Proposition de résolution sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 (E 1049) ; et sur le document de travail de la Commission : accord interinstitutionnel sur la dis

Proposition de résolution sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen et sur le document de travail de la Commission

BADRE (Denis)

RAPPORT 222 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 222

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement sur :

- la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006 (E 1049),

- le document de travail de la Commission : accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l' amélioration de la procédure budgétaire (E 1128),

Par M. Denis BADRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir le numéro :

Sénat : 164 (1998-1999).

Union européenne.

PRÉAMBULE

Les propositions d'acte communautaire E1049 et E1128 portent sur deux piliers de l'avenir du budget européen et, au-delà, de l'avenir de l'Europe.

La seconde de ces propositions (E1128) constitue un document de travail de la Commission portant nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

Il s'agit des propositions de la Commission pour renouveler et réformer l'accord conclu le 29 octobre 1993 entre le Conseil, le Parlement et la Commission.

Cet accord interinstitutionnel qui avait enrichi un précédent accord de 1988 contient toutes les dispositions majeures de l'encadrement de la procédure budgétaire européenne.

Parmi celles-ci, le coeur de l'accord interinstitutionnel réside dans les perspectives financières. Elles figurent en annexe de l'accord interinstitutionnel et leur présentation est détaillée, trop parcimonieusement du reste, dans le premier des documents cités plus haut (E1049).

La définition des perspectives financières 2000-2006 est un acte décisif compte tenu de sa nature même. Il ne s'agit pas moins que de programmer l'évolution des finances publiques européennes pour chacune des sept années à venir. Le total de la programmation concerne pas moins de 4.781,4 milliards de francs.

La portée de cette programmation est, en outre, considérable. Politiquement d'abord, elle dessine les orientations de l'intervention financière à venir de l'Union Européenne et manifeste l'expression solennelle de l'accord des Etats membres sur la façon de construire l'Europe à travers son budget. Institutionnellement ensuite, l'on peut estimer que, malgré certaines souplesses, la programmation financière encadre les budgets communautaires tout au long de la période qu'elle est appelée à couvrir.

Les perspectives financières en cours de négociation marqueront donc très fortement l'Europe des sept années à venir.

Dans ces conditions, il est heureux que, contrairement à la situation observée il y a six ans les propositions d'acte communautaire portant sur l'accord interinstitutionnel et les perspectives financières aient été transmises au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.

Rappel sur la procédure de transmission des actes
portant perspectives financières

L'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire du 29 octobre 1993 n'avait en effet pas été transmis au Parlement français au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Le Conseil d'Etat avait en effet estimé que les accords interinstitutinnels, non prévus par le traité de Rome, n'appartenaient pas à la catégorie des actes communautaires stricto sensu de l'article 88-4 de la Constitution.

Cette position n'aurait pu être considérée comme recevable que si de tels actes n'avaient qu'une valeur déclaratoire dépourvue de toute portée juridique. Mais il était plus qu'hasardeux de raisonner ainsi dès lors que la Cour de justice s'était plusieurs fois appuyée sur de tels accords pour rendre des décisions dès l'instant où ces accords peuvent, " si les obligations qui en découlent sont suffisamment précises et inconditionnelles, être élevés au rang d'actes destinés à appliquer le traité et rendre susceptible d'annulation les dispositions dérivées qui leur sont contraires " , selon les conclusions d'un avocat général dans une affaire où était évoquée une déclaration commune des trois institutions communautaires.

C'est ainsi qu'on pouvait à bon droit considérer que ces actes établissaient des normes s'imposant aux institutions communautaires et correspondant, dans l'esprit des institutions européennes, aux lois de programme françaises.

Un revirement s'est heureusement produit à l'occasion d'une proposition de révision des perspectives financières élaborée par la Commission en 1996. Le Conseil d'Etat a alors estimé que ladite proposition devait être regardée comme étant une proposition d'acte communautaire au sens de l'article 88-4 de la Constitution.

A la différence de ce qui s'était passé en 1993, le Conseil d'Etat, cette fois-ci avait estimé qu'il y avait lieu de saisir le Parlement français.

Son avis fut le suivant :

" En tant que proposition de décision conjointe du Conseil de l'Union européenne et du Parlement Européen prise selon la procédure de l'article 189 B du Traité de l'Union européenne, la proposition de révision des perspectives financières doit être regardée comme étant une proposition d'acte communautaire au sens de l'article 88-4 de la Constitution.

Dès lors que les montants pluriannuels prévus par le programme-cadre arrêtés selon la procédure de codécision de l'article 189 B du traité de l'Union européenne par application des dispositions de l'article 130 I du même traité doivent, pour être révisés, suivre la même procédure en application des § 11 et 12 de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, et être inscrits dans l'avant-projet de budget que la commission est chargée d'établir en application de l'article 203 du Traité, lesdites révisions des perspectives financières dont les montants sont définis, sont de nature législative : elles peuvent être assimilées en droit interne à une loi de programme dont les autorisations de programme sont, en vertu de l'article 33 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, en principe inscrits dans la partie " services votés " du projet de loi de finances.

L'on trouvera dans l'encadré qui suit quelques rappels historiques sur les perspectives financières.

Quelques rappels historiques

Les perspectives financières constituent une vraie programmation à moyen terme des dépenses européennes.

Le budget des Communautés européennes s'inscrit, depuis 1989, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses décidée à la suite de l'accord institutionnel du 27 mai 1988.

La genèse de cet accord conclu entre le Conseil, le Parlement et la Commission peut être trouvée dans la crise budgétaire de 1987. Celle-ci avait opposé le Conseil au Parlement et à la Commission au sujet du plafond de ressources propres de la Communauté.

La programmation financière des dépenses communautaires, vulgarisée sous la dénomination de " paquet Delors I ", était censée permettre de trouver une porte de sortie à l'impasse budgétaire d'alors. Elle constituait un compromis au terme duquel :

- la montée en charge programmée des dépenses communautaires devait s'accompagner d'un plafonnement et d'une meilleure prédictibilité des contributions des Etats-membres ;

- la classification des différentes dépenses par rubrique permettait de préserver l'évolution nécessaire des dépenses obligatoires et les perspectives de renforcement des actions correspondant à des dépenses non obligatoires.

Le Conseil européen d'Edimbourg du mois de décembre 1992 devait adopter de nouvelles perspectives financières à horizon 1999, le " paquet Delors II ", consacrées par l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.

Le caractère programmatique des perspectives financières résulte de ce qu'elles regroupent en six grandes rubriques l'ensemble des interventions budgétaires de l'Union Européenne pour l'avenir. Cette caractéristique essentielle doit être préservée contre les tentatives d'amodiation de la Commission.

Chaque rubrique des perspectives financières est assortie d'un montant de crédits qui constitue le plafond des dépenses budgétaires ouvrables chaque année dans le cadre du budget européen.

Ces plafonds ne sont pas totalement intangibles. Ils peuvent être modifiés dans le cadre de deux procédures distinctes qui permettent de faire évoluer la programmation à moyen terme des crédits d'engagements du budget communautaire.

Les procédures permettant l'évolution de la programmation financière

L'adaptation annuelle des perspectives financières regroupe :

- Les ajustements techniques opérés en amont de la procédure budgétaire afin de tenir compte de la croissance du PNB et des prix.

Ils supposent, d'une part, de calculer la ligne agricole qui constitue le plafond de la rubrique 1 "Politique agricole commune". Celle-ci est indexée sur les prix et 74 % du taux de croissance réelle.

Ils supposent, d'autre part, de réévaluer les plafonds des autres rubriques en tenant compte de la croissance du PIB de l'année à venir et de la dérive des prix telle qu'elle est prévue.

Ces ajustements sont effectués par la Commission et communiqués aux deux branches de l'autorité budgétaire.

- Les adaptations liées aux conditions d'exécution consistent à adapter le montant total des crédits de paiement en fonction du rythme de consommation des crédits d'engagement.

Les attributions de la Commission dans ce domaine varient selon la nature des dotations concernées. Généralement, ces propositions doivent recueillir l'agrément du Conseil et du Parlement qui statuent à la majorité qualifiée pour l'un et, pour l'autre, à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cependant, s'agissant des crédits relatifs aux fonds structurels et aux fonds de cohésion, la Commission est forte de l'engagement consenti par le Conseil et le Parlement à l'occasion de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 d'autoriser le transfert sur les années ultérieures des dotations non utilisées au cours de l'exercice précédent, même si ce transfert a pour effet d'augmenter les plafonds correspondants des dépenses.

La révision des perspectives financières

Elle vise à " faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine dans le respect du plafond des ressources propres ".

L'accord interinstitutionnel précise qu' " en règle générale, une telle proposition de révision doit être adoptée avant le début de la procédure budgétaire pour l'exercice ou le premier des exercices concernés par cette révision " .

Les règles de majorité sont celles indiquées plus haut à l'occasion de la présentation de la procédure d' " adaptations liées aux conditions d'exécution " .

Une règle impérative est posée. Comme on l'a vu, les révisions doivent respecter le plafond des ressources propres .

En revanche, et l'hypothèse n'est pas purement théorique compte tenu du fait que les plafonds des crédits d'engagement sont inférieurs au plafond des ressources propres, les révisions financières peuvent conduire à une augmentation des plafonds des crédits d'engagement supérieure à ce qu'autorisent les ajustement techniques examinés plus haut.

L'accord interinstitutionnel de 1993 édicte quelques principes devant guider l'exercice de révision.

Il fait d'abord deux recommandations qui sont les suivantes :

- il s'agit d'abord de rechercher, si au sein d'une même rubrique, il existe des possibilités de réaffectation des dépenses entre les programmes qu'elle regroupe sur la base en particulier des sous-exécutions de crédits escomptables ;

- il s'agit, d'autre part, de rechercher les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique.

Il pose ensuite deux règles :


• aucune révision au titre des dépenses obligatoires ne peut entraîner une réduction du montant disponible pour les dépenses non obligatoires ;


• toute révision doit assurer le maintien d'une relation ordonnée entre engagements et paiements .

Si le cadrage financier de l'Union Européenne est donc susceptible de connaître des modifications en cours de période, force est d'observer qu'au-delà des simples corrections techniques, les révisions des perspectives financières sont soumises à des conditions strictes qui en ont rendu l'utilisation rare dans le passé.

A l'occasion du nouvel accord interinstitutionnel, la Commission recherche donc à introduire davantage de flexibilité.

Cette recherche passe d'abord par l'introduction de clauses de flexibilité autorisant des transferts entre rubriques et d'une année sur l'autre.

Une flexibilité est organisée entre la rubrique 3 et la rubrique 4. Ainsi, l'autorité budgétaire pourrait, au cours de la procédure budgétaire, voter des crédits en dépassement du plafond de la rubrique 3 ou 4 des perspectives financières pour un montant maximal de 100 millions d'euros, sans révision des perspectives financières, à condition de laisser sous la rubrique qui n'est pas concernée par le dépassement une marge supérieure d'au moins 100 millions d'euros. Ce dépassement ne pourrait être effectué, pour les mêmes besoins, au titre de deux exercices consécutifs.

La flexibilité d'un exercice sur l'autre consisterait à permettre l'inscription dans le budget de crédits d'engagement en dépassement des plafonds des perspectives financières pour un montant maximum de 500 millions d'euros , pour couvrir des besoins précisément identifiés et d'importance politique significative, à condition qu'une inexécution correspondante des crédits d'engagement soit constatée au titre de l'exercice précédent et que le solde d'exécution budgétaire et le solde global de l'exercice précédent soient au moins équivalents.

Ces clauses qui sont la réponse de la Commission à l'échec rencontré par elle lors de sa proposition de révision de 1996 apparaissent inopportunes. Elles entrent en contradiction avec l'article 8 de l'accord interinstitutionnel qui, au nom d'une bonne gestion financière, demande aux institutions européennes de dégager des marges sous les plafonds des différentes rubriques pour pouvoir financer des crédits supplémentaires en cas de besoin.

Tant parce qu'elles affaiblissent la portée de l'accord politique qui fonde la programmation financière de l'Union européenne que parce qu'elles ouvrent la voie à un certain laxisme financier, ces clauses doivent entre dénoncées.

Cette exigence s'impose d'autant plus que le nouvel accord interinstitutionnel contient, de surcroît, en germe une réorientation des perspectives financières en cours de programmation.

Cela résulte de la combinaison de deux clauses.

La première, nouvelle, consiste à prévoir que la Commission présentera aux deux branches de l'autorité budgétaire, au plus tard le 1er juillet 2004, un rapport sur la mise en oeuvre de la ligne directrice agricole, accompagné, le cas échéant, de propositions appropriées pour une révision de son mode de calcul à partir de 2005.

La seconde, désormais classique, réserve un sort particulier et privilègié aux actions structurelles. En effet, le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagement prévues dans les perspectives financières pour les actions structurelles. Ainsi, pour les actions structurelles, les plafonds des crédits d'engagement continueraient d'être considérés, moins comme une contrainte que comme des objectifs de dépenses. Sans doute, le projet d'accord interinstitutionnel ne reprend-il pas l'obligation pour l'autorité budgétaire de transférer sur les années ultérieures les dotations prévues pour les actions structurelles non utilisées au cours de l'exercice précédent. Mais, il prévoit une exception pour les dotations non utilisées au cours de la première année couverte par les perspectives financières afin de remédier à un éventuel retard en début de période : " A l'occasion de l'exercice d'adaptation réalisé en 2001 et en cas de retard dans l'adoption des programmes relatifs aux actions structurelles, les deux branches de l'autorité budgétaire s'engagent à autoriser, sur proposition de la Commission, le transfert sur les années ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de dépenses, des dotations correspondantes non utilisées au cours de l'exercice 2000 ".

Les propositions de la Commission pour plus de flexibilité apparaissent ainsi singulièrement sélectives, le maintien d'un statut privilégié accordé aux crédits d'actions structurelles figeant de fait leur programmation financière.

Si ces projets d'aménagement doivent être dénoncés, il est en revanche, loisible de se féliciter que le projet d'accord interinstitutionnel rappelle que les interventions budgétaires de l'Union sont dépendantes de l'existence d'une base légale. La Commission a toutefois présenté une proposition permettant d'inscrire des crédits susceptibles d'être exécutés sans acte de base. Il s'agirait :

- des crédits relatifs à des projets pilotes de nature expérimentale visant à tester la faisabilité d'une action et son utilité. Les crédits d'engagement y afférents ne pourraient être inscrits au budget que pour deux exercices budgétaires et leur montant total ne pourrait excéder 32 millions d'euros ;

- des crédits relatifs à des actions destinées à préparer des propositions en vue de l'adoption de futures actions communautaires. Les crédits d'engagement y afférents ne pourraient être inscrits au budget que pour trois exercices budgétaires au maximum. Le montant total des lignes nouvelles concernées ne pourrait dépasser 30 millions d'euros par exercice et le montant total des crédits effectivement engagés au titre des actions préparatoires ne pourrait excéder 75 millions d'euros.

Cette proposition a fait l'objet d'un accord de principe de la part du Conseil et du Parlement européen. Le niveau des crédits concernés demeure assez élevé mais, dans l'ensemble, la proposition de la Commission peut être considérée comme plus satisfaisante que la pratique observée jusqu'alors.

Une programmation réalisée sur le fil du rasoir :

La programmation financière 2000-2006 proposée par la Commission se caractérise par quelques grands traits.

Elle est réalisée dans le cadre d'un maintien du système actuel des "ressources propres" avec, en particulier, un plafond inchangé par rapport à la programmation en cours de 1,27 % du PIB communautaire.

Elle concerne l'Europe des 15 et ne prend qu'indirectement en compte l'élargissement à de nouveaux Etats membres conformément aux recommandations du Conseil.

Pour autant, la programmation présentée par la Commission est profondément marquée par la perspective de l'élargissement. Les crédits consacrés par les 15 à la préparation des candidats à l'adhésion à l'Union Européenne sont isolés au sein de trois des grandes rubriques du budget, les rubriques agricole, d'actions structurelles et d'aide extérieure :

21,8 milliards d'euros seraient consacrés à cette préparation soit 3% de l'ensemble des crédits disponibles.

Surtout, l'exercice de la Commission est sous-tendu par la volonté de démontrer sur la base d'une estimation de la charge budgétaire résultant de l'élargissement, que les crédits nécessaires aux 15 Etats membres laisseraient une marge suffisante pour financer l'adhésion des nouveaux membres sans dépasser le plafond inchangé des ressources propres.

Cette démonstration suppose remplies un grand nombre de conditions parmi lesquelles l'acceptation des réformes proposées par la Commission. Même si elles sont empreintes d'une grande continuité, voire d'un certain immobilisme, les perspectives financières ici examinées ne sont en effet pas établies sur la base d'une prolongation, sans changements, du cadre des actions communautaires.

Les principales modifications apportées à ce cadre concernent la politique agricole commune, les " actions structurelles " et, sans que la Commission le démontre vraiment, les politiques internes.

L'appréciation des nouvelles perspectives financières est donc indissociable de celle des réformes envisagées tout comme celle de leur capacité à répondre au défi de l'élargissement suppose d'accorder quelque crédit à l'évaluation de l'impact financier de ce dernier. Mais, elle est également dépendante de la réalisation du scénario macro-économique qui leur est sous-jacent dont il faut apprécier l'importance avant d'entrer dans le vif du sujet.

La Commission table sur une croissance en volume de 2,5 % l'an en moyenne, assortie d'une inflation de 2 % soit une croissance nominale pour les 15 de 4,5 % par an.

Données économiques de base

Milliards d'euros-prix 1999	1999	2000		2001		2002	2003	2004	2005	2006
PNB Quinze	7.804,3	7.999,4		8.199,4		8.404,4	8.614,5	8.829,8	9.050,6	9.276,9
PNB nouveaux Etats-membres						291,9	303,6	315,7	328,4	341,5
PNB TOTAL						8.696,3	8.918,1	9.145,6	9.378,9	9.618,3
Prévisions de croissance	2000-2001		2002-2006
PNB Quinze	2,5 %		2,5 %
PNB nouveaux Etats-membres	4,0 %		4,0 %
PNB Communauté élargie			2,6 %
	2,0 %		2,0 %

Source : Document 1049

Ces perspectives ne sont pas irréalistes. Mais, elles tranchent avec le tempo de l'évolution économique en Europe au cours de la présente décennie marquée par une croissance moyenne de 1,5 % l'an entre 1991 et 1996.

Il n'est donc pas sans intérêt d'apprécier les propositions financières au regard d'une variante économique où le taux de croissance serait inférieur de un point au taux retenu par la Commission.

Dans une telle hypothèse, les plafonds des crédits de paiement exprimés en % du PIB prendraient les valeurs suivantes.

2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
1,28	1,29	1,28	1,25	1,23	1,22	1,21

La marge disponible sous les ressources propres évoluerait alors comme indiqué ci-après en point de PIB :

2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
- 0,01	- 0,02	+ 0,01	+ 0,02	+ 0,04	+ 0,05	+ 0,06

Des réaménagements de crédits devraient alors intervenir en début de période afin de respecter le plafond des ressources propres. Si la situation financière des 15 s'améliorerait par la suite, le financement de l'élargissement deviendrait très tendu. En effet, celui-ci suppose d'abord l'existence d'une marge confortable sous la ligne directrice agricole.

Or, une baisse du rythme de croissance du PIB à 1,5 % réduirait l'augmentation de la ligne directrice agricole indexée rappelons-le sur 74 % de la croissance en volume du PIB.

L'équilibre des dépenses agricoles serait le suivant :

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Ligne directrice agricole	45.702	46.204	46.713	47.997	47.716	48.272	48.802
Dépenses agricoles	41.813	43.952	44.825	45.407	44.773	43.991	43.298
dont PAC réformée	36.545	38.730	39.655	40.287	39.700	38.946	38.307
A Marge	3.889	2.252	1.888	1.820	2.973	4.281	5.504
B Marge des perspectives de la Commission	4.237	2.968	2.995	3.323	4.897	6.639	8.312
Ecart (A-B)	- 348	- 716	- 1.107	- 1.503	- 1.924	- 2.358	- 2.808
Mobilisation de la marge du fait de l'élargissement	-	-	1.600	2.030	2.450	2.930	3.400

La marge disponible sous la ligne directrice agricole en serait réduite et les besoins résultant de l'élargissement tendraient à assécher le disponible pour les 15.

Les disponibilités financières réservées au financement de l'élargissement évolueraient quant à elles comme suit :

2002	2003	2004	2005	2006
816	1.656	3.363	4.267	5.199

contre l'équilibre suivant prévu par la Commission :

2002	2003	2004	2005	2006
1.280	3.300	5.680	8.060	10.470

En cumulé, l'écart serait de 13.490 millions d'euros. Le total des financements disponibles serait alors juste équivalent au total des crédits nécessaires à l'élargissement. Toutes les marges seraient consommées.

*

* *

La programmation 2000-2006 apparaît ainsi insuffisamment inspirée du principe de précaution.

C'est d'autant plus regrettable qu'à bien des égards elle traduit un certain immobilisme des options européennes, repoussant à plus tard une révision pourtant nécessaire compte tenu des évolutions du contexte de la construction européenne.

CHAPITRE PREMIER

LE FINANCEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

Les propositions de la Commission s'inscrivent dans le cadre d'un maintien du " système des ressources propres " adopté à Luxembourg le 31 octobre 1994.

Cette proposition quelque peu décevante, compte tenu des imperfections du système de financement de l'Union européenne, peut apparaître cependant raisonnable en l'état du contexte institutionnel de la construction européenne et au vu du programme de dépenses des perspectives financières de la Commission.

Les propositions d'acte communautaire ici étudiées sont peu disertes sur le volet recettes de la programmation des finances publiques européennes à horizon 2006. La raison en est que la Commission propose à ce sujet de s'en tenir au " statu quo ".

Cette position est explicitée sans ambiguïté dans le rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres ^{1( * )} : " les inconvénients du système actuel..... ne justifie pas en soi, une modification urgente de la Décision Ressources Propres " ( ).

Conclusion raisonnable sans doute mais qui ne peut être acceptée sans observations ni réserves.

I. LE MAINTIEN DU SYSTEME DES RESSOURCES PROPRES

La continuité proposée par la Commission a deux implications : la nature des " ressources propres " du budget communautaire resterait inchangée et le plafond des " prélèvements communautaires " resterait fixé à 1,27 % du PNB de l'Union européenne.

A. LES CONTRIBUTIONS VERSÉES AU BUDGET EUROPÉEN RESTERAIENT DÉTERMINÉES PAR DES RÈGLES INCHANGÉES

Le tableau ci-après récapitule les versements prévisionnels que devrait recevoir le budget communautaire au titre des ressources propres en 1999.

Répartition des ressources propres par catégories
dans le projet de budget de la Communauté pour 1999

(en Meuros)

Origine de la recette	Projet de budget 1999	En %
Prélèvements agricoles	949,0	1,1
Cotisations sucre et isoglucose	972,0	1,1
Droits de douane	11.983,8	13,9
Contribution TVA	30.374,2	35,4
Contribution PNB	41.052,8	48,4
Excédents disponibles	p.m.	p.m.
Total	85.241,9	100,0

On distingue, par coutume, les ressources propres traditionnelles - prélèvements agricoles, " cotisations-sucre " et droit de douane - des autres ressources propres.

Parmi les ressources propres traditionnelles :

- les prélèvements agricoles sont soumis aux règles du GATT, la dernière négociation de l'Uruguay Round ayant substitué aux prélèvements variables un système de droits fixes appelés " équivalents tarifaires " ;

- les " cotisations-sucre " s'appliquent à la production, soit à titre normal, soit, en cas d'excédents à titre de " cotisations supplémentaires de résorption ", et au stockage des produits,

- les droits de douane proviennent de l'application du tarif douanier commun à la valeur des marchandises importées, le tarif douanier étant issu de décisions réellement communautaires.

Le déclin de la part du financement de l'Union Européenne provenant de ces catégories de ressources a été continu au cours des dernières années.

Composition des ressources propres de l'Union européenne

(en pourcentage du total, chiffres consolidés ; les données pour 1998 et 1999
sont des projections)

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Ressources propres traditionnelles	29,1	28,7	29,4	26,4	23,6	20,3	20,6	21,3	19,1	18,8	16,7	16,1
TVA ^1	60,0	60,7	69,9	59,5	61,9	54,0	51,9	57,8	51,3	45,5	39,7	35,4
PNB	10,9	10,6	0,7	14,1	14,5	25,7	27,5	20,9	29,6	35,7	43,6	48,4

1. Y compris la correction en faveur du Royaume-Uni

Mais le tableau ci-dessus démontre surtout qu' un rééquilibrage s'est produit entre les deux ressources principales du budget communautaire, la contribution-TVA et la contribution-PNB, du fait principalement de l'application de la " décision ressources propres " de 1994.

Une première étape avait été franchie en 1988. Alors, l'assiette-TVA des Etats membres, qui sert à calculer leur contribution avait été plafonnée à 55 % de leur PIB. En 1994, cet écrêtement fut ramené à 50 % du PIB, immédiatement pour le Portugal, la Grèce, l'Espagne et l'Irlande, progressivement pour les autres Etats. En outre, le taux maximal d'appel de la ressource-TVA fut abaissé passant, là aussi progressivement, de 1,4 % à 1 % en 1999.

Ces réformes ont provoqué une baisse accusée du poids relatif de la " ressource-TVA " dont les modalités de calcul sont rappelées dans l'encadré ci-après.

Le calcul de la "contribution-TVA"

Le calcul de la "contribution-TVA" des Etats-membres suppose d'abord la définition d'une assiette commune dont les modalités ont été arrêtées dans la 6 ^ème directive TVA du 17 mai 1977. Il s'agit pour l'essentiel de rapporter les recettes nettes de TVA dans chaque Etat à un taux moyen pondéré de TVA qui résulte d'une pondération des différents taux appliqués par chaque Etat en fonction de la structure de l'assiette fiscale (la consommation pour l'essentiel) dans chaque Etat. Un certain nombre de compensations sont alors effectuées pour tenir compte des particularités nationales en matière d'exonération de TVA. Puis, l'assiette de TVA fait l'objet d'un écrêtement à hauteur, désormais, de 50 % des PIB nationaux.

L'assiette se voit alors appliquer un taux d'appel.

Le taux maximal d'appel est en 1999 de 1 % -v. supra. Le taux uniforme d'appel tient compte de la compensation britannique et le taux d'appel effectif est le quotient entre le versement effectif et l'assiette uniforme écrêtée.

Il s'en est suivi une montée en charge de la ressource PNB.

Les réformes apportées au " système des ressources-propres " ont permis de se rapprocher sensiblement de l'objectif d'équité contributive.

Dans le système antérieur marqué par la prédominance de la contribution-TVA , les Etats les moins riches, dans lesquels la part de l'assiette-TVA dans le PIB était comparativement importante, contribuaient au titre de la TVA relativement plus que ce qu'aurait été leur contribution si elle avait été assise sur le PIB, référence plus significative de la richesse nationale.

En outre, une relation plus étroite entre la conjoncture économique et le dynamisme des ressources européennes a été instauré.

En effet, la variation de la " ressource-TVA " est susceptible d'être influencée à croissance donnée par deux variables : si le taux d'épargne s'accroît dans les Etats-membres alors la ressource-TVA s'accroît moins que le PIB ; il en va de même si les exportations prennent une part croissante dans la formation du PIB.

La réforme de 1994 s'est donc traduite par un rapprochement des contributions des Etats de leurs capacités contributives.

Les deux tableaux suivants le démontrent qui, l'un récapitule la part relative de chaque Etat dans le financement du budget communautaire et, l'autre, fournit des indicateurs de prospérité relative.

Part relative de chaque Etat membre dans le financement
du budget communautaire

(En %)

	1995 ^(1)	1996 ^(2)	1997 ^(3)	1998 ^(3)	1999 ^(4)
Belgique	4,0	3,9	3,9	3,7	3,9
Danemark	1,9	1,9	2,0	2,0	2,0
Allemagne	31,4	29,2	28,2	27,3	26,4
Grèce	1,5	1,6	1,5	1,6	1,5
Espagne	5,4	6,4	7,1	6,5	6,9
France	17,5	17,5	17,5	17,0	17,2
Irlande	1,0	1,0	0,9	1,0	1,0
Italie	9,5	12,6	11,5	12,8	13,0
Luxembourg	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2
Pays-Bas	6,4	6,2	6,4	5,9	6,0
Autriche	2,6	2,6	2,8	2,5	2,7
Portugal	1,3	1,4	1,4	1,3	1,4
Finlande	1,3	1,4	1,4	1,3	1,4
Suède	2,4	2,8	3,0	2,8	2,9
Royaume-Uni	13,6	11,6	11,8	14,0	13,5

(1) Rapport Cour des comptes des CE

(2) Compte de gestion et bilan financier de la Commission pour 1997

(3) Budget 1998

(4) Projet de budget pour 1999

Indicateurs de prospérité relative

Part des Etats membres dans le PNB de l'Union européenne à 15

(en pourcentage du total, données pour 1997, y compris la correction
en faveur du Royaume-Uni)

	B	DK	D	GR	E	F	IRL	I	L	NL	A	P	FIN	S	UK
Part du PNB de l'UE	3,1	1,9	26,0	1,5	6,6	17,2	0,8	14,2	0,2	4,5	2,6	1,2	1,4	2,7	16,1

Capacité contributive et prospérité relative
Produit national brut aux prix du marché par habitant en écus et en SPA

(jusqu'en 1990 : D et EUR-15 sans l'Allemagne de l'Est ;
à partir de 1991 : D et EUR-15 avec les nouveaux Länder)

	Ecus					SPA ^1
	1984	1990	1991	1995	1997	1984	1990	1991	1995	1997
B	101,0	104,0	106,0	121,5	112,8	106,8	105,3	109,2	115,7	115,3
DK	131,1	127,8	124,3	140,2	137,4	106,7	100,6	102,4	110,8	112,5
D	129,9	127,3	114,6	130,9	118,6	119,0	117,8	107,3	110,4	109,4
GR	53,5	44,0	46,6	49,2	53,3	62,8	59,3	62,3	66,5	69,0
E	52,3	66,7	71,4	63,4	62,6	69,0	74,2	79,4	76,8	77,7
F	115,7	111,4	110,3	116,4	109,9	111,7	109,7	113,0	106,7	104,3
IRL	61,9	61,3	62,4	69,1	79,9	59,6	64,3	68,7	80,5	82,4
I	92,7	101,1	105,3	83,2	92,2	101,9	101,9	105,5	103,7	102,6
L	171,4	184,0	192,3	201,8	186,4	173,5	185,2	196,6	181,6	176,2
NL	112,0	100,7	101,2	113,7	108,1	102,7	101,3	102,3	106,8	106,0
A	109,3	109,2	111,8	127,6	118,8	106,1	105,8	108,8	111,1	112,6
P	26,2	35,8	41,5	46,8	46,7	49,4	58,9	64,5	70,0	69,6
FIN	130,1	139,5	123,3	105,9	104,9	99,1	99,9	91,1	93,6	96,4
S	144,5	137,8	142,4	111,7	114,2	111,8	104,5	102,4	97,3	93,7
UK	98,6	89,1	91,2	83,8	101,8	99,6	99,5	96,3	96,4	100,3
EUR-15	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

1. SPA : Standards de pouvoir d'achats

Le rapprochement de ces données est synthétisé dans le tableau ci-après :

Quote-parts des Etats membres dans le financement de l'Union européenne
et dans le PNB de l'Union européenne à 15

(en pourcentage du total, données pour 1997, y compris la correction
en faveur du Royaume-Uni)

	B	DK	D	GR	E	F	IRL	I	L	NL	A	P	FIN	S	UK
Part du PNB de l'UE	3,1	1,9	26,0	1,5	6,6	17,2	0,8	14,2	0,2	4,5	2,6	1,2	1,4	2,7	16,1
Part dans le financement du budget de l'UE	3,9	2,0	28,2	1,6	7,1	17,5	0,9	11,5	0,2	6,4	2,8	1,4	1,4	3,1	11,9
Dont ressources propres traditionnelles	7,4	2,0	24,2	1,2	4,5	10,9	1,6	7,9	0,2	12,2	1,8	1,1	1,0	2,6	21,5
Dont contributions TVA et PNB	3,1	2,0	29,1	1,7	7,8	19,0	0,8	12,4	0,2	5,1	3,0	1,5	1,5	3,2	9,6

Il en ressort clairement qu'à l'exception notable du Royaume-Uni et plus marginale de l'Italie, il existe une relation étroite entre le niveau relatif de prospérité et celui du financement du budget communautaire à la charge de chacun.

B. LE MAINTIEN D'UN PLAFOND DE RESSOURCES PROPRES ET DE SON NIVEAU FIXÉ À 1,27 % DU PIB

La décision " ressources propres " de 1994 a rappelé que l'utilisation des fonds communautaires devait s'inscrire dans le cadre d'un plafond évolutif assigné aux ressources propres (v. tableau ci-dessous).

Plafond des ressources propres

(en crédits de paiement)

1995	1996	1997	1998	1999
1,21	1,22	1,24	1,26	1,27

Les propositions de la Commission visent à maintenir inchangé tout au long de la période de programmation le plafond de 1,27 %du PIB assigné aux ressources propres.

Cette solution est jugée compatible avec le financement des crédits programmés dans le cadre de l'Europe des 15 et celui des dépenses résultant de l'élargissement, la situation de départ étant caractérisée par un taux d'appel de l'ordre de 1,10 %, laissant une marge de 0,17 % du PIB.

II. OBSERVATIONS ET RÉSERVES

Le maintien du système actuel des ressources propres, et en particulier, celui du plafond assigné à ces ressources est raisonnable compte tenu des réalités institutionnelles de l'Europe et du contenu du programme de dépenses de l'Union.

Il s'agit d'une contrainte financière salutaire qui présente quelques garanties pour les Etats membres.

Pour être tout à fait clair, elle est de nature à prévenir un ressaut de contribution au cas, pas tout à fait improbable -v. chapitre II- où les dépenses de l'Union dériveraient. Il faudrait alors ajuster les dépenses, faute de pouvoir recourir à des financements supplémentaires.

Ce n'est pas à dire que ce plafond doive être considéré comme " sacro-saint ". Des nouveaux transferts de compétences vers l'Union européenne supposeraient bien sûr de le réexaminer tout comme d'ailleurs ils impliqueraient de réviser les crédits budgétaires nationaux consacrés aux compétences ainsi transférées.

Est-ce à dire que le système des ressources propres est satisfaisant ? La réponse ne peut être positive à la fois du point de vue technique et du point de vue politique.

A. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE D'AMÉLIORATIONS TECHNIQUES

Sur le plan technique , on sait que les contributions TVA et PNB sont fort dépendantes de la qualité des systèmes statistiques et administratifs nationaux.

La définition de l'assiette-TVA européenne dépend en effet de la qualité des systèmes nationaux de perception des impôts.

Les Etats rigoureux en la matière se voyaient imposer des contributions comparativement plus importantes que celles que devaient supporter les Etats plus laxistes. Le plafonnement de l'assiette a eu pour effet d'atténuer cette distorsion. En revanche, il laisse aux Etats laxistes le bénéfice d'une sous-estimation de leur assiette-TVA. En conséquence, la contribution-TVA qui représente encore plus du tiers des moyens du budget européen reste probablement à l'origine de transferts de charge dissimulés entre Etats, transferts d'autant moins admissibles que le budget européen repose, précisément, pour une grande partie sur des mécanismes de solidarité entre Etats.

S'agissant de la ressource PNB, la précision des données statistiques doit être de la même manière parfaite faute de quoi les transferts de charge dénoncés en matière de " contribution-TVA " risquent de se produire à l'identique pour les " contributions-PNB " des Etats membres.

B. UNE PLUS GRANDE ÉQUITÉ DOIT ÊTRE RECHERCHÉE

Sur un plan plus politique, il y a lieu, dans un premier temps, de regretter certaines atteintes au principe d'équité contributive qu'il convient de corriger.

Ces atteintes proviennent d'abord du maintien au sein des ressources propres d'une fraction significative réservée à la contribution-TVA.

Différence entre la contribution TVA réelle

et la contribution PNB théorique (1)

(en millions d'euros)

B	DK	D	GR	E	F	IRL	I	L	NL	A	P	FIN	S	UK
- 266	- 71	708	20	98	159	8	- 1.236	7	42	93	79	- 45	72	332

Source : " Le financement de l'Union européenne ". Rapport de la commission européenne - 7 octobre 1998.

Il apparaît que quatre pays " profitent " du " statu quo " et que leurs " contributions-TVA " sont inférieures à ce que seraient leurs contributions si elles étaient entièrement assises sur leur PNB :

- l'Italie pour 1.236 millions d'euros ;

- la Belgique pour 266 millions d'euros ;

- le Danemark pour 71 millions d'euros ;

- et la Finlande pour 45 millions d'euros.

Le maintien du " statu quo " pénalise tout particulièrement l'Allemagne (708 millions d'euros), le Royaume-Uni (332 millions d'euros) et la France (159 millions d'euros).

Mais, ces atteintes proviennent surtout de la " correction " dont bénéficie le Royaume-Uni depuis le Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984.

Le mécanisme de la correction britannique

Il consiste à calculer l'écart de taux entre la part du Royaume-Uni dans les versements TVA et PNB et sa part dans le total des dépenses réparties. L'on applique alors cette différence au total des dépenses et l'on multiplie le résultat par 0,66 % puisque l'Union ne prend en charge que les 2/3 du déséquilibre britannique.

Cette somme vient en déduction de la contribution-TVA du Royaume-Uni. Elle est compensée par les autres Etats membres au prorata de leur part dans la quatrième ressource, la contribution PNB.

L'Allemagne bénéficie d'un traitement de faveur puisque sa part de la compensation est réduite d'1/3.

Le tableau ci-après rend compte des montants de la correction britannique qui s'est élevée en 1998 à 3,2 milliards d'écus soit près du quart de la contribution versée par le Royaume-Uni cette année là.

Montants de la correction britannique

	Solde		Correction		Solde moins correction		Autres facteurs ^1		Correction budgétaire
	(1)		(2)		(3) = (1) - (2)		(4)		(5) = (2) + 4
	Mécus	% PNB	Mécus	% PNB	Mécus	% PNB	Mécus	% PNB	Mécus	% PNB
1985	2.847,0	0,50	1.879,0	0,33	968,0	0,17	- 897,6	- 0,16	981,4	0,16
1986	2.748,0	0,46	1.813,7	0,30	934,3	0,16	57,4	0,01	1.871,1	0,33
1987	3.310,1	0,50	2.194,7	0,33	1.115,4	0,17	- 381,0	- 0,06	1.813,7	0,30
1988	3.943,0	0,57	2.150,6	0,31	1.792,4	0,26	44,0	0,01	2.194,6	0,32
1989	4.272,3	0,57	2.516,6	0,34	1.755,7	0,24	- 324,8	- 0,04	2.191,8	0,29
1990	3.833,8	0,51	2.452,4	0,32	1.381,4	0,18	41,3	0,01	2.493,7	0,33
1991	4.331,1	0,54	2.787,0	0,34	1.544,1	0,19	773,5	0,10	3.560,5	0,44
1992	4.164,7	0,52	2.659,7	0,33	1.505,1	0,19	- 86,4	- 0,01	2.573,3	0,32
1993	4.706,6	0,59	2.940,3	0,37	1.766,3	0,22	219,7	0,03	3.160,0	0,39
1994	3.575,8	0,42	2.276,5	0,27	1.299,3	0,15	36,8	0,00	2.313,3	0,27
1995	4.686,3	0,55	3.079,1	0,36	1.607,2	0,19	-1.611,0	-0,19	1.468,1	0,17
1996	4.570,6	0,50	2.856,5	0,31	1.714,1	0,19	88,8	0,01	2.945,3	0,32
1997	3.442,7	0,30	1.977,5	0,17	1.465,2	0,13	481,3	0,04	2.458,8	0,22
1998	6.945,0	0,56	3.931,2	0,32	3.013,8	0,24	- 700,6	- 0,06	3.230,6	0,26

1) Parmi les autres facteurs, il faut compter l'ajustement du calcul définitif de l'année n - 4 et les effets de taux de change

Le " chèque " britannique explique l'écart considérable entre le poids relatif du PIB du Royaume-Uni (16,1 % en 1997) et celui de sa contribution au budget de l'Union (11,8 % en 1997).

Il convient d'éliminer une " correction " qui choque l'équité contributive.

Après avoir brièvement évoqué le paradoxe d'une situation où la communautarisation des droits de douane est associée au maintien d'administrations douanières nationales qu'on peut supputer n'être pas entièrement incitative, l'on peut alors conclure à l'équité global du système de financement de l'Union européenne à l'exception notable du sort privilégié du Royaume-Uni et sous réserve d'une sincérité des référents et, en particulier, des données relatives au PIB.

Le tableau ci-après rend compte à titre d'illustration des transferts de charge résultant de la situation privilégiée du Royaume-Uni pour quatre Etats membres

Coût de la correction en faveur du Royaume-Uni pour l'Allemagne,
les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède

(pourcentage du PNB, données courantes 1995-1997, APB 1999)

	Allemagne	Pays-Bas	Autriche	Suède
1995	0,02	0,03	0,03	0,03
1996	0,03	0,05	0,05	0,05
1997	0,03	0,05	0,05	0,05
1999	0,04	0,07	0,07	0,07

Mais, la France est le premier financeur de la " correction " britannique comme le démontre le tableau ci-après.

Total de la répartition de la correction

Etats membres	Exercice 1999
Belgique	162.900.400
Danemark	108.119.604
Allemagne	800.069.267
Grèce	77.493.563
Espagne	362.072.873
France	924.947.320
Irlande	44.053.494
Italie	759.510.938
Luxembourg	11.592.005
Pays-Bas	246.647.079
Autriche	137.109.759
Portugal	68.524.417
Finlande	78.484.803
Suède	149.689.786
Royaume-Uni	- 3.931.215.308
Total	0

C. UN MEILLEUR CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE S'IMPOSE

Cependant, autre aspect des problèmes politiques posés par le système des ressources propres, l'idée européenne doit reposer aussi sur des mécanismes démocratiques. Sous cet angle, les modalités de financement du budget européen ne sont pas satisfaisantes . Le consentement à l'impôt européen est, pour le moins, dilué du fait des réalités institutionnelles qui connotent le système :

- l'impopularité du prélèvement n'est pas assumée par les décideurs effectifs, ce qui est déresponsabilisant ;

- le prélèvement n'est pas réellement débattu.

Au fond, le financement de l'Europe reste assis sur un système de contributions des Etats, l'idée de ressourcesropres ne parvenant pas à franchir un stade autre que purement lexical.

Chacune de ces caractéristiques pose problème et doit être débattue. Il faut, en particulier, poser trois questions :

- quel degré de consentement démocratique au prélèvement européen exiger ?

- quelle organisation mettre en place pour que ce consentement soit effectif ?

- quel arbitrage prononcer entre un système de contributions étatiques et un système de prélèvement européen ?

Il est important et urgent d'apporter des réponses à ces questions.

En l'état, la seule garantie démocratique qui entoure le système passe par un débat national intervenant suffisamment en amont des négociations budgétaires pour que le Parlement puisse déterminer les orientions qu'il souhaite voir défendues par l'exécutif.

Un tel débat ne peut évidemment être considéré comme l'équivalent du consentement à l'impôt qui historiquement a fondé la démocratie et qui continue d'en être une composante essentielle.

Mais au moins aurait-t-il le mérite de clarifier les enjeux du budget européen au niveau national et de déboucher sur une expression démocratique.

Au regard de ce souci, il faut se réjouir des discussions désormais organisées systématiquement à l'occasion de l'examen de l'article du projet de loi de finances qui évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget communautaire.

Ce débat n'a cependant pas de contenu décisoire compte tenu de l'obligation d'honorer les traités. Sa vocation est donc d'offrir un lieu de discussion, d'information et de contrôle. Il conviendrait de lui assurer une plus grande portée.

A cet égard, l'on doit également souligner tout l'intérêt des débats portant sur les avant-projets de budget présentés par la Commission.

C'est cette considération qui conduit à souhaiter l'amélioration de l'examen par le Parlement desdits avant-projets. Leur discussion au Parlement devrait être systématisée. Surtout, le débat devrait tenir compte des réalités institutionnelles qui voient l'exécutif en charge des négociations avec nos partenaires. C'est dire que la discussion ne devrait pas seulement partir de la proposition d'acte communautaire transmise dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.

Elle devrait s'établir également à partir des positions de négociations élaborées par l'exécutif. A cette fin, celui-ci devrait présenter un rapport précisant son appréciation propre de l'avant-projet de budget et les conclusions qu'il en tire dans la perspective des négociations budgétaires.

Ce rapport devrait par ailleurs -v. chapitre II- être l'occasion de présenter un bilan le plus complet possible de l'exécution du budget communautaire au cours de l'année précédente.

CHAPITRE II

LA PROGRAMMATION DES DEPENSES

Une analyse fine de la programmation des dépenses telle qu'elle est proposée par la Commission ne doit pas conduire à occulter l'impression d'ensemble d'une grande continuité, certains diraient d'un " statu quo ", par rapport à la programmation actuelle.

Au-delà des passions suscitées par chacun des dossiers ouverts, c'est bien la permanence qui l'emporte.

Le partage du budget suscite toutes les convoitises mais le budget reste à peu de choses près le même.

Autre élément de continuité, la dynamique d'expansion se poursuit sur un rythme rapide contrairement à l'affichage de la Commission.

De ces deux points de vue, les perspectives financières 2000-2006 démontrent, prises globalement, la force de l'inertie.

Ce constat appelle à s'interroger sur la justification du choix de la continuité et sur les risques d'une telle option dans le contexte mouvant qu'est celui de la construction européenne.

L'Europe suscite des convoitises ce que démontre malheureusement assez l'ambiance détestable qui entoure les négociations relatives aux futures perspectives financières. Mais, heureusement, l'Europe suscite aussi beaucoup d'engouements et d'attentes.

L'attente c'est d'abord celle des candidats à l'adhésion, des aspirants à l'Union Européenne. C'est un choix politique fort de ne pas la décevoir. C'est aussi une responsabilité politique exigeante que de reconnaître que ce choix sera coûteux.

L'habillage des perspectives financières proposées tend à atténuer cette reconnaissance. Ce n'est pourtant pas le moindre de ses paradoxes que de la dévoiler, mais subrepticement.

L'attente c'est aussi celle des citoyens d'Europe qui dans chacun des Etats réclament que la dimension européenne s'affirme davantage dans le sens d'une Europe puissante prenant son destin en mains et capable de s'imposer dans le contexte d'une mondialisation qui ne serait plus subie. Une telle Europe doit aller à l'essentiel et s'imposer l'efficacité et l'efficience. Elle doit démonter sa capacité d'entraînement et retrouver le respect de ses principes fondamentaux.

L'un d'entre eux, la subsidiarité, doit être constamment rappelé. Derrière ce " quasi-néologisme " européen se cache en effet un grand principe à deux faces. L'une est négative : l'Europe ne doit pas se mêler de ce qui relève des Etats. L'autre est positive : l'Europe doit s'affirmer quand la dimension européenne vaut plus que la dimension étatique.

Ce n'est que débarrassée du rêve de supplanter les Etats que l'Europe deviendra vraiment elle-même.

C'est avec cette exigence en tête que doit être conduite l'appréciation des propositions budgétaires de la Commission.

I. LA PROGRAMMATION DES DIFFERENTES RUBRIQUES

Les développements qui suivent passent en revue la programmation de 4781,4 milliards de francs de crédits d'engagement rubrique par rubrique en mentionnant les traits essentiels des réformes proposés par la Commission.

A. LES CRÉDITS AGRICOLES (RUBRIQUE 1)

1. Un cadrage financier confortable en apparence

2000 : 42.650 millions d'euros

2006 : 43.298 millions d'euros

Les crédits agricoles absorberaient 341,4 milliards d'euros entre 2000 et 2006 , soit 46,9 % des crédits pour engagements.

Toutefois, la rubrique 1 qui, dans la programmation actuelle, regroupe les seuls crédits de la politique agricole commune (PAC), serait réformée. Aux crédits nécessaires à la PAC viendraient en effet s'ajouter les crédits ouverts pour préparer les futurs Etats membres à leur adhésion et les crédits autrefois logés dans d'autres rubriques relatifs au développement rural dans les régions autres que d'objectif 1, aux mesures structurelles dans le secteur de la pêche et aux mesures vétérinaires et phytosanitaires. L'instrument de pré-adhésion agricole serait doté de 520 millions d'euros par an tandis que la prise en charge par le FEOGA-garantie de mesures nouvelles se traduirait par un surcoût un peu supérieur à 2 milliards d'euros par an.

La prise en compte de ces charges nouvelles ramène la progression en volume de la ligne directrice agricole à 1,2 % par an contre une progression apparente de 1,9 % l'an .

Le tableau ci-après rend compte de la programmation des dépenses agricoles exprimées cette fois en termes nominaux en mentionnant le cadrage proposé pour les crédits de paiement.

Estimation de l'évolution des dépenses agricoles

(prix courants)

Millions d'euros	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Ligne directrice (prix courants) (*)	45.205	46.940	48.750	50.630	52.600	54.650	56.790	59.020
Dépenses agricoles (prix courants)	40.400	42.650	45.710	47.515	49.040	49.250	49.270	49.360
Communauté à Quinze	40.400	42.120	45.170	46.965	48.480	48.680	48.680	48.760
PAC réformée (mesures de marché)	37.800	37.275	40.280	42.035	43.510	43.670	43.620	43.670
Mesures d'accompagnement de développement rural et mesures horizontales dans le domaine de la pêche	2.600	4.745	4.790	4.830	4.870	4.910	4.960	4.990
Mesures vétérinaires et phytosanitaires		100	100	100	100	100	100	100
Aide préadhésion (**)		530	540	550	560	570	590	600
Marge	4.805	4.290	3.040	3.115	3.560	5.400	7.520	9.660
Dépenses estimées pour l'adhésion				1.700	2.200	2.700	3.300	3.900

Source : proposition E 1049

Le glissement de la ligne directrice agricole , indexée sur 74 % de la croissance en valeur du PIB ^{2( * )} conduirait à une progression uniforme de l'ordre de 3,9 % l'an, un peu supérieure à la croissance annuelle de la ligne directrice agricole observée entre 1996 et 1999. On rappelle que la ligne directrice agricole constitue le plafond des dépenses agricoles et que pour juger des dépenses agricoles l'attention doit être centrée sur l'évolution des crédits de paiement proposés par la Commission.

De ce point de vue, l'on doit noter que la progression des dépenses agricoles en valeur serait, elle, plus modérée avec une croissance annuelle moyenne de 2,7 % à partir du niveau atteint en 1999.

Cette progression globale s'accompagnerait d'une croissance des crédits nécessaires aux seuls besoins de la PAC, dont on suppose acquise la réforme, de 2,1 % par an.

Le dynamisme de l'ensemble de dépenses agricoles serait plus grand du fait de l'introduction de charges nouvelles dans la rubrique 1 dans le domaine du développement rural, des mesures vétérinaires et phytosanitaires et de l'aide pré-adhésion.

Au total, la marge disponible sous la ligne directrice agricole après un mouvement de réduction en début de période dû à la montée en charge de la réforme de la PAC augmenterait à partir de 2003 pour se situer en fin de période à 9,7 milliards d'euros. Ce dernier chiffre doit être rapproché de celui de la marge prévue pour 1999 (4,8 milliards d'euros) -il en représente à peu près le double-, et de celui des dépenses agricoles que nécessiterait l'élargissement : 3,9 milliards d'euros en 1999.

Ainsi, selon la Commission le mécanisme de la ligne directrice agricole permettrait tout à la fois une croissance des dépenses de la PAC de 2,1 % l'an, soit une stabilisation en volume, et un financement sans difficulté des dépenses agricoles résultant de l'adhésion.

2. D'importantes inconnues

Cette estimation est cependant tributaire de l'adoption de la réforme de la PAC et de la réalisation effective des hypothèses relatives aux principales variables d'évolution des dépenses de la PAC .

La réforme de la PAC proposée par la Commission tourne autour d'un approfondissement de la baisse des prix d'intervention compensé par une augmentation des aides directes versées aux producteurs.

Le prix d'intervention des céréales serait réduit de 20 % en une étape (1 ^er juillet 2000) tandis que les aides directes seraient accrues de la moitié de la baisse des prix. Les prix d'intervention de la viande bovine seraient abaissés en trois étapes de 30 %, ce qui serait compensé par une augmentation des primes et par l'octroi d'aides complémentaires gérées par les Etats dans le cadre toutefois de règles communes. S'agissant du secteur laitier, la Commission propose le maintien des quotas, la baisse progressive des prix de soutien compensée par un relèvement des aides directes rendant, selon elle, possible une augmentation elle-même progressive du volume des quotas.

La réforme de la PAC s'accompagne également de la promotion d'éléments de modulations avec en particulier la dégressivité des aides versées au-delà d'un montant total par agriculteur de 100.000 écus. La Commission propose de réduire de 20 % les aides excédant 100.000 écus jusqu'à 200.000 écus et de 25 % les aides qui excèdent ce dernier montant.

L'économie de la réforme proposée déboucherait sur une modification de la structure des dépenses du FEOGA.

FEOGA-Garantie : évolution des dépenses agricoles 1989-2005

(en % du total des dépenses du FEOGA)

Intitulé	1989	1993	1997	2001	2005
Cultures arables	25,6	30,7	43,1	44,4	41,5
Sucre	8,1	6,3	4,0	4,1	3,8
Huile d'olive	6,0	7,1	5,4	5,4	5,0
Fourrages séchés et légumes secs	0,9	1,5	0,9	0,9	0,8
Plantes textiles et vers à soie	2,5	2,5	2,2	2,0	1,8
Fruits et légumes	4,2	4,8	3,9	4,5	4,1
Produits du secteur viti-vinicole	4,7	4,4	2,5	1,9	1,7
Tabac	4,7	3,4	2,5	2,4	2,2
Autres produits végétaux	0,8	0,8	0,7	1,0	0,9
Total titre 1	57,4	61,5	65,2	66,4	61,9
Lait et produits laitiers	20,4	15,1	7,7	7,4	9,7
Viande bovine	10,0	11,5	16,3	13,3	17,0
Viande ovine et caprine	6,0	5,2	3,5	4,5	4,2
Viande porcine	1,1	0,6	1,2	0,1	0,1
OEufs et volailles	1,0	0,8	0,2	0,0	0,0
Autres produits animaux	0,0	0,4	0,2	0,3	0,2
Pêche	- 0,1	0,1	0,1	0,2	0,2
Total titre 2	38,4	33,7	29,2	25,7	31,4
Produits hors annexe II	2,3	2,1	1,4	0,8	0,6
MCA, MCM et aides agromonétaires	1,5	0,4
Aide alimentaire	0,5	0,5	0,0	0,8	0,6
Intérêts à verser aux Etats membres	0,2	0,3	0,0
Distribution aux défavorisés	0,5	0,4	0,5
Mesures de lutte contre la fraude		0,2	0,1	0,1	0,1
Apurement des comptes	- 0,8	- 1,1	- 2,1
Développement rural		0,0	0,0
Actions de promotion		1,3	0,1	0,2	0,2
Autres mesures		0,0	0,5
Total titre 3	4,2	4,1	0,5	1,9	0,6
Aide au revenu		0,1	0,0
Mesures d'accompagnement		0,6	5,1	6,5	6,0
Total FEOGA	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Source 1989 : comptes de la commission ; 1993 et 1997 : Rapport financier concernant le FEOGA, section " garantie " -exercice 1997- COM (1998) 552 final ; 2001 et 2005 : Agenda 2000 ; % calculés par la Cour des comptes.

La part des dépenses consacrées aux productions végétales, après avoir beaucoup progressé, se réduirait de 4,5 points entre 2001 et 2005, tandis que celle des productions animales s'accroîtrait de 5,7 points.

On note la faiblesse persistante des actions de promotion financées par le FEOGA.

Surtout la réforme accentuerait la réorganisation du soutien public à l'agriculture européenne en amplifiant la substitution entre les dépenses d'intervention et les aides directes . En moyenne annuelle, sur la période 2004-2006, les aides directes et les mesures structurelles représenteraient près de 82 % des dépenses contre environ 9 % de crédits consacrés aux interventions.

Les enjeux principaux de cette stratégie sont, dans le cadre d'une Europe à 15, les suivants : la baisse des prix d'intervention européens permettra-t-elle de rapprocher ces prix des prix du marché mondial ? l'évolution des aides directes telle qu'elle est proposée par la Commission est-elle admissible par les producteurs ?

Sur le premier point, les estimations de la Commission sont bâties sur des hypothèses de demande de produits agricoles, de parités dollar-euro et de croissance du PIB plutôt favorables et donc contestables.

Sur le second point, il est frappant d'observer la quasi-stagnation en valeur des dépenses agricoles à partir de 2003 synonyme de réduction en volume. Autrement dit, la stabilité en termes réels des dépenses agricoles de l'Europe à 15 sur la période résulterait d'une évolution très contrastée avec, dans un premier temps, une progression de la dépense agricole en volume, puis une diminution du volume de la dépense agricole.

La mesure dans laquelle une semblable évolution est tenable dépend pour beaucoup de l'évolution socio-économique de l'agriculture européenne dans les années à venir : prix de marché, nombre de producteurs...

Face à ces incertitudes la réforme est contestée. L'opportunité d'un transfert du soutien par les prix vers un soutien par le contribuable, de l'application de ce transfert à tous les secteurs quelle que soit leur vocation exportatrice est mise en doute.

La prise en compte par la Commission de la contrainte internationale avant même le déroulement des négociations de l'Organisation mondiale du commerce est critiquée.

La promotion sous-jacente d'un modèle d'agriculture productiviste et exportatrice est mise en cause.

D'un autre côté, l'approfondissement d'un système d'aides directes quelque peu asymétrique suscite des interrogations au regard de l'évolution du monde agricole depuis la réforme de 1992 marquée par la concentration. Des modulations sont évoquées dont les effets sont présentés avec une certaine imprécision.

Mais, la contestation vient surtout de quelques uns de nos partenaires, les mêmes qui ont dicté, dans le passé, les principes de la PAC dans le souci d'améliorer leurs " retours budgétaires ". Une renationalisation de la politique agricole commune est demandée. La prise en compte d'une telle exigence reviendrait à renier les principes fondamentaux de la politique communautaire la plus éminente : l'unicité du marché ne serait plus ; la solidarité financière serait démantelée ; la PAC disparaîtrait.

Une telle remise en cause ne pourrait que déboucher sur une remise en question de l'ensemble de l'acquis communautaire et des autres interventions budgétaires de l'Union.

Il faut donc évacuer une telle approche et se centrer sur l'essentiel, c'est-à-dire sur la définition d'un projet agricole européen. C'est d'autant plus nécessaire qu'un élément capital d'incertitude doit être souligné, qui tient à l'impact de l'élargissement sur la PAC . A cet égard, les baisses de prix d'intervention sont évidemment destinées à réduire l'écart entre ces prix et les prix agricoles des nouveaux membres. Il s'agit donc d'atténuer le conflit entre la PAC et l'élargissement. Mais, tout n'est pas réglé pour autant. Comme souligné dans l'avis de la Cour des comptes européenne du 29 octobre 1998, l'estimation de la Commission repose en la matière sur l'hypothèse que les agriculteurs des nouveaux membres ne bénéficieraient pas des aides directes. Cette hypothèse, qui n'est pas sans fondement compte tenu du caractère compensatoire de ces aides, est cependant fragile au regard du principe d'homogénéité des règles européennes. La Cour estime que sous l'hypothèse d'un versement intégral des aides directes aux producteurs des nouveaux membres, les dépenses budgétaires supplémentaires s'élèveraient en moyenne à 3,3 milliards d'écus chaque année.

Les tableaux ci-après illustrent les nombreuses incertitudes qui s'attachent aux prévisions de la Commission.

Evolution de la ligne directrice et des dépenses agricoles entre 2000 et 2006

Hypothèse Agenda 2000 Commission ¹

(Mio ECU)

Année	Ligne directrice agricole (EU-21)	Nouvelles mesures vétérinaires et structurelles	Elargissement (*)	PAC " actuelle "	Total (EU-21)
2000	46.940	2.045	530	40.075	42.650
2001	48.750	2.090	540	43.100	45.730
2002	50.940	2.130	2.250	44.855	49.235
2003	52.990	2.170	2.760	46.330	51.260
2004	55.120	2.210	3.270	46.490	51.970
2005	57.350	2.250	3.890	46.440	52.580
2006	59.680	2.290	4.500	46.460	53.250

(*) Aide préadhésion, mesures de marché PAC et mesures de développement rural et d'accompagnement

Source : Agenda 2000, hypothèse réforme, COM (1998) 158 final

1. L'écart entre les chiffres du tableau et celui des perspectives financières provient outre du fait que le tableau ci-dessus est exprimé en euros courants de ce que les perspectives financières ont quelque peu réduit la base de départ de la ligne directrice agricole.

Hypothèse Agenda 2000 révisée par la Cour

(Mio ECU)

Année	Ligne directrice agricole ^(1) (Eu-21)	Nouvelles mesures vétérinaires et structurelles ^(2)	Elargissement ^(3)	PAC " actuelle " ^(4)	Total (EU-21)
2000	46.681	2.045	530	40.655	43.230
2001	48.340	2.090	540	44.090	46.720
2002	50.370	2.130	5.550	45.975	53.655
2003	52.240	2.170	6.110	47.430	55.710
2004	54.190	2.210	6.640	47.750	56.600
2005	56.210	2.250	7.150	47.750	57.150
2006	58.310	2.290	7.670	47.770	57.730

Notes : (1) Hypothèses retenues par la Cour :

- croissance : 2,4 % l'an de 1998 à 2000 inclus, 2 % l'an en 2001 et 2,095 % de 2002 à 2006 pour tenir compte à partir de cette date de l'adhésion des six nouveaux Etats membres. Pour ces derniers, seul l'accroissement en volume de leur PNB estimé à 3,8 % l'an a été pris en considération en en pondérant le poids par leur participation à la formation du PNB communautaire.

- déflateur : 2,1 % l'an.

Les estimations de croissance et d'érosion inflationniste sont conformes aux hypothèses basses de l'OCDE qui vu la conjoncture ont de fortes probabilités de se réaliser. Pour sa part, le FMI prévoit également une croissance d'environ 2 % sur la période.

(2) Conforme aux chiffres de la Commission

(3) Concerne les aides préadhésion, les mesures de marché PAC et les mesures de développement rural et d'accompagnement. Les dépenses relatives aux mesures de marché PAC sont estimées sur la base des données figurant dans les avis de la Commission sur les demandes d'adhésion des six pays candidats (Com (93) 303, COM (97) 2001/2002/2006/2009/2010).

(4) La différence avec les chiffres de la Commission provient des éléments suivants :

- cultures arables : prix des céréales sur le marché mondial retenu plus faible, entraînant des dépenses plus élevées au titre des restitutions à l'exportation et/ou pour la dépréciation des stocks estimées entre 420 et 580 Mio ECU par an,

- lait et produits laitiers : accroissement de la demande moindre entraînant des coûts d'écoulement de ces produits estimés entre 40 et 230 Mio ECU par an,

- viande bovine : accroissement de la demande moindre entraînant des coûts de stockage supplémentaires estimés entre 120 et 310 Mio ECU par an,

- viande ovine et caprine : baisse du prix interne de ce produit entraînant le paiement d'aides directes supplémentaires estimées à 350 Mio ECU par an.

Source : Estimations de la Cour

Elles sont telles que, moyennant des hypothèses de croissance économique, d'alignement des prix européen et mondial et d'extension du régime de la PAC aux nouveaux Etats membres moins favorables que celles retenues par la Commission, l'on peut démontrer l'insuffisance sur la presque quasi-totalité de la période de la ligne directrice agricole.

En résulteraient la nécessité de la réviser, et partant, celle d'accroître les crédits de paiement consacrés à l'agriculture et donc l'appel à contribution des Etats-membres.

A moins que les crédits consacrés à soutenir les actions de développement rural, classés dans la catégorie des dépenses non obligatoires, soient appelés dans l'esprit de la Commission à faire office de volet d'ajustement... Eventualité qu'il faut fermement refuser compte tenu de l'importance de financer le monde rural.

B. LES CRÉDITS " D'ACTIONS STRUCTURELLES " (RUBRIQUE 2)

2000 : 36 640 millions d'euros

2006 : 32 470 millions d'euros

Les " actions structurelles " seraient dotées d'une enveloppe des crédits d'engagement de 246,7 milliards d'euros. Corrigée des biais de structure -le glissement vers la rubrique 1 de certaines actions en milieu rural ou encore la prise en compte de " mesures pré-adhésion "-, l'enveloppe réelle des " actions structurelles " serait de l'ordre de 255 milliards d'euros.

S'agissant des seuls crédits désormais inscrits sous la rubrique 2 des perspectives financières, ils peuvent être décomposés comme suit :

Fonds structurels : 218,4 milliards d'euros soit 88,5 % du total

Fonds de cohésion : 21 milliards d'euros soit 8,5 % du total

Instrument pré-adhésion : 7,28 milliards d'euros soit 3 % du total

Total : 246,68 milliards d'euros

L'utilisation des moyens disponibles s'inscrirait dans un dispositif réformé qui permettrait de réduire progressivement le montant des crédits d'engagement destinés à financer la politique de cohésion. Les principales caractéristiques du nouveau dispositif seraient les suivantes.

Tout d'abord, les principes fondamentaux de la réforme de 1988 seraient maintenus : la subsidiarité, le partenariat, l'additionnalité et la concentration.

Ensuite, l'existence des cinq fonds le FEDER, le FSE, le FEOGA-orientation, l'IFOP et le Fonds de cohésion serait elle aussi maintenue.

En revanche, le nombre des objectifs des actions structurelles serait réduit passant des sept objectifs actuels (4 objectifs régionaux : les objectifs 1, 2, 5b et 6 et 3 objectifs nationaux : les objectifs 3, 4 et 5 a) à 3 objectifs seulement :

2 objectifs régionaux : l'objectif 1 visant à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement et l'objectif 2 visant à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle ;

1 objectif national : l'objectif 3 visant à soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

A cette concentration thématique, serait associée une concentration des interventions qui, touchant aujourd'hui plus de 50 % de la population européenne, serait centrées à l'avenir sur une frange de 35 à 40 % de cette population.

Les régions concernées par les interventions au titre de l' objectif 1 seraient, comme à présent, les régions dont le PIB par habitant aura été inférieur au cours des trois dernières années à 75 % de la moyenne communautaire ainsi que les régions ultrapériphériques et, nouveauté, les zones antérieurement concernées par l'objectif 6 paragraphe 1. Mais, réforme essentielle, les souplesses ménagées par la réglementation en vigueur pour étendre le champ d'intervention au titre de l'objectif 1 disparaîtraient.

Les zones visées par l' objectif 2 seraient celles qui sont confrontées à des problèmes structurels de reconversion économique et sociale et dont la population ou la superficie sont significatives.

La Commission propose de réserver les financements de l'objectif 2 à 18 % de la population européenne et de déterminer les populations et les zones éligibles dans chaque Etat à partir d'un système complexe reposant principalement sur des critères relatifs à la situation de l'emploi mais aussi tenant compte des priorités nationales et de la situation acquise au terme de la programmation en cours (filet de sécurité).

Les zones concernées par les financements de l' objectif 3 seraient celles qui ne sont pas visées par les deux autres objectifs.

Le fonds de cohésion serait maintenu au profit des Etats dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.

Au sein des fonds structurels , la Commission conserverait la latitude de promouvoir des programmes d'initiative communautaire (PIC). Les PIC, actuellement au nombre de 13 seraient désormais orientés autour de 3 thèmes : la coopération interrégionale, le développement rural et celui des ressources humaines.

Surtout, le montant disponible pour financer les PIC serait ramené de 9 à 5 % du total des ressources des fonds structurels.

Enfin, 1 % des dotations des fonds structurels pourrait être mobilisé pour financer des actions innovatrices et d'assistance technique.

La répartition des financements entre les différents objectifs n'est pas entièrement précisée . Hormis les capacités de tirage indiquées ci-dessous pour financer les PIC ou les actions innovatrices et les décisions proposées quant au montant du fonds de cohésion, il est posé en principe que les 2/3 des engagements disponibles seraient réservés à l'objectif 1 . La répartition des financements résiduels entre les deux autres objectifs n'est pas tranchée.

Toutefois, la Commission a proposé un mécanisme réduisant la portée de l'exercice de programmation : une " réserve de performance " de 10 % serait allouée à mi-parcours par la Commission. Cette innovation doit être récusée. Elle est en effet susceptible d'exercer des effets pervers, les Etats se trouvant incités à dépenser leurs enveloppes à tout prix.

Enfin, un dispositif de " sortie en sifflet " est proposé au bénéfice des régions et zones qui ne bénéficieraient plus de l'éligibilité aux fonds structurels.

Des modifications sont introduites quant à la gestion des crédits d'actions structurelles .

Si les règles relatives aux taux d'intervention seraient globalement peu modifiées, en revanche quelques inflexions méritent d'être soulignées :

- une volonté de décentralisation accrue qui passe en particulier par la désignation d'une autorité unique de gestion pour chaque intervention, par la constitution d'un comité de suivi national et par l'instauration d'une procédure de subvention globale gérée " in situ " par des intermédiaires agréés pour financer des initiatives locales ;

- une volonté de cohésion avec une unicité de programmation au sein d'un même document pour les objectifs 2 et 3, une période uniforme de programmation, une association en partenariat de tous les échelons concernés, l'affirmation du principe de compatibilité des interventions avec les autres politiques communautaires (politique de l'environnement, de la concurrence, de l'emploi...) ;

- une volonté de saine gestion financière avec en particulier le dégagement des crédits non utilisés au terme d'un délai de deux années, l'utilisation des intérêts acquis aux Etats membres à partir des avances communautaires au profit des objectifs poursuivis dans le cadre du versement de ces avances et la promotion d'un mécanisme d'avance de 10 % des programmes.

C. LES POLITIQUES INTERNES (RUBRIQUE 3)

2000 : 6.390 millions d'euros

2006 : 7.600 millions d'euros

A mesure qu'était étendu le champ de compétences de la Communauté, les politiques internes se sont accumulées.

Une nouvelle extension devrait se produire lorsque sera définitivement adopté le Traité d'Amsterdam puisque celui-ci prévoit le financement communautaires des actions relevant de la justice et des affaires intérieures et, sauf décision contraire, des actions continuent à relever du troisième palier de l'Union.

Dans ce contexte de multiplication des politiques internes, la concentration des moyens budgétaires autour de la politique de recherche s'est imposée. La montée en charge des crédits relatifs aux réseaux transeuropéens quelque peu freinée par la priorité accordée à la recherche ne s'en est pas moins poursuivie. Il en est résulté un éclatement des crédits restant disponibles entre le kaléidoscope des autres politiques internes.

Le tableau ci-après rend compte de ce phénomène.

	Exécution 1997		Budget 1998		Projet 1999
	CE	CP	CE	CP	CE	CP
Education, form prof. et jeun.	378	354	411	369	305	328
Initiative emploi	51	32	191	100	197	123
Marché intérieur	185	172	157	1477	144	124
Autres actions agricoles	169	150	146	121	142	127
Environnement	132	129	141	128	137	144
Autres actions sociales	166	145	165	151	109	116
Industrie	84	96	84	77	92	94
Culture, audiovisuel	107	118	99	108	77	79
Information, comm.	107	110	103	84	72	94
Energie	37	36	33	37	30	31
Protection consommateurs	20	17	21	21	22	20
Justice, affaires intérieures	12	2	14	16	17	8
Autres	149	144	138	128	128	118
Total autres politiques	1.606	1.504	1.703	1.487	1.470	1.396

Dans ces conditions, la volonté affichée par la Commission de concentrer les politiques internes sur quelques domaines d'interventions privilégiées est louable.

Avant de décliner ces priorités, il convient d'observer que les crédits ouverts au titre des politiques interness'accroîtraient sensiblement, de l'ordre de 2,9 % l'an en volume entre 2000 et 2006. Cette rubrique connaîtrait le taux de progression des crédits d'engagement le plus fort.

Dans ce cadre, la priorité continuerait selon la Commission d'être accordée à la politique de recherche dont la part dans le total des crédits des politiques internes, dit la Commission, serait maintenue. Cette dernière affirmation est sans doute un peu vague puisque si à Edimbourg il avait été décidé qu'un volet oscillant entre 50 et 75 % des crédits des politiques internes devrait être consacré à la recherche, le 4 ^ème programme commun de recherche et développement (PCRD) a concentré en moyenne un peu plus de 60 % des crédits des politiques internes.

D'ailleurs, une certaine incohérence entre la programmation finalement arrêtée à l'automne 1998 dans le cadre du 5 ^ème PCRD 1999-2002 et les perspectives financières doit être relevée. En effet, exprimée en pourcentage des crédits prévus par ces dernières la part de la recherche serait sensiblement inférieure au niveau atteint lors de l'exécution du 4 ^ème PCRD si l'on se réfère à la programmation décidée à l'automne dernier.

Dans ces conditions, tout en demeurant la première consommatrice des crédits des politiques internes, la politique de la recherche et du développement pourrait dégager des marges. Celles-ci seraient principalement utilisés selon la Commission à promouvoir le financement des réseaux transeuropéens dans le domaine des transports, de l'énergie et des télécommunications. Le taux de participation du budget communautaire aux réseaux de transport serait accru passant de 4 à 10 % dans un contexte où les investissements se développeraient, la Commission faisant l'hypothèse d'une croissance en volume de l'ordre de 30 % par rapport à la période 1995-1999.

La part des crédits de politiques internes consacrés à ces réseaux, de l'ordre de 10 % dans le budget 1999, s'accroîtrait selon une formule quelque peu laconique de la Commission.

Les autres priorités que celle-ci entend promouvoir sont :

. l'éducation et la formation ;

. la mise en oeuvre de technologies respectueuses de l'environnement ;

. les actions en faveur des PME.

D. LES ACTIONS EXTÉRIEURES (RUBRIQUE 4)

2000 : 6 870 millions d'euros dont 1 560 pour l'aide pré-adhésion

2006 : 7 900 millions d'euros dont 1 560 pour l'aide pré-adhésion

Apparemment limitée à 2,35 % l'an, le volume de progression des actions extérieures autres que celles relatives à l'aide pré-adhésion serait proche de 3 % par an. L'accroissement du plafond des actions extérieures serait de l'ordre de 1 milliard d'euros, montant qui, la Commission le rappelle, est inférieur de moitié à celui choisi à Edimbourg.

Les propositions de la Commission sont articulées autour d'une maintien de la structure des actions extérieures de l'Union à partir des divers engagements pris au cours des Conseils successifs. En outre, certains financements supplémentaires seraient nécessaires pour financer à partir de la rubrique 4 les besoins au titre de l'aide humanitaire auparavant financés à partir de la réserve pour aides d'urgence mais aussi la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dans la mesure où le Traité d'Amsterdam prévoit la faculté d'en communautariser les ressources.

Le volume de l'aide pré-adhésion regroupée sous une sous-rubrique correspondant au programme PHARE serait maintenu constant quel que soit le calendrier de l'élargissement.

E. LES DEPENSES ADMINISTRATIVES (RUBRIQUE 5)

2000 : 4 730 millions d'euros

2006 : 5300 millions d'euros

L'augmentation moyenne annuelle du volume des dépenses administratives s'élèverait à 1,9 % entre 2000 et 2006.

La moitié de l'augmentation des dépenses administratives proviendrait de l'augmentation des charges de pension dont le glissement en volume atteindrait 6 %.

Les autres dépenses s'accroîtraient de 1 % par an dans le cadre d'un maintien du nombre des effectifs au niveau atteint en 1999.

F. LES RESERVES (RUBRIQUE 6)

2000 : 850 millions d'euros

2006 : 350 millions d'euros

Le montant des réserves serait en très nette baisse. Il ne représenterait qu'un peu plus du quart du montant atteint en 1999 (1,2 milliard d'euros).

La suppression en début de période de la réserve monétaire repose sur le pari d'une insensibilité de la PAC réformée aux fluctuations de la parité entre le dollar et l'euro du fait de la réduction à presque rien des dépenses de restitution.

La réserve pour aides d'urgences fréquemment mobilisée serait partiellement budgétaire sous la rubrique des actions extérieures.

Quant à la réserve pour garanties de prêts, la réduction des crédits ouverts à elles provient du constat d'une suffisance des provisions constituées dans le cadre du fonds de garantie.

II. APPRECIATION D'ENSEMBLE

Malgré l'affichage d'une volonté de maîtrise des crédits et en particulier des crédits d'engagement des dépenses non obligatoires, la programmation proposée par la Commission se traduirait par une croissance rapide des crédits de paiement. Contrastant avec l'apparente maîtrise des engagements au titre des dépenses non obligatoires, c'est bien cette catégorie de dépenses dont les paiements augmenteraient le plus vite. Cette option démontre que le poids du passif d'Edimburg n'a pas été suffisamment pris en compte. C'est regrettable compte tenu des imperfections de l'action communautaire, notamment au regard du principe de subsidiarité et de la nécessité de dégager des marges dans la perspective de l'élargissement.

A. LA POURSUITE DE LA PROGRESSION DU VOLUME DES CREDITS COMMUNAUTAIRES

En affichage, les perspectives financières proposées par la Commission s'accompagnent d'une croissance modeste des crédits.

Entre 2000 et 2006, les crédits d'engagement seraient accrus de 3 700 millions d'euros progressant sur un rythme annuel de 0,6 % en volume. La croissance des crédits de paiement serait quant à elle un peu plus rapide avec un rythme annuel en volume proche de 1 %.

La vitesse d'augmentation des crédits serait moins rapide que celle du PIB européen estimée à 2,5 % en moyenne annuelle. Sur la base de cette estimation, le poids des crédits budgétaires européens dans le PIB se réduirait, passant pour les crédits de paiement de 1,24 % du PIB en 2000 à 1,13 % en 2006.

Le tableau ci-après récapitule, par rubriques, la progression en volume des plafonds de crédits d'engagement proposés par la Commission.

Croissance en volume des plafonds de crédits 2000-2006

en moyenne annuelle

en %

Dépenses agricoles	+ 1,9
Actions structurelles	- 1,8
Politiques internes	+ 2,9
Actions extérieures	+ 3,5
Administrations	+ 1,9
Réserves	- 7,9
Total	+ 0,6

Les propositions de la Commission déboucheraient sur des variations hétérogènes au terme desquelles la réduction des moyens consacrés aux actions structurelles permettrait de financer la croissance des autres crédits.

Comparée, date à date, la structure des crédits budgétaires d'engagement se modifierait au profit des crédits agricoles.

Structure des perspectives financières

(en % du total)

	1993	1998	2006 ^(1)
Agriculture	51	45,7 ^(2)	49,3 ^(2)
Actions structurelles	30,8	35,4	30,3
Politiques internes	5,7	6,3	7,3
Actions extérieures	5,7	6,5	7,6
Dépenses administratives	4,7	4,8	5,1
Réserves	2,1	1,3	0,4
Total	100	100	100

(1) Hors aide pré-adhésion des rubriques 1 et 2. Crédits d'engagement de la rubrique dans le total en euros constants 1999
(2) En 1998, les crédits de paiement de la PAC se sont élevés à 43,1 % du total des crédits de cette nature. En 2006, ils représenteraient 42 % du total du plafond des crédits de paiement proposé par la Commission

Toutefois, de telles conclusions doivent être relativisées en raison des problèmes de méthode posés par une telle approche.

D'abord, la situation des crédits agricoles doit être appréciée au regard des crédits de paiement et non à celui du plafond des crédits d'engagement puisqu'il entre dans les intentions de la Commission de laisser une marge importante de crédits sous la ligne directrice agricole. En pourcentage du plafond des crédits de paiement, les dépenses agricoles effectives telles qu'elles sont prévues s'infléchiraient, passant de 43,1 % en 1998 à 42 % en 2006. Le mouvement de réduction de la part de la dépense agricole dans le budget communautaire se poursuivrait.

Ensuite, pour appréhender les propositions de la Commission, il est préférable en effet de comparer les moyens disponibles en moyenne entre 2000 et 2006 à ceux dégagés entre 1995 et 1999.

Les deux tableaux ci-après qui récapitulent, l'un les perspectives financières 1993-1999, l'autre les propositions de la Commission pour les années 2000 à 2006 ne sont pas immédiatement comparables. L'un est exprimé en écus courants, l'autre en euros constants. De plus, les comparaisons avec l'exercice de programmation en cours sont rendues difficiles du fait que la programmation 1993-1999 n'a concerné pendant un peu plus de deux ans que 12 Etats membres.

Les perspectives financières

(Crédits d'engagement)

(En millions d'euros courants)

	Europe des 12		Europe des 15
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	Total
Ligne directrice agricole	36.657	36.465	37.944	40.828	41.805	43.263	45.188	288.150
Actions structurelles	22.192	23.176	26.329	29.131	31.477	33.461	39.025	204.791
Politiques internes	4.109	4.370	5.060	5.337	5.603	6.003	6.386	33.868
Actions extérieures	4.120	4.311	4.895	5.264	5.622	6.201	6.870	37.283
Dépenses administratives	3.421	3.634	4.022	4.191	4.352	4.541	4.723	28.884
Réserves	1.522	1.530	1.146	1.152	1.158	1.176	1.192	8.876
Compensations			1.547	701	212	99	0	2.559
Total des crédits d'engagements	72.021	73.486	80.943	86.604	90.229	94.744	103.384	601.411
Total des crédits de paiement	68.611	70.352	77.229	82.223	85.807	90.581	96.663	571.466
Paiements en % du PNB	1,20	1,20	1,20	1,20	1,22	1,23	1,25

Tableau des perspectives financières

Millions d'euros - prix 1999 Crédits pour engagements	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	Total 2000-2006
1. Agriculture (*)	45.205	46.050	46.920	47.820	48.730	49.670	50.630	51.610	341.430
dont aide pré-adhésion		520	520	520	520	520	520	520	3.640
2. Actions structurelles	39.025	36.640	37.470	36.640	35.600	34.450	33.410	32.470	246.680
Fonds structurels	32.731	32.600	33.430	32.600	31.560	30.410	29.370	28.430	218.400
Fonds de cohésion	3.000	3.000	3.000	3.000	3.000	3.000	3.000	3.000	21.000
Instrument structurel de pré-adhésion		1.040	1.040	1.040	1.040	1.040	1.040	1.040	7.280
Adaptations passées (**)	3.294
3. Politiques internes	6.386	6.390	6.710	6.880	7.050	7.230	7.410	7.600	49.270
4. Actions extérieures	6.870	6.870	7.070	7.250	7.430	7.610	7.790	7.900	51.920
dont aide pré-adhésion		1.560	1.560	1.560	1.560	1.560	1.560	1.560	10.920
5. Administration	4.723	4.730	4.820	4.910	5.010	5.100	5.200	5.300	35.070
6. Réserves	1.192	850	850	600	350	350	350	350	3.700
Réserve monétaire	500	500	500	250	0	0	0	0	1.250
Réserve pour aides d'urgence	346	200	200	200	200	200	200	200	1.400
Réserve pour garanties	346	150	150	150	150	150	150	150	1.050
Plafond des crédits pour engagements	103.401	101.530	103.840	104.100	104.170	104.410	104.790	105.230	728.070
Plafond des crédits pour paiements	96.380	98.800	101.650	102.930	103.520	103.810	104.170	104.560	719.440
Plafond des crédits pour paiements (en % du PNB)	1,23 %	1,24 %	1,24 %	1,22 %	1,20 %	1,18 %	1,15 %	1,13 %
Marge	0,04 %	0,03 %	0,03 %	0,03 %	0,03 %	0,03 %	0,03 %	0,03 %
Disponible pour l'adhésion				0,02 %	0,04 %	0,06 %	0,09 %	0,11 %
Plafond des ressources propres	1,27 %	1,27 %	1,27 %	1,27 %	1,27 %	1,27 %	1,27 %	1,27 %

(*) Le plafond correspond à la ligne directrice agricole.

(**) Y compris le montant relatif au mécanisme financier EEE et la proposition d'adaptation présentée par la Commission suite aux conditions d'exécution du budget 1997.

Source : Document 1049

Le tableau ci-dessous donne une image plus fidèle des propositions de la Commission en ce qui concerne les plafonds des crédits d'engagement puisqu'il rend compte du volume annuel moyen de crédits d'engagement au cours de la période en cours et pour la période à venir. On observe alors qu'en moyenne annuelle, le volume de ce type de crédits serait plus élevé de 2,1 % qu'au cours des années écoulées. Une fois prises en compte les économies importantes réalisées sur les rubriques de réserves et de compensations, la progression du disponible s'élèverait même à 3,5 %.

Comparaison des crédits d'engagements moyens par an

(en millions d'euros 1999)

	1995-1999	2000-2006	Ecart (en %)
Dépenses agricoles	42.929	48.255,7	+ 12,4
Actions structurelles	32.688,5	34.200	+ 4,6
Politiques internes	5.286,6	7.038,6	+ 33,1
Actions extérieures	5.917,1	5.857,1	- 1
Administration	4.482,7	5.010	+ 11,8
Réserves	1.197,1	528,6	- 55,8
Compensations	537,3	0	- 100
TOTAL	93.038,3,	95.032,9	+ 2,1

La progression des crédits de paiement se traduirait quant à elle par la réduction progressive de la marge laissée sous les plafonds d'engagement au cours de la période. Elle passerait de 2.730 millions en 1998 à 670 millions d'euros en 2006.

Cet épuisement de la marge se réaliserait malgré un net décrochage entre les crédits de paiement agricoles et le plafond constitué par la ligne directrice agricole si bien que la programmation de la Commission suppose que les autres rubriques soient progressivement utilisées à saturation de leur plafond.

Le tableau ci-dessous rend compte de cette réalité :

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Crédits de paiement agricoles	41.813	43.952	44.825	45.407	44.773	43.991	43.928
Autres crédits de paiement	52.570	54.730	55.110	54.790	54.140	53.940	52.950
Plafond des crédis d'engagement des rubriques autres que 1	55.480	56.920	56.280	55.440	54.740	54.160	53.620

Une telle orientation n'est pas conforme au projet d'accord interinstitutionnel qui stipule : " Par souci de bonne gestion financière, les institutions veillent à laisser, dans la mesure du possible, lors de la procédure budgétaire et de l'adoption du budget, des marges disponibles sous les plafonds des différents rubriques, afin de pouvoir, en cas de besoin, procéder en cours d'exercice à l'inscription de crédits supplémentaires, sans révision préalable des perspectives financières ".

B. LES INCERTITUDES ENTOURANT LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES

Les propositions de la Commission ne permettent pas d'élucider ce que sera l'évolution effective des crédits de paiement par rubrique puisque les seules références disponibles concernent les crédits agricoles et la mention d'un plafond global de crédits de paiement.

Cependant, ces quelques données et le bilan de la programmation d'Edimbourg laissent planer des doutes sérieux sur la sincérité de la programmation des dépenses proposée par la Commission.

Avant de les exposer, il convient de déplorer le laconisme avec lequel la Commission a présenté son programme, le niveau d'agrégation des données interdisant d'accéder à une connaissance précise de la substance de cette programmation.

Ces vifs regrets s'appliquent tout particulièrement relativement aux fonds structurels, aux politiques internes et aux actions extérieures, domaines à l'égard desquels la Commission n'a, généralement, même pas pris la peine de fournir des éléments indicatifs.

L'examen des crédits programmés au titre des différentes rubriques laisse perplexe.

L'on a évoqué plus haut les incertitudes relatives au scénario agricole sous-tendant les propositions de la Commission. Les autres rubriques comportent, chacune, des incertitudes également. Mais c'est l'apurement de la programmation d'Edimbourg qui doit surtout être pris en considération. Fin 1999, il devrait ainsi rester près de 45 milliards d'euros à liquider du fait des crédits engagés dans le cadre de la programmation actuelle des actions structurelles. Cette dette devra être honorée alors même que la programmation de la Commission traduit une augmentation importante des crédits d'engagement des actions structurelles en début de période et que la Commission propose d'accorder une avance sur les programmes de 10 % de leur montant. Cette combinaison de variables laisse à penser que les crédits de paiement ouverts au titre des actions structurelles pourraient être d'un niveau très proche du plafond. Il est ainsi assez douteux que les exercices budgétaires à venir permettent de dégager des marges sous les plafonds contrairement aux orientations clairement affirmées dans l'accord interinstitutionnel.

Il s'en suivrait un net ressaut des dépenses non obligatoires qui pourrait atteindre près de 10 milliards d'euros par rapport au niveau atteint dans le budget de 1999. La contribution française en serait alourdie de l'ordre de 10 milliards de francs. Comme en outre les seules marges disponibles subsistantes se trouveraient réunies au sein de la rubrique 1, l'on peut craindre des tentatives de les mobiliser , le plafond des crédits de paiement s'appliquant globalement et non rubrique par rubrique.

Enfin, dans ce contexte, les doutes relatifs à l'estimation des dépenses liées à l'adhésion ajoutent à l'inquiétude. Si les dépenses liées à l'adhésion ne sont pas intégrées à la programmation financière centrale, elles font l'objet d'une programmation spécifique pour l'ensemble des rubriques du budget communautaire, à l'exception de la rubrique " Actions extérieures " supposée insensible à l'adhésion de nouveaux membres.

Les dépenses liées à l'adhésion et leur financement

Millions d'euros - prix 1999	2002	2003	2004	2005	2006
Les dépenses
Rubrique 1 (*)	1 600	2030	2 450	2 930	3 400
Rubrique 2	3 750	5 830	7 920	10 000	12 080
Rubrique 3	730	760	790	820	850
Rubrique 5	370	410	450	450	450
Total des crédits pour engagements	6 450	9 030	11 610	14 200	16 780
(1) Total des crédits pour paiements	4 140	6 710	8 890	11 440	14 220
Les sources de financement disponibles
Financement des dépenses agricoles par prélèvement sur la marge disponible sous la ligne directrice	1 600	2 030	2 450	2 930	3 400
Disponibilités réservées pour l'adhésion dans le cadre financier de la Communauté à Quinze (estimation)	1 280	3 300	5 680	8 060	10 470
Augmentation des ressources propres résultant de l'accroissement du PNB de l'Union du fait de l'adhésion (estimation)	3 440	3 510	3 580	3 660	3 740
(2) Total des financements disponibles	6 320	8 840	11 710	14 650	17 610
Evolution des marges sous le plafond des ressources propres
Marge (2) - (1)	2 180	2 130	2 820	3 210	3 390
Marge dans le cadre financier à Quinze (0,03 % du PNB)	2 520	2 580	2 650	2 720	2 780
Marge totale disponible dans une Communauté élargie (estimation)	4 700	4 710	5 470	5 930	6 170
Marge totale en pourcentage du PNB de la Communauté élargie	0,05 %	0,05 %	0,06 %	0,06 %	0,06 %

(*) dépenses estimées à prix 1999 à titre de comparaison. Seules les estimations à prix courants sont pertinentes.

Source : Document 1049

Ces estimations sont bâties, semble-t-il, sur l'hypothèse d'un élargissement à partir de 2002 à six nouveaux Etats membres, Chypre, la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque, la Slovénie et l'Estonie.

On ne discutera pas la vraisemblance de cette hypothèse qui suppose en particulier que l'ensemble de ces Etats remplissent les critères de Copenhague destinés à s'assurer que les nouveaux membres puissent appliquer l'acquis communautaire. Ayant souligné que les perspectives d'élargissement sont en outre ouvertes à d'autres états, l'on doit, à ce stade, tenter d'analyser les estimations financières du processus en cours telles que les présente la Commission.

Les dépenses liées à l'adhésion s'élèveraient en crédits pour engagements à 58.070 millions d'euros et à 45.400 millions d'euros en crédits pour paiements.

Les surcoûts liés à l'élargissement peuvent être appréhender à partir des données suivantes.

Les crédits résultant de l'adhésion des nouveaux membres représenteraient environ 11,1 % des crédits d'engagements et 8,7 % des crédits de paiement de l'Europe à 15.

Le caractère redistributif du budget européen serait accentué par l'élargissement - Chapitre III - Les crédits d'engagements destinés aux nouveaux membres représenteraient sur la période 3,7 % de leur PIB contre seulement 1,18 % du PIB des 15.

Ce phénomène serait le résultat de l'importance relative des crédits d'actions structurelles nécessaires dans le cade d'un élargissement de ces actions aux nouveaux Etats membres.

En effet, la structure des charges résultant de l'élargissement serait marquée par la prédominance des charges d'actions structurelles.

Structure des charges résultant de l'élargissement

(En % du total)

Rubrique 1	21,4
Rubrique 2	68,1
Rubrique 3	6,8
Rubrique 5	3,7

Les nouveaux Etats membres mobiliseraient une masse importante de crédits d'actions structurelles qui, en pourcentage des crédits de cette nature réservés aux 15 s'élèverait à 23 %.

On vérifie là aussi l'accentuation de caractère redistributif du budget européen résultant de l'élargissement puisqu'avec un PIB équivalent à 3,6 % du PIB des 15, les nouveaux Etats membres bénéficieraient de crédits d'actions structurelles représentant près du quart des crédits de l'espèce disponibles pour les 15.

En ce qui concerne l'effet de l'élargissement sur les crédits de la politique agricole commune, les estimations de la Commission débouchent sur une réévaluation des besoins de 5 % par rapport aux crédits d'engagements disponibles pour les 15. La majoration des dépenses agricoles liée à l'élargissement serait ainsi modeste. Mais, cette estimation est tributaire de conventions qui la rendent très incertaine -v. supra-. Elle repose en particulier sur l'hypothèse selon laquelle les agriculteurs des nouveaux Etats membres ne bénéficieraient pas des aides directes.

Enfin, les tensions exercées sur les politiques internes paraissent insuffisamment prises en compte au regard des besoins de rattrapage existants.

C. UN MEILLEUR RESPECT DE LA SUBSIDIARITE DOIT ETRE RECHERCHE.

Le maintien de la structure du budget communautaire laisse planer un doute sur l'effectivité de la volonté exprimée d'un meilleur ciblage des dépenses du budget européen.

L'objectif d'une concentration des moyens sur quelques grands objectifs est pourtant à rechercher en priorité comme gage d'économies pour les Etats membres, d'efficacité des interventions communautaires et de réserves de financement pour l'exercice de nouvelles compétences et pour l'élargissement de l'Union.

Il est en particulier indispensable d'éviter le saupoudrage des crédits dans le cadre de politiques conduites sans respect du principe de subsidiarité. Cette exigence s'applique tout particulièrement dans le domaine des politiques internes, la valeur ajoutée de l'intervention européenne pour soutenir la recherche n'apparaissant par exemple pas établie.

De la même manière, les actions structurelles tendent à dériver vers une politique européenne d'aménagement du territoire qui n'est pas prévue par les traités. L'objectif qui est le leur, une plus grande cohésion entre Etats, risque alors d'être perdu de vue.

Pourtant, la philosophie de la Commission est, en la matière, fort ambitieuse ; il ne s'agit pas seulement de rendre les écarts acceptables en permettant à chacun d'assumer ses différences, mais plutôt de réduire la dispersion des performances économiques, et d'égaliser les niveaux de développement.

Mais, les interventions structurelles ne servent pas cette ambition.

Si la cohésion doit favoriser le rapprochement entre les Etats membres, l'action de la Commission est fortement régionalisée, avec près de 75 % des moyens réservés aux régions, si bien qu'elle revient à promouvoir une vraie politique européenne d'aménagement du territoire. Or, une telle politique qui, finalement, n'a pas été consacrée par les traités et se substitue aux responsabilités des Etats, en contravention avec le principe de subsidiarité, peut apparaître comme partiellement contradictoire avec l'objectif de cohésion. Il en va ainsi lorsqu'elle conduit à ménager l'octroi de crédits importants à des régions, certes défavorisées, mais appartenant à des Etats relativement prospères. Or, c'est évidemment ce qui se produit puisque la dispersion des PIB des régions européennes est beaucoup plus importante que celle des PIB des Etats. C'est aussi cette ambiguïté qui limite la dimension peu redistributive des fonds structurels.

A son tour, cette caractéristique ampute inévitablement les marges disponibles pour assurer la cohésion entre Etats membres.

A titre d'illustration, il est pour le moins paradoxal que l'Allemagne soit le deuxième bénéficiaire des fonds structurels.

Le défaut de ciblage convenable des actions structurelles s'accompagne en outre d'un saupoudrage des crédits, source de difficultés d'exécution, mais aussi gage de pertes en ligne puisqu'il apparaît évident que l'abondance de projets rime avec une décrue de l'intérêt global de l'ensemble.

On doit sans doute considérer que ces difficultés sont moins sensibles dans les pays en retard significatif de développement où des projets structurants s'imposent et où l'effet de levier de la dépense publique européenne peut être réel du fait d'un manque de capitaux publics ou privés. Certaines analyses macroéconomiques laissent d'ailleurs entendre, pour les seuls pays de la cohésion , que l'intervention structurelle européenne a pu, dans le passé, contribuer positivement à leur croissance pour à peu près 0,5 point de PIB. On remarquera toutefois que cette estimation est très inférieure aux montants transférés dans ces pays, signe que d'autres agents économiques "profitent" des allocations communautaires, et repose sur des conventions qui en conditionnent les résultats.

Aucune étude d'ensemble n'ayant été conduite pour les pays les plus développés, on ne peut que conjecturer sur l'efficacité de l'intervention communautaire dans ceux-ci. Cet exercice peu satisfaisant n'est, en tout cas, pas favorisé par les travaux des comités de suivi censés évaluer les programmes, mais dont les travaux relèvent pour l'essentiel de l'exercice de style.

Il existe cependant quelques indices utilisables pour porter une appréciation globale sur la politique de cohésion de la Communauté.

Le premier d'entre eux est que les écarts entre les PIB par habitant des régions d'Europe ne se sont pas réduits dans la période récente. Cet indice n'est certes pas entièrement significatif puisqu'on peut aussi bien estimer que la dispersion aurait été encore plus grande sans les interventions européennes. Mais il révèle que l'objectif de cohésion retenu par la Commission n'a pas été atteint.

Enfin, un dernier indice tiré de la comparaison entre le niveau des fonds communautaires en points de PIB et leur effet sur la croissance du PIB tel qu'estimé par les études disponibles, paraît démontrer des pertes de substance. Celles-ci peuvent être dues à des erreurs d'analyse, mais on doit sans doute aussi y voir la manifestation que les agents économiques des pays bénéficiaires ne sont pas les seuls à profiter du financement européen. Il reste que l'évaporation ainsi constatée, évaluée parfois autour de 35 % des interventions, devrait faire l'objet d'un recensement exhaustif.

Un recentrage des dépenses permettrait enfin d'éviter d'accumuler des difficultés d'exécution des crédits.

Le montant important des crédits restant à engager et la croissance des engagements restant à liquider témoignent d'un calibrage excessif des différentes politiques de l'Union.

Engagements relatifs aux crédits restant à liquider au 31 décembre 1997

Classification par rubriques des perspectives financières

(en millions d'écus)

RUBRIQUES	2. ACTIONS STRUCTURELLES		3. POLITIQUES INTERNES		4. ACTIONS EXTERIEURES		5. DEPENSES ADMINISTRATIVES		TOTAL GENERAL
EXERCICES ^1	Montant	%	Montant	%	Montant	%	Montant	%	Montant	%
Avant 1988	201,367	0,6	23,221	0,3	79,937	0,6			304,525	0,6
1988	129,963	0,4	10,792	0,1	42,990	0,3			183,745	0,3
1989	86,812	0,3	28,580	0,4	92,382	0,7			207,774	0,4
1990	54,058	0,2	24,127	0,3	72,551	0,6			150,736	0,3
1991	208,141	0,6	71,171	1,0	144,084	1,1			423,396	0,8
1992	522,154	1,6	130,084	1,8	341,344	2,7			993,582	1,9
1993	2.399,177	7,4	246,487	3,4	695,328	5,5			3.340,992	6,4
1994	705,924	2,2	451,019	6,2	1.025,190	8,1			2.182,133	4,2
1995	2.496,335	7,7	947,335	13,0	2.280,606	18,1	0,079	8,2	5.724,355	10,9
1996	7.079,976	21,7	1.910,953	26,2	3.277,919	26,0	0,034	3,6	12.268,882	23,4
1997	18.716,179	57,4	3.453,934	47,3	4.573,015	36,2	0,848	88,2	26.743,977	50,9
TOTAUX	32.600,087		7.297,701		12.625,346		0,962		52.524,096

1. Exercices au cours desquels les engagements ont été contractés.

Source : Compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1997. Commission européenne

Cette situation débouche sur des pratiques budgétaires dangereuses. L'une d'entre elles consiste à inscrire en fin de période de programmation le solde des crédits d'engagement non utilisés au titre des actions structurelles en raison du statut du plafond d'engagement de ces actions considéré comme un objectif de dépenses. Dénoncée à l'occasion du budget pour 1999, elle laisse sceptique quant à la qualité des engagements qui peut en résulter.

Une autre d'entre elles consiste à sous-administrer un volume toujours plus grand de dépenses dont la gestion confiée à des intermédiaires supposerait un contrôle plus vigilant.

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* *

En bref, tout aurait milité pour faire des perspectives financières 2000-2006 l'occasion d'une révision des " services votés " du budget communautaire.

Cette occasion n'a pas été saisie si bien que le budget sera susceptible de continuer sur une trajectoire qui aurait dû être, au vu des ses imperfections et des défis à relever, corrigée.

CHAPITRE III

UN DÉBAT À PURGER : LA QUESTION DES DÉSÉQUILIBRES BUDGÉTAIRES

I. DES DÉSÉQUILIBRES COMPTABLES EXISTENT QUE LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À AGENDA 2000 DEVRAIENT MODIFIER

A. L'EXISTENCE DE DÉSÉQUILIBRES COMPTABLES

Le tableau ci-après démontre l'existence de déséquilibres comptables, certains Etats membres versant au budget de l'Union européenne davantage qu'ils n'en perçoivent, l'inverse étant également vrai par construction.

Solde budgétaire par Etat membre en 1996 selon la Cour des comptes européenne

Etat Membre	Recettes 96		Dépenses réparties 96		Solde 1996	Solde 1995	Solde 1994	ECU/hbt 1996
	(Mécus)	%	(Mécus)	%	(Mécus)	(Mécus)	(Mécus)
Belgique	2.743,0	3,9	1.996,8	2,7	- 746,2	- 311,2	- 309,3	- 73,9
Danemark	1.359,9	1,9	1.553,3	2,1	193,4	305,7	198,9	37,2
Allemagne	20.766,9	29,2	9.872,0	13,6	- 10.894,4	- 13.431,0	- 13.637,1	- 134,8
Grèce	1.107,1	1,6	5.039,8	6,9	3.932,7	3.488,9	3.851,9	378,1
Espagne	4.538,9	6,4	10.511,1	14,4	5.972,2	7.218,1	3.116,6	152,7
France	12.410,9	17,5	11.951,1	16,4	- 459,8	- 1.727,2	2.626,4	- 8,0
Irlande	710,2	1,0	2.970,5	4,1	2.260,3	1.886,9	1.752,0	627,9
Italie	8.935,2	12,6	7.532,9	10,3	- 1.402,3	- 614,1	- 2.540,4	- 24,3
Luxembourg	163,2	0,2	83,9	0,1	- 79,3	- 44,8	253,7	- 198,3
Pays-Bas	4.435,7	6,2	1.988,9	2,7	- 2.446,8	- 2.004,7	- 1.829,9	- 159,9
Autriche	1.872,6	2,6	1.600,4	2,2	- 272,2	- 905,1	0,0	- 34,5
Portugal	906,1	1,3	3.680,4	5,1	2.774,3	2.381,1	1.827,0	283,1
Finlande	961,3	1,4	988,4	1,4	27,1	- 164,6	0,0	5,3
Suède	1.957,4	2,8	1.204,9	1,7	- 752,5	- 937,3	0,0	- 86,5
Royaume-Uni	8.227,1	11,6	5.951,1	8,2	- 2.276,0	- 4.720,2	- 1.158,8	- 39,2
non réparti			5.867,7	8,1
Total	71.095,5	100,0	72.793,2	100,0

Certains Etats se trouvent ainsi en situation de contributeurs nets tandis que d'autres sont des bénéficiaires nets.

Parmi les premiers, sur la base des données relatives à 1996, se situent l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, la Belgique, le Royaume-Uni, la France et l'Italie.

Le second groupe de pays rassemble par ordre décroissant sur la base d'une référence en écus par habitant, l'Irlande, la Grèce, le Portugal, l'Espagne (les 4 Etats de la cohésion), le Danemark et la Finlande.

L'existence et le niveau des soldes nets proviennent, marginalement de facteurs liés aux recettes comme on l'a vu. Ils résultent en fait pour l'essentiel de la répartition des dépenses du budget communautaire qui commande naturellement les versements reçus par chaque Etat membre. Le talbeau ci-dessous rend compte de ce phénomène.

Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre

Etat Membre	FEOGA Garantie	%	Actions Structurelles	%	Recherche	%	Coopé ration	%	Autres	%	Totaux	%
Belgique	1.152,8	2,9	327,7	1,3	159,9	5,4	20,6	0,5	335,9	14,0	1.996,9	2,7
Danemark	1.358,4	3,5	104,6	0,4	39,3	1,3	2,6	0,1	48,3	2,0	1.553,2	2,1
Allemagne	6.050,4	15,5	3.435,4	14,0	263,9	9,0	11,1	0,3	111,1	4,6	9.871,9	13,6
Grèce	2.801,7	7,2	2.122,9	8,6	45,8	1,6	1,7	0,0	67,8	2,8	5.039,9	6,9
Espagne	4.054,6	10,4	6.234,1	25,3	117,1	4,0	18,1	0,5	87,1	3,6	10511,0	14,4
France	9.572,1	24,5	1.938,8	7,9	285,5	9,7	12,8	0,3	141,9	5,9	11.951,1	16,4
Irlande	1.700,1	4,4	1.206,4	4,9	30,3	1,0	1,2	0,0	32,5	1,4	2.970,5	4,1
Italie	4.231,1	10,8	3.016,4	12,3	161,6	5,5	24,9	0,7	99,0	4,1	7.533,0	10,3
Luxembourg	20,0	0,1	14,6	0,1	15,5	0,5	2,6	0,1	31,1	1,3	83,8	0,1
Pays-Bas	1.536,2	3,9	268,7	1,1	109,9	3,7	4,6	0,1	69,5	2,9	1.988,9	2,7
Autriche	1.214,2	3,1	235,9	1,0	18,6	0,6	1,9	0,1	129,8	5,4	1.600,4	2,2
Portugal	646,0	1,7	2961,5	12,0	16,6	0,6	5,1	0,0	51,2	2,1	3.680,4	5,1
Finlande	649,3	1,7	135,2	0,5	18,9	0,6	0,5	0,0	184,6	7,7	988,5	1,4
Suède	624,1	1,6	94,6	0,4	25,0	0,9	1,6	1,2	459,6	19,1	1.204,9	1,7
Royaume-Uni	3.470,1	8,9	1.961,1	8,0	343,4	11,7	45,4	1,2	131,1	5,5	5.951,1	8,2
Divers	0,0	0,0	550,5	2,3	1.287,8	43,8	3.598,4	95,9	425,0	17,7	5.867,7	8,1
Total	39.081,1	100,0	24.614,4	100,0	2.939,1	100,0	3.753,10	100,0	2.405,5	100,0	72.793,2	100
%	53,7		33,8		4,0		5,2		3,3		100

¹ Le financement de l'Union Européenne. Commission Européenne Direction Générale XIX Bruxelles 7 octobre 1998.

² Le déflateur du PIB serait de 2 %