. Michel Sala
(CFDT) a regretté que le projet de loi ne
reprenne aucune des propositions élaborées depuis trois ans par
les organisations syndicales en vue de constituer un pôle financier
public. Après avoir déploré l'abandon dans les nouveaux
statuts des caisses d'épargne de la notion de but non lucratif, il a
observé que l'alignement des caisses sur le droit commun
coopératif s'accompagnait de contraintes qu'aucun des autres
réseaux coopératifs n'avait à remplir. Il s'est
déclaré hostile à un projet de loi qui, selon lui, portait
en germe la banalisation du livret A et qui obligerait les caisses
d'épargne à puiser dans leurs réserves pour pouvoir
à la fois rémunérer leurs sociétaires et poursuivre
leurs missions d'intérêt général. Le fait que le
projet de loi reste muet sur les relations entre la future Caisse nationale des
caisses d'épargne (CNCEP) et la Caisse des dépôts et
consignations lui est enfin apparu contradictoire avec l'apparente
volonté du ministre de l'économie et des finances de créer
un pôle financier public.
M. Serge Adatto
(CGT) s'est étonné qu'aussitôt
après avoir déclaré que les caisses d'épargne
appartenaient à la nation, le Gouvernement cherche à les vendre.
Il s'est prononcé pour une distribution gratuite des parts sociales. Il
a nié que le statut sui
generis du réseau des Caisses
d'épargne constitue un obstacle à son développement en
s'appuyant sur l'exemple des Caisses d'épargne allemandes. Il a
pronostiqué que pour pouvoir tenir leurs engagements, les dirigeants des
Caisses d'épargne seraient amenés à considérer que
le maintien en activité des 1.200 à 1.500 agences non rentables
fait partie de leurs missions d'intérêt général. Il
s'est enfin montré inquiet pour l'avenir du financement du logement
social en faisant valoir qu'aussitôt après les élections
européennes, le Gouvernement reviendrait sur sa décision de ne
pas diminuer la rémunération des livrets A.
PERSONNALITÉS
AUDITIONNÉES
1 -
GENERAL
Conseil Économique et Social
M.
Jean-Pierre MOUSSY, rapporteur section des finances
AFG-ASSFI (Association francaise de gestion)
M. Alain LECLAIR, président
M. Pierre BOLLON, délégué général
Commission bancaire
M. Jean-Louis FORT, secrétaire général
M. Bruno LONGET, adjoint de direction
Caisse des Dépôts et Consignations
M. Daniel LEBEGUE, directeur général
AFB (Association française des banques)
M. Michel FREYCHE, président
M. Jean-Pierre LANDAU, directeur général
Direction du Trésor
M. Jean LEMIERRE, directeur
M. Michel SIRAT, chef du bureau A2
Cabinet du Ministre de l'Economie, des finances et de l'Industrie
M. Nicolas THÉRY
M. Mathieu PIGASSE
Groupement National de la Coopération
M. Jean-Claude DETILLEUX, Président
Mme. Michèle TIXADOR, Secrétaire Général
2 -
CAISSES D'ÉPARGNE
CENCEP (centre national des caisses d'épargne et de
prévoyance)
M. René BARBERYE, président du directoire
CGRPCE (caisse générale de retraite du personnel des caisses
d'épargne)
M. Charles MILHAUD, président
Caisse d'épargne de Picardie
M. Jean-Pierre WALBAUM, président
Caisse d'épargne du Languedoc
M. Dominique RENUCCI, président
Syndicat unifié du personnel des caisses d'épargne
M. Michel TROUSSELIER, secrétaire général
M. Gilles ARNOULD,
M. Jean-Jacques DORMOIS
Syndicat national de l'encadrement des caisses d'épargne
M. Jacques MOREAU, président
Syndicat CFDT des caisses d'épargne
M. Jean-Paul HALGAND, secrétaire général
3 - SECURITE FINANCIERE
Conseil des marchés financiers
M. Jean-François LEPETIT, président
M. Bertrand de MAZIÈRES, secrétaire général
COB (commission des opérations de bourse)
M. Michel PRADA, président
AFEI (Association française des entreprises d'investissements)
M. Henri CUKIERMAN, président
M. Jacques d'AUVIGNY, délégué général
Mutualité francaise
M. Jean-Louis BANCEL, directeur général
Commission de contrôle des assurances
M. Jean-Louis BELLANDO, secrétaire général
FFSA (Fédération francaise des societés
d'assurance)
M. Denis KESSLER, président
M. Jean-Louis MOREAU, délégué général
adjoint
GEMA
M. Jacques ROCHÉ, président
Crédit Mutuel
M. Etienne PFLIMLIN, président
Crédit agricole
M. Jacques STEFANI, secrétaire général de la
fédération nationale du crédit agricole (FNCA)
M. Jean BOUYSSET, directeur de la gestion financière de la Caisse
nationale du Crédit agricole (CNCA)
4 - SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
Caisse de refinancement hypothécaire
M. Henry RAYMOND, directeur général
Rheinische hypotheken bank
M. Marc ANGELIER, Directeur pour la France
Dr. Klaus SCHUBÄUS, Directeur international
Crédit immobilier de France
M. Claude SADOUN, président
DEXIA
M. Rembert von LOWIS, directeur général
Crédit foncier de France
M. François LEMASSON, Gouverneur
M. Jérôme MEYSSONNIER, ancien Gouverneur
M. Thierry DUFOUR, Directeur financier
M. Pierre-Eric FUZIER, Chef du service juridique
PERSONNES DONT LE RAPPORTEUR A REÇU LES CONTRIBUTIONS
Syndicat F.O. des caisses d'épargne
M. Jean PUSTORINO
Mission des censeurs des caisses d'épargne
M. Pierre VAJDA, chef des Censeurs
Association française des entreprises investisseurs-courtiers (AFC)
M. Jean-Paul FAUDEMER, Président
Mme Brigitte FERRY, délégué général
CDC - Marchés
M. Pierre MENET, responsable recherche stratégie-crédit
Intersyndicale du Crédit Foncier
Mme Muriel REBILLON, présidente
Annexe
n°1
LOI N° 83-557 DU 1ER JUILLET 1983
PORTANT RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
modifiée par la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984
portant
diverses dispositions d'ordre social
modifiée par la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur
l'épargne
modifiée par le décret n° 88-251 du 15 mars 1988
modifiée par la loi n° 91-635 du 10 juillet 1991
TITRE PREMIER
L'ORGANISATION DU RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE
PRÉVOYANCE
ARTICLE PREMIER
Les
caisses d'épargne et de prévoyance sont des établissements
de crédit à but non lucratif. Elles ont pour objet la promotion
et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la
prévoyance pour satisfaire notamment les besoins collectifs et familiaux.
A cet effet, elles sont habilitées à faire des opérations
de banque au profit des personnes physiques et des personnes morales, de droit
public ou privé, à l'exception des sociétés faisant
appel public à l'épargne. Elles utilisent leurs ressources
relevant de l'activité bancaire et commerciale du réseau au
profit notamment du financement de l'économie locale et sociale en appui
aux collectivités territoriales.
Jusqu'à la clôture de l'exercice 1997, les crédits
consentis à des personnes morales de droit privé ne peuvent
représenter plus de 30 p 100 des emplois de chaque caisse.
ARTICLE 2
Les
caisses d'épargne et de prévoyance constituent entre elles, et en
association avec la Caisse des dépôts et consignations, un
réseau financier dont le chef de réseau est le Centre national
des caisses d'épargne et de prévoyance.
Les caisses d'épargne et de prévoyance sont affiliées de
plein droit au Centre national des caisses d'épargne et de
prévoyance. Sont également affiliés au Centre national des
caisses d'épargne et de prévoyance, dans des conditions
définies par décret en Conseil d'Etat, les établissements
de crédit qui sont contrôlés par les caisses
d'épargne et de prévoyance et ceux dont l'activité est
nécessaire au fonctionnement des établissements du réseau,
notamment les établissements constitués en association avec la
Caisse des dépôts et consignations.
ARTICLE 3
Abrogé.
ARTICLE 4
Le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance est un
organe central au sens des articles 20, 21 et 22 de la loi n° 84-46 du 24
janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des
établissements de crédit.
Constitué sous forme de groupement d'intérêt
économique, son capital est réparti entre les caisses
d'épargne et de prévoyance qui détiennent en permanence 65
p 100 au moins de son capital et des droits de vote et la Caisse des
dépôts et consignations qui détient en permanence 35 p 100
au plus de son capital et des droits de vote.
Il est chargé de :
- représenter le réseau, y compris en qualité d'employeur,
pour faire valoir ses droits et intérêts communs ;
- négocier et conclure, au nom du réseau, les accords nationaux
et internationaux ;
- créer toute société ou tout organisme utile au
développement des activités du réseau et en assurer le
contrôle ;
- prendre toute mesure nécessaire à l'organisation, au bon
fonctionnement et au développement du réseau, notamment pour
créer de nouvelles caisses et supprimer des caisses existantes, soit par
voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion, lorsque la
majorité des membres présents ou représentés des
conseils d'orientation et de surveillance des caisses concernées,
réunis en une formation commune, a exprimé son accord ; pour
l'application des dispositions du présent alinéa, la
représentativité des conseils d'orientation et de surveillance
est proportionnelle au nombre de comptes tenus par chacune des caisses
concernées ;
- prendre toute disposition administrative, financière et technique
nécessaire à l'organisation des caisses et autres
établissements du réseau et définir les produits et
services offerts à la clientèle ;
- exercer un contrôle administratif, financier et technique sur
l'organisation et la gestion des caisses et autres établissements du
réseau ;
- organiser la garantie des déposants et des souscripteurs pour les
fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l'Etat, notamment par
un fonds de réserve et de garantie. Ce fonds est constitué
notamment à partir d'une dotation du fonds de réserve et de
garantie institué par l'article 52 du code des caisses d'épargne.
Le budget de fonctionnement du centre est alimenté notamment par les
cotisations de ses membres.
ARTICLE 4-1
Le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance est
administré par un directoire et contrôlé par un conseil de
surveillance.
Le conseil de surveillance est composé de représentants, d'une
part, des caisses d'épargne et de prévoyance et, d'autre part, de
la Caisse des dépôts et consignations nommés par
l'assemblée générale ordinaire du groupement. Il comprend
également trois membres du Parlement, à raison de deux
députés et d'un sénateur.
Les deux catégories de membres du groupement mentionnées à
l'alinéa ci-dessus sont représentées en proportion des
droits de vote qu'elles détiennent respectivement.
Les représentants des caisses d'épargne et de prévoyance
sont choisis parmi les présidents de conseils d'orientation et de
surveillance ou de directoires des caisses d'épargne et de
prévoyance.
Le conseil de surveillance comporte en outre des représentants
élus des salariés du réseau.
Les membres et le président du directoire sont nommés par
l'assemblée générale ordinaire sur proposition du conseil
de surveillance.
Les statuts du centre et la nomination du président du directoire sont
soumis à un agrément du ministre chargé de
l'économie et des finances.
ARTICLE 4-2
Il est
créé auprès du Centre national des caisses
d'épargne et de prévoyance un collège des
présidents des conseils d'orientation et de surveillance des caisses
d'épargne et de prévoyance.
Il se réunit au minimum deux fois par an et est consulté par le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance sur toute
réforme concernant les caisses d'épargne et de prévoyance.
ARTICLE 4-3
Le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance
désigne un censeur auprès de chaque caisse d'épargne et de
prévoyance. Il peut en désigner un auprès de tout autre
établissement du réseau.
Le censeur est nommé par le directoire du Centre national.
Le censeur est chargé de veiller à ce que la caisse ou
l'établissement auprès duquel il est nommé respecte les
dispositions législatives et réglementaires en vigueur ainsi que
les règles et orientations définies par le Centre national en
vertu des pouvoirs qui lui sont dévolus par la présente loi.
Le censeur participe, sans droit de vote, aux réunions du conseil
d'orientation et de surveillance ou, pour les autres établissements, du
conseil d'administration ou du conseil de surveillance. Il peut demander une
seconde délibération sur toute question relevant de ses
attributions. En ce cas, il saisit sans délai le Centre national de
cette question. Il est avisé des décisions de
l'établissement et est entendu, à sa demande, par le directoire
de la caisse ou de l'établissement.
ARTICLE 5
Une
dotation prélevée sur le fonds de réserve et de garantie
visé à l'article 52 du code des caisses d'épargne est
attribuée, chaque année, au centre national des caisses
d'épargne et de prévoyance.
Les modalités de calcul de cette dotation sont définies par
décret en Conseil d'Etat.
Cette dotation annuelle concourt aux dépenses engagées par le
centre national des caisses d'épargne et de prévoyance au titre
des attributions du contrôle qui lui sont dévolues par l'article
précédent.
ARTICLE 6
Les
fonds collectés par les caisses d'épargne et de prévoyance
se répartissent en trois catégories :
- ceux bénéficiant de la garantie de l'Etat dont les emplois sont
inscrits au bilan de la caisse des dépôts et consignations :
toutefois, au sein de cette catégorie de fonds, dans le cadre du
contingent prévu par l'article 45 du code des caisses d'épargne,
une partie des fonds est librement employée par le réseau des
caisses d'épargne en prêts aux collectivités publiques et
aux organismes bénéficiant de leur garantie ;
- ceux bénéficiant d'une garantie de la caisse des
dépôts et consignations sont affectés au financement
d'emplois dont les règles sont arrêtées contractuellement
entre la caisse des dépôts et consignations et le centre national
des caisses d'épargne et de prévoyance ;
- ceux bénéficiant de la seule garantie du fonds prévu
à l'article 4 sont affectés au financement d'emplois dont les
règles sont définies au sein du centre national des caisses
d'épargne et de prévoyance.
Un décret fixera la répartition des fonds collectés entre
ces trois catégories et la proportion des fonds garantis par l'Etat
laissés au libre emploi du réseau.
ARTICLE 7
Le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance adresse
chaque année au Parlement un rapport sur l'activité du
réseau des caisses d'épargne et de prévoyance et sur
l'emploi des fonds collectés.
Ce rapport comprend les avis émis par le collège des
présidents mentionné à l'article 4-2.
Il est rendu public.
ARTICLE 8
Un décret fixe les modalités et conditions d'application du présent titre.
TITRE
II
L'ORGANISATION DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE.
ARTICLE 9
Les
caisses d'épargne et de prévoyance sont administrées par
un directoire comportant deux membres au moins et cinq membres au plus, sous le
contrôle d'un conseil d'orientation et de surveillance.
En cas de partage égal des voix, la voix du président du
directoire est prépondérante.
Le directoire est nommé pour une durée de cinq ans renouvelable.
En cas de vacance, le remplaçant est nommé pour le temps qui
reste à courir jusqu'au renouvellement du directoire.
Les membres du directoire doivent être agréés par le Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance, qui s'assure
qu'ils présentent l'honorabilité nécessaire et
l'expérience adéquate à leur fonction.
L'agrément est prononcé par le conseil de surveillance du Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance sur proposition
de son directoire.
L'agrément peut être retiré selon la même
procédure, après consultation du conseil d'orientation et de
surveillance de la caisse concernée. Le retrait d'agrément
emporte révocation.
En cas d'urgence, la suspension d'un ou plusieurs membres du directoire peut
être décidée, à titre conservatoire, par le
directoire du Centre national des caisses d'épargne et de
prévoyance.
Nul ne peut être nommé membre du directoire d'une caisse
d'épargne et de prévoyance s'il a, au cours des six années
précédant celle de sa candidature, exercé les fonctions de
président du conseil d'orientation et de surveillance de cette caisse.
La nomination d'un salarié d'une caisse d'épargne comme membre
d'un directoire ne met pas fin à l'exécution de son contrat de
travail.
S'il n'est pas lié à la caisse par un contrat de travail
préalablement à sa nomination, le président du directoire
mandataire social, est considéré comme un salarié de
celle-ci au regard de la législation sur le travail.
ARTICLE 10
Un ou
plusieurs conseils consultatifs sont institués au sein des caisses
d'épargne et de prévoyance selon les statuts de chaque caisse.
Dans les caisses d'épargne et de prévoyance regroupant plusieurs
départements, il est institué au moins un conseil consultatif par
département.
Les membres du conseil consultatif sont élus pour six ans au scrutin de
liste à la proportionnelle.
Pour la désignation des membres des conseils consultatifs :
- sont électeurs les déposants âgés de plus de seize
ans, titulaires d'un compte ouvert depuis un an au moins et tirés au
sort sous contrôle d'huissier, sans que leur nombre puisse être
inférieur à 1 p 100 du nombre des déposants
susvisés ;
- sont éligibles les déposants âgés de plus de seize
ans, titulaires d'un compte ouvert depuis un an au moins.
Ne sont pas éligibles les conseillers municipaux, les conseillers
généraux et les conseillers régionaux du ressort
géographique de la caisse ainsi que les salariés en
activité dans le réseau.
Les conseils consultatifs se réunissent au moins deux fois par an
à l'initiative du conseil d'orientation et de surveillance.
ARTICLE 10-1
Le ou les conseils consultatifs d'une caisse d'épargne et de prévoyance sont renouvelés préalablement à tout renouvellement général du conseil d'orientation et de surveillance.
ARTICLE 11
Le
conseil d'orientation et de surveillance est composé de 17, 21 ou
25 membres. Le nombre de sièges à pourvoir est fixé
en fonction du nombre de comptes tenus par la caisse et du nombre des
départements compris dans son ressort géographique.
Le conseil d'orientation comprend :
1° Des membres élus au scrutin proportionnel par les maires parmi
les membres des conseils municipaux, les conseillers généraux et
les conseillers régionaux du ressort géographique de la caisse ;
l'un des décrets prévus à l'article 14 détermine le
nombre de voix de chaque maire en proportion du nombre d'habitants de sa
commune ;
2° Des membres élus par et parmi les salariés en
activité dans la caisse et dans les établissements
contrôlés par la caisse, au scrutin de liste à deux tours
suivant le type et les conditions de scrutin fixés pour les
comités d'entreprise.
Tout syndicat affilié à une organisation syndicale
représentative sur le plan national est réputé
représentatif dans la caisse d'épargne et de prévoyance.
3° Des membres représentant les déposants, élus au
scrutin uninominal à un tour par les membres du ou des conseils
consultatifs de la caisse et parmi ceux d'entre eux qui sont majeurs de
dix-huit ans. Les sièges à pourvoir sont répartis entre
les conseils consultatifs ou groupes de conseils consultatifs en proportion du
nombre de comptes tenus par l'agence ou le groupe d'agences auprès
duquel chaque conseil est institué, sous réserve de l'attribution
d'un siège au moins par département.
4° Deux membres élus, pour compléter la
représentation des déposants, à la majorité des
deux tiers aux deux premiers tours de scrutin et à la majorité
simple au dernier tour, par les autres conseillers parmi les déposants
ayant la personnalité morale.
Les membres visés au 3° et au 4° du présent article ont
la majorité des sièges. Les autres sièges sont
répartis par moitié entre les conseillers visés au 1°
et au 2°.
Chaque membre du conseil d'orientation et de surveillance dispose d'une voix.
Les fonctions de membre de conseil d'orientation et de surveillance sont
bénévoles.
Le conseil d'orientation et de surveillance dispose des moyens
nécessaires à l'exercice de ses fonctions.
Les mandats ou fonctions de président de conseil régional,
président de conseil général, maire d'une commune de plus
de 20.000 habitants, adjoint au maire d'une commune de 100.000 habitants ou
plus et président d'une assemblée consulaire sont incompatibles
avec les fonctions de président de conseil d'orientation et de
surveillance.
Le président du conseil d'orientation et de surveillance ne peut
détenir plus de deux mandats électifs.
Les membres du conseil d'orientation et de surveillance visés au 2°
du présent article peuvent rendre compte à leurs mandants des
délibérations du conseil d'orientation et de surveillance autres
que celles présentant un caractère confidentiel et données
comme telles par le président du conseil d'orientation et de
surveillance.
Le conseil d'orientation et de surveillance est renouvelé tous les six
ans, sous réserve des dispositions de l'article 11-1.
Toutefois, le mandat des membres visés au 1° du présent
article cesse en même temps que leur mandat municipal,
départemental ou régional. En cas de vacance du siège d'un
desdits membres, et si cette vacance survient un an au moins avant le
renouvellement du conseil d'orientation et de surveillance, il y est pourvu
dans les trois mois.
Tout licenciement d'un salarié membre du conseil d'orientation et de
surveillance d'une caisse d'épargne et de prévoyance est
obligatoirement soumis pour avis au conseil d'orientation et de surveillance
dont il est membre.
Le licenciement ne peut intervenir que sur autorisation de l'inspecteur du
travail dont dépend la caisse d'épargne et de prévoyance
où est employé le salarié.
Toutefois, en cas de faute grave, la mise à pied immédiate de
l'intéressé peut être prononcée en attendant la
décision définitive. Dans ce cas, le conseil d'orientation et de
surveillance est convoqué sans délai et donne son avis sur le
projet de licenciement de l'intéressé. En cas de refus de
licenciement, la mise à pied est annulée et ses effets
supprimés de plein droit.
L'annulation sur recours hiérarchique par le ministre compétent
d'une décision de l'inspecteur du travail ou de l'autorité qui en
tient lieu autorisant le licenciement d'un représentant des
salariés emporte, pour le salarié concerné et s'il le
demande dans un délai de deux mois à compter de la notification
de la décision, droit à réintégration dans son
emploi ou dans un emploi équivalent.
Il en est de même dans le cas où, sauf sursis à
exécution ordonné par le Conseil d'Etat, le juge administratif a
annulé une décision de l'inspecteur du travail ou du ministre
compétent autorisant un tel licenciement.
La réintégration du représentant des salariés dans
son emploi ou dans un emploi équivalent emporte
réintégration dans son mandat, sauf en cas de renouvellement
général du conseil dans lequel il siégeait. Son
remplaçant cesse alors d'être membre de ce conseil.
Lorsque l'annulation de la décision d'autorisation est devenue
définitive, le salarié a droit au paiement d'une indemnité
correspondant à la totalité du préjudice subi au cours de
la période qui s'est écoulée entre son licenciement et sa
réintégration, s'il l'a demandée dans le délai
prévu au quatrième alinéa ou l'expiration de ce
délai dans le cas contraire. Ce paiement s'accompagne du versement des
cotisations afférentes à ladite indemnité qui constitue un
complément de salaire.
Sauf si les procédures applicables au licenciement des
représentants du personnel ou des conseillers prud'hommes leur sont
applicables, la procédure définie ci-dessus est également
applicable au licenciement des anciens membres salariés du conseil
d'orientation et de surveillance pendant les six premiers mois qui suivent la
cessation de leur mandat pour quelque cause que ce soit ainsi qu'au
licenciement des salariés qui sont ou ont été candidats
à l'élection prévue au 2° du présent article,
pendant les trois mois qui suivent le dépôt des candidatures.
Tout licenciement prononcé en violation des dispositions qui
précèdent est puni d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de
25.000 F ou de l'une de ces deux peines seulement.
En cas de récidive, l'emprisonnement pourra être porté
à deux ans et l'amende à 40.000 F.
Ces infractions sont constatées par les inspecteurs du travail.
ARTICLE 11-1
En cas
de fusion de caisses d'épargne et de prévoyance soit par
absorption, soit par création d'une personne morale nouvelle, le conseil
d'orientation et de surveillance de la caisse issue de la fusion est
composé de membres en fonctions dans les conseils des caisses
fusionnées.
Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance fixe le
nombre des membres du conseil d'orientation et de surveillance de la nouvelle
caisse. Celui-ci ne peut excéder le double du nombre des membres du
conseil d'orientation et de surveillance ayant le plus grand nombre de membres.
La durée du mandat du conseil d'orientation et de surveillance de la
nouvelle caisse est :
- en cas d'absorption, celle du conseil d'orientation et de surveillance de la
caisse absorbante ;
- en cas de création d'une personne morale nouvelle, celle du conseil
d'orientation et de surveillance dont la date de renouvellement est la plus
proche.
Les mandats des directeurs généraux uniques et des membres des
directoires des caisses prenant part à la fusion expirent à la
date de la décision d'agrément du nouvel établissement par
le comité des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement. Les mandats des membres du directoire provisoire du nouvel
établissement expirent trois mois après la première
réunion du conseil d'orientation et de surveillance issu des
élections organisées dans le cadre de ce nouvel
établissement.
Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de composition du
conseil d'orientation et de surveillance de la nouvelle caisse.
ARTICLE 11-2
Abrogé
ARTICLE 12
Le
conseil d'orientation et de surveillance définit, sur proposition ou
après consultation du directoire ou du directeur général
unique, les orientations générales de la caisse d'épargne
et de prévoyance et en contrôle collégialement et en
permanence l'application. Il a pour compétence:
- la désignation des représentants de la caisse d'épargne
et de prévoyance dans les organismes du réseau ;
- l'approbation du plan de développement pluriannuel et l'examen annuel
de son exécution ;
- l'examen et le vote du budget annuel de fonctionnement de
l'établissement ainsi que des budgets d'investissements immobiliers ;
- l'examen et l'autorisation préalable pour tout acte de disposition sur
le patrimoine de la caisse d'épargne et de prévoyance et pour
tout objet de convention entre celle-ci et l'un des membres du directoire ou du
conseil d'orientation et de surveillance, à l'exception des actes de
gestion courants effectués dans des conditions normales ; en cas de
conflit, le directoire peut demander une enquête du corps de
contrôle institué auprès du centre national des caisses
d'épargne et de prévoyance qui décide de la suite à
donner au projet ;
- le contrôle du respect des réglementations
générales de la profession, des recommandations formulées
par le corps de contrôle à l'occasion d'une enquête et des
injonctions du centre national des caisses d'épargne et de
prévoyance après rapport de sa commission de contrôle ;
- le contrôle sur pièces des engagements budgétaires du
directoire l'examen et l'approbation des comptes de l'exercice :
- l'examen du bilan social de la caisse ;
- le contrôle du respect des réglementations en vigueur dans le
réseau pour la politique de relations sociales et humaines ;
- l'adoption des statuts de la caisse d'épargne et de prévoyance
dans le respect d'un modèle établi par décret ;
- la nomination des membres du directoire et le choix de son président
à la majorité simple, après agrément du Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance ; la
révocation pour juste motif d'un ou plusieurs membres du directoire,
à la majorité des deux tiers des membres du conseil, après
enquête du corps de contrôle et avis motivé du Centre
national des caisses d'épargne et de prévoyance.
ARTICLE 13
Le
directoire est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes
circonstances au nom de la caisse d'épargne et de prévoyance,
sous réserve de ceux expressément attribués au conseil
d'orientation et de surveillance.
Les limitations statutaires à ses pouvoirs ne sont pas opposables au
tiers de bonne foi.
ARTICLE 13-1
En cas
de fusion de caisses d'épargne et de prévoyance, les conseils
d'orientation et de surveillance et les mandataires sociaux concernés
prennent les mesures nécessaires à la réalisation de la
fusion.
En cas de carence, il est fait application des procédures prévues
aux deux derniers alinéas de l'article 14.
ARTICLE 14
Des
décrets en Conseil d'Etat fixent, en tant que de besoin, les
modalités d'application du présent titre.
Les opérations électorales visées à l'article 10 et
au 3° de l'article 11 sont organisées dans le respect du secret
professionnel dans les conditions et sous les peines fixées par
l'article 226-13 du code pénal et conformément aux dispositions
de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux
fichiers et aux libertés.
Lorsqu'un décret modifie le modèle de statuts mentionné
à l'article 12, la mise en conformité des statuts au nouveau
modèle s'impose à l'ensemble des caisses d'épargne et de
prévoyance.
Lorsqu'un conseil d'orientation et de surveillance n'a pas assuré, dans
les conditions et délais prévus par le décret, la mise en
conformité des statuts, le Centre national des caisses d'épargne
et de prévoyance lui adresse une injonction. Le conseil d'orientation et
de surveillance dispose d'un délai de trois mois, à compter de
cette injonction, pour assurer la mise en conformité des statuts.
A défaut, le Centre national des caisses d'épargne et de
prévoyance se substitue aux organes dirigeants pour assurer la mise en
conformité des statuts.
TITRE
III
L'ORGANISATION DES RELATIONS DE TRAVAIL DANS LE RÉSEAU
DES CAISSES
D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
ARTICLE 15
Un statut de droit privé, constitué par des accords collectifs conclus selon des modalités particulières au sein d'un commission paritaire nationale, régit les relations entre les entreprises du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance, leurs filiales et organismes communs et leurs personnels.
ARTICLE 16
La
commission paritaire nationale est composée de quatorze membres
représentant les personnels désignés par les organisations
syndicales en proportion des résultats obtenus dans chaque
collège à la dernière élection au conseil de
discipline national dans le réseau. Les sièges sont
répartis entre les collèges proportionnellement à leur
importance respective.
Chaque organisation syndicale représentative au plan national ou dans la
profession reçoit, au sein de cette répartition, au moins un
siège dès lors qu'elle a obtenu dans un des collèges au
moins 5 p 100 des suffrages à l'élection visée au
précédent alinéa.
Elle comprend un nombre égal de membres représentant les
employeurs désignés par la direction du centre national des
caisses d'épargne et de prévoyance.
Pour la conclusion des accords catégoriels, la commission peut
décider d'adopter une formation spécifique respectant la
règle de parité.
ARTICLE 17
La
commission conclut des accords par décisions prises à la
majorité des trois quarts des membres présents.
Lorsque l'une des parties demande une modification au statut et en cas de
désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en
remettent à une formation arbitrale dont la composition est
définie par arrêté conjoint du ministre chargé de
l'économie et des finances et du ministre chargé du travail.
Cette formation arbitrale ne rend sa décision qu'après avoir
recherché la conciliation entre les parties.
ARTICLE 18
Les
dispositions statutaires en vigueur à la date de promulgation de la
présente loi, conclues au niveau national, et le régime des
retraites annexé au statut et autorisé à fonctionner par
l'arrêté du ministre du travail et de la sécurité
sociale du 16 février 1952, continuent de produire effet jusqu'à
leur révision en commission paritaire nationale.
Les dispositions statutaires en vigueur à la date de promulgation de la
présente loi sont celles ayant entraîné la rédaction
ou la modification d'articles constituant le statut.
Toutefois, les domaines suivants doivent faire l'objet de nouveaux accords
avant le 1er juillet 1985 :
- règles de recrutement, de carrière et d'avancement ;
- formation professionnelle ;
- classification des emplois et des établissements ;
- droit syndical ;
- durée du travail.
A défaut, les parties s'en remettent à une formation arbitrale
dont la composition est définie par arrêté conjoint du
ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre
chargé du travail. Cette formation arbitrale ne rend sa décision
qu'après avoir recherché la conciliation entre les parties.
Les nouveaux accords conclus au sein de la commission paritaire nationale ne
pourront être dénoncés et produiront effet jusqu'à
leur révision dans les conditions prévues à l'article 17.
ARTICLE 19
Les
clauses dérogatoires aux dispositions statutaires en vigueur à la
date de promulgation de la présente loi et conclues au niveau national,
établies en vertu, soit de délibérations des conseils
d'administration, soit d'accords locaux, soit d'usages, sont abrogées
à compter de l'application des accords collectifs visés aux
articles 15 et 18 et au plus tard le 1er juillet 1985, sauf demande de
prorogation émanant de l'acte des parties et recueillant l'avis
favorable de la commission paritaire nationale dans les conditions de
majorité prévues à l'article 17.
Les accords locaux conclus à compter de la promulgation de la
présente loi ne peuvent contenir de clauses dérogatoires aux
accords collectifs nationaux qu'après avis favorable de la commission
paritaire nationale dans les conditions de majorité prévues
à l'article 17.
ARTICLE 20
Un ou plusieurs décrets en Conseil d'Etat fixent, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent titre.
TITRE
IV
DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 21
Les caisses d'épargne et de prévoyance sont assimilées à des entreprises commerciales pour l'application de la loi n° 47-1635 du 30 août 1947 sur l'assainissement des professions commerciales et industrielles ainsi que pour l'application de la législation sociale et du droit du travail sous réserve de l'application des dispositions prévues au titre III de la présente loi.
ARTICLE 22
Seront punis d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 2.500.000 F, ou de l'une de ces deux peines seulement :
Les
membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une
caisse d'épargne et de prévoyance qui auront sciemment
présenté ou approuvé un bilan inexact en vue de dissimuler
la véritable situation de la caisse d'épargne et de
prévoyance ;
Les membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une
caisse d'épargne et de prévoyance qui, de mauvaise foi, auront
fait des biens et du crédit de la caisse d'épargne et de
prévoyance un usage qu'ils savaient contraire à
l'intérêt de celle-ci, à des fins personnelles ou pour
favoriser toute société ou entreprise, tout organisme ou
établissement dans lequel ils étaient intéressés
directement ou indirectement.
ARTICLE 23
Seront
punis d'une amende de 60.000 F ou les membres du directoire qui n'auront pas
soumis à l'autorisation préalable du conseil d'orientation et de
surveillance :
- un projet d'acte de disposition sur le patrimoine social ;
- un projet de convention entre la caisse d'épargne et de
prévoyance et les membres du directoire ou du conseil d'orientation et
de surveillance de la caisse d'épargne et de prévoyance
elle-même ou de tout autre organisme visé par la présente
loi.
Seront punis des mêmes peines les membres du directoire qui n'auront pas
communiqué au conseil d'orientation et de surveillance les documents
concernant les trois derniers exercices : comptes d'exploitation, inventaires,
comptes de pertes et profits, bilans, rapports du directoire, bilans sociaux de
la caisse.
Seront punis des mêmes peines les membres du directoire qui n'auront pas
soumis à l'approbation du conseil d'orientation et de surveillance les
comptes de l'exercice.
ARTICLE 24
Les actuels groupements de caisses d'épargne sont tenus d'opérer la dévolution de leurs biens aux personnes morales créées en application de la présente loi.
ARTICLE 25
Les dispositions de la présente loi s'appliquent aux caisses d'épargne et de prévoyance des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Les décrets d'application devront respecter les dispositions prévues par le décret n° 54-1080 du 6 novembre 1954 complété et modifié.
ARTICLE 26
Les mutations et transferts opérés par les caisses d'épargne et de prévoyance, leurs groupements et sociétés affiliées, les unions régionales, l'union nationale et ses filiales, en application de la présente loi et des textes d'application, sont exonérés de droits et taxes.
ARTICLE 27
Un décret en Conseil d'Etat met le code des caisses d'épargne en harmonie avec les dispositions de la présente loi pour tout ce qui concerne les caisses d'épargne ordinaires.
ARTICLE 28
Les
dispositions de la présente loi devront être adaptées aux
départements d'outre-mer et étendues aux territoires d'outre-mer
ainsi qu'à la collectivité territoriale de Mayotte par des lois
qui prendront en compte la situation particulière de ces
collectivités.
Un décret en Conseil d'Etat détermine, en tant que de besoin, les
relations financières entre les caisses d'épargne et de
prévoyance des départements et territoires d'outre-mer et le
réseau tel que défini à l'article 2.
Annexe
n°2
TEXTES ABROGÉS PAR L'ARTICLE 76
DU PROJET DE LOI
DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852
SUR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
TITRE PREMIER
DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT
ARTICLE PREMIER
Des
sociétés de crédit foncier, ayant pour objet de fournir
aux propriétaires d'immeubles qui voudront emprunter sur
hypothèque la possibilité de se libérer au moyen
d'annuités à long terme, peuvent être autorisées par
décret du Président de la République, le Conseil d'Etat
entendu, après agrément du comité des
établissements de crédit.
Elles jouissent alors des droits et sont soumises aux règles
déterminées par le présent décret.
ARTICLE 2
L'autorisation est accordée, soit à des sociétés d'emprunteurs, soit à des sociétés de prêteurs .
ARTICLE 3
Abrogé.
ARTICLE 4
Les sociétés de crédit foncier ont le droit d'émettre des obligations ou lettres de gage.
ARTICLE 5
Abrogé.
TITRE
II
DES PRETS FAITS PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT
FONCIER
ARTICLE 6
Les
sociétés de crédit foncier ne peuvent prêter que sur
première hypothèque, ou moyennant une sûreté
réelle immobilière conférant une garantie au moins
équivalente. Toutefois, à la garantie hypothécaire peut
être substituée, dans les conditions et limites prévues par
les statuts, la garantie totale d'un État ou d'une collectivité
publique, d'un établissement public ou d'une entreprise du secteur
public ou de toute autre personne morale constituée entre des
États ou des collectivités publiques. La zone géographique
dans laquelle ces garanties peuvent être acceptées par les
sociétés de crédit foncier en substitution de
l'hypothèque comprend la France, les États membres de la
Communauté économique européenne et les autres
États membres de l'Organisation de coopération et de
développement économiques.
Sont considérés comme faits sur première hypothèque
les prêts au moyen desquels tous les créanciers antérieurs
doivent être remboursés en capital et
intérêts.
ARTICLE 7
Le
prêt ne peut excéder 60 % de la valeur de la
propriété. Cette quotité peut toutefois être
dépassée lorsque l'une des garanties mentionnées au
premier alinéa de l'article 6 vient en complément de
l'hypothèque au moins pour la fraction du prêt excédant
ladite quotité.
Cette quotité peut également être dépassée
lorsque le prêt est réalisé dans le cadre de conventions
passées avec l'une des personnes morales énumérées
au premier alinéa de l'article 6 et dans la zone géographique
définie par ce même alinéa.
ARTICLE 8
Abrogé.
ARTICLE 9
Lorsque l'hypothèque légale est inscrite, le prêt ne peut être réalisé qu'après la mainlevée donnée, soit par la femme non mariée sous le régime dotal, soit par le subrogé tuteur du mineur ou du majeur en tutelle, en vertu d'une délibération du conseil de famille.
ARTICLE 10
L'emprunteur acquitte sa dette par annuités à long terme ou suivant toute autre modalité définie par la société. Il a toujours le droit de se libérer par anticipation, soit en totalité, soit en partie.
ARTICLE 11
Abrogé.
ARTICLE 12
En cas de non-paiement des annuités, la société, indépendamment des droits qui appartiennent à tout créancier, peut recourir aux moyens d'exécution déterminés par le titre IV du présent décret.
TITRE
III
DES OBLIGATIONS ÉMISES PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT
FONCIER
ARTICLE 13
Les
obligations ou lettres de gage des sociétés de crédit
foncier sont nominatives ou au porteur.
Les obligations nominatives sont transmissibles par voie d'endossement, sans
autre garantie que celle qui résulte de l'article 1693 du Code civil.
Les créances provenant des prêts hypothécaires sont
affectées par privilège au paiement des obligations
créées en représentation de ces prêts.
ARTICLE 14
La valeur des lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts.
ARTICLE 15
Il ne peut être créé de lettres de gage inférieures à cent francs.
ARTICLE 16
Les
lettres de gage portent intérêt.
Dans le courant de chaque année, il est procédé à
leur remboursement au prorata de la rentrée des sommes affectées
à l'amortissement.
ARTICLE 17
Les porteurs de lettres de gage n'ont d'autre action, pour le recouvrement des capitaux et intérêts exigibles, que celle qu'ils peuvent exercer directement contre la société.
ARTICLE 18
Il n'est admis aucune opposition au paiement du capital et des intérêts, si ce n'est en cas de perte de la lettre de gage.
TITRE
IV
DES PRIVILÈGES ACCORDÉSAUX SOCIÉTÉS DE
CRÉDIT FONCIER
POUR LA SURETÉ ET LE RECOUVREMENT DU PRET
CHAPITRE PREMIER
De la purge
ARTICLES 19 À 25
Abrogés.
CHAPITRE II
Des droits et moyens d'exécution de la société contre les
emprunteurs
ARTICLE 26
Abrogé.
ARTICLE 27
Ce paiement ne peut être arrêté par aucune opposition.
ARTICLE 28
Les annuités non payées à l'échéance produisent intérêt de plein droit.
Il peut, en outre, être procédé par la société au séquestre et à la vente des biens hypothéqués, dans les formes et aux conditions prescrites par les articles suivants.
§ ler - Des séquestres
ARTICLE 29
En cas de retard du débiteur, la société peut, en vertu d'une ordonnance rendue sur requête par le président du tribunal de grande instance, et quinze jours après une mise en demeure, se mettre en possession des immeubles hypothéqués, aux frais et risques du débiteur en retard.
ARTICLE 30
Pendant
la durée du séquestre, la société perçoit
nonobstant toute opposition ou saisie, le montant des revenus ou
récoltes, et l'applique par privilège à l'acquittement des
termes échus d'annuités et des frais.
Ce privilège prend rang immédiatement après ceux qui sont
attachés aux frais faits pour la conservation de la chose, aux frais de
labour et de semences, et aux droits du Trésor pour le recouvrement de
l'impôt.
ARTICLE 31
En cas de contestation sur le compte du séquestre, il est statué par le tribunal comme en matière sommaire.
§ 2 - De l'expropriation et de la vente
ARTICLES 32 À 42
Abrogés.
TITRE V
DISPOSITIONS GÉNÉRALES
ARTICLE 43
Les sociétés de crédit foncier sont placées sous la tutelle administrative et financière du ministre chargé de l'économie et des finances. Elles sont, en outre, soumises au contrôle de la commission bancaire.
ARTICLE 44
Outre
les fonds provenant de l'émission d'obligations, les
sociétés de crédit foncier peuvent se procurer toutes
autres ressources dont le remboursement est assorti des mêmes garanties
que le paiement des obligations.
Les prêts consentis au moyen de ces ressources sont soumis aux
dispositions des articles 6 et 7 et bénéficient des
privilèges prévus au titre IV du présent décret.
Les sociétés de crédit foncier peuvent aussi, à
titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par leurs
statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne
bénéficie pas des garanties définies au premier
alinéa du présent article.
Les prêts consentis au moyen de ces fonds ne sont pas soumis aux
dispositions des articles 6 et 7 et ne bénéficient pas des
privilèges prévus au titre IV du présent
décret.
ARTICLE 44BIS
Il est interdit aux sociétés de faire d'autres opérations que celles qui sont prévues par le présent décret ou qui sont autorisées en vertu des décrets approuvant les statuts desdites sociétés.
ARTICLE 45
Elles sont admises à déposer leurs fonds libres au Trésor, aux conditions déterminées par le Gouvernement.
ARTICLE 46
Les
fonds des incapables et des communes peuvent être employés en
achat de lettres de gage.
Il en est de même des capitaux disponibles appartenant aux
établissements publics ou d'utilité publique, dans tous les cas
où ces établissements sont autorisés à les
convertir en rentes sur l'État.
ARTICLE 47
Implicitement abrogé.
ARTICLE 48
Les
statuts, approuvés par décret en Conseil d'État,
indiquent :
1) le mode suivant lequel il doit être procédé à
l'estimation de la valeur de la propriété ;
2) la nature des propriétés qui ne peuvent être admises
comme gage hypothécaire, et le minimum du prêt qui peut être
fait sur chaque nature de propriété ;
3) le maximum des prêts qui peuvent être faits au même
emprunteur ;
4) les tarifs pour le calcul des annuités ;
5) le mode et les conditions des remboursements anticipés ;
6) l'intervalle à établir entre le paiement des annuités
par les emprunteurs et le paiement des intérêts du capital par la
société ;
7) le mode d'émission et de rachat et le mode de remboursement des
lettres de gage avec ou sans primes, ainsi que le mode d'annulation des lettres
de gage remboursées ;
8) la constitution d'un fonds de garantie ou d'un fonds de
réserve ;
9) les cas où il y aura lieu à la dissolution de la
société, ainsi que les formes et conditions de la liquidation ;
10) les cautionnements et autres garanties à exiger des directeurs,
administrateurs et employés de la société, ainsi que le
mode de leur nomination.
ARTICLE 49
Un
règlement d'administration publique détermine notamment :
1) le mode suivant lequel est exercée la surveillance de la gestion et
de la comptabilité ;
2) la publicité périodique à donner aux états de
situation et aux opérations sociales ;
3) le tarif particulier des honoraires dus aux officiers publics appelés
à concourir aux divers actes auxquels peut donner lieu
l'établissement des sociétés de crédit
foncier.
ARTICLE 50
Dans la
zone géographique définie par le premier alinéa de
l'article 6 du présent décret, les sociétés de
crédit foncier peuvent prêter, dans les conditions prévues
par leurs statuts, aux personnes morales énumérées dans ce
même alinéa.
Elles peuvent également, dans les mêmes conditions, consentir des
prêts bénéficiant de la garantie de l'une ou de plusieurs
de ces personnes morales.
Pour le financement de ces prêts et jusqu'à concurrence de leur
montant, les sociétés de crédit foncier peuvent
émettre des obligations, dites obligations communales, soumises aux
dispositions applicables aux lettres de gage mentionnées à
l'article 13 du présent décret. Les créances provenant de
ces prêts sont affectées, par privilège, au paiement de ces
obligations.
DÉCRET DU 28 MARS 1852 QUI AUTORISE LA CONSTITUTION
D'UNE SOCIÉTÉ DE CRÉDIT FONCIER POUR LE RESSORT
DE LA COUR D'APPEL DE PARIS
ARTICLE PREMIER
MM
(suivent les noms de 31 personnes)
sont autorisés à constituer une société de
crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires
d'immeubles qui voudront emprunter sur hypothèque, la faculté de
se libérer par des annuités dont le terme sera au moins de vingt
années, et ne devra pas dépasser celui de cinquante
années.
206(
*
)
ARTICLE 2
Le fonds
social de garantie est fixé à
(capital social, cf.
statuts).
Les porteurs des actions primitives auront un droit de
préférence, dans la proportion des titres par eux
possédés, à la souscription au pair des actions
ultérieurement émises.
L'assemblée générale, extraordinaire ou ordinaire, des
actionnaires de la société est formée des titulaires d'au
moins cent actions ; plusieurs actionnaires peuvent se réunir pour
atteindre ce minimum et se faire représenter par l'un d'eux ou par le
conjoint de l'un d'eux.
L'assemblée générale extraordinaire ne
délibère valablement que si les actionnaires présents ou
représentés possèdent au moins, sur première
convocation, le quart et, sur deuxième convocation, le huitième
des actions ayant le droit de vote.
L'assemblée générale ordinaire ne délibère
valablement, sur première convocation, que si les actionnaires
présents ou représentés possèdent au moins le
huitième des actions ayant le droit de vote - sur deuxième
convocation, aucun quorum n'est requis,
ARTICLE 3
La
Société est autorisée :
1) A prêter aux propriétaires d'immeubles.
Ces prêts seront faits aux conditions déterminées par le
titre Il du décret du 28 février 1852.
En vertu du présent décret, les opérations de la Compagnie
pourront, avec l'autorisation du ministre de l'économie et des finances,
admettre tout autre système ayant pour objet de faciliter les
prêts sur immeubles et la libération des débiteurs.
2) A émettre, conformément aux dispositions du titre 111 du
décret précité, pour une valeur égale à
celle des engagements hypothécaires souscrits par les
propriétaires d'immeubles, des obligations foncières portant un
intérêt annuel et remboursables par la voie du tirage au sort avec
la faculté d'y joindre des lots ou primes. Le taux de l'amortissement
devra être déterminé de manière à ce que la
durée des annuités soit (- il n'est plus prévu de minimum
ni de maximum pour la durée des annuités), le maximum du taux de
l'intérêt restant fixé à (voir décret du 28
février 1852, art. 11, abrogé).
3) A négocier lesdites obligations foncières.
4) A recevoir en dépôt, sans intérêts, les sommes
destinées à être placées sur hypothèque et
converties en obligations foncières.
ARTICLE 4
Les
remboursements anticipés, réglés par l'article 10 du titre
Il du décret du 28 février dernier, seront effectués en
obligations foncières de même nature que les titres émis en
représentation de l'emprunt contracté.
Il sera tenu compte, en outre, à la Société, d'une
indemnité fixée au maximum à 3 % du capital
remboursé.
ARTICLE 5
Dans les conditions du prêt, il ne pourra être stipulé plus de soixante centimes par an pour cent francs, pour les frais et taxes déterminés par le paragraphe 3 de l'article 11 du décret du 28 février dernier. 207( * )
ARTICLE 6
Aucune autre autorisation de société de crédit foncier ne sera accordée pour le ressort de la Cour d'appel de Paris avant l'expiration du délai de vingt-cinq années à dater de la publication du présent décret.
ARTICLE 7
Il ne pourra être émis d'actions ou promesses d'actions négociables pour la formation du fonds social de garantie, avant que la Société soit régulièrement constituée en Société anonyme, conformément à l'article 37 du Code de commerce.
ARTICLE 8
Les Statuts de la Société devront être soumis à l'approbation du Gouvernement dans le délai d'un mois, à partir de la publication du décret.
ARTICLE 9
A défaut de la constitution définitive de la Société dans le délai de deux mois, après l'autorisation des Statuts, le présent décret sera considéré comme nul et non avenu.
DÉCRET DU 18 OCTOBRE 1852
PORTANT RÈGLEMENT D'ADMINISTRATION PUBLIQUE
SUR LA SURVEILLANCE DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT
FONCIER
ARTICLES PREMIER À 3
Abrogés
ARTICLE 4
Les
sociétés de crédit foncier sont soumises à la
vérification des inspecteurs des finances.
Ces fonctionnaires portent leurs investigations sur la gestion et la
comptabilité desdits établissements; ils se font
représenter tous les livres, registres, procès-verbaux de
délibération, la correspondance et d'une façon
générale tous documents nécessaires à
l'accomplissement de leur mission, ils vérifient la
régularité des écritures et l'exactitude de la caisse et
du portefeuille.
Ils rendent compte de leur vérification et adressent leurs avis et
propositions au ministre des finances.
ARTICLES 5 ET 6
Abrogés.
ARTICLE 7
Si une
société contrevient aux lois, statuts et règlements, ou si
elle abuse des droits qui lui sont attribués, le ministre des finances
peut provoquer le retrait immédiat de l'autorisation.
Il est statué sur le retrait de l'autorisation par un décret
rendu dans la forme des règlements d'administration publique.
Jusqu'à la décision définitive, le ministre peut interdire
à la société de faire aucune opération
nouvelle.
ARTICLE 8
Dans
tous les cas où il y a lieu à la liquidation d'une
société de crédit foncier, le mode de liquidation et le
choix des liquidateurs sont soumis à l'approbation du ministre des
finances.
En cas de retard de la société à nommer ses liquidateurs
et à régler le mode de liquidation, ou si ses
délibérations à cet égard ne sont pas
approuvées, il y est pourvu d'office par le ministre des
finances.
ARTICLE 9
Les sociétés de crédit foncier sont tenues de remettre, tous les six mois, et suivant le mode indiqué par l'administration, un extrait de leur état de situation au ministre des finances, ainsi qu'aux préfets de départements, aux chambres de commerce et d'agriculture et aux greffes des tribunaux compris dans leurs circonscriptions.
ARTICLE 10
Caduc.
DÉCRET DU 10 DÉCEMBRE 1852 APPROUVANT LA
CONVENTION
PASSÉE,
LE 18 NOVEMBRE 1852, ENTRE LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR,
DE L'AGRICULTURE ET DU COMMERCE
ET LA BANQUE FONCIÈRE DE PARIS, SOCIÉTÉ DE CRÉDIT
FONCIER
ARTICLE PREMIER
Est approuvée la convention passée, le 18 novembre 1852 entre notre Ministre secrétaire d'État au département de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce, et la Banque foncière de Paris, qui prend à l'avenir le titre de Crédit Foncier de France.
ARTICLE 2
Le privilège accordé à cette Société par le décret du 28 mars dernier est étendu à tous les départements où il n'existe pas de société de crédit foncier.
ARTICLES 3 À 10
Dispositions temporaires ayant cessé de produire leurs effets.
LOI DU
10 JUIN 1853 RELATIVE AUX SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
(MODIFICATIONS AU DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852)
ARTICLE PREMIER
Abrogé.
ARTICLE 2
Abrogé.
ARTICLE 3
Si l'immeuble est grevé d'inscriptions pour hypothèques consenties à raison de garantie d'éviction ou de rentes viagères, la société de crédit foncier peut néanmoins prêter, pourvu que le montant du prêt, réuni aux capitaux inscrits, n'excède pas 60 % de la valeur de l'immeuble, conformément à l'article 7 du décret du 28 février 1852.
ARTICLE 4
L'hypothèque consentie au profit d'une
société
de crédit foncier, par le contrat conditionnel de prêt, prend rang
du jour de l'inscription, quoique les valeurs soient remises
postérieurement.
Lorsque le contrat stipule, en vue de la construction d'un immeuble, d'abord
une ouverture de crédit par un ou plusieurs créanciers,
solidaires ou non, puis un prêt amortissable par annuités
destiné à rembourser ladite ouverture de crédit
après achèvement des constructions consenti par une
société de crédit foncier et réalisable au profit
du ou des propriétaires de l'immeuble ou des parties le composant,
l'hypothèque consentie pour la garantie successive de l'ouverture de
crédit et du prêt amortissable peut faire l'objet d'une seule
inscription. Cette hypothèque profite aux créanciers qui ont
consenti l'ouverture de crédit jusqu'au remboursement dudit
crédit, puis à la société de crédit foncier
dès la réalisation du prêt amortissable ; elle prend
rang au bénéfice de chaque créancier à compter du
jour de l'inscription unique. Après la réalisation du prêt
amortissable, l'inscription unique est radiée valablement du seul
consentement de la société de crédit foncier.
Lorsque la société de crédit foncier procède
à la purge des hypothèques légales les effets de cette
purge profitent également au créancier qui a consenti l'ouverture
de crédit.
ARTICLE 5
Les sociétés de crédit foncier peuvent user, contre l'emprunteur, des droits et des voies d'exécution qui leur sont attribués par le décret du 28 février 1852 et la présente loi, même pour le recouvrement des sommes qu'elles remboursent à un créancier inscrit, afin d'être subrogées à son hypothèque.
ARTICLE 6
Implicitement abrogé .
ARTICLE 7
Les dispositions de l'article 38 du même décret sont applicables à tout acquéreur, soit sur aliénation volontaire, soit sur saisie immobilière.
DÉCRET DU 26 JUIN 1854 QUI PLACE LES
SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
DANS LES ATTRIBUTIONS DU MINISTRE DES FINANCES
Vu les
décrets des 28 février et 18 octobre 1852, qui placent les
sociétés de crédit foncier dans les attributions du
ministère de l' agriculture, du commerce et des travaux publics, en
appelant le Ministre des finances à concourir à la surveillance
de ces Sociétés ;
Considérant qu'il importe de soumettre ces Sociétés
à une autorité et à une surveillance uniques ;
Considérant que la création, sous le nom de Crédit Foncier
de France, d'une société générale qui doit
réunir des capitaux considérables, a donné aux
établissements de crédit foncier le caractère
d'institutions financières
ARTICLE PREMIER
Les sociétés de crédit foncier sont placées dans les attributions de notre ministre secrétaire d'État au département des finances, auquel sont dévolues, en conséquence, les attributions conférées à notre ministre secrétaire d'État au département de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, par les décrets des 28 février et 18 octobre 1852.
DÉCRET DU 6 JUILLET 1854 PORTANT ORGANISATION
DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE
TITRE PREMIER
DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU CRÉDIT FONCIER DE
FRANCE
ARTICLE PREMIER
La
direction des affaires du Crédit Foncier de France est exercée
par un gouverneur.
Le gouverneur nomme et révoque les agents ; il préside le conseil
d'administration et l'assemblée générale des actionnaires
; il vise les lettres de gage ; nulle délibération ne peut
être exécutée si elle n'est approuvée par lui et
revêtue de sa signature.
ARTICLE 2
Deux sous-gouverneurs exercent les fonctions qui leur sont déléguées par le gouverneur et remplissent, dans l'ordre de leur nomination, les fonctions de gouverneur, en cas de vacance, absence ou maladie.
ARTICLE 3
Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs sont nommés par l'Empereur (le Président de la République).
ARTICLE 4
Avant d'entrer en fonctions, le gouverneur doit justifier de la propriété de deux cents actions du Crédit Foncier de France, et chacun des deux sous gouverneurs de la propriété de cent actions.
ARTICLE 5
Abrogé.
ARTICLE 6
Abrogé.
TITRE
II
DES CONDITIONS DU PRÊT
ARTICLE 7
Conditions des prêts : cf décret du 28 mars 1852 relatif à la constitution de la Banque Foncière de Paris.
ARTICLE 8
Indépendamment des prêts remboursables par annuités, la société est autorisée à affecter à des prêts hypothécaires, à court terme et sans amortissement, les capitaux qui proviendront de la réalisation de son fonds social et de ses bénéfices.
TITRE
III
DISPOSITIONS GÉNÉRALES
ARTICLE 9
Création des succursales - Les modifications statutaires qui devaient intervenir conformément à ce décret n'ont pas été faites.
ARTICLE 10
Sont annulées, en ce qui concerne la société du Crédit Foncier de France, les dispositions des décrets antérieurs qui seraient contraires à celles du présent décret.
ARTICLE 11
Les statuts du Crédit Foncier de France seront modifiés conformément aux dispositions du présent décret.
LOI DU
26 FÉVRIER 1862 RELATIVE AUX EMPRUNTS
À FAIRE PAR LES DÉPARTEMENTS, LES COMMUNES,
LES HOSPICES ET AUTRES ÉTABLISSEMENTS
ARTICLE PREMIER
Les dispositions de la loi du 6 juillet 1860 concernant les prêts que la société du Crédit Foncier de France est autorisée à faire aux départements aux communes et aux associations syndicales, sont applicables aux prêts à faire aux hospices et aux établissements publics.
ARTICLES 2 À 4
Ces articles se réfèrent à des opérations temporaires qui ont cessé de produire leurs effets.
LOI
D'EMPIRE DU 13 JUILLET 1899 SUR LES BANQUES HYPOTHÉCAIRES
(MAINTENUE EN VIGUEUR PAR L'ARTICLE 5 DE LA LOI DU 1 ER JUIN 1924 PORTANT
INTRODUCTION DES LOIS COMMERCIALES FRANÇAISES DANS LES
DÉPARTEMENTS
DU HAUT-RHIN, DU BAS-RHIN ET DE LA MOSELLE)
ARTICLE PREMIER
Les
sociétés anonymes et les sociétés en commandite
par actions qui se proposent comme objet de leur entreprise l'affectation
hypothécaire de fonds et l'émission d'obligations en
représentation d'hypothèques acquises (banques
hypothécaires) ont besoin, pour se livrer à leurs
opérations
(d'être approuvées par décret).
Pour tout changement dans les statuts d'une banque hypothécaire, il faut
l'approbation de l'autorité compétente d'après
(l'alinéa 1er).
ARTICLE 2
Les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés à responsabilité limitée, les associations coopératives inscrites et les simples particuliers ne peuvent pas exploiter une entreprise de la nature indiquée à l'article 1er alinéa 1er.
ARTICLE 3
Les banques hypothécaires sont soumises à la surveillance de l'État. Elle s'étend à l'ensemble des opérations de la banque et se continue encore après sa dissolution jusqu'à la fin de la liquidation.
ARTICLE 4
L'autorité de surveillance a le droit de prendre toutes
les
mesures qui sont nécessaires pour maintenir l'exploitation de la banque
en accord avec les lois, les statuts et les autres règlements ayant un
caractère obligatoire.
L'autorité de surveillance est notamment autorisée :
1 ° A inspecter à tout moment les livres et les écritures de
la banque, et à examiner la consistance de la caisse et du
portefeuille ;
2° A exiger des organes de l'administration de la banque des explications
sur toutes les affaires de la société ;
3° A envoyer un représentant aux assemblées
générales et aux réunions des organes de l'administration
de la banque, à exiger qu'on convoque l'assemblée
générale, qu'on fixe des réunions des organes de
l'administration et aussi qu'on publie l'objet des décisions à
prendre ; et s'il n'est pas satisfait à ces exigences, elle peut se
charger de la convocation, fixer les dates de réunion, ou faire les
publications aux frais de la banque elle-même ;
4° A interdire l'exécution de décisions ou de mesures
contraires à la loi, aux statuts et aux autres règlements ayant
un caractère obligatoire.
L'autorité de surveillance peut préposer un commissaire qui
exerce la surveillance sous sa direction. Elle peut décider que, pour le
travail de ce commissaire, la banque doit payer à la caisse de
l'État une indemnité, elle fixe le montant de cette
indemnité.
ARTICLE 5
Les
banques hypothécaires peuvent non seulement consentir des
prêts hypothécaires et émettre des lettres de gage, mais
encore se livrer aux opérations suivantes :
1) Acquérir, aliéner des hypothèques, prêter en
acceptant des hypothèques déjà existantes comme
nantissement ;
2) Consentir des prêts sous hypothèques à des
(personnes morales de droit public
), ou des prêts
entièrement garantis par un de ces établissements, et
émettre des obligations en représentation des créances
ainsi acquises ;
3) Consentir à des entreprises allemandes de chemin de fer
d'intérêt local des prêts ayant pour gage le chemin de fer
et émettre des obligations en représentation des créances
ainsi acquises ;
4 Acheter et vendre comme commissionnaires des valeurs mobilières,
pourvu qu'il ne s'agisse pas d'opérations à terme ;
5) Recevoir en dépôt de l'argent ou d'autres valeurs et
objets ;
6) Se charger du recouvrement des lettres de change, billets à
ordre, assignations (Anweisung) et autres titres semblables.
Les banques hypothécaires peuvent utiliser leur argent disponible en le
déposant dans les banques appropriées, en achetant leurs propres
lettres de gage et les obligations qu'elles ont émises
conformément à l'alinéa 1, 2 et 3, en achetant des
lettres de change et valeurs qui peuvent être achetées par la
Banque de France
,
ainsi qu'en prêtant sur des valeurs
conformément à un règlement que devra publier la banque
hypothécaire. Ce règlement doit déterminer les valeurs sur
lesquelles la banque pourra prêter, et le montant que le prêt
pourra atteindre.
Les banques hypothécaires ne peuvent acquérir des fonds de terre
que pour se garantir contre des pertes sur des créances
hypothécaires ou se procurer des locaux pour leur
exploitation.
ARTICLE 6
La masse
totale des lettres de gage en circulation doit toujours, pour le montant de
leur somme nominale, être couverte par des hypothèques d'un
montant au moins égal et, en ce qui concerne les intérêts,
d'un rapport au moins égal.
En tant que la couverture consiste en hypothèques sur des fonds
affectés à la culture, elle doit, pour la moitié au moins,
comprendre des hypothèques amortissables, où l'annuité
d'amortissement payée par le débiteur soit au moins d'un quart
pour cent du capital de la dette. Mais si ces hypothèques disparaissent
par suite d'un remboursement anticipé, la banque, jusqu'à
l'époque prévue pour l'amortissement normal, peut, à leur
place, employer pour la couverture des hypothèques d'une autre sorte.
Si la banque a une hypothèque sur un fonds qu'elle a acquis pour se
garantir contre une perte sur cette hypothèque, celle-ci ne peut
être comptée dans la couverture des lettres de gage que pour la
moitié au plus du montant pour lequel, avant l'acquisition du fonds par
la banque, elle était comptée dans la couverture.
Si, par suite de remboursement d'hypothèque ou pour un autre motif, la
couverture en hypothèques prescrite se trouve ne plus être
entière, et si l'on ne peut immédiatement ni la compléter
par d'autres hypothèques, ni retirer un montant de lettres de gage
correspondant, la banque doit remplacer provisoirement ce qui manque dans la
couverture par des
(obligations de l'État français)
ou
par des espèces. Ces obligations ne peuvent au plus entrer en ligne
de compte que pour leur valeur actuelle en bourse diminuée de 5 % de
leur valeur nominale.
ARTICLE 7
Les banques hypothécaires ne peuvent émettre de lettres de gage que dans la limite d'un montant fixé, sur proposition de leur conseil d'administration, par l'autorité de surveillance.
ARTICLE 8
Sur les
lettres de gage on doit indiquer expressément les dispositions
réglant les rapports juridiques entre la banque hypothécaire et
les possesseurs de lettres de gage, en particulier celles qui concernent la
faculté de dénoncer ces lettres.
La banque hypothécaire peut renoncer au droit de rembourser les lettres
de gage pour une période de dix ans au plus. Il ne peut être
concédé aucun droit de dénonciation aux possesseurs des
lettres.
ARTICLE 9
Abrogé.
ARTICLE 10
Peuvent seules servir de couverture pour les lettres de gage les hypothèques qui satisfont aux conditions des articles 11 et 12.
ARTICLE 11
L'hypothèque ne peut porter que sur des biens-fonds
indigènes et, en règle générale,
l'hypothèque doit être première en rang.
L'affectation ne doit pas dépasser les trois premiers cinquièmes
de la valeur du fonds.
ARTICLE 12
La
valeur attribuée à un fonds lors de la constitution
d'hypothèques ne peut pas dépasser sa valeur vénale
établie par une soigneuse recherche. En établissant cette valeur,
il faut considérer seulement les qualités durables du fonds et le
revenu qu'il peut, s'il est administré normalement, assurer d'une
manière stable à tout possesseur.
Pour les territoires où, antérieurement à la constitution
de l'hypothèque, les fonds sont évalués par une
autorité publique, (
un décret
) peut décider que la
valeur attribuée lors de la constitution de l'hypothèque ne doit
pas non plus dépasser celle qui a été fixée par
cette évaluation antérieure.
Celles des hypothèques, affectées à la couverture de
lettres de gage, qui portent sur des terrains à bâtir ou sur des
constructions nouvelles encore inachevées et non susceptibles de revenu,
ne peuvent au total dépasser le dixième de la masse des
hypothèques servant à la couverture des lettres de gage ni la
moitié du capital social versé. Au reste, les hypothèques
portant sur des fonds qui n'assurent par un revenu durable, en particulier sur
des minières (Gruben) ou des carrières, ne peuvent pas servir
à la couverture de lettres de gage. Il en est de même des
hypothèques portant sur des mines. Les hypothèques portant sur
d'autres droits auxquels sont applicables les prescriptions relatives aux
biens-fonds ne peuvent servir de couverture aux lettres de gage, lorsque ces
droits n'assurent pas un revenu durable.
ARTICLE 13
Sur la base des prescriptions de l'article 12, la banque hypothécaire devra édicter un règlement pour l'évaluation des fonds ; le règlement doit être approuvé par l'autorité de surveillance.
ARTICLE 14
Les
prêts hypothécaires doivent être versés en argent.
Leur versement en lettres de gage de la banque comptées pour leur valeur
nominale n'est admis que si les statuts de la banque le permettent et que le
débiteur y consente expressément. Dans ce cas, on doit
concéder par acte au débiteur le droit d'opérer le rachat
de l'hypothèque, à son choix, en argent ou en lettres de gage de
la banque de la même catégorie que celles qu'il a reçues,
et estimées d'après leur valeur nominale. Les lettres de gage,
que la fixation officielle du cours de la Bourse ne distingue pas, sont
toujours tenues comme étant de la même catégorie au sens de
cette prescription.
ARTICLE 15
Il appartient à la banque hypothécaire d'arrêter les conditions générales des prêts hypothécaires ; elle doit les faire approuver par l'autorité de surveillance. Dans ces conditions, on doit notamment déterminer les sanctions attachées au retard du débiteur, et les conditions auxquelles la banque est autorisée à exiger le remboursement anticipé de l'hypothèque.
ARTICLE 16
Dans les prospectus de prêts et formules de demandes de prêts, employés par la banque, il faut mentionner toutes les indications relatives au mode de versement du prêt, aux retenues en faveur de la banque, au taux et à l'échéance des intérêts et autres prestations à la charge du débiteur, au point de départ de l'amortissement, à la dénonciation et au remboursement.
ARTICLE 17
En cas
de détérioration du fonds grevé ou de ses accessoires,
n'ayant pas pour cause une mauvaise exploitation de la part du possesseur il y
a lieu d'appliquer en faveur de la banque hypothécaire les prescriptions
(de l'article 2131 du code civil
)
sur le droit du créancier de
poursuivre son remboursement immédiat sur le fonds, mais seulement en ce
qui concerne la somme pour le montant de laquelle la valeur amoindrie du fonds
ne suffit plus à la couverture exigée par la loi ou les statuts.
Au delà de cette somme, la banque ne peut pas, pour le cas d'une
diminution de la valeur du fonds, stipuler le droit d'exiger le remboursement
anticipé de la dette.
Pour le cas où une partie du fonds est aliénée et
où il est établi par l'autorité compétente que
l'aliénation n'est pas dommageable à ceux qui ont des droits sur
le fonds, la banque ne peut pas se réserver des droits plus
étendus que ceux qui lui sont donnés par la loi pour obtenir une
sûreté ou se faire rembourser.
Il ne peut être stipulé que la banque, en cas de dissolution,
pourra exiger le remboursement anticipé de la dette
hypothécaire.
ARTICLE 18
Le droit
de dénoncer et de rembourser la dette hypothécaire en tout ou en
partie doit être reconnu par acte au profit du débiteur.
Le droit de remboursement ne peut être exclu que pour une période
de dix ans au plus. Cette période part du versement du prêt et, en
cas de versements échelonnés, du dernier versement ; si,
après le versement, une convention intervient sur l'époque du
remboursement, la période de dix ans part de cette convention.
Le délai de dénonciation ne doit pas dépasser neuf mois,
ni non plus, s'il s'agit d'hypothèques que la banque peut
dénoncer, le délai de dénonciation stipulé en
faveur de la banque.
En tant que, d'après ces prescriptions, il n'est pas permis d'enlever au
débiteur le droit de rembourser, la banque ne peut pas stipuler pour
elle-même un dédommagement en cas de remboursement, ou la
constitution d'une sûreté lors de la
dénonciation.
ARTICLE 19
Relativement
aux hypothèques amortissables, un
droit
de dénonciation ne peut être stipulé en faveur de la
banque. Cette disposition n'exclut pas la possibilité de conclure une
convention qui accorde à la banque le droit d'exiger le remboursement
anticipé de la dette, pour des motifs particuliers tenant à la
conduite du débiteur.
L'annuité à payer par le débiteur ne peut comprendre que
les intérêts convenus et l'amortissement.
ARTICLE 20
Le
point
de départ de l'amortissement peut être reculé
à un terme ne dépassant pas dix ans. En ce cas, si, par suite de
ce recul, le débiteur se trouve avoir à payer à la banque
une somme en dehors des intérêts convenus, cette somme doit
être indiquée dans l'acte de prêt.
A partir du commencement de l'amortissement, les intérêts de
chaque année doivent être calculés sur une somme ne
dépassant pas le capital qui restait à la fin de l'année
précédente : le surplus de l'annuité sera affecté
à l'amortissement.
ARTICLE 21
Le droit
du débiteur d'opérer un remboursement partiel de
l'hypothèque peut, dans le cas d'hypothèques amortissables,
être limité de telle sorte que la banque ne soit forcée
d'accepter un paiement que si le pavement a pour but et pour effet
d'abréger la période d'amortissement d'une ou plusieurs
années, le chiffre de chaque annuité restant le même
qu'avant. Cette prescription cependant n'est pas applicable si le montant du
payement atteint le dixième du capital restant, et que le
débiteur demande que les annuités postérieures soient
diminuées, la période primitive d'amortissement conservant sa
durée ; en ce cas, pour les hypothèques désignées
dans l'article 6, alinéa 2, l'amortissement annuel peut être
inférieur à un quart pour cent du capital originaire, et la
banque doit établir un nouveau plan d'amortissement.
La banque ne peut pas s'affranchir à l'avance de l'obligation qui lui
incombe, en ce qui concerne la somme amortie, d'opérer les
formalités que les prescriptions
(de la loi du 1er juin 1924, mettant
en vigueur la législation civile française dans les
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle)
lui
imposent en vue de la rectification du livre foncier, de la radiation de
l'hypothèque ou de l'établissement d'une lettre
hypothécaire partielle.
La banque, après la publication du bilan annuel, doit communiquer
à tout débiteur qui le demande, le montant pour lequel sa dette
hypothécaire était amortie à la fin de l'année
précédente.
ARTICLE 22
Les
hypothèques affectées à la couverture des lettres de gage
doivent être inscrites une à une par la banque sur un registre.
Dans le cas de l'article 6, alinéa 4, les valeurs mobilières qui
les remplacent dans la couverture doivent être également
portées sur le registre ; l'inscription doit mentionner les titres un
à un.
Dans le courant du premier mois de chaque semestre on doit soumettre à
l'autorité de surveillance une copie, certifiée par le
représentant des possesseurs de lettres de gage
(Treuhänder)
nommé en vertu de l'article 29, des inscriptions portées
pendant le dernier semestre sur le registre des hypothèques. La copie
est conservée par l'autorité de surveillance.
ARTICLE 23
Dans le
courant du second mois de chaque semestre la banque doit faire connaître
dans le
(Journal officiel)
et dans les feuilles désignées
pour les publications de la banque le montant total des lettres de gage qui
étaient en circulation au dernier jour du semestre écoulé,
le montant total des hypothèques inscrites sur le registre des
hypothèques à cette même date, tel qu'il se manifeste
après défalcation de tous les remboursements ou autres
diminutions, et enfin le montant total des valeurs mobilières
portées à la même date sur le registre et de l'argent qui
se trouve sous la garde du représentant des possesseurs de lettres de
gage.
Si l'on a inscrit sur le registre des valeurs mobilières, ou des
hypothèques qui ne sont pas affectées pour tout leur montant
à la couverture de lettres de gage, il faut indiquer dans l'avis pour
quel chiffre les valeurs ou les hypothèques n'entrent pas en ligne de
compte comme couverture.
ARTICLE 24
Le bilan
annuel d'une banque hypothécaire doit contenir notamment en articles
séparés :
1) le montant total des hypothèques et des valeurs affectées
à la couverture des lettres de gage;
2) le montant total des intérêts arriérés des
créances hypothécaires ;
3) la valeur totale des immeubles de la banque, avec l'indication,
à part, de la valeur des bâtiments de la banque ;
4) le montant total de l'actif en argent en effets de commerce et en
valeurs mobilières, avec l'indication, à part, du montant des
lettres de gage et obligations émises par la banque ;
5) le montant total des créances de la banque provenant de
prêts sur gage ;
6) le montant total de son avoir dans les maisons de banque ;
7) le montant total des lettres de gage en circulation, d'après
leur valeur nominale, et, en cas de lettres de gage portant un
intérêt différent, le montant total de chacune des
catégories ;
8) le montant total des obligations résultant pour la banque
d'acceptations de dépôts en argent.
ARTICLE 25
Si les
lettres de gage sont émises au-dessous du pair, on peut comprendre dans
l'actif du bilan une somme égale aux quatre cinquièmes de la
perte sur la valeur
au pair ; de cette perte, il faut retrancher le
bénéfice que la banque a réalisé par le rachat de
lettres de gage au-dessous du pair. L'article ainsi inscrit à l'actif
dans le bilan doit être chaque
année réduit d'au
moins un quart.
A aucun moment les articles portés à l'actif dans le bilan
d'après les prescriptions de l'alinéa 1er ne peuvent, au total,
dépasser le double de l'excédent qui reste si, des
intérêts des dettes hypothécaires indiqués dans le
bilan annuel, on défalque les intérêts des lettres de gage,
et, en sus, un quart pour cent de la somme totale des dettes
hypothécaires ; ils ne peuvent pas non plus dépasser au total le
montant du fonds de réserve exclusivement destiné à la
couverture d'un déficit du bilan.
Les frais résultant de l'émission des lettres de gage, y compris
les commissions payées pour leur placement, doivent être
comptés intégralement à la charge de l'année dans
laquelle ils ont été faits.
Les droits de la banque aux annuités dues par les débiteurs
hypothécaires pour les périodes postérieures à
l'année du bilan, ne doivent pas être compris dans l'actif du
bilan.
ARTICLE 26
Si les lettres de gage sont émises au-dessus du pair et que la banque ait renoncé au droit de les rembourser à sa volonté, elle doit inscrire au passif du bilan une somme égale à la prime en tant qu'elle dépasse 1 % de la valeur nominale des lettres. Pendant les années pour lesquelles le remboursement de ces lettres de gage est exclu, la banque ne peut, sur cette somme, disposer tous les ans que d'une fraction correspondant au nombre de ces années. Ce droit de disposition est exclu aussi longtemps qu'une perte de la nature prévue à l'article 25, alinéa 1er, figure à l'actif du bilan ; pour amortir une telle perte, ainsi que pour couvrir celle qui résulte pour la banque du rachat des lettres de gage au-dessus du pair, on peut toujours employer le bénéfice de la prime susmentionnée.
ARTICLE 27
Dans le compte des profits et pertes il faut indiquer en articles séparés notamment le total des intérêts de dettes hypothécaires, commissions de prêts et autres accessoires à la charge des débiteurs acquis à la banque pendant l'exercice, ainsi que le montant des intérêts des lettres de gage que la banque a à payer pour cet exercice.
ARTICLE 28
Dans le
rapport sur les opérations de la société ou dans le bilan,
il faut faire ressortir :
1) le nombre des hypothèques affectées à la
couverture des lettres de gage et leur répartition d'après leur
montant par échelons de 1 million de francs ;
2) les chiffres qui, dans ce total, se rapportent aux hypothèques
grevant des fonds affectés à la culture et à celles
grevant d'autres fonds, aux hypothèques amortissables ou aux autres, aux
hypothèques grevant des terrains à bâtir ou des
constructions nouvelles encore inachevées et encore susceptibles de
revenu ;
3) le nombre des ventes forcées aux enchères et le nombre
des administrations forcées qui ont eu lieu sur la demande de la banque
au cours de l'exercice, ainsi que le nombre des ventes forcées aux
enchères et des administrations forcées ayant eu lieu au cours de
l'exercice, dans lesquelles la banque était autrement
intéressée ;
4) le nombre des cas où la banque, pendant l'exercice, a dû
acquérir des fonds pour prévenir une perte sur les
créances hypothécaires, ainsi que le montant de celles-ci, et les
pertes ou bénéfices qui ont pu être réalisés
par la revente des fonds acquis ;
5) les années d'où proviennent les arriérés
dans le payement des intérêts dus par les débiteurs
hypothécaires, ainsi que le montant des arriérés de chaque
année ;
6) le montant des remboursements effectués sur les dettes
hypothécaires dans l'exercice, en séparant les remboursements par
amortissements et ceux résultant d'une autre cause ;
7) les limitations auxquelles la banque s'est soumise quant au
remboursement des lettres de gage en séparant celles-ci par
catégories.
Dans les indications à fournir désignées aux n° 3
à 5, on séparera les fonds suivant qu'ils sont affectés
à la culture ou non, et suivant les régions principales où
se déploie l'activité de la banque.
Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans
le compte de profits et pertes, il faut indiquer la prime et la perte
résultant dans l'exercice de l'émission de lettres de gage
au-dessus ou au-dessous du pair.
ARTICLE 29
Près de toute banque hypothécaire doit être
nommé un représentant des possesseurs de lettres de gage
(Treuhänder) ainsi qu'un suppléant.
La nomination est faite par l'autorité de surveillance, après
avis de la banque hypothécaire. Cette autorité peut toujours
révoquer la nomination.
ARTICLE 30
Le
représentant doit veiller à ce qu'il y ait toujours la couverture
réglementaire pour les lettres de gage ; mais, lorsque la valeur des
fonds grevés a été établie conformément
à un règlement approuvé par l'autorité de
surveillance, il n'a pas à rechercher si la valeur établie
correspond à la valeur réelle.
Il doit veiller à ce que les hypothèques et les valeurs
affectées à la couverture des lettres de gage soient
portées, conformément aux prescriptions de l'article 22,
alinéa premier, sur le registre des hypothèques.
Il doit apposer sur les lettres de gage avant leur émission, une
attestation constatant l'existence de la couverture réglementaire et
l'inscription sur le registre des hypothèques.
Une hypothèque ou une valeur portée sur le registre des hypothèques ne peut être radiée qu'avec l'assentiment du représentant. Cet assentiment doit être écrit ; il ne peut être donné sous forme de signature ajoutée sur le registre à la mention de la radiation.
ARTICLE 31
Le
représentant doit garder sous clef commune avec la banque les titres
relatifs aux hypothèques ou aux valeurs portées sur le registre
des hypothèques et l'argent affecté, conformément à
l'article 6, alinéa 4, à la couverture des lettres de gage , il
ne peut délivrer ces objets que conformément aux prescriptions de
la présente loi.
Il est obligé de délivrer, sur la demande de la banque, les actes
de constitution d'hypothèque ainsi que les valeurs et l'argent, et de
participer à la radiation sur le registre des hypothèques, en
tant que les autres hypothèques et valeurs portées sur le
registre suffisent à la couverture des lettres de gage, ou que la banque
constitue une autre couverture réglementaire. Si la banque
hypothécaire est obligée envers le débiteur à lui
délivrer l'acte de constitution d'hypothèque ou à
opérer les formalités indiquées dans l'article 1145 du
code civil, le représentant doit délivrer l'acte. même en
l'absence des conditions ci-dessus mentionnées ; dans ce dernier cas,
quand la dette hypothécaire est remboursée, l'argent payé
sera remis en garde au représentant, conformément à
l'alinéa 1.
Si la banque n'a besoin d'un acte de constitution d'hypothèque que pour
un usage momentané, le représentant doit le délivrer sans
que la banque soit obligée à constituer une autre
couverture.
ARTICLE 32
Le
représentant est autorisé à inspecter en tout temps les
livres et les écritures de la banque, en tant qu'ils se rapportent aux
lettres de gage et aux hypothèques portées sur le registre.
La banque hypothécaire est obligée de tenir constamment le
représentant au courant des remboursements en capital faits sur les
hypothèques portées au registre ainsi que des autres changements,
concernant ces hypothèques, qui peuvent intéresser les
possesseurs de lettres de gage.
ARTICLE 33
Les difficultés entre le représentant et la banque hypothécaire sont tranchées par l'autorité de surveillance.
ARTICLE 34
Le représentant peut exiger de la banque une rémunération convenable pour son activité. Le montant de l'indemnité convenue doit être soumis à l'autorité de surveillance ; faute d'entente, il est établi par cette autorité.
ARTICLE 35
Si la
faillite est ouverte sur le patrimoine de la banque hypothécaire, les
créances des possesseurs des lettres de gage passent avant celles de
tous les autres créanciers de la faillite en ce qui concerne le
remboursement sur les hypothèques et valeurs portées sur le
registre des hypothèques. Il en est de même de l'argent qui est
donné en garde au représentant pour la couverture des lettres de
gage .Les possesseurs de lettres de gage ont entre eux le même rang.
Quant au droit des possesseurs des lettres de gage de se faire rembourser sur
le reste de l'actif de la banque, les dispositions
(des articles 546
à 548 et 552 à 556 du code de commerce)
relatives au droit
d'exiger un règlement séparé seront appliquées par
analogie.
Si des lettres de gage émises par la banque, que celle-ci a fait figurer
à l'avoir dans son portefeuille, font partie de la masse de la faillite,
on en tiendra compte pour le calcul de la part revenant à chaque lettre
de gage sur le produit résultant de la liquidation de l'actif
défini à l'alinéa premier.
Au cours de la faillite de la banque hypothécaire, les frais de toute
assemblée des possesseurs de lettres de gage, qui sera convoquée
suivant les prescriptions de la loi relative aux droits communs des possesseurs
d'obligations, devront être payés sur la partie de la masse de la
faillite qui sert à satisfaire, par préférence, lesdits
possesseurs.
ARTICLE 36
Les représentants qui auront intentionnellement agi au détriment des possesseurs de lettres de gage, seront punis (des peines de l'abus de confiance).
ARTICLE 37
Celui
qui, sciemment, émet pour le compte d'une banque hypothécaire des
lettres de gage pour un montant supérieur à la couverture
réglementaire résultant
des hypothèques et valeurs
portées au registre des hypothèques, ou de l'argent se trouvant
sous la garde du représentant, sera puni d'un emprisonnement
jusqu'à un an et d'une amende jusqu'à
(25.000.francs).
Est passible de la même peine celui qui, sciemment, aura, pour le compte
d'une banque hypothécaire, disposé d'une hypothèque ou
d'une valeur portée au registre, en l'aliénant ou en la grevant,
alors que les autres hypothèques et valeurs portées sur le
registre sont insuffisantes pour la couverture réglementaire des lettres
de gage ; de même celui qui, contrairement à la prescription de
l'article 31, alinéa 2, phrase 2, néglige, lors du remboursement
d'une hypothèque, de mettre l'argent payé sous la garde du
représentant.
S'il y a des circonstances atténuantes, il pourra n'être
prononcé que l'amende seulement.
ARTICLE 38
Celui qui, pour le compte d'une banque hypothécaire, émet des lettres de gage sans l'attestation exigée par l'article 30, alinéa 3, sera puni d'une amende jusqu'à (1.250 francs) ou d'un emprisonnement jusqu'à trois mois.
ARTICLE 39
Les infractions aux prescriptions de l'article 2 sont punies d'une amende jusqu'à (3.750 francs).
ARTICLE 40
Les
dettes foncières sont, au sens de la présente loi,
assimilées aux hypothèques.
Si la banque a acquis un fonds à une vente forcée aux
enchères pour éviter des pertes sur une hypothèque ou une
dette foncière grevant ce fonds à son profit et qu'à la
place de l'hypothèque ou de la dette foncière radiée, elle
ait fait inscrire pour elle une dette foncière, la prescription de
l'article 6, alinéa 3, s'appliquera à celle-ci par
analogie.
ARTICLE 41
Si une
banque hypothécaire émet des obligations en représentation
d'un prêt non hypothécaire consenti à des
(personnes
morales de droit public)
ou contre la garantie
(d'une telle personne
morale)
les prescriptions de l'article 6, alinéas premier et 4, des
articles 8, 9, 22, 23, 25, 26 et 29 à 38 seront appliquées par
analogie à ces obligations et aux créances en
représentation desquelles elles ont été émises.
Les obligations que la banque hypothécaire émet
conformément à l'alinéa premier ne peuvent, en y
comprenant les lettres de gage se trouvant en circulation, dépasser de
plus d'un cinquième le montant maximum fixé pour ces
dernières à l'article 7.
ARTICLE 42
Si une
banque hypothécaire émet des obligations en représentation
de prêts consentis à des entreprises de chemins de fer
d'intérêt local, avec ces chemins de fer pour gage, les
prescriptions visées à l'article 41, alinéa premier seront
appliquées par analogie à ces obligations et aux créances
en représentation desquelles elles ont été émises.
Les obligations ainsi émises par la banque hypothécaire sont, au
sens des prescriptions des articles 7 et 41, alinéa 2, assimilées
aux lettres de gage.
Les statuts de la banque peuvent décider qu'en représentation des
créances résultant des prêts consentis conformément
à l'alinéa premier et en représentation des
créances résultant de prêts consentis à des
entreprises de chemins de fer d'intérêt local, avec la garantie
(d'une personne morale de droit
public) il sera émis des
obligations d'une seule et même sorte, que les deux sortes de
créances serviront à couvrir. Dans le rapport sur les
opérations de la société ou dans le bilan, il faut faire
ressortir le montant total des créances de l'une et de l'autre sortes.
Au reste, les règles pour les prêts à consentir à
des entreprises de chemins de fer d'intérêt local seront
établies par la banque hypothécaire ; ces règles ont
besoin de l'approbation de l'autorité de surveillance. Les prescriptions
de l'article 13, alinéa 2, sont applicables par analogie.
ARTICLE 43
Abrogé.
ARTICLE 44
La présente loi, en tant que l'article 53 n'en dispose pas autrement, entrera en vigueur en même temps que le code civil.
ARTICLE 45
Les
dispositions de l'article premier, alinéas 1er et 2, ne sont pas
applicables aux banques hypothécaires existantes lors de l'entrée
en vigueur de la présente loi.
La disposition de l'article 2 n'est pas applicable aux associations
coopératives inscrites sur le registre des associations lors de
l'entrée en vigueur de la présente loi, pourvu que, avant le 1er
mai 1898, elles se soient livrées, conformément aux dispositions
de leurs statuts, aux opérations désignées à
l'article premier, alinéa 1er.
ARTICLE 46
Les
banques hypothécaires existantes lors de l'entrée en vigueur de
la présente loi ne sont pas soumises aux prescriptions de l'article 5
lorsque, jusqu'au 1er mai 1898, elles se sont livrées,
conformément aux dispositions de leurs statuts, à des
opérations plus étendues que celles mentionnées à
l'article 5.
Une banque hypothécaire qui use du droit d'étendre ses
opérations conformément à l'alinéa premier ne peut
émettre de lettres de gage que jusqu'à dix fois le montant du
capital social versé et du fonds de réserve désigné
à l'article 7. Le droit d'émettre des lettres de gage est
limité à deux fois le montant du capital social versé et
du fonds de réserve de l'article 7, quand, lors de l'entrée en
vigueur de la loi, les lettres de gage émises par la banque ne
dépassent pas le double du capital social versé.
Le montant jusqu'à concurrence duquel une banque peut, en vertu de la
disposition précédente, émettre des lettres de gage,
remplacera aussi, au sens de l'article 41, alinéa 2, le maximum
fixé à l'article 7.
ARTICLE 47
Si une banque hypothécaire qui, aux termes de l'article 46, n'est pas soumise aux dispositions de l'article 5, décide de se soumettre à ces prescriptions et de modifier ses statuts en conséquence, et si, en corrélation avec ce fait, a lieu en même temps une diminution du capital social, la garantie à fournir aux créanciers, prévue à l'article 289, alinéas 3 et 4 du code de commerce, n'est pas nécessaire vis-à-vis des possesseurs de lettres de gage, du moment que les lettres en circulation sont complètement couvertes par des hypothèques portées sur le registre.
ARTICLE 48
Abrogé .
ARTICLE 49
Les prescriptions des articles 6, alinéa 2, et 10 à 12 ne sont pas applicables en ce qui concerne la couverture de lettres de gage par des hypothèques qui ont été acquises par une banque hypothécaire conformément aux dispositions de ses statuts avant l'entrée en vigueur de la présente loi. Les prescriptions de l'article 17, alinéa premier, phrase 2 et alinéas 2 et 3, et des articles 18 à 21 n'ont d'effet que pour les conventions qui ont été conclues après la mise en vigueur de la présente loi.
ARTICLE 50
En ce
qui concerne les banques hypothécaires existantes, les prescriptions des
articles 24 à 28 ne commenceront à s'appliquer au bilan, au
compte des profits et pertes et au rapport sur les opérations de la
société, que pour un exercice commençant avec
l'année 1900 ou au cours de cette année.
En ce qui concerne la mise en compte de la perte sur la valeur au pair
résultant de l'émission, avant la mise en vigueur de la
présente loi, de lettres de gage à un cours inférieur
à leur valeur nominale, ainsi que pour la mise en compte des frais
résultant de l'émission de lettres de gage avant ladite
époque, les prescriptions de l'article 25 ne sont pas applicables.
Toutefois, la banque doit amortir au plus tard dans un délai de cinq
années les articles portés à l'actif du bilan pour couvrir
cette perte ou ces frais, en tant que l'article 25 ne permettrait pas de les y
faire figurer. Il en est de même en ce qui concerne les droits à
des annuités dues pour l'avenir par les débiteurs de prêts,
et qui, avant l'entrée en vigueur de la présente loi, auraient
été portés à l'actif du bilan.
ARTICLE 51
Si, lors de la mise en vigueur de la présente loi, il y a près d'une banque hypothécaire un commissaire de l'État chargé de la surveillance de l'émission des lettres de gage, les attributions dont le représentant est chargé par les articles 22, alinéa 2, 30 à 32, 41 à 42 pourront être transférés au commissaire nommé conformément à l'article 4, alinéa 3.
ARTICLE 52
Si, en représentation de créances de rentes, qui ont été inscrites comme charges réelles sur le livre foncier avant le 1er janvier 1899, une banque hypothécaire a émis des obligations spéciales, on applique par analogie à ces obligations et aux créances de rente en représentation desquelles elles ont été émises les prescriptions des articles 6, 22, 29 à 35, de l'article 37, alinéas 2 et 3, de l'article 41, alinéa premier et de l'article 51.
ARTICLE 53
Les
banques hypothécaires existantes doivent commencer à
préparer les registres prescrits dans les articles 22, 41, 42, 52, assez
à temps pour que ces registres soient prêts le 1er janvier 1900.
Aussitôt après cette date, elles doivent faire savoir à
l'autorité de surveillance que les registres ont été
préparés. Un double du registre certifié par le
représentant ou par le commissaire de l'autorité de surveillance
sera remis à cette autorité le plus tôt possible.
La déclaration prescrite dans l'alinéa premier, phrase 2, une
fois faite, aura pour effet d'éteindre les droits de gage établis
par les législations des états particuliers au profit des
possesseurs de lettres de gage. Lorsque les statuts ou les conditions des
lettres de gage imposent à une banque l'obligation de constituer un
droit de gage au profit des possesseurs des lettres de gage, ces dispositions
perdent leur effet à partir de ladite époque.
LOI DU
18 AVRIL 1922 AYANT POUR BUT D'APPORTER
DES MODIFICATIONS AUX STATUTS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE
ARTICLE PREMIER
Abrogé .
ARTICLE 2
Les
emprunteurs du Crédit foncier ont le droit de se libérer par
anticipation, en tout ou en partie, après l'expiration d'un délai
dont la durée est fixée par le contrat de prêt.
En cas de remboursement par anticipation, l'indemnité en matière
de prêts hypothécaires ou de prêts aux départements,
communes ou établissements publics ne pourra dépasser une somme
égale à un semestre d'intérêt du capital
remboursé avant l'échéance.
LOI DU
24 NOVEMBRE 1940 PORTANT MODIFICATION
DES STATUTS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE
ARTICLE PREMIER
Les
modifications suivantes sont apportées aux statuts du Crédit
Foncier de France ; elles prendront effet à compter du 1er janvier 1941
1) Abrogé ;
2) Le deuxième alinéa de l'article 32 (actuellement premier
alinéa de l'article 28) est modifié ainsi qu'il suit :
" Aucune résolution ne peut être délibérée
sans le concours de six votants au moins " ;
3) L'article 35 est abrogé.
4) L'article 36 (actuellement art. 32) est rédigé ainsi qu'il
suit :
• Les censeurs sont au nombre de quatre.
• Deux d'entre eux sont nommés par l'assemblée
générale des actionnaires. La durée de leurs fonctions est
de quatre années. Ils sont rééligibles. En cas de
décès ou de démission de l'un d'entre eux, il est pourvu
immédiatement à son remplacement provisoire par celui qui reste
en exercice.
" Les deux autres sont nommés par arrêté du ministre
chargé de l'économie et des finances et choisis parmi les hauts
fonctionnaires de l'administration centrale des finances en activité de
service ayant au moins le grade de directeur ou parmi les trésoriers
payeurs généraux. Ils peuvent être remplacés dans
les mêmes conditions. En tout état de cause, leurs fonctions de
censeurs prennent fin lorsque cesse leur service actif à
l'administration des finances.
" Les dispositions de l'article 28 (actuellement art. 24) sont applicables aux
seuls censeurs désignés par l'assemblée
générale.
" Les dispositions de l'article 29 (actuellement art. 26) des statuts sont
applicables à tous les censeurs comme aux administrateurs. "
5) Le dernier alinéa de l'article 37 (actuellement art. 33) est
modifié ainsi qu'il suit :
" Les deux censeurs nommés par l'assemblée
générale ont le droit. sous la condition d'agir conjointement, de
requérir une convocation extraordinaire de ladite assemblée.
"
ARTICLES 2 ET 3
Relatifs à la composition du conseil d'administration, résultant de l'article premier.
LOI
N° 47-1465 DU 8 AOUT 1947
RELATIVE À CERTAINES DISPOSITIONS D'ORDRE FINANCIER
ARTICLE 82
Le
Crédit Foncier de France est habilité à consentir des
prêts hypothécaires sur navires de mer, bateaux de navigation
intérieure ou aéronefs. Les conditions générales de
ces prêts seront fixées soit par des conventions à
intervenir entre l'État et le Crédit Foncier, soit par les
statuts de cet établissement.
En représentation desdits prêts, le Crédit Foncier est
autorisé à créer et négocier des obligations
dénommées obligations pour prêts à la navigation
maritime, fluviale et aérienne. Ces obligations jouiront de tous les
droits et privilèges attachés aux obligations foncières et
communales par les lois et décrets applicables au Crédit Foncier.
Les créances provenant des prêts susvisés seront
affectées par privilège au paiement des obligations
spécialement émises en représentation de ces prêts.
LOI NO
53-1336 DU 31 DÉCEMBRE 1953
RELATIVE AUX COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR POUR L'ANNÉE
1954
ARTICLE 29
Le
président directeur général du Crédit foncier et
communal d'Alsace et de Lorraine est nommé, sur la présentation
du conseil d'administration, par décret pris sur le rapport du ministre
des finances.
Le commissaire du Gouvernement auprès de cet établissement peut
opposer son veto à toute décision prise par le conseil
d'administration ou l'un des comités constitués dans son sein, ou
par l'assemblée générale. Le président directeur
général peut, dans un délai de huit jours, saisir du
différent le ministre des finances qui est tenu de se prononcer dans les
dix jours. Tous les pouvoirs en blanc sont à la disposition du
commissaire du Gouvernement.
Le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine pourra être
autorisé à émettre des obligations et des lettres de gage
assorties de lots ou de primes de remboursement. L'article 9 de la loi locale
du 13 juillet 1899 est abrogé.
CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION
ARTICLE L.311-9
Les prêts consentis par les sociétés de crédit foncier peuvent excéder la moitié de la valeur de la propriété lorsque, indépendamment de l'hypothèque, le prêt est, pour sa totalité ou pour la partie excédant la quotité ci-dessus définie, assorti soit de la garantie de l'État français ou d'un territoire d'outre-mer, soit d'un nantissement sur des titres émis ou garantis par l'État français.
1
A noter que la FNCA est prévue
par les
statuts du Crédit agricole, et non par la loi.
2
Voir " Pour une banque différente : la
modernisation des caisses d'épargne ", rapport de Raymond
Douyère, député, au premier ministre, 8 avril 1998.
3
!jusqu'en 1985, les caisses d'épargne étaient
incitées à employer le quart de leur bénéfice en
faveur d'oeuvres de solidarité nationale ou d'organismes
philanthropiques. Cette disposition, prévue à l'article 65 du
code des caisses d'épargne, a été abrogée par
décret en 1985, sans aucun débat. Depuis, la totalité des
résultats des caisses d'épargne est porté en
réserves, bien que le réseau ait défini, dans sa charte de
Deauville, la création d'un " dividende social " de 10 %.
4
" Enquête banques : les conditions d'ouverture
d'un compte de dépôt pour les personnes disposant d'un faible
revenu ". CLCV 1999.
5
Voir rapport n° 58 (1998/1999) de M. Charles
Descours et avis n° 56 (1998/1999) de M. Jacques Oudin sur le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
6
Voir Rapport relatif à la monnaie électronique
n° 284 1998/1999 - Jean-Phlippe Lachenaud.
7
Résolution n°30 du 19 novembre 1993
8
Voir entre autres l'entrevue de M. Tommaso Padoa-Schioppa, membre
du directoire de la Banque centrale européenne, au Financial Times du
25 février 1999 et le commentaire de M. Michel Aglietta
annexé au rapport du Conseil d'analyse économique sur
l'instabilité du système financier international.
9
Les actionnaires visés par le texte sont les actionnaires
de référence, ayant un rôle dans la gestion des
établissements.
10
Article premier de la loi n° 83-557 du 1
er
juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de
prévoyance tel que modifié par l'article premier de la loi
n° 91-635 du 10 juillet 1991.
11
à l'exclusion donc des fonds réglementés
(dont le livret A) centralisés à la Caisses des
dépôts et consignations.
12
Rapport AN n°1420, page 37.
13
" Banques : votre santé nous
intéresse ", Alain Lambert, 1996-1997.
14
" Les établissements de crédit sont
agréés en tant que banque, de banque coopérative ou
mutualiste, de caisse d'épargne et de prévoyance, de caisse de
crédit municipal, de société financière ou
d'institution financière spécialisée. "
15
Avis n° 96-A-12 du 17 septembre 1996, rapport
Sénat n° 52, annexe I, page 20.
16
Rapport AN n° 1420, tome I, page 51.
17
Voir rapport AN n° 1420 précité, tome I,
page 136.
18
On notera d'ailleurs que cette précision n'a aucun sens
puisque les salariés ne peuvent être sociétaires que des
GLE et non des caisses.
19
L'article 16 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la
coopération prévoit que les statuts de la coopérative
peuvent autoriser l'assemblée générale à incorporer
au capital des sommes prélevées sur les réserves et
à relever en conséquence la valeur des parts sociales ou à
procéder à des distributions de parts gratuites.
20
L'article 14 de la loi du 10 septembre 1947
précitée plafonne l'intérêt que les
coopératives peuvent servir à leurs parts sociales au taux moyen
de rendement des obligations des sociétés privées ou
" TMO ".
21
Voir rapport précité, page 120.
22
Contre 1,5 % à la Poste et 1,3 % au
Crédit mutuel.
23
L'article 20 de la même loi en dresse la liste :
Caisse nationale du crédit agricole, Chambre syndicale des banques
populaires, Confédération nationale du crédit mutuel,
Caisse centrale du crédit coopératif, Fédération
centrale du crédit mutuel agricole et rural, Chambre syndicale des
sociétés anonymes de crédit immobilier et CENCEP.
24
En application des statuts du CENCEP, les censeurs
rédigent chaque année un rapport au conseil de surveillance du
CENCEP sur l'exercice de leur mission. Le rapport pour l'exercice 1997 fait
état de 207 dossiers de COS examinés contre 175 l'année
précédente.
25
Tout organe central doit ainsi exercer un contrôle
administratif, technique et financier sur l'organisation et la gestion des
établissements qui lui sont affiliés, et peut prendre les
sanctions prévues par les textes qui le régissent.
26
Trois étages en incluant l'organe central.
27
Voir débat à l'Assemblée nationale du 9 mars
1999, JO des débats, page 2194.
28
Cf. op. cit. page 101.
29
Op. cit. page 107.
30
Voir rapport AN n° 1420 page 136.
31
Les débats ne sont à cet égard pas
très explicites, le titre II
ter
de la loi de 1947 relatif aux
certificats coopératifs d'investissement ayant été
inséré par voie d'amendements gouvernemental à la loi sur
l'épargne du 17 juin 1987 en séance publique. Le ministre
délégué au budget de l'époque, M. Alain
Juppé, déclarait toutefois :
" Ces certificats
constitueraient un produit spécifique et accessible
à
l'ensemble du secteur coopératif faisant appel public à
l'épargne
, ainsi qu'un produit permettant un renforcement des fonds
propres. "
32
C'est en considérant que cette dotation initiale
était un prêt remboursable que le gouvernement a justifié
le prélèvement de 5 milliards de francs opéré sur
les fonds propres des caisses par l'article 52 de la loi de finances pour 1999.
33
Ce fonds, dont les réserves s'élevaient à
8.636 millions de francs au 31 décembre 1997, est destiné
à couvrir les risques inhérents aux activités des
établissements de crédit du groupe, conformément aux
conditions requises par l'article 3 du règlement n° 90-02
modifié du CRBF.
34
L'article 31 de la loi bancaire précise également
la composition du CECEI. Toutefois, celle-ci devrait être modifiée
par l'article 33 du présent projet de loi (
cf. infra).
35
A titre d'exemple, le CECEI a accordé 35
agréments en 1997.
36
Article 16 de la loi bancaire.
37
Article 17 de la loi bancaire.
38
Article premier de la loi bancaire.
39
Article 18 de la loi bancaire.
40
Articles 6 et 11 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996, dite
" de modernisation des activités financières ".
41
Article 32 de la loi bancaire.
42
Article 45 de la loi bancaire.
43
Article 19 de la loi bancaire.
44
Au sens de l'article 20 de la loi bancaire, sont
considérés comme des organes centraux : la Caisse nationale
de crédit agricole, la Chambre syndicale des banques populaires, la
Confédération nationale du crédit mutuel, la Caisse
centrale de crédit coopératif, la Fédération
centrale du crédit mutuel agricole et rural (qui n'existe plus), le
Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (future
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance) et la
Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit
immobilier.
45
Ce fut notamment le cas pour le Crédit mutuel.
46
"
Les contrôles sur place peuvent être
étendus aux filiales d'un établissement de crédit ou d'une
entreprise d'investissement, aux personnes morales qui le ou la
contrôlent directement ou indirectement (...) ainsi qu'aux filiales de
celle-ci
".
47
Titre III relatif aux mesures disciplinaires, de redressement et
de liquidation des établissements de crédit, des entreprises
d'investissement et des entreprises d'assurance.
48
Supprimé par l'Assemblée nationale en
première lecture mais que votre Commission des finances vous propose de
rétablir partiellement.
49
Un conseiller d'Etat, un représentant de l'association
française des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement (AFECEI), un représentant des organisations syndicales
représentatives du personnel des établissements de crédit
et des entreprises d'investissement, et deux personnalités choisies en
raison de leur compétence.
50
Il s'agit du président du CMF pour les entreprises
d'investissement et les établissements de crédit qui fournissent
des services d'investissement, du président de la COB dans le cas d'une
société de gestion de portefeuille pour le compte de tiers.
51
Un conseiller d'Etat, un dirigeant d'établissement de
crédit et un dirigeant d'entreprise d'investissement représentant
l'AFECEI, un représentant des organisations syndicales
représentatives du personnel des entreprises ou établissements
soumis à l'agrément du comité et deux personnalités
choisies en raison de leur compétence.
52
En vertu de l'article 23 de la loi bancaire, "
tout
établissement de crédit est tenu d'adhérer à un
organisme professionnel ou à un organe central affilié
(...) "
à l'AFECEI. En vertu de l'article 24 de la loi de
modernisation des activités financières "
Chaque
entreprise d'investissement (...) adhère à une association de son
choix (...). Toute association ainsi constituée est affiliée
à
(...) " l'AFECEI.
53
Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier. Voir rapport de la
Commission des finances du Sénat n° 413 - Tome II - pp. 141 et
suivantes.
54
Pour information, aux termes de l'article 47 du présent
projet de loi "
le directoire est composé de trois membres
nommés par le conseil de surveillance, qui confère à l'un
d'eux la qualité de président. (...). Son président ne
peut exercer ses fonctions qu'après agrément du ministre
chargé de l'économie ".
55
A l'exception des dispositions prévues au
dernier alinéa de l'article 21 (demande de fusion, cession ou
dissolution d'un établissement affilié par l'organe
central ;
cf.supra
article 32 du présent projet de loi) et
à l'article 46-1 de la loi bancaire (demande de cession d'un
établissement par la Commission bancaire ;
cf. infra
article
56 du présent projet de loi), qui pourront donner lieu à une
procédure de délégation des pouvoirs du CECEI à son
président.
56
Il faut toutefois noter la présence au CECEI d'un
représentant de l'AFECEI qui est un professionnel en activité.
57
Le décret d'application n'étant paru qu'à la
fin de l'année 1998, il est encore trop tôt pour apprécier
l'impact de cette réforme sur le fonctionnement du CMF. Par ailleurs, il
faut noter que le décret prévu pour le CECEI devrait s'inspirer
de ce précédent.
58
Article 37 de la loi bancaire : "
Il est
institué une commission bancaire chargée de contrôler le
respect par les établissements de crédit des dispositions
législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de
sanctionner les manquements constatés. Elle examine les conditions de
leur exploitation et veille à la qualité de leur situation
financière (...)
".
59
En 1995, la Commission bancaire a notifié six injonctions.
60
En 1995, la Commission bancaire a engagé douze
procédures disciplinaires.
61
Sous le plafond d'une fois le capital minimum auquel est astreint
l'établissement de crédit concerné.
62
Ceux-ci sont contrôlés (et sanctionnés le cas
échéant) par la Commission bancaire en vertu de l'article 37-1 de
la loi bancaire.
63
La définition de la compétence de la Commission
bancaire est la même pour la recommandation que pour l'injonction.
64
Celle-ci peut toutefois être retrouvée dans le texte
du décret n° 84-708 du 24 juillet 1984 modifié.
65
En première analyse, le Gouvernement avait prévu de
doter, au titre de leur " mission d'intérêt
général ", la future Caisse nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance, la Confédération
nationale de crédit mutuel et la Chambre syndicale des
sociétés anonymes de crédit immobilier d'un commissaire du
Gouvernement `facultatif'.
66
Il s'agit des sanctions pouvant être prises par la
Commission bancaire. Le présent projet de loi prévoit
d'étendre ces sanctions (
cf. infra
article 55).
67
Comité de la réglementation bancaire et
financière.
68 Cette obligation de disposer d'un " système de contrôle interne adéquat " résulte des directives communautaires 89/686 du 30 décembre 1989 (article 13, paragraphe 2 ; dite deuxième directive bancaire) et 92/30 du 6 avril 1992 (article 3- 6°).
69
Les établissements de crédit sont
obligés de consolider leurs comptes (règlement CRBF du 27
novembre 1985).
70
Directive du Conseil du 6 avril 1992 sur la surveillance des
établissements de crédit sur une base consolidée qui
devait être transposée avant le 1
er
janvier 1993.
71
Les modalités d'application de cette obligation seront
fixées dans un règlement du CRBF.
72
Titre IV " Protection des déposants et des
emprunteurs ", chapitre III " Secret professionnel ".
73
Il peut en effet s'agir d'un groupe non exclusivement
financier : les déboires d'une entreprise industrielle appartenant
au même groupe qu'un établissement de crédit peuvent avoir
des répercussions sur la situation financière de cet
établissement : la protection des déposants nécessite
donc de prendre en compte de tels groupes.
74
Un an d'emprisonnement et 100.000 francs d'amende.
75
Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
76
Le résultat distribuable est ici entendu comme le solde
résultant de l'imputation sur le résultat net comptable des
versements aux réserves légales et statutaires (voir sur ce sujet
le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi).
77
Voir rapport Sénat n° 116 sur le projet de loi
de finances rectificative pour 1998, page 100 et suivantes, 1998-1999.
78
Imputées sur les chapitres " informatique et
fonctionnement courant " du budget des services financies.
79
On peut d'ailleurs se demander s'il ne conviendrait pas
d'étendre les pouvoirs de la CCA vis-à-vis d'opérateurs
défaillants, comme le réclame la profession.
80
On notera que l'absence de fondement juridique à
l'intervention de la CCA dans le domaine de la présentation
d'opérations d'assurance ne l'a jusqu'à présent pas
empêchée de contrôler certaines associations de
souscripteurs. Son rapport d'activité de 1996 fait ainsi état
page 27 du contrôle d'une association recueillant des adhésions
à un contrat de prévoyance collective.
81
L'article L. 140-1 du code des assurances définit les
contrats d'assurance de groupe comme des contrats souscrits par une personne
morale ou un chef d'entreprise en vue de l'adhésion d'un ensemble de
personnes répondant à des conditions définies au contrat,
pour la couverture des risques en vie et en dommages corporels. Les
adhérents d'un tel contrat doivent avoir un lien de même nature
avec le souscripteur.
82
Mis à part les dispositions d'échanges
d'informations entre organismes qui, au demeurant, ne constituait qu'une
faculté pour les Etats, mais qui ont fait l'objet de l'article 68 de la
loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités
financières.
83
Rapport de la Commission des finances du Sénat sur la
proposition de résolution de M. Jacques Genton sur la proposition
de directive du Conseil visant au renforcement de la surveillance prudentielle
des établissements de crédit, des compagnies d'assurance, et des
entreprises d'investissement, n° 87, 1993-94, par M. Philippe Marini.
84
Etablissement sur lequel la Commission bancaire constate qu'est
exercé un contrôle exclusif au sens de l'article 357-1 de la loi
n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.
85
Comité des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement (CECEI) ou Commission des opérations de
bourse (COB).
86
Etablissements de crédit et entreprises d'investissement,
agréées par le CECEI.
87
Sociétés de gestion de portefeuille
agréées par la COB.
88
Il s'agit ici de lutter contre les " paradis
prudentiels ".
89
Comité des établissements de crédit et des
entreprises d'investissement.
90
Commission des opérations de bourse.
91
Notamment, la Commission bancaire peut imposer aux commissaires
aux comptes la transmission de tous les renseignements qu'elle estime
nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Elle peut
également les interroger sur les diligences qu'ils ont effectuées
auprès des établissements ou entreprises qu'ils contrôlent.
92
Commission de contrôle des assurances.
93
Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
94
Loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières.
95
Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier.
96
Celle-ci n'avais pas été incluse en 1992 car elle
n'avait commencé à fonctionné qu'à la fin 1991 et
les institutions de prévoyance n'étaient pas apparues comme des
organismes " financiers ".
97
Par exemple en Grande Bretagne avec la Financial Services
Authority (FSA).
98
Par exemple : un représentant de la Banque de France
assiste aux délibérations du Conseil des marchés
financiers (CMF) sans voix délibérative ; le Directeur du
Trésor ou son représentant est membre de la Commission
bancaire ; un représentant du ministre des finances peut être
entendu par la COB ; etc.
99
Cet article suivrait l'article 45 de la même loi,
modifié par l'article 42 du présent projet de loi.
100
Conformément à l'article 3 de la directive n°
92/30/CEE du 6 avril 1992.
101
Sont partie à cet accord, outre les Etats membres de
l'Union européenne, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein.
Même s'ils ne votent pas, ces Etats participent à tous les travaux
de la Commission et appliquent les directives : ils doivent donc être
inclus dans les transpositions.
102
Les compagnies financières ne sont pas
agréées, elles sont simplement inscrites sur une liste.
103
" Si l'exécution de la mesure est de nature à
porter atteinte à la souveraineté, à la
sécurité, aux intérêts économiques essentiels
ou à l'ordre public français ou lorsqu'une procédure
pénale quelconque a déjà été engagée
en France sur la base des mêmes faits et contre les mêmes
personnes, ou bien lorsque celles-ci ont déjà été
sanctionnées par une décision définitive pour les
mêmes faits " : ce sont les mêmes termes que dans
l'article 5 bis de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 relative
à la COB.
104
Articles 21 et 22 de l'ordonnance précitée.
105
Disposition similaire à celles prévue pour la
Commission bancaire (cf. article 44) et existant pour la Commission des
opérations de bourse.
106
Article 3 paragraphe 1.
107
Règlement 95-01 du 21 juillet 1995 du Comité de la
réglementation bancaire et financière.
108
Il convient de noter qu'il n'existe nulle part ailleurs en
Europe une telle reconnaissance de " systèmes
équivalents " et la mention qui en est faite dans la directive
provient d'une demande de la France.
109
En particulier il convient de remarquer que ni les titres de
créance négociables ni les certificats de dépôts ne
seront couverts par cette garantie.
110
Conformément à l'article 8 de la loi bancaire.
111
1° de l'article 2 de la loi bancaire.
112
Ce dernier membre de phrase renvoie à la garantie de
liquidité et de solvabilité que les réseaux
coopératifs et mutualistes sont tenus d'offrir à leurs
établissements affiliés ainsi qu'à l'appel aux
actionnaires effectué par le Gouverneur de la Banque de France en vertu
du premier aliéna de l'article 52.
113
Rapport de l'Assemblée nationale n° 1240, 1999, p.
83.
114
Il est en effet possible que le renflouement d'un sinistre
bancaire par un organe central dépasse ses capacités comme cela a
été le cas avec le Crédit coopératif et le
Crédit maritime mutuel.
115
Par exemple une décision posant les conditions de son
intervention préventive.
116
Tribunal administratif dans le ressort duquel le fonds de
garantie aura son siège : vraisemblablement Paris.
117
Article 11.
118
Il s'agit d'une responsabilité personnelle et
pécuniaire des dirigeants.
119
Soit environ 0,2 % des dépôts.
120
Les provisions alors nécessaires sont fiscalement
déductibles dans les conditions de droit commun.
121
Voir article 52 du présent projet de loi.
122
" Il peut à ces fins constituer ou demander à
ses adhérents de constituer pour son compte les garanties requises
conventionnellement ".
123
Il s'agit de sanctions disciplinaires et pécuniaires
(versées au budget de l'Etat). La Commission bancaire aura en outre le
pouvoir d'interdire ou de limiter la distribution de dividendes (cf. article 55
du présent projet de loi).
124
Cf. article 13 de la loi bancaire.
125
Cf. article 128 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur
les sociétés commerciales.
126
On prend en compte ici le montant du versement effectué
par l'organe central pour le compte des établissements qui lui sont
affiliés.
127
Cf. article 120 de la loi de 1966 sur les sociétés
commerciales.
128
Dans les conditions et sous les peines prévues à
l'article 226-13 du code pénal.
129
" Le contrôle des banques et la protection des
déposants ", Rapport d'information de l'Assemblée nationale
n° 2940, 1996, Philippe Auberger.
130
" Banques : votre santé nous
intéresse ", Rapport d'information du Sénat n° 52,
1996/97, Alain Lambert.
131
" Banques, votre santé nous intéresse ",
Rapport du Sénat n° 52, 1996/97, Alain Lambert.
132
A l'Assemblée nationale, le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie a évoqué les
points suivants : " exprimer ses doutes et évoquer les points
sur lesquels il lui semble nécessaire de procéder à des
investigations ".
133
Sociétés françaises et leurs succursales
communautaires ; succursales françaises d'entreprises ayant leur
siège hors de l'Espace économique européen.
134
Directive " non vie " 92/49 du 18 juin 1992 et
directive " vie " 92/96 du 10 novembre 1992.
135
Voir sur ce sujet le rapport de M. Alain Lambert,
" Assurons l'avenir de l'assurance ", rapport Sénat
n° 45, 1998-1999.
136
Cf. encadré ci-après.
137
Le défaut d'adhésion ou l'absence de versement au
fonds de la cotisation appelée sont passibles des sanctions
prévues à l'article L. 310-18 du code des assurances
(avertissement, blâme, interdiction d'effectuer certaines
opérations, retrait total ou partiel de l'agrément, transfert
d'office de tout ou partie du portefeuille) et de pénalités de
retard versées directement au fonds de garantie.
138
Les provisions alors nécessaires sont fiscalement
déductibles dans les conditions de droit commun.
139
Article 63 paragraphe I de la loi n° 96-597 du 2 juillet
1996 de modernisation des activités financières : " Les
prestataires de services d'investissement (...) protègent les droits de
propriété des investisseurs sur les instruments financiers dont
ils assurent la tenue de compte. Ils ne peuvent utiliser ces titres pour leur
propre compte qu'avec le consentement explicite de l'investisseur ". De
même pour le dépôt d'espèces auprès d'une
entreprise d'investissement : article 63 paragraphe II de la même
loi : " Les entreprises d'investissement ne peuvent en aucun cas
utiliser pour leur compte propre les fonds déposés auprès
d'elles par leurs clients sous réserve des dispositions des articles 49
et suivants ".
140
La Commission des finances du Sénat, sur le rapport de M.
Philippe Marini (n° 254, 1995-96) avait adopté cet article sous
réserve de modifications de cohérence.
141
Article 12 : "
L'entreprise est tenue d'indiquer
aux investisseurs, avant d'entrer en relation d'affaires avec eux, quel fonds
d'indemnisation ou quelle protection équivalente sera d'application, en
ce qui concerne la ou les opérations envisagées, la couverture
offerte par l'un ou l'autre système, ou si aucun fonds ou aucune
indemnisation n'existent
". Cette disposition se retrouve à
l'article 61 de la loi de modernisation des activités
financières précitée.
142
Directive n° 94-19 du 30 mai 1994 relative aux
systèmes de garantie des dépôts.
143
L'Autriche, le Portugal, le Luxembourg et la Suède n'ont
pas non plus mis en oeuvre cette directive.
144
Depuis sa création, ce fonds a versé 132 millions
de à 11.790 investisseurs pour 493 firmes défaillantes soit une
indemnisation moyenne de 11 000 . Il employait une dizaine de personnes en
1992 et il emploie aujourd'hui 140 personnes. Il est assuré depuis 1990
pour le cas où la totalité des défaillances conduisant
à l'indemnisation déclarée sur une année
excéderait 25 millions de .
145
Selon l'article 6 de la loi de modernisation des
activités financières , "
les entreprises
d'investissement sont des personnes morales, autres que les
établissements de crédit, qui ont pour profession habituelle et
principale de fournir des services d'investissement
".
146
A noter que la SICOVAM, qui ne tient pas de comptes titres et
n'est donc pas responsable vis à vis des tiers de la bonne
administration des titres, n'est pas concernée par le mécanisme.
147
Il s'agit des institutions et services suivants : le
Trésor public, la Banque de France, les services financiers de La Poste,
l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM),
l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et la Caisse des
dépôts et consignations (article 8 de la loi bancaire).
148
Articles 52-1 à 52-13 de la loi bancaire,
cf.
supra
article 47 du présent projet de loi.
149
Cf. récente réforme de l'appel public à
l'épargne : les OPCVM sont des " investisseurs
qualifiés ".
150
Avec le problème particulier des fonds communs de
placement qui, n'ayant pas la personnalité morale, sont en principe
transparents.
151
Cette solution avait également été
préconisée par M. Philippe Auberger dans une proposition de loi
relative à la garantie des déposants et des investisseurs,
Assemblée nationale n° 1113, 1994. Il prévoyait un
plafond d'indemnisation fixé à " au moins 200.000 francs par
porteur de titres de l'organisme ".
152
Ce marché représente environ 1300 milliards de
francs pour le seul secteur bancaire.
153
Articles L. 231-2 et L. 231-6 du code de la construction.
154
Les cautions de constructeurs de maisons individuelles sont
réputées dangereuses car elles consistent en un engagement
technique (construire une maison qui n'existe pas encore à un prix et
dans des délais convenus) qui nécessite de très bien
connaître le métier du constructeur.
155
Celui-ci était payé par une commission sur le
chiffre d'affaires sans supporter aucun risque.
156
Finindus avait également une importante activité
de cautionnement mais le traitement préventif de ses difficultés
a permis d'éviter toute défaillance comparable à Mutua
équipement.
157
Articles 52-2 à 52-13 de la loi bancaire (voir article 47
du présent projet de loi).
158
Afin d'exclure les personnes publiques ou parapubliques et au
premier rang desquelles l'Etat qui peut être bénéficiaire
d'un contrat de cautionnement.
159
Voir article 53 paragraphe VI du présent projet de loi.
160
Aucun plafond d'indemnisation en valeur absolue n'est
prévu notamment car, contrairement aux dépôts, les risques
en matière de cautions ne sont pas partageables entre plusieurs
établissements.
161
Environ 50 millions de francs.
162
Pour les établissements de crédit qui n'ont aucune
activité de cautionnement et qui, détenteurs d'un agrément
bancaire général, seraient obligatoirement adhérents d'un
tel mécanisme, se pose la même question que dans le cas des
établissements de crédit ne recevant pas de dépôts
mais étant adhérents du mécanisme de garantie : ils
devraient payer une cotisation minimale, équivalente à un droit
d'entrée dans le système.
163
Et environ 10 % des constructeurs de maisons individuelles font
faillite chaque année.
164
Par exemple, pour les agences de mannequins, paiement des
salaires et charges sociales.
165
Article 4 de la loi de finances rectificative du 28 juin 1982.
166
Article 21 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du
29 décembre 1984).
167
En revanche, les fonds d'épargne retraite prévus
par la loi Thomas n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans
d'épargne retraite ne sont pas assujettis à cette contribution.
168
" Evaluation des voies et moyens Tome I ", annexe au
projet de loi de finances pour 1999.
169
Rappel : le nouvel article 52-8 de la loi bancaire
prévoit que le règlement intérieur du fonds de garantie
des dépôts est élaboré par le conseil de
surveillance et ensuite homologué par le ministre chargé de
l'économie après approbation par le CRBF (
cf. supra
article 47 du présent projet de loi).
170
Rappel : le nouvel article L. 423-4 du code des assurances
prévoit que le règlement intérieur du fonds de garantie
des assurés est élaboré par le conseil de surveillance et
ensuite homologué par le ministre chargé de l'économie
(cf. supra
article 49 du présent projet de loi).
171
Description à l'article 50 du présent projet de
loi.
172
Article 6 de la loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 sur les
bourses de valeur abrogée par la loi n° 96-597 du 2 juillet
1996 de modernisation des activités financières.
173
Avis adopté le 10 décembre 1997 sur l'avenir du
système bancaire en France dans le contexte de la monnaie unique,
rapporté par M. Jean-Pierre Moussy.
174
" Banques : votre santé nous
intéresse ", Rapport d'information fait au nom de la Commission des
finances du Sénat, par M. Alain Lambert. 1996-97.
175
Proposition n° 7 ; p. 155.
176
Article 6 du décret n° 97-326 du 10 avril 1997.
177
Au sens du 4° de l'article 71-1 de la loi bancaire.
178
Dans les quatorze jours ouvrables après
l'exécution du virement (à noter toutefois que cette contrainte
de délai n'existe pas dans la directive) et sans préjudice des
recours de droit commun.
179
Dans les quatorze jours ouvrables après réception
de la demande (cette contrainte de délai n'existe pas dans la directive)
et sans préjudice des recours de droit commun en matière de
responsabilité.
180
Ordonnance n° 67-833 instituant une commission des
opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de
valeurs mobilières et à la publicité de certaines
opérations de bourse.
181
Article 6 de l'ordonnance précitée.
182
Notamment l'arrêté ministériel homologuant
le règlement 98-02 de la COB, relatif à l'information à
diffuser à l'occasion de programmes de rachat de titres de capital admis
aux négociations sur un marché réglementé a
été attaqué devant le Conseil d'Etat par la voie du
recours pour excès de pouvoir.
183
" Il est interdit à la société qui a
émis des actions à dividende prioritaire sans droit de vote
d'amortir son capital. En cas de réduction du capital non motivée
par des pertes, les actions à dividende prioritaire sans droit de vote
sont, avant les actions ordinaires, achetées dans les conditions
prévues aux deux derniers alinéas de l'article 269-8 et
annulées (...) ".
184
Cette part peut représenter légalement
jusqu'à 25 % du capital, soit plus que les 10 % que les
sociétés ont le droit de racheter et d'annuler dans le cadre de
l'article 217-2.
185
Les actions à dividende prioritaire sans droit de vote
constituent en effet un instrument financier particulier dont la valorisation
est particulièrement difficile, avec un fort rendement (supérieur
à celui des actions ordinaires) et une faible valorisation en capital
(forte décote par rapport aux actions ordinaires).
186
Aujourd'hui moins d'une dizaine de sociétés
seraient confrontées à cette situation de blocage.
187
" L'assemblée générale d'une
société dont les actions sont admises aux négociations sur
un marché réglementé peut autoriser le conseil
d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre
d'actions représentant jusqu'à 10 % du capital de la
société. (...) En cas d'annulation des actions achetées,
la réduction de capital est autorisée ou décidée
par l'assemblée générale extraordinaire qui peut
déléguer au conseil d'administration ou au directoire, selon le
cas, tous pouvoirs pour la réaliser (...) ".
188
" Les assemblées spéciales réunissent
les titulaires d'actions d'une catégorie déterminée. La
décision d'une assemblée générale de modifier les
droits relatifs à une catégorie d'actions n'est définitive
qu'après approbation par l'assemblée spéciale des
actionnaires de cette catégorie (...) ".
189
Cette éventualité ne se réalisera pas en
cas de rachat au fil de l'eau ou par bloc (dans ces cas, la COB s'assure que le
prix de rachat est corrélé au cours de bourse) mais en cas
d'offre publique de rachat ou de distribution de bons de rachat (la fixation du
prix est alors libre).
190
Il s'agit de la transposition dans la loi bancaire de l'article
1690 du Code dvil relatif à la cession de créances.
191
Plus de 10 000 débiteurs dans le cas de la faillite de la
banque Pallas Stern.
192
Il s'agit plus précisément des personnes
visées aux articles 17 de la loi bancaire et 12 de la loi de
modernisation des activités financières.
193
Ce dispositif est très proche de celui prévu pour
les assurances (cf. article 59 paragraphe II du présent projet de loi).
194
Le Conseil constitutionnel avait alors jugé :
" Considérant de même, que les dispositions de l'article 5
auxquelles revoie le deuxième alinéa de l'article 4 doivent se
comprendre comme imposant au Gouvernement de prendre par voie d'ordonnance des
dispositions selon lesquelles l'évaluation de la valeur des entreprises
à transférer sera faite par des experts compétents
totalement indépendants des acquéreurs éventuels ;
qu'elle sera conduite selon les méthodes objectives couramment
pratiquées en matière de cession totale ou partielle d'actifs de
sociétés en tenant compte, selon une pondération
appropriée à chaque cas, de la valeur boursière des
titres, de la valeur des actifs, des bénéfices
réalisés, de l'existence de filiales et des perspectives
d'avenir ; (...) "
195
Conformément au principe général du droit
des sociétés selon lequel la responsabilité de
l'actionnaire d'une société anonyme est limitée au montant
de son apport en capital.
196
" Banques : votre santé nous
intéresse ", rapport du Sénat n° 52, 1996-97, Alain
Lambert.
197
" Le contrôle des banques et la protection des
déposants ", rapport d'information de l'Assemblée nationale
n° 2940, 1996.
198
C'est-à-dire qui seront soumises aux mêmes
contraintes législatives et réglementaires, en application des
dispositions de la loi relative à l'épargne et à la
sécurité financière.
199
Art L. 143-10 : "Lorsqu'est ouverte une procédure de
redressement ou de liquidation judiciaire, les rémunérations de
toute nature dues aux salariés et apprentis et l'indemnité
mentionnée à l'article L. 980-11-1 due par l'employeur aux
bénéficiaires d'un stage d'initiation à la vie
professionnelle pour les soixante derniers jours de travail ou d'apprentissage
doivent, déduction faite des acomptes déjà perçus,
être payées, nonobstant l'existence de toute autre créance
privilégiée, jusqu'à concurrence d'un plafond mensuel
identique pour toutes les catégories de bénéficiaires ".
200
"Les banques hypothécaires et l'obligation
foncière en Europe " - 1993
201
Les prêts dépassant le plafond de 60% sont
autorisés, cependant ils ne peuvent être refinancés par des
Pfandbriefe mais seulement par d'autres obligations non garanties. Ces
prêts sur gage de rang inférieur sont limités, au total,
à 20% de l'ensemble des hypothèques d'une banque.
202
Définition retenue par la directive : "la valeur
hypothécaire correspond à la valeur de l'immeuble calculée
par un expert qui procède à une évaluation prudente de la
valeur commerciale future de l'immeuble compte tenu de ses
caractéristiques durables à long terme, des conditions de
marché normales et locales, de l'usage actuel du bien et des autres
usages qui pourraient lui être donnés. Les éléments
d'ordre spéculatif ne peuvent pas être pris en compte dans
l'évaluation de la valeur hypothécaire."
203
Cf. Cass.civ.7 avril 1993 BOUFFARE c/ Banque régionale de
l'Ouest.
204
L'article 6 de la loi sur les banques hypothécaires
allemande précise quant à elle que : "
le montant
total des Pfandbriefe hypothécaires en circulation doit, à tout
moment et à concurrence de leur valeur nominale, être couvert par
des hypothèques d'un montant au moins équivalent et portant un
intérêt au moins égal
".
205
Cf rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des
politiques publiques sur la politique maritime et littorale de la France, 1998,
annexe 2, page 24 : " le cycle d'activité explique une
caractéristique importante de la marine marchande : son
caractère spéculatif. Pour assurer la rentabilité globale
de leur activité, les armateurs doivent souvent compenser la faiblesse
de leur rentabilité d'exploitation en acquérant et cédant
des navires au bon moment ".
206
Sur la durée des prêts, l'article 7 du
décret du 6 juillet 1854 supprimant les maxima fixés par des
décrets de 1852 et 1853, énonce que " les conditions des
prêts à faire par la société sont celles qui
résultent des décrets des 28 février et 28 mars 1852
relatifs aux sociétés de crédit foncier " -v.
ci-dessus " article 11 du décret du 28 février 1852
abrogé et l'article 1
er
du premier décret du 28 mars
1852 (abrogé) "
207
Cette disposition relative aux " droits et frais
d'administration " a été remplacée par la
règle selon laquelle le taux d'intérêt des prêts ne
pourra excéder de plus de 0,60% le taux de revient des
obligations ; cette marge a été ultérieurement
portée à 1 % (révisions statutaires de 1882 et
1947).