Projet de loi relatif aux polices municipales

Projet de loi relatif aux polices municipales

DELEVOYE (Jean-Paul)

RAPPORT 209 (98-99) - commission des lois

Table des matières

N° 209

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux polices municipales ,

Par M. Jean-Paul DELEVOYE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législ.) : Première lecture : 815 , 857 et T.A. 129 .

Deuxième lecture : 960, 1335 et T.A. 243 .

Sénat : Première lecture : 414 , 455 et T.A. 148 (1997-1998).

Deuxième lecture : 183 (1998-1999).

Police.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 février 1999, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en deuxième lecture sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, le projet de loi relatif aux polices municipales.

M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a constaté que la deuxième lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale avait permis, outre l'adoption par celle-ci de certains articles dans la rédaction du Sénat, un rapprochement des points de vue des deux assemblées sur un certain nombre d'autres dispositions pour lesquelles les divergences sont d'ordre purement formel ou rédactionnel.

Le rapporteur a, en revanche, estimé que plusieurs dispositions du projet de loi ne paraissaient pas de nature à promouvoir l'efficacité des services de police dans le cadre d'un partenariat équilibré et respectueux de la libre administration des collectivités locales .

Sur sa proposition, la commission des Lois soumet au Sénat les principales modifications suivantes :

• elle propose de supprimer la faculté pour le préfet d'édicter unilatéralement un règlement de coordination à défaut de convention passée dans un délai de six mois, étant rappelé que l'absence de convention aurait des effets restrictifs sur le travail de nuit et l'armement des policiers municipaux (article 2) ;

• l'agrément du procureur de la République auquel les agents de police municipale sont actuellement soumis étant une garantie suffisante de leur honorabilité tout en assurant l'impartialité du contrôle, la commission propose de supprimer l'agrément de ces agents par le préfet. Elle propose en outre d'enserrer la délivrance de l'agrément par le procureur de la République dans un délai fixe (article 6) ;

• s'agissant de l'armement, elle a prévu, comme en première lecture, une possibilité d'armement sous conditions, sur autorisation du préfet, dans les communes ou une convention de coordination aura été conclue (article 7) ;





• elle a souhaité que la formation continue obligatoire prévue par le projet de loi soit prise en charge par les communes concernées (article 15) ;

• elle suggère de rétablir le principe d'une bonification d'ancienneté versée aux agents pour le calcul de leur retraite (article 16 bis) ;

• la commission propose également de rétablir la faculté pour la commission consultative des polices municipales de demander la vérification d'un service de police municipale. Elle a en outre prévu que le maire, intéressé au premier chef par cette vérification, sera directement destinataire des conclusions de celle-ci (article 4). La composition de la commission consultative devant assurer la représentation effective des agents de police municipale (article 3) ;

• elle propose au Sénat de refuser, comme en première lecture, d'abroger les dispositions qui permettent l'agrément temporaire d'assistants non armés dans les communes touristiques, aucune autre solution n'étant pour l'heure offerte aux maires de ces communes (article 11) ;

• enfin, la commission a adopté deux nouvelles dispositions transitoires afin d'établir clairement que la situation actuelle concernant le travail de nuit et l'armement des agents ne serait pas modifiée pendant la période transitoire (article 18).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est de nouveau saisi du projet de loi relatif aux polices municipales, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, le 28 janvier dernier.

Le nouvel examen de ce texte intervient dans un contexte où les problèmes posés par l'insécurité au plan local -déjà soulignés par votre commission des Lois lors de la première lecture- ont pris une acuité particulière et constituent légitimement une préoccupation majeure pour nos concitoyens.

Les statistiques les plus récentes mettent, en effet, en évidence une progression très inquiétante de la délinquance, en particulier de la délinquance des mineurs. Selon les indications données par le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, la délinquance a progressé de 2,06 % entre 1997 et 1998. 3,5 millions de crimes et délits ont été commis en 1998. La violence urbaine a progressé de 5,65 % et -chiffre très préoccupant- la délinquance des mineurs de plus de 11 %.

L'actualité est, par ailleurs, marquée par une multiplication des faits de violence urbaine, notamment les incendies de voitures, qui dégradent profondément les conditions de vie quotidienne et, un exemple récent l'a montré, peuvent occasionner blessures graves et décès.

La parution de ces statistiques se conjugue avec une polémique portant sur les effectifs de police effectivement occupés à des tâches de sécurité de proximité et avec le difficile débat autour d'une nouvelle répartition des effectifs de police et de gendarmerie sur le territoire.

Ces statistiques et ces débats soulignent -s'il en était besoin- que la clarification du cadre juridique applicable aux polices municipales doit être recherchée en évitant toute suspicion à leur égard et avec le souci, au contraire, de mettre à la disposition des maires un outil adapté et efficace.

Les maires sont, en effet, conduits à prendre des initiatives pour répondre aux besoins de sécurité de plus en plus diversifiés de nos concitoyens, aux phénomènes de délinquance particulièrement sensibles dans certains quartiers, à la montée préoccupante de la délinquance des mineurs ou encore aux problèmes posés par le bruit ou la protection de l'environnement.

Confrontés à ces nouveaux défis et légitimement soucieux de répondre aux mises en cause de l'ordre public local, les maires ont aussi dû prendre en compte le relatif désengagement de l'Etat de ses missions essentielles.

Les polices municipales sont désormais bien ancrées dans le paysage local : 3 030 communes en sont dotées pour des effectifs de 13 098 agents (à comparer avec ceux de 113 000 policiers actifs et de 94 000 gendarmes).

Pour autant, ce développement des corps de police municipale s'est inscrit dans un cadre juridique marqué d'une très forte ambiguïté qui ne fait que souligner les réticences de l'Etat à reconnaître le rôle de ces polices dans un domaine qui relève de sa propre compétence.

Après de nombreuses réflexions menées sur ce sujet et les différentes tentatives entreprises sous les précédentes législatures qui n'ont pu aboutir en raison des échéances électorales, le présent projet de loi constitue une nouvelle étape de la démarche tendant à clarifier le cadre juridique d'intervention des polices municipales.

Force est de constater que, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, il procédait à une reconnaissance ambiguë du rôle de ces dernières. Il comportait même des dispositions difficilement conciliables avec le principe de libre administration des collectivités locales.

I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A l'occasion de la première lecture, le Sénat avait cherché à promouvoir des solutions pragmatiques assurant une meilleure prise en compte du rôle du maire, dans le cadre d'un partenariat équilibré , entre l'Etat et les communes.

Se fondant sur l'observation des pratiques actuelles, il avait substitué au règlement de coordination -procédure prévue par le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale pour assurer la complémentarité des services de police- un dispositif conventionnel qui pourrait s'inspirer d'un modèle type fixé au niveau national. La conclusion d'une convention serait obligatoire à compter d'un seuil de cinq agents de police municipale, seuil retenu par le projet de loi initial mais réduit à trois agents par l'Assemblée nationale en première lecture ( article 2 ). Cependant, contre l'avis de votre commission, le Sénat avait prévu, qu'en l'absence de convention de coordination, les missions des agents de police municipale ne seraient pas modifiées. Il a ainsi écarté la solution retenue par le projet de loi initial et confirmée par l'Assemblée nationale qui prohibait, dans ce cas, le travail de nuit de ces agents.

Le Sénat avait également souhaité conférer au président de la commission consultative -qui sera un maire- une voix prépondérante en cas de partage des voix ( article 3 ) et rendre le maire dont les services de police municipale font l'objet d'une vérification directement destinataire des conclusions de cette dernière ( article 4 ).

Il avait également habilité la commission consultative des polices municipales à demander cette vérification ( article 4 ).

Il avait, en outre, assuré la représentation des communes employant des agents de police municipale au sein de cette commission ( article 3 ).

Le Sénat avait, par ailleurs élargi les possibilités de mise en commun des moyens de police municipale ( article 5 ).

Sur la question très débattue de l'armement, le Sénat, contrairement à l'Assemblée nationale, n'avait pas souhaité afficher un principe de non armement. Se fondant sur une observation objective de la réalité, il avait prévu que les policiers municipaux pourraient être armés selon la nature des missions qui leur sont confiées ou des circonstances, dans des conditions clairement définies. Votre commission des Lois avait parallèlement appelé de ses voeux une modification de la classification des armes -fixée par la voie réglementaire- qui apparaît largement obsolète et en décalage avec la réalité ( article 7 ).

Le Sénat, tout en admettant l'extension du champ de compétences des policiers municipaux, avait néanmoins supprimé certains ajouts de l'Assemblée nationale qui, prévoyant la délivrance d'un récépissé, semblaient de nature à compliquer singulièrement la procédure de relevé d'identité ( articles premier et 14 ).

Soucieux de favoriser le développement de polices municipales de qualité , le Sénat avait -tout en prévoyant la consultation préalable de la commission consultative des polices municipales- approuvé le principe de l'édiction d'un code de déontologie ( article 9 ) ainsi que la délivrance d'une formation adaptée, tant avant la prise de fonctions que tout au long de la carrière ( article 15 ). Il avait néanmoins considéré -conformément à la solution initialement retenue par le projet de loi- qu'il était préférable de faire supporter aux communes concernées, par l'intermédiaire d'une redevance, le coût résultant de l'obligation de formation en cours d'année, soit une dépense annuelle de 25 millions de francs.

Si l'agrément des agents est également un gage de qualité, en revanche, leur agrément par le préfet n'apporterait rien de plus à l'agrément délivré à l'heure actuelle par le procureur de la République pour garantir l'honorabilité des agents. C'est pourquoi le Sénat avait jugé préférable de s'en tenir à l'agrément par le seul procureur de la République, procédure instituée en 1982 en compensation de la suppression de la tutelle du préfet ( article 6 ).

Tout en veillant à ce que les agents de police municipale bénéficient de la symbolique de l'autorité par une identification sans équivoque, le Sénat s'était refusé à contraindre l'ensemble des communes à adopter des tenues et équipements identiques ( article 8 ). Il avait parallèlement supprimé le prélèvement sur le produit des amendes de police -lequel bénéficie à l'ensemble des communes- prévu par l'Assemblée nationale pour la prise en charge des dépenses induites par l'harmonisation des tenues et équipements ( article 8 bis ).

Considérant que le statut des agents de police municipale participe à cet objectif de qualité, le Sénat -sur la proposition de notre collègue Georges Othily- avait complété le projet de loi afin de prévoir, pour le calcul de la retraite, une bonification d'ancienneté à l'instar de celle existant pour les sapeurs-pompiers professionnels ou les fonctionnaires actifs de la police nationale ( article 16 bis ).

En outre, le Sénat avait adopté trois autres dispositions additionnelles : la première, proposée par nos collègues Bernard Seillier et François Trucy, ayant pour objet de préciser les modalités de suspension et de révocation des gardes champêtres communs à plusieurs communes ( article 5 bis ) ; la deuxième, due à l'initiative de notre collègue Jean Chérioux, tendant à clarifier les pouvoirs de police de certains personnels de la ville de Paris ( article 5 ter ) et la dernière, sur proposition de notre collègue Georges Othily, concernant la domiciliation des policiers municipaux concourant à une procédure ( article 12 bis ). Le Sénat avait également -sur la suggestion de notre collègue Daniel Hoeffel- jugé préférable de maintenir les règles spécifiques applicables en Alsace-Moselle ( articles 10 et 11 ). Sur proposition de M. Jean-Paul Amoudry, il avait refusé d'abroger l' article L. 412-49-1 du code des communes relatif à l'agrément temporaire d'agents dans les communes touristiques ( article 11 ).

Enfin, s'agissant des dispositions transitoires , le Sénat -par coordination avec ses choix antérieurs- avait supprimé les restrictions d'activité imposées aux services de police municipale qui ne sont pas liés par une convention de coordination ( article 18 ) ainsi que l'obligation faite aux agents de police municipale en fonctions de solliciter un double agrément ( article 20 ).

Il avait par ailleurs porté de six à dix-huit mois le délai imparti aux communes pour se mettre en conformité avec les normes relatives aux tenues et à la signalétique ( article 19 ).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE

A l'issue de la première lecture, trois articles avaient été adoptés conformes par les deux assemblées. Il s'agissait des articles 13 (modification d'intitulé), 15 bis ajouté par l'Assemblée nationale afin d'inclure la formation continue des agents de police municipale dans les missions incombant au Centre national de la fonction publique territoriale et 17 relatif à la police de la conservation du domaine public.

Lors de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté dans la rédaction du Sénat les articles 5 (mise en commun occasionnelle des services de police municipale), 9 (code de déontologie), 12 bis (domiciliation des personnes participant à la procédure), 16 (pension de réversion et rente viagère d'invalidité à taux plein aux ayants cause). Elle a également voté la suppression conforme de l' article 8 bis qui prévoyait une dotation exceptionnelle de premier équipement, qui aurait résulté d'un prélèvement sur le produit des amendes de police.

Sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a en revanche inséré un article 14 bis (nouveau) permettant, sous certaines conditions, aux agents de l'exploitant d'un service de transports publics de voyageurs de procéder à des relevés d'identité.

L'Assemblée nationale a admis que les modalités de coordination entre les polices municipales et les forces de police de l'Etat puissent d'abord être recherchées sous la forme d'une convention. Elle a également accepté le seuil de cinq agents, retenu par le Sénat comme par le projet de loi initial, pour l'élaboration obligatoire de ce document ( article 2 ).

Cependant, marquant sa volonté de préserver la responsabilité en dernier ressort de l'Etat en matière de sécurité publique, elle a prévu qu'à défaut d'accord entre le maire et le représentant de l'Etat dans un délai de six mois, ce dernier pourrait édicter seul un règlement de coordination après avis du procureur de la République et de la commission consultative des polices municipales.

En l'absence de convention ou, le cas échéant, de règlement de coordination, les activités des polices municipales seraient restreintes, le travail de nuit étant alors prohibé.

Tout en admettant que le président de la commission consultative des polices municipales -qui sera un maire- ait voix prépondérante, l'Assemblée nationale a néanmoins refusé que le maire d'une commune dont le service de police municipale fait l'objet d'une vérification soit directement destinataire des conclusions de cette vérification ( article 3 ). Elle a en outre supprimé la faculté reconnue à cette commission par le Sénat de demander la vérification d'un service de police municipale ( article 4 ).

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, rétabli le principe du double agrément des agents de police municipale, l'agrément par le préfet apparaissant aux yeux de sa commission des Lois comme " la marque de la coordination entre les polices municipales et celles relevant de l'Etat " et traduisant " aussi le fait que les polices municipales exercent essentiellement des missions de police administrative " ( article 6 ).

L'Assemblée nationale n'a, en outre, pas admis la procédure d'agrément tacite -prévue par le Sénat pour éviter que les communes subissent les conséquences, notamment financières, de décisions tardives- et rétabli les procédures de suspension, supprimées par le Sénat.

Sur la question de l'armement, l'Assemblée nationale -tout en préférant une rédaction restrictive- a néanmoins aménagé sa rédaction de première lecture afin de ne plus y faire figurer un principe de non-armement. Elle a, en outre, souhaité viser dans la loi les armes de quatrième ou sixième catégories dont le port serait seul susceptible d'être autorisé par le représentant de l'Etat ( article 7 ).

En ce qui concerne l'harmonisation des tenues et équipements des polices municipales, l'Assemblée nationale a reconnu le bien fondé de la position du Sénat qui avait jugé nécessaire de préserver une certaine souplesse au niveau local. Elle a, en conséquence, retenu une nouvelle rédaction qui prévoit une " identification commune " à tous les services de police municipale et de nature à n'entraîner aucune confusion entre ces dernières et la police ou la gendarmerie nationales ( article 8 ).

Se rangeant à l'avis du Sénat et revenant ainsi sur sa position de première lecture, l'Assemblée nationale a, en définitive, admis que soient précisées, dans une rédaction aménagée, les compétences de certains personnels de la Ville de Paris ( article 5 ter ).

Elle a, en revanche, supprimé la disposition introduite par le Sénat relative au statut des gardes champêtres ( article 5 bis ), refusé le maintien de règles particulières en Alsace-Moselle ainsi que l'agrément temporaire d'agents dans les communes touristiques ( articles 10 et 11 ).

En ce qui concerne les compétences judiciaires des agents de police municipale, l'Assemblée nationale a reconnu le bien fondé de l'analyse du Sénat qui avait supprimé une procédure lourde de remise d'un récépissé en cas de refus de déférer à un relevé d'identité ( article 14 ). Elle a par ailleurs procédé à certaines modifications d'ordre formel.

S'agissant des dispositions statutaires , l'Assemblée nationale a supprimé la redevance pour prestations de service versée au Centre national de la fonction publique territoriale par les communes bénéficiant d'actions de formation pour leurs agents de police municipale ( article 15 ) ainsi que la bonification d'ancienneté pour la retraite prévue par le Sénat ( article 16 bis ).

Au titre des dispositions transitoires , outre différentes coordinations avec ses décisions antérieures, l'Assemblée nationale a réduit de dix-huit à douze mois le délai prévu pour la mise en conformité des équipements des agents de police municipale ( article 19 ).

Enfin, tout en rétablissant l'agrément des agents de police municipale en fonction à la date d'entrée en vigueur de la loi, l'Assemblée nationale a, en revanche, jugé inutile de faire de nouveau agréer ces agents par le procureur de la République, se rangeant ainsi à la position exprimée par votre rapporteur lors de l'examen en première lecture du projet de loi par le Sénat ( article 20 ) .

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois constate, en premier lieu, que la deuxième lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale a permis, outre l'adoption par celle-ci de certains articles dans la rédaction du Sénat, un rapprochement des points de vue des deux assemblées sur un certain nombre d'autres dispositions pour lesquelles les divergences sont d'ordre purement formel ou rédactionnel.

Il paraît ainsi possible que le Sénat adopte sans modification les articles premier (compétences des agents de police municipale), 12 (compétences judiciaires des agents de police municipale) et 14 (procédure de relevé d'identité par les agents de police municipale).

De même, votre commission des Lois vous propose d'adopter dans la rédaction de l'Assemblée nationale l' article 5 ter qui précise les compétences des personnels de la ville de Paris, l' article 10 qui soumet au droit commun les départements d'Alsace-Moselle et l' article 14 bis qui habilite les agents de l'exploitant d'un service de transports publics de voyageurs à procéder, sous certaines conditions, à des relevés d'identité.

Votre commission vous propose également d'accepter le principe de " l'identification commune " des équipements et tenues énoncé à l'article 8 , tout en souhaitant revenir à un décret en Conseil d'Etat pour la détermination de leurs caractéristiques.

En revanche, les rédactions adoptées par l'Assemblée nationale pour plusieurs dispositions du projet de loi ne paraissent pas de nature à promouvoir l'efficacité des services de police dans le cadre d'un partenariat équilibré et respectueux de la libre administration des collectivités locales .

S'il faut se féliciter que l'Assemblée nationale ait reconnu qu'un dispositif conventionnel était mieux adapté pour assurer la coordination des services qu'un règlement, force est de constater qu'elle a retenu une solution hybride et peu satisfaisante en permettant au représentant de l'Etat, en cas de désaccord, d'édicter seul un règlement de coordination . Cette formule apparaît quelque peu vexatoire à l'égard des maires qui engageront la discussion de la convention " sous la menace " d'un règlement édicté par le seul préfet. Cet épée de Damoclès est, en outre, inutile puisque l'absence de convention a des effets directs sur les missions des polices municipales et que la recherche d'un accord prévaudra nécessairement. C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose de supprimer cette faculté reconnue au représentant de l'Etat ( article 2 ).

De même, le rétablissement par l'Assemblée nationale du double agrément par le procureur de la République et par le représentant de l'Etat n'apparaît pas satisfaisant. Il revient, en effet, à modifier une procédure instituée en 1982 en compensation de la suppression de la tutelle du préfet. L'agrément par le représentant de l'Etat n'apporterait, en outre, rien de plus pour garantir l'honorabilité des agents ( article 6 ).

En ce qui concerne l'armement , si les rédactions retenues par les deux assemblées apparaissent désormais moins éloignées, votre commission des Lois vous proposera néanmoins de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture qui, de manière pragmatique, permet l'armement des policiers municipaux selon la nature des missions qui leur sont confiées ou les circonstances. Elle tient, en outre, à souligner de nouveau que la classification des armes devrait être révisée par la voie réglementaire ( article 7 ).

Votre commission des Lois vous suggère, par ailleurs, de rétablir la faculté pour la commission consultative des polices municipales de demander la vérification d'un service de police municipale. En outre, il paraît logique que le maire -intéressé au premier chef par cette vérification- soit directement destinataire des conclusions de celle-ci ( article 4 ). La composition de cette commission consultative devrait assurer la représentation effective des agents de police municipale ( article 3 ).

Si la promotion d'une police municipale de qualité justifie le développement de la formation des agents, le financement de celle-ci doit logiquement être assuré par les communes concernées. Il convient, en conséquence, de rétablir la redevance versée par ces dernières au Centre national de la fonction publique territoriale ( article 15 ).

Le même objectif conduit votre commission des Lois à vous suggérer de confirmer le principe d'une bonification d'ancienneté versée aux agents ( article 16 bis ).

Il convient d'affirmer clairement que pendant la période transitoire prévue à l' article 18 la situation actuelle ne sera pas modifiée concernant tant le travail de nuit que l'armement des agents.

Il paraît, par ailleurs, raisonnable de prévoir un délai de dix-huit mois pour la mise en conformité des équipements ( article 19 ).

Enfin, votre commission des Lois vous propose de rétablir l' article 5 bis relatif aux modalités de suspension et de révocation des gardes champêtres employés par plusieurs communes, les motifs ayant fondé sa suppression n'apparaissant pas convaincants et, à l' article 10 , de refuser d'abroger à nouveau les dispositions de l'article L. 412-49-1 du code des communes autorisant l'agrément temporaire d'agents non armés dans les communes touristiques.

*

* *

Le Sénat est, par ailleurs, saisi de la proposition de loi (n° 131 1998-1999) de notre collègue Philippe François, relative à l'organisation d'une police intercommunale.

Reprenant les termes d'une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale par M. Guy Drut, cette proposition de loi est fondée sur le constat des limites auxquelles se heurtent les efforts de certaines communes en matière de sécurité, lorsqu'elles se trouvent prises dans une vaste agglomération ou lorsque leur taille ne leur permet pas de consacrer à la sécurité tous les moyens financiers nécessaires.

Dans de telles circonstances, seul le regroupement des polices municipales de plusieurs communes voisines permettrait de coordonner les actions, d'affecter les moyens aux besoins prioritaires et de réaliser une compensation au bénéfice des communes les moins favorisées.

Or, la création de polices intercommunales se heurte à des obstacles qui sont clairement identifiables. Le pouvoir de police appartient au maire seul, qui est officier de police judiciaire. En conséquence, les agents de police municipale ne peuvent dépendre que du maire et non pas du président d'un établissement public de coopération intercommunale.

Afin de lever ces obstacles, la proposition de loi suggère d'élargir la définition des officiers de police judiciaire qui résulte du code de procédure pénale. Auraient désormais la qualité d'officier de police l'adjoint désigné dans le cadre d'une convention entre communes ou d'un établissement public de coopération intercommunale, ainsi que le chef de police municipale nominativement désigné par arrêté interministériel.

Par cohérence, la proposition de loi prévoit, dans le code général des collectivités territoriales le rattachement des agents de police municipale à l'une ou l'autre de ces autorités.

Votre commission des Lois partage le souci exprimé par l'auteur de la proposition de loi. Les mêmes motifs l'ont conduit, en première lecture, à proposer au Sénat d'élargir les possibilités de mise en commun des moyens de police de plusieurs communes. Elle souhaite, en conséquence, que la réflexion soit approfondie pour que puisse être envisagé le développement de formules intercommunales en matière de police. Force est, en effet, de constater que les problèmes posés aux maires par les manquements à l'ordre public dépassent les limites communales. Tel est notamment le cas dans les transports publics.

Pour autant, l'institution d'une police intercommunale soulève de réelles difficultés que la proposition de loi ne permet pas de lever. Le pouvoir de police appartient au seul maire qui l'exerce au nom de la commune ou au nom de l'Etat. Cette attribution propre au maire ne peut donc être transférée par une commune à une structure intercommunale. En outre, le nouveau statut qui serait reconnu au chef de la police municipale ne serait pas sans poser de problème au regard des conditions d'exercice des compétences locales.

Il apparaît donc que cette question tout à fait essentielle pour nos collectivités mériterait un examen complémentaire afin de dégager des solutions adaptées.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET LE CODE DES COMMUNES

Article premier
(art. L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales)
Compétences des agents de police municipale

Cet article tend à modifier l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les missions confiées à ces agents.

Le paragraphe I reconnaît aux agents de police municipale la faculté de constater par procès-verbaux les infractions aux arrêtés de police du maire et de sanctionner certaines infractions au code de la route .

La liste de ces dernières infractions doit être fixée par décret en Conseil d'Etat.

A la demande de votre rapporteur, le Gouvernement avait précisé à votre commission des Lois, les orientations qui guideraient la préparation de ce décret (cf. rapport n° 455, 1997-1998). Rappelons que celui-ci devrait retenir les infractions pouvant donner lieu au retrait de quatre points du permis de conduire ( article R. 256 du code de la route ) ainsi que certaines infractions liées à la circulation, à l'équipement des véhicules et aux règles concernant les conditions administratives de circulation des véhicules et de leurs conducteurs.

Devant le Sénat, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, avait précisé, en ces termes, les principes qui guideraient l'élaboration de ce texte d'application :

" L'extension du pouvoir de verbalisation des agents de police municipale en matière de circulation routière me semble devoir s'inspirer de trois idées simples.

" Tout d'abord, les agents de police municipale doivent pouvoir verbaliser les infractions qui mettent en cause la sécurité routière appréciée essentiellement à l'échelon communal. Cela exclut, par exemple, les voies à grande circulation ou les autoroutes.

" Ensuite, certaines infractions doivent être laissées à la police et la gendarmerie nationales, soit parce qu'elles touchent au domaine délictuel, soit parce qu'elles entraînent la mise en oeuvre de procédures administratives ou pénales connexes particulièrement lourdes et techniquement complexes.

" Enfin, il doit être clair qu'une sanction ne peut varier selon la qualité de l'agent verbalisateur, sauf à porter atteinte au principe de l'égalité devant la loi. L'infraction qui pourra être verbalisée par un agent de police municipale devra donc entraîner toutes les conséquences de droit qui y sont attachées, soit au bénéfice du contrevenant -par exemple, le paiement de l'amende forfaitaire minoritaire- soit à son détriment -par exemple, la suspension de permis de conduire ou le retrait d'un certain nombre de points . "

En première lecture, le Sénat avait approuvé cette extension de compétences. On rappellera que la faculté de dresser des procès-verbaux avait été préconisée dans la plupart des réflexions antérieures. Elle figurait tant dans le projet de loi présenté en 1993 par M. Paul Quilès que dans celui déposé en 1995 par le Gouvernement de M. Edouard Balladur.

Quant à la faculté de sanctionner certaines infractions au code de la route, elle paraît cohérente avec la vocation des policiers municipaux à assurer une police de proximité, même si sa reconnaissance aurait probablement pu résulter d'une simple disposition réglementaire, sauf à considérer un souci de cohérence avec l'article 14 du projet de loi qui autorise des agents de police municipale à relever l'identité des contrevenants en cas d'infraction au code de la route.

Le Sénat avait, par ailleurs, approuvé la suppression par l'Assemblée nationale du renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les " conditions et limites " dans lesquelles les agents de police municipale seraient habilités à dresser des procès-verbaux. Une telle disposition, d'un intérêt pratique douteux, traduisait une tentation forte de l'Etat de se réserver la possibilité de retirer sa portée à cette nouvelle prérogative reconnue aux policiers municipaux.

En outre, le Sénat avait souhaité préciser, au deuxième alinéa de l' article L. 2212-5 , que les agents de police municipale devaient exercer leurs fonctions sur le territoire communal .

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a jugé superfétatoire cette adjonction dans la mesure où une précision de même nature figure déjà au troisième alinéa de l' article L. 2212-5 .

Dès lors qu'il n'y a pas d'ambiguïté sur l'affirmation de cette règle, votre commission des Lois vous propose d'accepter cette suppression.

Enfin, dès la première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient été d'accord pour supprimer le paragraphe II du présent article qui, traduisant une suspicion marquée à l'égard des polices municipales, précisait que les moyens dont disposaient ces dernières seraient " limités à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de leurs missions ".

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

Article 2
(art. L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales)
Élaboration d'un règlement de coordination

Cet article tend à insérer un article L. 2212-6 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que le préfet et le maire de la commune dotée d'une police municipale devront édicter conjointement un règlement de coordination.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que le maire et le préfet devraient édicter conjointement un règlement de coordination, conforme à un règlement type, qui préciserait la nature des missions confiées aux agents de police municipale.

L'Assemblée nationale avait réduit de cinq à trois agents de police municipale, le seuil à partir duquel un tel règlement devrait être élaboré.

En outre, selon sa rédaction de première lecture, à défaut d'accord entre le maire et le préfet, ce dernier pourrait édicter seul le règlement, après avis du procureur de la République et de la commission consultative des polices municipales, instituée par l'article 3 du projet de loi. Tant que le règlement n'aurait pas été signé, les missions de police municipale n'auraient pu s'exercer que de jour -entre 6 heures et 23 heures (7 heures et 20 heures dans le projet de loi initial)- à l'exception des gardes statiques de bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par l'autorité communale.

Enfin, l'Assemblée nationale avait précisé que quel que soit l'effectif de leurs services de police municipale, les communes pourraient demander l'édiction d'un règlement.

En première lecture, sur la proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait, en premier lieu, rétabli le seuil de cinq agents prévu par le projet de loi initial pour l'élaboration obligatoire d'un document de coordination.

Ce seuil aurait, en effet, pour conséquence de soumettre à la nouvelle obligation 573 communes dotées d'une police municipale mais regroupant 70 % des effectifs.

En dessous de ce seuil, les maires des communes concernées resteraient libres de demander l'élaboration d'un document de coordination.

Plus profondément, le Sénat -suivant les analyses de votre commission des Lois- avait estimé que le choix d'un acte unilatéral pour établir cette coordination ne permettait pas de mettre en oeuvre une logique de partenariat équilibré entre l'Etat et les communes concernées. Il traduisait même une forme de suspicion à l'égard des polices municipales et -au-delà- des maires eux-mêmes.

C'est pourquoi, le Sénat avait prévu la conclusion par le maire de la commune concernée et le préfet d'une convention de coordination, après avis du procureur de la République. Cette convention devrait s'appuyer sur les clauses d'une convention type déterminée par décret en Conseil d'Etat.

Confortant cette logique de partenariat que seule une convention peut exprimer, le Sénat avait supprimé la faculté reconnue au préfet d'édicter seul un règlement de coordination.

S'agissant du contenu de ce document de coordination, le Sénat avait préféré à la rédaction peu satisfaisante de l'Assemblée nationale, la rédaction initiale du projet de loi qu'il avait néanmoins aménagée.

Enfin, contre l'avis de votre commission des Lois, sur la proposition de notre collègue Christian Demuynck, le Sénat avait précisé qu'à défaut de convention, les missions de police municipale ne seraient pas modifiées.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est ralliée à la position du Sénat fixant à cinq agents de police municipale le seuil à partir duquel un document de coordination devrait être obligatoirement élaboré.

Après que sa commission des Lois eut reconnu par la voix de son rapporteur, M. Jacky Darne, que la formule du règlement de coordination pouvait apparaître " abrupte " et que " le régime juridique d'un règlement conjoint n'est pas d'une stabilité à toute épreuve ", l'Assemblée nationale a retenu une " formule de moyen terme ".

Dans un premier temps, le maire et le représentant de l'Etat seraient invités à conclure une convention de coordination conforme à une convention type approuvée par décret en Conseil d'Etat.

Le contenu de cette convention serait comparable à celui envisagé par l'Assemblée nationale en première lecture pour le règlement de coordination. Elle devrait déterminer la nature des missions confiées aux agents de police municipale et les lieux dans lesquelles celles-ci s'exercent. Elle devrait également préciser " l'organisation des relations et les modalités de transmission d'informations entre la police municipale et la police ou la gendarmerie nationales ".

Mais à défaut d'accord dans un délai de six mois, le représentant de l'Etat pourrait édicter seul un règlement de coordination, après avis du procureur de la République et de la commission consultative des polices municipales. Cette même disposition s'appliquerait en cas de dénonciation unilatérale de la convention ou en cas de non respect de ses clauses, pour quelque raison que ce soit.

Tout en relevant que l'Assemblée nationale a pris en partie en compte les observations du Sénat, votre commission des Lois constate néanmoins que la nouvelle rédaction qu'elle a retenue n'est pas satisfaisante .

D'une part, la volonté de privilégier une souplesse de négociation entre partenaires égaux au niveau local doit conduire à écarter toute tentation d'enfermer strictement la discussion locale dans un cadre prédéfini. C'est pourquoi, la convention de coordination doit pouvoir s'appuyer sur les clauses d'une convention type sans devoir lui être en tout point " conforme ". Tel est l'objet du premier amendement que vous propose votre commission des Lois.

D'autre part, en prévoyant que la convention devra préciser la " nature des missions " confiées aux agents de police municipale, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale entretient une confusion regrettable. En effet, les missions confiées aux services de police municipale sont fixées par l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales que complète l'article premier du projet de loi. C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un deuxième amendement qui rétablit sur ce point la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture qui s'inspirait elle-même du projet de loi initial.

Enfin, la faculté reconnue au représentant de l'Etat d'édicter unilatéralement, à défaut d'accord pour passer une convention, un règlement de coordination apparaît quelque peu vexatoire pour les maires qui engageront la discussion locale " sous la menace " de l'édiction d'un acte unilatéral. Elle s'accorde mal avec le souci de promouvoir un partenariat équilibré entre l'Etat et les communes concernées. En outre, elle apparaît inutile, les conséquences éventuelles de l'absence de convention sur les activités des services de police municipale constituant une incitation très forte à la recherche d'un accord. Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, un troisième amendement qui supprime la faculté pour le représentant de l'Etat d'édicter unilatéralement un règlement de coordination.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, rétabli la restriction des activités des polices municipales -qu'elle avait adoptée en première lecture- tant que le document de coordination n'a pas été élaboré. Dans un tel cas, les missions de police municipale ne pourraient s'exercer qu'entre 6 heures et 23 heures , à l'exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune.

Votre commission des Lois considère que cette restriction est justifiée dans ce cas précis en raison des inconvénients qui pourraient résulter de l'absence d'un dispositif assurant la coordination entre les services, ne serait-ce que pour la sécurité des personnels eux-mêmes. Elle vous propose d'accepter la plage horaire prévue par l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales)
Institution d'une commission consultative des polices municipales

Cet article institue auprès du ministre de l'intérieur une commission nationale consultative des polices municipales, dont il fixe la composition. Il insère à cet effet un article L 2212-7 dans le code général des collectivités territoriales et prévoit un décret en Conseil d'Etat pour en définir les modalités d'application.

Cette commission serait consultée dans plusieurs hypothèses envisagées par le projet de loi : la vérification d'un service de police municipale (article 4), la définition des normes techniques intéressant les équipements (article 8).

En première lecture, l'Assemblée nationale avait également prévu sa consultation lorsque le représentant de l'Etat envisage d'édicter seul un règlement de coordination (articles  2 et 18).

Le Sénat, pour sa part, avait étendu son champ de compétences en ce qui concerne la vérification des services de police municipale (article 4) et en matière de déontologie (article 9).

Dans le projet initial, cette commission était composée pour une moitié de représentants de l'Etat et pour l'autre moitié, à parts égales, de représentants des maires et des agents de police municipale. Le président en était désigné par le ministre de l'intérieur.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait accru la représentation des maires et celle des agents de police municipale par rapport à celle de l'Etat en égalisant à un tiers la proportion des sièges revenant à chaque catégorie de membres (représentants de l'Etat, des maires et des agents de police municipale). Elle avait de plus réservé la présidence de la commission à un maire élu en son sein. Elle avait également prévu que les représentants des agents de police municipale seraient désignés par les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires territoriaux.

Le Sénat avait, pour sa part, apporté trois séries d'aménagement à ce dispositif afin de :

- donner, en cas de partage égal des voix, voix prépondérante au maire qui présidera la commission ;

- préciser que les représentants des maires siégeant à la commission doivent être maires de communes disposant d'une police municipale , seuls ceux-ci étant en effet concernés par les questions susceptibles d'être évoquées devant la commission consultative ;

- assurer la représentation effective des agents de police municipale en précisant que les représentants des policiers municipaux seraient réellement des agents de police municipale, et non des personnes extérieures au cadre d'emploi et mandatées pour le représenter.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souscrit aux deux premières modifications, tout en précisant que les représentants des maires seraient désignés par les associations représentatives d'élus locaux. Elle a, en revanche, supprimé la dernière, la considérant en contradiction avec les principes de droit commun régissant la représentativité syndicale.

Votre commission des Lois considère qu'il est inutile de préciser dans la loi que les maires seront désignés par les associations représentatives d'élus locaux . Elle observe de surcroît que la formulation adoptée pourrait conduire à faire désigner les représentants des maires par des associations d'autres élus locaux ou par des associations de maires ne regroupant pas l'ensemble des communes. Elle vous propose donc de supprimer cette adjonction .

Votre commission des Lois vous propose de plus de reprendre l'amendement adopté en première lecture imposant une représentation effective des agents de police municipale .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 2212-8 du code général des collectivités territoriales)
Vérification des services de police municipale

Cet article insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 2212-8 qui prévoit la vérification de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que cette vérification pourrait être demandée par le maire, par le préfet ou par le procureur de la République. La décision de procéder à cette vérification serait prise par le ministre de l'Intérieur, après avis de la commission consultative des polices municipales, créée par l'article 3 du projet de loi. C'est également au ministre de l'Intérieur qu'il reviendrait d'en arrêter les modalités, après consultation du maire. A cette fin, le ministre de l'Intérieur pourrait faire appel à un service d'inspection placé sous son autorité, c'est-à-dire l'inspection générale de l'administration ou à l'inspection générale de la police nationale. L'Assemblée nationale avait, en revanche, supprimé la faculté pour le ministre de l'Intérieur de s'adresser au service d'inspection du ministère de la Défense. Elle avait, enfin, prévu la transmission au maire de la copie des conclusions de la vérification et supprimé le renvoi -au demeurant inutile- à un texte réglementaire d'application.

Le Sénat, outre une clarification de la rédaction proposée, avait étendu à la commission consultative des polices municipales la faculté de demander cette vérification.

Il avait, par ailleurs, habilité les services d'inspection générale de l'Etat à procéder à cette vérification. Cette habilitation ayant une portée générale, le ministre de l'Intérieur pourrait, si nécessaire, avoir recours à l'inspection générale de la gendarmerie nationale dont le concours pourrait, dans certains cas, être fort utile.

Le Sénat avait également prévu la transmission des conclusions de la vérification au maire de la commune concernée, et lorsque la demande n'émane pas de celui-ci, à la commission consultative des polices municipales, au représentant de l'Etat dans le département et au procureur de la République.

En deuxième lecture, tout en souscrivant à la clarification formelle du dispositif, l'Assemblée nationale est revenue sur les modifications de fond introduites par le Sénat.

Elle a ainsi supprimé la faculté pour la commission consultative des polices municipales, de demander la vérification, sa commission des Lois ayant fait observer que cette faculté donnerait à cette commission un caractère hybride et qu'il serait très difficile de fixer sur quelles bases elle pourrait motiver sa demande de vérification.

Votre commission des Lois vous propose, au contraire, par un amendement , de rétablir cette faculté qui est de nature à conforter le rôle de la commission consultative.

De même, sa commission des Lois ayant jugé que la formulation retenue par le Sénat avait un champ d'application beaucoup plus flou, l'Assemblée nationale a restreint l'habilitation accordée au ministre de l'Intérieur au recours aux seuls services d'inspection générale placés sous son autorité.

Enfin, elle a rétabli l'envoi au ministre des résultats de la vérification, en prévoyant qu'une copie serait adressée au maire, au préfet et au procureur de la République.

Votre commission des Lois vous suggère, par un amendement de confirmer sur ces deux points les solutions retenues par le Sénat en première lecture.

En premier lieu, il importe essentiellement d'habiliter par la loi des services d'inspection de l'Etat à intervenir dans les services d'une collectivité locale. La rédaction retenue par le Sénat permettra, si nécessaire, au ministère de l'intérieur d'utiliser les services de l'inspection générale de la gendarmerie nationale.

En second lieu, il paraît logique que les conclusions de la vérification soient directement adressées au maire -lequel pourra demander lui-même cette vérification- et en outre, lorsque la demande n'émane pas de lui, à la commission consultative des polices municipales, au représentant de l'Etat dans le département et au procureur de la République.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 bis
(art. L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales)
Suspension et révocation des gardes champêtres

Cet article -inséré par le Sénat en première lecture sur la proposition de nos collègues Bernard Seillier et François Trucy- a pour objet de compléter l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les modalités de suspension et de révocation des gardes champêtres communs à plusieurs collectivités.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2213-17 précité prévoit que les communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres, plusieurs communes pouvant employer un ou plusieurs gardes champêtres en commun.

L'article 37 de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a, par ailleurs, permis à une région, un département ou un groupement de communes ou un établissement public chargé de la gestion d'un parc naturel régional de recruter un ou des gardes champêtres, dont la nomination est prononcée conjointement par les maires concernés et par le responsable de l'exécutif assurant la gestion du parc.

En revanche, la même loi n'a prévu aucune disposition spécifique concernant la suspension ou la révocation des intéressés. Or l'article L. 414-23 du code des communes prévoit, pour sa part, que les gardes champêtres peuvent être suspendus ou révoqués par le maire.

Considérant qu'il y avait un risque de contradiction entre ces dispositions, nos collègues ont jugé souhaitable de préciser les modalités de suspension et de révocation des gardes champêtres conjoints à plusieurs collectivités.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article additionnel, après que le ministre de l'intérieur eut fait valoir que cette disposition ne correspondrait pas à l'objet de la loi et que le décret d'application prévu par la loi du 2 février 1995 n'avait pas encore été publié à ce jour en raison de deux difficultés sérieuses qu'il a exposées en ces termes :

" Tout d'abord, l'article 37 de la loi précitée renvoie nécessairement à une appréciation particulièrement délicate de la frontière entre les compétences données aux groupements de communes et celles des maires qui, je le rappelle, sont seuls investis de pouvoir de police.

" Cette difficulté est encore accrue par le fait que cet article donne compétence pour recruter des gardes champêtres à des catégories de collectivités qui n'ont rien à voir avec les traditionnels pouvoirs de police, c'est à dire les départements, les régions, les groupements de communes. L'intervention des départements et des régions dans ce domaine constituerait d'ailleurs, d'une certaine manière, une mise en tutelle des communes, peu compatible avec les principes de la décentralisation(...).

" C'est dans ce contexte qu'il faut rechercher le contenu qui pourrait être raisonnablement donné au décret selon un dispositif qui devrait strictement borner le rôle du groupement par rapport aux compétences de police des maires. C'est un travail difficile, qui n'a pas encore été fait. Il ressortit d'ailleurs au ministère de l'agriculture, lequel pourra utilement bénéficier des conseils de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur. "

Votre commission des Lois peut difficilement accepter que l'énoncé de difficultés juridiques, certes réelles, puissent fonder la carence du pouvoir réglementaire dans l'application de la loi.

En outre, elle observe que la combinaison des différentes dispositions susénoncées peut effectivement conduire à des contradictions fâcheuses.

C'est pourquoi, elle vous soumet un amendement rétablissant l'article 5 bis dans sa rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture.

Article 5 ter
(art. L. 2512-16 du code général des collectivités territoriales)
Constatation d'infractions par les personnels de la ville de Paris

Cet article, adopté en première lecture par le Sénat, sur proposition de M. Jean Chérioux et contre l'avis du Gouvernement, habilitait les agents de sécurité de la ville de Paris, ainsi que les personnels des parcs et jardins, à constater certaines infractions.

Le texte adopté permettait ainsi :

- aux agents de sécurité de la Ville de Paris de constater les infractions au règlement des parcs et jardins et au règlement général des cimetières ;

- à ces mêmes agents de constater les infractions aux règles sanitaires visées à l'article L. 48 du code de la santé publique ;

- aux inspecteurs des parcs et jardins de la Ville, qui à l'heure actuelle n'ont de compétences que dans les parcs et jardins, de constater également les infractions au règlement général des cimetières.

A l'heure actuelle, l'article L. 2512-16 du code général des collectivités territoriales permet aux seuls inspecteurs des parcs et jardins de constater les infractions au règlement des parcs et jardins, aux seuls inspecteurs de salubrité de constater les infractions aux règles sanitaires, visées à l'article L. 48 du code de la santé publique, aucun corps n'étant habilité à constater les infractions au règlement général des cimetières.

Le corps des inspecteurs de sécurité, créé par délibération du Conseil de Paris en 1991, postérieurement à l'adoption de ces dispositions, n'est donc habilité à constater aucune infraction.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs aménagements au dispositif. Ne souhaitant pas mentionner dans la loi un corps créé par simple délibération du Conseil de Paris, elle a préféré viser de manière générale les " agents de la ville de Paris chargés de l'application du règlement des parcs et jardins et du règlement sur les cimetières " pour leur permettre de constater les infractions correspondantes. Elle a néanmoins exigé que ces agents soient agréés par le procureur de la République et assermentés .

Elle a de plus refusé d'élargir à d'autres agents que les inspecteurs de salubrité la possibilité de constater les infractions aux règles sanitaires visées à l'article L. 48 du code de la santé publique (infractions au règlement sanitaire départemental, aux mesures sanitaires générales, aux mesures de vaccination, aux mesures de lutte contre les épizooties et les épidémies, de désinfection, aux prescriptions de salubrité des immeubles, aux textes sur l'évacuation des eaux usées, aux déclarations d'îlots insalubres...).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale semble de nature à résoudre les difficultés engendrées par la création d'un corps d'inspecteurs de la sécurité relevant d'un service autre que celui des parcs et jardins tout en permettant de faire respecter le règlement général des cimetières. Il apparaît par ailleurs que la Ville de Paris pourrait, par délibération, donner aux inspecteurs de la sécurité la qualité d'inspecteur de la salubrité, leur attribuant par la même la possibilité de constater les infractions aux règles sanitaires. Le texte transmis au Sénat répond donc aux objectifs poursuivis par les auteurs de l'amendement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ter sans modification .

Article 6
(art. L. 412-49 du code des communes)
Principes généraux du statut et agrément des agents de police municipale

Cet article précise le statut des agents de police municipale et les conditions de leur nomination. A cet effet, il propose une nouvelle rédaction de l'article L. 412-49 du code des communes.

En premier lieu, il énonce explicitement que les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux recrutés dans des conditions fixées par leur statut particulier. Cette consécration législative de l'intégration des agents de police municipale dans la fonction publique territoriale a été admise par les deux assemblées qui n'ont apporté aucune modification aux dispositions correspondantes.

En second lieu, le texte initial de l'article disposait que, nommés par le maire, les agents de police municipale devaient être agréés à la fois par le préfet et le procureur de la République, et être assermentés.

Il ajoutait ainsi à l'obligation d'agrément des agents de police municipale par le procureur de la République, déjà en vigueur, celles de l'agrément par le préfet et de l'assermentation. Il précisait que l'agrément pouvait être retiré par le préfet ou le procureur de la République, le maire ayant alors la faculté de proposer un reclassement dans un autre cadre d'emploi, dans les conditions prévues, en cas d'inaptitude physique, par les articles 81 à 86 de la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Concernant l'agrément , l'Assemblée nationale avait, en première lecture, apporté plusieurs modifications au texte du projet de loi :

- s'agissant de l'ordre chronologique entre les agréments par le préfet et le procureur de la République et la nomination par le maire, elle avait précisé que les agréments devraient intervenir avant la nomination par le maire pour éviter que ce dernier ne nomme un stagiaire risquant de ne pas être agréé ;

- elle avait introduit une possibilité de suspension temporaire de l'agrément par le préfet ou le procureur de la République ;

- elle avait prévu la consultation du maire avant toute suspension ou retrait d'agrément ;

- elle avait supprimé la faculté pour le maire de proposer à un agent dont l'agrément aurait été retiré un reclassement dans les conditions applicables aux fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes physiquement.

Le Sénat avait apporté plusieurs modifications au dispositif adopté par l'Assemblée nationale :

- dans un souci d'éviter un retour à une forme de tutelle du préfet sur les services de police municipale , règle en vigueur avant 1982, il avait supprimé l'agrément par le préfet des agents de police municipale ;

- constatant que, avant la nomination de l'agent par le maire, les intéressés n'avaient aucun lien juridique avec la commune, rendant de ce fait impossible leur agrément, il était revenu à l'ordre chronologique du texte initial prévoyant que la nomination par le maire interviendrait avant l'agrément par le procureur de la République ;

- dans le souci d'éviter la formation inutile d'un agent qui n'obtiendrait pas l'agrément requis, il avait prévu que la décision sur l'agrément devrait être prise dans un délai de deux mois après la demande effectuée par le maire, et il avait instauré un système d'agrément tacite à l'expiration de ce délai, le procureur de la République ayant néanmoins la faculté de demander un délai supplémentaire d'un mois.

- il avait supprimé la possibilité de retrait temporaire de l'agrément considérant qu'il ne devait pas y avoir d'interférence avec le pouvoir disciplinaire du maire, qui peut, en vertu du chapitre VIII de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, prononcer une exclusion temporaire de fonctions.

- il avait rétabli la faculté pour le maire de proposer le reclassement dans un autre cadre d'emploi d'un agent qui aurait fait l'objet d'un retrait d'agrément, considérant que cette faculté pouvait aider le maire à sortir de l'impasse où pouvait le conduire un retrait d'agrément. Il avait néanmoins précisé que ce reclassement ne serait pas subordonné à la demande de l'intéressé , contrairement à ce que prévoit le second alinéa de l'article 81 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en cas d'inaptitude physique.

En deuxième lecture , l'Assemblée nationale a admis que la nomination des agents interviendrait avant l'agrément et a accepté, sous réserve d'une modification rédactionnelle, les dispositions adoptées par le Sénat concernant la possibilité de reclassement dans un autre corps d'un agent dont l'agrément aurait été retiré.

En revanche, elle a apporté plusieurs modifications au texte adopté par le Sénat :

- elle a réintroduit l'agrément des agents par le préfet , rétablissant ainsi le principe du double agrément ;

- elle n'a pas souscrit au système d'agrément tacite proposé par le Sénat. Le rapporteur, tout en reconnaissant que ce système, " séduisant en apparence " , répondait à la préoccupation exprimée par l'Assemblée nationale d'éviter qu'un maire n'ait à assumer trop longtemps un agent qui ne serait finalement pas agréé, a en effet jugé inopportun d'instituer un agrément tacite s'agissant d'une fonction participant directement à la sécurité publique ;

- elle a enfin rétabli la possibilité de suspension temporaire de l'agrément par le préfet ou le procureur de la République.

Votre commission des Lois estime que les conditions de nomination des agents relèvent de la libre administration des collectivités locales et qu'il convient d'y être particulièrement attentif.

Le Gouvernement justifie le double agrément des agents de police municipale par le fait qu'ils ont à la fois des activités de police administrative, impliquant l'agrément du préfet, et des activités de police judiciaire, impliquant celui du procureur de la République. Mais il est à craindre que l'agrément des agents de police municipale par le préfet n'aboutisse en pratique à une forme de tutelle du préfet sur les services de police municipale, comme avant 1982 .

Lors de la première lecture, votre rapporteur avait rappelé que l'article L. 412-49 du code des communes résultait de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Au cours de la discussion de cette loi, il était apparu que la suppression des mécanismes généraux de la tutelle pourrait faire naître, marginalement, quelques risques concernant l'entrée en fonction, sans contrôle extérieur à la commune, d'agents communaux disposant d'un certain pouvoir de maintien de l'ordre. Il en était ainsi des policiers municipaux et des gardes champêtres qui ont été de ce fait soumis à l'agrément du procureur de la République. L'intervention de ce dernier est apparu, selon les termes même du rapporteur de l'Assemblée nationale de l'époque, comme une " garantie à la fois de l'honorabilité des agents concernés et de l'impartialité du contrôle ".

On peut donc continuer à s'interroger sur l'opportunité d'ajouter aujourd'hui l'agrément du préfet à celui du procureur de la République qui traditionnellement, doit permettre de s'assurer de " l'honorabilité " d'un candidat.

Si cette conception traditionnelle est retenue par le texte, l'intervention du préfet semble ne rien apporter de plus que celle du procureur. Elle apparaît donc inutile. Si d'autres motifs que ceux touchant à l'honorabilité du candidat pouvaient justifier les refus ou retraits d'agrément, il est à craindre que le préfet ne puisse bloquer tout recrutement dans un service de police municipale qui ne fonctionnerait pas selon ses voeux, ce qui reviendrait à lui accorder une tutelle de fait sur les services de police municipale.

Votre commission des Lois continue de considérer que l'agrément des agents de police municipale par le préfet apparaît donc, au mieux, comme étant inutile, et au pire, comme risquant de porter atteinte à l'autonomie des communes.

Elle vous propose en conséquence de supprimer à nouveau l'agrément par le préfet des agents de police municipale.

Toujours pour éviter que la commune n'assume trop longtemps un agent qui, en définitive, n'obtiendrait pas l'agrément, elle vous proposera de rétablir le système d'agrément tacite adopté en première lecture, tout en portant de un à deux mois le délai supplémentaire que peut demander le procureur de la République, passé le premier délai de deux mois.

L'agrément sera donc réputé délivré à l'expiration d'un délai de deux mois, ou de quatre mois si le procureur le demande. Ces délais semblent, compte tenu des moyens de communication modernes, largement suffisant pour obtenir une décision.

L'ordre public où les libertés individuelles ne seraient nullement en cause dans la mesure où le texte prévoit la possibilité de retrait de l'agrément à tout moment. Par ailleurs il faut prendre en compte le fait que les agents sont encadrés et que les autorisations d'armement leur sont attribuées nominativement par le représentant de l'Etat.

Pour éviter tout risque d'interférence avec le pouvoir disciplinaire des maires, votre commission des Lois vous propose également de supprimer à nouveau la possibilité de suspension d'agrément temporaire par le préfet.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(art. L. 412-51 du code des communes)
Armement des agents de police municipale

Cet article tend à ajouter un article L. 412-51 dans le code des communes, afin de préciser les conditions dans lesquelles les policiers municipaux peuvent porter une arme.

Dans sa rédaction initiale, il posait le principe selon lequel les agents de police municipale ne pouvaient être armés. Toutefois, des exceptions à ce principe étaient admises " lorsque, dans des circonstances particulières, les conditions d'exercice de leurs fonctions le justifient, et sur autorisation nominative délivrée par le préfet à la suite d'une demande motivée du maire ". La délivrance de cette autorisation était néanmoins subordonnée à l'existence d'un règlement de coordination prévu par l'article 2 du projet de loi.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité affirmer davantage encore le principe selon lequel " les agents de police municipale ne sont pas armés " .

Elle avait, par ailleurs, subordonné l'autorisation du port d'arme à la nature des fonctions. Enfin, elle avait fait référence aux seules armes de quatrième ou de sixième catégorie.

Sur la proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait choisi, de manière pragmatique, de permettre l'armement des agents de police municipale lorsque la nature de leurs interventions ou les circonstances le justifient. Cette autorisation serait donnée nominativement par le représentant de l'Etat dans le département sur demande motivée du maire. Cependant, l'autorisation ne pourrait être délivrée en l'absence de la convention de coordination que le Sénat avait par ailleurs prévue à l'article 2 du projet de loi.

Considérant que la classification actuelle apparaissait largement obsolète et en décalage par rapport aux nomenclatures retenues au niveau européen, le Sénat avait supprimé toute référence aux catégories d'armes dont le port pourrait être autorisé.

Il avait renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale pourraient porter une arme.

Ce même décret devait déterminer les catégories et types d'armes susceptibles d'être autorisés, leurs conditions d'acquisition et de conservation par la commune et leurs conditions d'utilisation par les agents.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a renoncé à afficher un principe de non armement. Elle a néanmoins retenu une rédaction restrictive en exigeant deux critères cumulatifs tenant à la nature des fonctions et aux circonstances là où le Sénat avait prévu des critères alternatifs. Elle a, par ailleurs, rétabli la mention des armes de quatrième et sixième catégorie.

Tout en relevant que les positions des deux assemblées sont désormais moins éloignées, votre commission des Lois vous propose néanmoins deux amendements , afin de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture qui :

- de manière pragmatique, permet l'armement des agents de police municipale lorsque soit la nature de leurs interventions soit les circonstances le justifient ;

- prohibe cet armement en l'absence de convention de coordination ;

- supprime la référence aux catégories d'armes pouvant être autorisées par le représentant de l'Etat, dans la mesure où la nomenclature actuelle paraît largement obsolète et en décalage avec les nomenclatures retenues au niveau européen ;

- rétablit cette même référence dans le décret d'application prévu au dernier alinéa du présent article, lequel devra être envisagé dans le cadre d'une réflexion plus globale sur la classification en matière d'armement et chercher à promouvoir une approche réaliste privilégiant l'adéquation de l'armement aux missions et aux circonstances auxquelles sont confrontés les agents de police municipale et non pas des références à des catégories ou à des types artificiels.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(art. L. 412-52 du code des communes)
Identification et équipement des agents de police municipale

Cet article prévoit l'harmonisation de l'identification et de l'équipement des polices municipales sur tout le territoire national et impose le port de la carte professionnelle et de la tenue pendant le service. Il insère à cet effet un article L. 412-52 dans le code général des collectivités territoriales.

Le texte initial prévoyait que la tenue, la signalétique et les équipements auraient des caractéristiques identiques pour l'ensemble des polices municipales et seraient de nature à n'entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police ou la gendarmerie nationales. Ces caractéristiques et les normes techniques des équipements devaient être déterminées par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission consultative des polices municipales.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait remplacé le renvoi à un décret en Conseil d'Etat par celui à un décret simple et avait décidé que les tenues et équipements seraient identiques dans toutes les communes plutôt que présentant des caractéristiques identiques.

Le Sénat, n'ayant pas souhaité contraindre l'ensemble des communes à adopter des tenues et équipements identiques sur tout le territoire, a simplement précisé qu'ils devraient présenter des caractéristiques telles qu'ils ne pourraient entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police ou la gendarmerie nationales.

Il a de plus réattribué à un décret en Conseil d'Etat, plutôt qu'à un décret simple, la détermination des caractéristiques et des normes des équipements.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a complété le texte du Sénat par la nécessité d'une « identification commune à tous les services de police municipale » des tenues et équipements et a de nouveau prévu l'intervention d'un décret simple.

L'Assemblée nationale a donc abandonné le principe de l'identité des tenues et équipements pour adopter la notion " d'identification commune " qui laisse une marge de manoeuvre aux maires tout en permettant une claire identification des polices municipales. Votre commission des Lois vous propose de souscrire sur ce point à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

En revanche, votre commission des Lois vous propose à nouveau, compte tenu de l'importance que revêt pour les communes la définition des caractéristiques et des normes techniques des équipements, de revenir à un décret en Conseil d'Etat pour leur détermination.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 10
(art. L. 441-1 du code des communes)
Application du projet de loi en Alsace-Moselle

L'article 10 du projet initial soumettait entièrement l'Alsace-Moselle au régime de droit commun en matière de police municipale. A cet effet, il réécrivait l'article L. 441-1 du code des communes qui, à l'heure actuelle, exclut explicitement l'application en Alsace-Moselle des articles L. 412-49 et L. 414-24 du code des communes relatifs respectivement à la nomination et à la suspension ou révocation des agents de police municipale.

Le régime de nomination et de révocation des agents actuellement applicable en Alsace-Moselle résulte de l'article L. 441-3 du code des communes disposant que ces agents sont nommés par le maire et peuvent être suspendus ou révoqués dans les conditions prévues pour les agents permanents à temps complet.

L'alignement de l'Alsace-Moselle sur le droit commun résultant de l'article L. 412-49 dans sa rédaction issue de l'article 6 du présent projet (nomination par le maire, agrément par le préfet et le procureur de la République et assermentation) impliquait donc l'abrogation de cet article L. 441-3 , ce qui était réalisé à l'article 11 du projet initial.

La nouvelle rédaction de l'article L. 441-1 proposé par le projet initial énonçait que les dispositions du livre IV du code des communes sont applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, « sous réserve des dispositions prévues au présent chapitre », les exceptions visées ne concernant plus que le recrutement et la révocation des gardes champêtres ( art. L. 441-2 ) ainsi que le paiement des pensions par les communautés urbaines ( art. L. 441-4 ).

En première lecture, l'Assemblée nationale n'avait pas modifié cet article.

Le Sénat avait, à l'initiative de M. Daniel Hoeffel et contre l'avis de votre commission, préféré maintenir en Alsace-Moselle le régime actuel de nomination, sans agrément, des agents par le maire. A cet effet, il avait exclu l'application en Alsace-Moselle des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 412-49 résultant de l'article 6 du projet de loi.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction du texte initial.

Votre commission des Lois vous propose d'accepter l'alignement de l'Alsace-Moselle sur le droit commun.

Elle vous propose donc d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 11
Abrogations

Cet article procédait à l'abrogation des articles L. 412-49-1 , L. 414-24 et L. 441-3 du code des communes.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté cet article sans modification.

Le Sénat n'avait quand à lui accepté que l'abrogation de l' article L. 414-24 , relatif à la suspension et la révocation des agents de police municipale par le maire.

Sur proposition de M. Jean-Paul Amoudry, il avait ainsi refusé l'abrogation de l'article L. 412-49-1 rendant possible la délivrance d'un agrément temporaire à des personnes, non armées, chargées d'assister les agents de police municipale dans les communes touristiques pendant la saison. Cet article résulte de l'article 75 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, lui même issu d'un amendement déposé par M. Dominique Bussereau à l'Assemblée nationale. Dans les faits, cette disposition n'a pas été appliquée.

Sur amendement de M. Daniel Hoeffel, adopté contre l'avis de votre commission, le Sénat avait également refusé, en cohérence avec la position adoptée à l'article 10 du présent projet, d'abroger l'article L. 441-3 concernant la procédure actuelle de nomination et de révocation des agents de police municipale en Alsace-Moselle.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est revenu au texte initial de l'article.

Votre commission des Lois vous propose, de refuser , comme en première lecture, d'abroger l'article L. 412-49-1 concernant l'agrément temporaire d'assistants non-armés dans les communes touristiques, aucune autre solution n'étant pour l'heure offerte aux maires de ces communes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS MODIFIANT
LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 12
(art. 21-2 du code de procédure pénale)
Compétences judiciaires des agents de police municipale

Cet article précise les relations qu'entretiennent les agents de police municipale avec les officiers de police judiciaire, le procureur de la République et le maire dans le cadre de l'exercice de leurs compétences judiciaires. Il insère à cet effet un article 21-2 dans le code de procédure pénale.

Le texte initial énonçait en premier lieu que les agents de police municipale devraient désormais rendre compte immédiatemen t de toute infraction (crime, délit ou contravention) dont ils auraient connaissance à tout officier de police judiciaire de la police ou de la gendarmerie nationales territorialement compétent, tout en continuant à en rendre compte au maire.

Il prévoyait ensuite que ces agents adresseraient sans délai leurs rapports et procès-verbaux au procureur de la République par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire, le maire étant destinataire d'une copie de ces documents.

Il rendait enfin possible la réquisition des agents de police municipale par le procureur de la République, le juge d'instruction et les officiers de police judiciaire afin de leur prêter assistance.

En première lecture, l'Assemblée nationale, plutôt que de rendre le maire destinataire d'une simple copie des rapports et procès-verbaux, avait prévu leur transmission simultanée au maire et à l'officier de police judiciaire. Elle avait de plus supprimé la possibilité de réquisition des agents de police municipale par l'autorité judiciaire, de crainte que cette disposition ne puisse entraîner une amputation des moyens de la commune au profit de l'Etat.

Le Sénat avait adopté cet article assorti d'une modification rédactionnelle et d'une modification de précision selon laquelle les agents de police municipale devaient rendre compte à l' officier de police judiciaire compétent plutôt qu'à tout officier de police judiciaire compétent.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas souscrit à cette dernière modification d'ordre formel, estimant qu'il convenait de marquer que plusieurs officiers de police judiciaire pouvaient être territorialement compétents.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 12 sans modification.

Article 14
(art. 78-6 du code de procédure pénale)
Procédure de relevé d'identité
par les agents de police municipale

Cet article tend à insérer un article  78-6 dans le code de procédure pénale, afin d'habiliter les agents de police municipale à relever l'identité des contrevenants pour dresser les procès-verbaux concernant les infractions aux arrêtés de police du maire et au code de la route.

Le premier alinéa du présent article encadre néanmoins strictement cette faculté. Ouverte aux intéressés pour leur permettre d'établir des procès-verbaux, elle ne concerne que les infractions pour lesquelles ils sont autorisés à verbaliser. Sont ainsi visées les constatations de contraventions aux arrêtés de police du maire, et les contraventions au code de la route dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat (cf commentaire de l'article premier). La même prérogative leur est conférée pour tous les cas où la loi les autorise expressément à établir des procès-verbaux.

Le second alinéa du présent article précise que dans le cas où le contrevenant refusera de justifier de son identité ou se trouvera dans l'impossibilité de l'attester, il appartiendra à l'agent de police municipale d'en rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent. Celui-ci pourra alors lui ordonner " sans délai " de lui présenter " sur le champ " le contrevenant.

En première lecture, dans le souci de renforcer les garanties du contrevenant tout en limitant les risques de contestation, l'Assemblée nationale avait précisé que lorsque le contrevenant refuserait ou se trouverait dans l'impossibilité de justifier de son identité, l'agent de police municipale devrait lui remettre un récépissé mentionnant l'heure du début du relevé d'identité.

Le Sénat avait supprimé cet ajout qui était apparu à la fois lourd et inutile à votre commission des Lois. Il avait, par ailleurs, clarifié la rédaction proposée.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est rangée à la position du Sénat sur la suppression de la remise d'un récépissé au contrevenant.

En revanche, elle a souhaité rétablir certaines précisions formelles tendant notamment à établir que la vérification d'identité faisant éventuellement suite à un relevé infructueux s'effectue dans les conditions de l'article 78-3 du code de procédure pénale.

Si cette précision ne paraît pas indispensable, elle peut néanmoins être acceptée.

Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, d'adopter l'article 14 sans modification .

Article 14 bis
(art. 529-4 du code de procédure pénale)
Procédure de relevé d'identité par certains agents
de l'exploitant d'un service de transports publics de voyageurs

Cet article, introduit en deuxième lecture à l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, permet aux agents agréés des exploitants d'un service de transports publics, chargés du contrôle des titres de transport, de relever l'identité et l'adresse des contrevenants, dans les mêmes conditions que les policiers municipaux. Il modifie à cet effet l'article 529-4 du code de procédure pénale et, par coordination, l'article 23 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer.

A l'heure actuelle, l'article 529-3 du code de procédure pénale précise que les agents assermentés de l'exploitant d'un service de transports publics de voyageurs ont le pouvoir de constater les contraventions des quatre premières classes à la police des services publics de transports ferroviaires et des services de transports publics de personnes. L'action publique est éteinte par une transaction entre l'exploitant et le contrevenant.

L'article 529-4 du code de procédure pénale énonce que ces agents peuvent recueillir l'identité d'un contrevenant et requérir en cas de besoin l'assistance d'un officier ou d'un agent de police judiciaire. Mais ils ne peuvent pas retenir d'eux-mêmes une personne qui refuserait de communiquer son identité.

Le présent article complète en premier lieu cet article 529-4 par deux paragraphes.

Le premier paragraphe autorise les agents de l'exploitant à procéder à des relevés d'identité, reprenant pour ce faire les termes mêmes du nouvel article 78-6 du code de procédure pénale relatif à la procédure de relevé d'identité par les agents de police municipale. Il réserve strictement cette procédure aux agents assermentés qui sont agréés par le procureur de la République et agissent dans le cadre du contrôle des titres de transports. Il prévoit qu'il est mis fin à la procédure de relevé d'identité en cas de versement entre les mains de l'agent de l'amende forfaitaire résultant de la transaction.

Le deuxième paragraphe prévoit que les agents de l'exploitant devront suivre une formation spécifique pour obtenir l'agrément du procureur de la République et que le préfet définira les conditions d'organisation des contrôles ainsi que les modalités de coordination entre l'exploitant et la police ou la gendarmerie nationales, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Le présent article opère enfin une coordination en mentionnant la procédure instituée à l'article 529-4 du code de procédure pénale dans l'article 23 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer

Votre commission estime opportun de renforcer les pouvoirs des agents des exploitants de transports publics à l'égard des contrevenants.

Elle rappelle que cette démarche doit être rapprochée de la proposition de loi, adoptée par le Sénat le 10 décembre dernier à l'initiative de M. Christian Bonnet, qui tendait à aggraver la sanction des infractions commises à l'égard de ces agents, le Gouvernement ayant, en définitive, préféré reprendre des dispositions similaires dans le projet de loi en cours d'examen sur la sécurité routière. Il importe en effet de conforter la situation des agents des transports à l'égard des infractions qu'ils subissent ou qu'ils constatent.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 bis sans modification .

TITRE III
DISPOSITIONS STATUTAIRES

Article 15
(art. L. 412-5 du code des communes)
Formation continue

Cet article institue une formation continue obligatoire pour les agents de police municipale et en prévoit le financement.

En application de l'article 5 du décret n° 94-732 du 24 août 1994, les agents de police municipale suivent une formation initiale obligatoire de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) dans les conditions prévues par le décret n° 94-933 du 25 octobre 1994. L'exercice effectif des fonctions d'agent de police municipale est conditionné par le suivi de cette période de formation.

Mais il convient de souligner qu'à l'heure actuelle, seuls 1359 agents de police municipale sur 13 000 ont reçu cette formation qui n'est obligatoire que depuis 1994. Le problème de la formation continue se pose donc de manière d'autant plus aiguë.

Jusqu'ici, les agents de police municipale bénéficiaient du droit à la formation continue reconnu à l'ensemble des fonctionnaires. Le présent article franchit une étape significative en rendant cette formation obligatoire. A l'exception de celle des sapeurs-pompiers, qui est organisée de manière très spécifique, elle est la seule formation continue rendue obligatoire dans le cadre de la fonction publique territoriale.

L'organisation de cette formation continue revient au CNFPT, lequel peut passer des conventions avec les administrations et les établissements publics de l'Etat chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie.

L'étude d'impact du projet envisage une formation continue de chaque agent de 10 jours sur cinq ans. Compte tenu d'un coût de journée moyen de 1 000 F par jour, elle évalue le coût global annuel de cette formation à 25 millions de francs .

Le projet initial prévoyait que ce coût financier serait pris en charge par les communes concernées qui auraient versé au CNFPT une redevance pour prestations de service. Ce type de redevance figure en effet parmi les ressources du CNFPT en application du 6° de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Ces dépenses de formation sont pour les communes des dépenses obligatoires au titre des 5° et 6° de l'article 2321-2 du code général des collectivités territoriales qui visent respectivement la cotisation CNFPT et « les traitements et autres frais du personnel de la police municipale ».

En première lecture, l'Assemblée nationale avait supprimé cette disposition prévoyant le versement d'une redevance par les communes concernées. Elle avait gagé cette suppression par la création d'une taxe additionnelle sur le tabac.

L'Assemblée nationale avait de plus souhaité codifier cet article en créant un article L. 412-54 dans le code des communes.

Elle avait enfin transformé en décret simple le décret en Conseil d'Etat prévu pour appliquer l'article.

Le Sénat avait rétabli la redevance pour prestations de service , en précisant, par précaution, que son montant devait être lié aux dépenses de formation effectivement engagées. Il avait de plus rétabli le décret en Conseil d'Etat prévu initialement, le jugeant plus conforme aux solutions habituellement retenues en cette matière.

Votre commission avait en effet estimé qu'il convenait de faire supporter aux communes concernées la charge de la formation continue des agents.

Elle avait en tout état de cause constaté que l'état des finances du CNFPT, dont le budget avoisine un milliard de francs et qui perçoit des communes une cotisation annuelle s'élevant environ à 1 000 francs par agent de police municipale, ne lui permettrait pas de faire face à cette dépense supplémentaire. Il ne lui a pas paru non plus envisageable d'augmenter la cotisation obligatoire des communes au CNFPT qui a déjà atteint le plafond de 1% des rémunérations versées, prévu à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a, sur proposition de M. Jean-Pierre Baeumler et contre l'avis du Gouvernement, de nouveau supprimé la redevance pour prestations de service, l'auteur de l'amendement ayant fait ressortir que les salaires des policiers municipaux entraient dans le calcul de la cotisation obligatoire due au CNFPT et que la mise en place de la filière animation n'avait pas conduit à l'institution d'une redevance spécifique. Cette suppression a été à nouveau gagée sur l'augmentation des taxes sur le tabac.

Votre commission des Lois ne peut que constater à nouveau la nécessité de prévoir un financement spécifique pour la formation continue obligatoire. Compte tenu de la situation financière du CNFPT, le produit des cotisations des communes doit être en priorité affecté au financement de la formation initiale de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux. Elle vous propose de rétablir la redevance pour prestations de service et de supprimer en conséquence le gage financier introduit par l'Assemblée nationale.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié .

Article 16 bis
Bonification d'ancienneté pour le calcul de la pension de retraite

Cet article, adopté par le Sénat en première lecture, sur proposition de M. Georges Othily, permettait aux agents de police municipale et aux gardes champêtres de bénéficier d'une bonification d'ancienneté de cinq ans pour le calcul de leur pension de retraite.

Il étendait ainsi aux policiers municipaux et gardes champêtres les dispositions d'ores et prévues, au bénéfice des sapeurs-pompiers professionnels, par le paragraphe III de l'article 125 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 et, à celui des personnels actifs de la police nationale, par la loi n° 57-444 du 8 avril 1957.

En pratique, il permettait aux agents de police municipale et aux gardes champêtres, justifiant de quinze ans de service en cette qualité et d'une durée minimale de service dans la fonction publique territoriale, de bénéficier, à compter de l'âge de cinquante-cinq ans et dans la limite de cinq annuités, d'une bonification du temps de service accompli pour la liquidation de leur pension de retraite. Cet avantage était également accordé aux fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité imputable au service. Cette bonification ne pouvait avoir pour effet de porter à plus de 37,5 annuités la durée des services effectifs pris en compte pour le calcul de la retraite. Le texte devait entrer en vigueur le 1 ^er janvier 1999, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition, estimant qu'elle pourrait conduire à des demandes reconventionnelles de la part d'autres agents de la fonction publique territoriale.

Votre commission des Lois considère que l'assimilation sur ce point des agents de police municipale aux sapeurs-pompiers ou aux policiers nationaux constitue la reconnaissance légitime des risques professionnels encourus par ces agents.

Elle rappelle que cette revendication ancienne des policiers municipaux s'accompagnait d'une deuxième demande concernant l'intégration de l'indemnité spéciale de fonctions dans le calcul de la retraite, par analogie avec les dispositions applicables à l'indemnité de feu des sapeurs-pompiers ou à l'indemnité de sujétions spéciales perçue par les policiers nationaux et les gendarmes. Votre commission ayant estimé en première lecture que des considérations financières ne permettaient pas d'accéder à la fois aux deux demandes, avait choisi de privilégier celle relative à la bonification d'ancienneté.

Votre commission vous propose de rétablir l'article 16 bis dans la rédaction adoptée en première lecture, sous réserve d'en prévoir l'application au 1er janvier 2000 .

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 18
Délai d'édiction d'un règlement de coordination
à compter de la publication du règlement type

Cet article tend à prévoir un délai pour l'édiction obligatoire d'un règlement de coordination dans les communes ayant l'effectif de police municipale prévu par l'article 2 du projet de loi (soit cinq agents dans le projet de loi initial et dans la rédaction retenue par le Sénat en première lecture et par l'Assemblée nationale en deuxième lecture).

En première lecture, l'Assemblée nationale avait accepté le délai de six mois prévu par le projet de loi pour l'édiction de ce règlement à compter de la publication du règlement-type pour décret.

Au terme de ce délai, à défaut d'un accord entre le maire et le préfet, ce dernier pourrait édicter seul le règlement de coordination après avis du procureur de la République. L'Assemblée nationale avait prévu que le préfet devrait également recueillir l'avis de la commission consultative des polices municipales, créée par l'article 3 du projet de loi.

Rappelons que dans la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, tant que le règlement n'était pas établi, seraient alors applicables les dispositions prévues par l'article 2 du projet de loi qui prohibent le travail de nuit des agents de police municipale, en l'absence d'un règlement de coordination.

Le Sénat avait pour sa part, à cet article, tiré les conséquences des modifications qu'il avait introduites à l'article 2, en substituant un dispositif conventionnel au règlement de coordination pouvant être édicté par le seul préfet. Contrairement à l'avis de votre commission des Lois, il avait, par ailleurs, écarté les restrictions prévues par l'Assemblée nationale à l'activité des agents de police municipale en l'absence de document de coordination.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié le présent article afin de réaliser une coordination avec les nouvelles solutions retenues par elle à l'article 2.

Sur la proposition du Gouvernement, elle a, en outre, soumis aux dispositions du présent article les communes dont le conseil municipal portera à cinq au moins le nombre d'emplois d'agents de police municipale avant la date de publication du décret en Conseil d'Etat approuvant les clauses d'une convention type. Comme l'a admis le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, cette hypothèse devrait être rare.

Votre commission des Lois vous propose quatre amendements tirant les conséquences des modifications qu'elle vous a suggérées à l'article 2 et établissant clairement que la situation actuelle concernant le travail de nuit et l'armement des agents ne serait pas modifiée pendant la période transitoire.

Elle vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

Article 19
Délai d'harmonisation de l'identification
et de l'équipement des polices municipales

Cet article fixe un délai pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'harmonisation des tenues et équipements des polices municipales figurant à l'article 8 du projet de loi.

Le texte du projet de loi initial, adopté sans modification par l'Assemblée en première lecture, fixait ce délai à six mois après la publication du décret fixant les caractéristiques et les normes techniques de ces équipements.

Le Sénat avait porté ce délai à dix-huit mois pour ne pas pénaliser les communes ayant déjà équipé leur personnel.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale , a fixé ce délai à douze mois .

Votre commission des Lois vous propose de revenir au délai de dix-huit mois qu'elle trouve raisonnable, compte tenu des contraintes financières ainsi que des calendriers budgétaires et des délais éventuels de passation de marchés.

Elle vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié .

Article 20
Nouvel agrément des agents de police municipale

Cet article prévoit que les agents de police municipale actuellement en fonction devront obtenir un nouvel agrément sur la base des dispositions figurant à l'article L. 412-49 du code des communes résultant de l'article 6 du présent projet de loi. Il dispose de plus que, jusqu'à l'obtention de ce nouvel agrément, les agents de police municipale conserveront les compétences qu'ils exerçaient auparavant et que le maire aura la faculté de demander le reclassement dans un autre cadre d'emplois des agents dont l'agrément aurait été refusé.

En première lecture, l'Assemblée nationale a enserré la délivrance de ce nouvel agrément dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Le Sénat avait supprimé cet article, considérant qu'il était totalement inutile de faire agréer à nouveau les 13 000 agents par le procureur de la République et ayant prévu par ailleurs la suppression de l'agrément par le préfet.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a admis qu'il n'était pas nécessaire de prévoir un nouvel agrément des agents par le procureur de la République. Elle a donc rétabli cet article en ne prévoyant plus que l'agrément des agents par le représentant de l'Etat.

Votre commission des Lois vous ayant à nouveau proposé de supprimer l'agrément des agents par le préfet, vous propose en conséquence de supprimer l'article 20 .

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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.