Projet de loi relatif aux enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile.

Projet de loi relatif aux enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile

LE GRAND (Jean-François)

RAPPORT 205 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

N° 205

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif aux enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l' aviation civile ,

Par M. Jean-François LE GRAND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 873 , 951 et T.A. 164 .

Sénat : 516 (1997-1998).

Transports aériens.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Adopté le 18 juin dernier par l'Assemblée nationale, le projet de loi dont nous sommes saisis peut paraître, au premier abord, purement technique. Il transpose, en effet, en droit français des dispositions de la directive 94/56/CE tendant à harmoniser les règles relatives aux enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile et tend à coordonner l'action des enquêteurs techniques et judiciaires

Il touche en réalité à un sujet auquel nos concitoyens sont très sensibles. Même si l'avion est un moyen de transport comparativement sûr, la sécurité des transports aériens est pour tous les voyageurs un motif de préoccupation constant.

Ce projet de loi se propose de remédier aux carences du régime juridique actuel des enquêtes techniques. L'absence d'un statut législatif de l'enquête technique a, en effet, été une source de difficultés importantes, en particulier, lorsqu'elle se déroulait simultanément à une enquête judiciaire.

Il faut se féliciter, de ce point de vue, que ce texte soit enfin examiné par le Parlement. Il reprend, en effet, des dispositions du projet de loi présenté par M. Bernard Pons et Mme Anne-Marie Idrac il y a deux ans, qui n'avait pu être discuté en raison de la dissolution de l'Assemblée Nationale.

Votre commission des affaires économiques a approuvé les grandes orientations de ce projet de loi. Aussi les quelques amendements qu'elle vous propose d'adopter ont-ils pour seul objet de préciser la portée de certaines dispositions afin d'assurer leur pleine efficacité.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. L'ENQUÊTE TECHNIQUE : UN INSTRUMENT ESSENTIEL À L'AMÉLIORATION DE LA SÉCURITE DES TRANSPORTS AÉRIENS

Le transport aérien a atteint aujourd'hui un niveau de sécurité élevé, grâce à une politique active de prévention des risques menée par l'ensemble des acteurs du secteur et dans laquelle l'enquête technique joue un rôle important.

A. L'AVION, UN MOYEN DE TRANSPORT COMPARATIVEMENT SÛR, MAIS EXPOSÉ AUX RISQUES D'ACCIDENT

En 1998, 19 accidents de transport public ont été recensés à travers le monde sur des avions de plus de 5,7 tonnes effectuant des vols réguliers. Ces accidents ont entraîné la mort de 1028 personnes. Sur les dix dernières années, et 15 millions de vols réguliers par an, il a été enregistré en moyenne 45 accidents par an.

En France, l'année dernière, sur ce même type de vols, un seul accident est survenu, entraînant la mort de 14 personnes. Pour l'ensemble du transport aérien public et privé, ces chiffres s'élèvent cependant en 1998, à 293 accidents, 67 morts et 100 blessés.

Les comparaisons sur la sécurité des différents modes de transport sont délicates et variables en fonction des indicateurs retenus : nombre d'accidents en fonction du temps passé dans les transports, nombre de voyages effectués, distance parcourue. Une comparaison portant sur le nombre de décès dans le monde rapporté au nombre de passagers/kilomètre parcourus, donne des résultats comparables pour l'avion et le train, aux environs d'un décès pour 500 millions de passagers/kilomètre dans le monde, soit un niveau au moins 10 fois inférieur à celui de la route.

En France, sur les dix dernières années, le nombre des décès par an est également comparable pour le transport aérien et pour le rail. Il s'élève à environ une centaine, bien loin derrière les 8.000 morts sur la route.

Ces données montrent, s'il en était besoin, que l'avion est un moyen de transport comparativement sûr. Les accidents sont rares, ils ont en revanche des conséquences souvent tragiques.

Le niveau de sécurité aujourd'hui atteint résulte d'une vigilance de tous les instants des professionnels de l'aviation civile. L'avion demeure, en effet, un moyen de transport exposé au risque d'accident du fait de la complexité technologique des avions, de leur vitesse ainsi que de l'augmentation du trafic aérien.

Les enquêtes techniques sur les causes des accidents d'aviation civile font apparaître que la sécurité des vols dépend de très nombreux paramètres techniques et humains. Compte tenu des performances des aéronefs modernes, le moindre dysfonctionnement d'un composant même accessoire de l'avion, la moindre défaillance humaine peut avoir des conséquences irrémédiables. La sécurité exige, en conséquence, un effort continu des professionnels du secteur pour améliorer la conception des aéronefs, la préparation des vols et la formation du personnel.

Cette vigilance est d'autant plus nécessaire que l'augmentation du trafic devrait accroître le risque d'accidents. Les prévisions de croissance du trafic aérien établies par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) conduisent à envisager son doublement d'ici 15 à 30 ans. En conséquence, il faudrait s'attendre, à taux d'accident constant, à un doublement des accidents et du nombre des victimes.

A cette perspective déjà préoccupante, s'ajoute la crainte que l'augmentation du trafic n'entraîne une diminution du niveau de sécurité.

Le développement du trafic aérien est, en effet, lié à une libéralisation croissante du secteur. Or l'ouverture du marché du transport aérien a conduit à un renforcement significatif de la concurrence, à la recherche de modes d'organisation de plus en plus complexes et à un rythme de création et de disparition de compagnies plus rapide que par le passé. Toutes ces évolutions incitent à une réduction des coûts et favorisent une dilution des responsabilités techniques qui sont autant de facteurs de risque.

Dans ces conditions, un renforcement de la politique de prévention des risques d'accidents aériens est nécessaire pour que le développement des capacités de transport aérien ne se traduise pas par une diminution du niveau de sécurité.

La France a, dans ce domaine, un rôle important à jouer en raison de sa responsabilité dans le développement de l'industrie aéronautique civile européenne et de sa situation géographique au centre de l'Europe. Ce rôle crée naturellement des devoirs vis-à-vis de millions de passagers, des compagnies aériennes qui les transportent, mais aussi de tous les pays qui exploitent des aéronefs dont l'industrie aéronautique française garantit la sécurité.

La sécurité de l'aviation civile française est donc une exigence légitime et un enjeu économique majeur.

B. L'ENQUÊTE TECHNIQUE : UN OUTIL ESSENTIEL DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES D'ACCIDENTS AÉRIENS

Les enquêtes techniques ont pour objectif d'émettre, sur la base de l'analyse des circonstances et des causes des accidents ou incidents, des recommandations de sécurité à l'adresse des compagnies aériennes et des constructeurs. Elles apportent un retour d'expérience indispensable à l'évolution des aéronefs et de leurs équipements ainsi qu'à l'amélioration de la formation du personnel navigant.

Telle est la raison pour laquelle dès 1944, la convention relative à l'aviation civile internationale impose le recours systématique aux enquêtes techniques et se voit complétée, en 1951, par une annexe 13 qui tend à harmoniser leurs procédures.

En France, l'enquête technique se déroule parallèlement à une éventuelle enquête judiciaire. L'enquête menée par les autorités judiciaires avec le concours de leurs propres experts a pour objet d'apprécier la responsabilité des parties impliquées dans un accident. L'enquête technique tend, elle, à dégager de l'analyse d'accidents ou de simples incidents des recommandations de sécurité. Elle fait l'objet d'un rapport qui préserve l'anonymat des personnes concernées. L'enquête technique n'a donc pour seul objectif que de tirer des enseignements des accidents et incidents afin d'éviter leur répétition. Alors que l'enquête judiciaire s'inscrit dans une logique de répression et éventuellement de réparation envers les victimes, l'enquête technique participe d'une politique de prévention.

Les enquêtes techniques sur les accidents survenus sur le territoire français sont actuellement menées par le Bureau Enquêtes-Accidents (BEA), organisme placé auprès de l'inspection générale de l'aviation civile, au sein du ministère chargé de l'aviation civile. Pour accomplir sa mission, le BEA dispose de soixante-cinq agents, dont trente enquêteurs, dix assistants-enquêteurs, et un médecin-enquêteur. Les investigations sont menées par ces enquêteurs techniques en association, le cas échéant, avec des experts étrangers représentant l'Etat d'immatriculation ou l'Etat de construction de l'aéronef.

Pour certains accidents, une commission d'enquête peut être instituée par arrêté ministériel, la dernière en date étant la commission d'enquête sur l'accident du Mont Sainte-Odile.

Lorsque l'événement se produit à l'étranger et qu'il concerne une compagnie aérienne française ou un aéronef pour lequel la France est responsable de la navigabilité, ce qui est notamment le cas des Airbus, le BEA envoie un ou plusieurs représentants qui sont associés à l'enquête. Des experts du constructeur et de l'exploitant de l'aéronef, et parfois des représentants des personnels, sont invités à participer aux travaux sous l'autorité du BEA.

Les rapports issus des enquêtes techniques sont transmis au ministre chargé des transports et à la direction générale de l'aviation civile. Ils sont également mis à la disposition des entreprises et personnes concernées. Ils ne sont, en revanche, actuellement rendus publics que sur autorisation du ministre.

II. UN PROJET DE LOI QUI RENFORCE LES POUVOIRS ET L'INDEPENDANCE DE L'ORGANISME CHARGÉ DES ENQUÊTES TECHNIQUES

A. UN TEXTE QUI RÉPOND À DEUX OBJECTIFS : TRANSPOSER LA DIRECTIVE N° 94/56/CE ET COORDONNER LES ENQUÊTES TECHNIQUES ET JUDICIAIRES

Le premier objectif du projet de loi est de transposer en droit interne la directive n° 94/56 du Conseil de l'Union européenne du 21 novembre 1994 qui tend à harmoniser les principes fondamentaux régissant les enquêtes techniques sur les accidents et les incidents au sein de l'Union européenne.

Cette directive devait être transposée depuis le 21 novembre 1996. Il convenait par conséquent d'introduire dans le code de l'aviation civile les dispositions d'ordre législatif qu'elle contient. Ces dispositions portent sur l'obligation d'une enquête en cas d'accident ou d'incident grave, l'indépendance fonctionnelle de l'organisme chargé des enquêtes, les pouvoirs d'investigation des enquêteurs et la diffusion des rapports d'enquête.

La transposition de ces dispositions supposait de revoir le régime juridique de l'enquête technique qui repose actuellement sur une base réglementaire très succincte et, sur un certain nombre de points, en contradiction avec la directive.

Dans l'ensemble, les mesures prévues par la directive ne devraient cependant pas entraîner un bouleversement de la procédure appliquée lors des enquêtes techniques. En effet, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires définissant les modalités des enquêtes techniques, le BEA s'est largement inspiré, dans sa pratique, des recommandations de l'annexe 13 de la convention de l'OACI que la directive reprend.

L'application en droit interne de ces dispositions conduit toutefois à accroître de façon significative les garanties d'indépendance de l'organisme chargé des enquêtes techniques et à renforcer les pouvoirs d'investigation des enquêteurs ainsi que le caractère public des rapports d'enquêtes.

Le deuxième objectif du projet de loi est d'assurer une meilleure coordination entre l'enquête technique et l'enquête judiciaire.

En France, une information ou une instruction judiciaire est généralement ouverte après un accident d'avion. Elle se déroule parallèlement à l'enquête technique, en particulier pendant la phase de détermination des faits.

Ces deux démarches, dont les finalités, les échéances et les contraintes sont différentes, utilisent les mêmes matériaux de base pour leurs travaux. Certains d'entre eux sont uniques. Il s'agit notamment des pièces et équipements de l'avion à expertiser et des enregistrements faits à bord et au sol. Il est donc nécessaire d'organiser leur prélèvement et leur exploitation.

La coordination de l'information judiciaire et de l'enquête technique et administrative fait l'objet de l'instruction interministérielle du 3 janvier 1953. Il ne s'agit cependant que d'un document à caractère indicatif qui n'est pas parvenu à pallier de façon satisfaisante l'absence d'un véritable statut législatif de l'enquête technique.

L'absence d'une définition formelle des objectifs des enquêtes techniques et d'un statut garantissant l'indépendance de l'organisme en charge des enquêtes est, en effet, source de malentendus et a parfois conduit à jeter le soupçon sur les objectifs d'une enquête jugée dans certains cas proche des intérêts des administrations et industries de l'aviation civile.

L'absence de règles de procédure claires a également entraîné des difficultés pratiques et juridiques insolubles. Ainsi, en l'absence de disposition légale autorisant explicitement les enquêteurs techniques à accéder au lieu de l'accident, certains juges ont pu, par crainte que l'intervention des enquêteurs techniques n'entache de nullité la procédure judiciaire, leur refuser l'accès à l'épave, empêchant toute investigation technique. Dans d'autres cas, l'absence de règles relatives à l'accès aux enregistreurs de bord a également contribué, dans certaines enquêtes, à un climat de suspicion, aboutissant même à des perquisitions chez les enquêteurs techniques.

Bien que la bonne volonté de la plupart des intervenants limite le nombre de cas où les difficultés se transforment en blocage, les risques de chevauchement ou d'interférence entre les enquêtes judiciaire et technique existent en permanence. Il importait donc d'organiser une coopération entre enquêtes technique et judiciaire qui, tout en préservant les prérogatives de l'autorité judiciaire, permette aux enquêteurs d'accomplir sans délai leur mission.

B. LE STATUT DE L'ORGANISME CHARGÉ DES ENQUÊTES TECHNIQUES PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI RENFORCE LES POUVOIRS ET L'INDÉPENDANCE DES ENQUÊTEURS TECHNIQUES

Le projet de loi introduit dans le code de l'aviation civile un livre VII relatif aux enquêtes techniques qui définit leurs objectifs, le statut de l'organisme chargé des enquêtes et celui des enquêteurs ainsi que la publicité donnée aux rapports issus des enquêtes techniques.

Le texte proposé prévoit l'obligation d'une enquête technique pour tout accident ou incident grave et confie cette enquête à un organisme permanent doté d'un statut garantissant son indépendance.

La directive n° 94/56/CE dispose, en effet, que l'organisme d'enquête est fonctionnellement indépendant des autorités nationales en charge de l'aviation civile et de toute autre partie dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission qui lui a été confiée. Cette disposition tend à éviter toute implication des enquêteurs dans les événements qui font l'objet de l'enquête. Cette indépendance garantit ainsi l'objectivité des enquêtes techniques menées et favorise la pertinence des recommandations de sécurité émises. Elle est donc un élément essentiel de la légitimité de l'organisme d'enquête.

L'indépendance fonctionnelle à laquelle fait référence la directive pouvait recevoir des interprétations diverses. Le choix des moyens juridiques pour assurer l'indépendance de l'organisme chargé des enquêtes a de ce fait été laissé à l'appréciation des Etats membres. Les organisations mises en place au sein des pays de l'Union européenne sont en conséquence variables. Certains Etats ont choisi une structure indépendante dirigée par une personnalité extérieure aux administrations de l'aviation civile, d'autres ont opté pour une commission permanente dépendant du ministère de tutelle de l'aviation civile et présidée par un professionnel du secteur.

L'Irlande, l'Allemagne, la Grande-Bretagne et la Belgique ont fait le choix d'un service spécialisé appartenant au ministère de tutelle de l'aviation civile, distinct de la direction de l'aviation civile et disposant d'une large autonomie. La Suède avait depuis longtemps une structure à deux niveaux, les enquêteurs, peu nombreux, agissant dans le cadre d'une commission permanente. La Finlande a séparé le service d'enquêtes de la direction de l'aviation civile et l'a placé, avec une très large autonomie, au sein du ministère de la justice. Les Pays-Bas ont, eux, opté pour une structure directement inspirée du modèle américain qui dispose d'une agence autonome dirigée par une personnalité extérieure aux administrations de l'aviation civile, nommée pour un mandat par les autorités politiques.

Le projet de loi propose, quant à lui, de confier les enquêtes techniques à un organisme permanent assisté, le cas échéant, par des commissions d'enquête. Il est précisé que cet organisme et le cas échéant les commissions d'enquête " agissent en toute indépendance et ne reçoivent ni ne sollicitent d'instruction d'aucune autorité ". D'après les informations dont dispose votre rapporteur, l'organisme permanent demeurerait le BEA qui serait maintenu au sein de l'inspection générale de l'aviation civile. Ce choix est donc proche de celui effectué par l'Irlande, l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou la Belgique

La position de l'organisme d'enquête, à l'extérieur de la direction générale de l'aviation civile, les dispositions du projet selon lesquelles il ne reçoit aucune instruction et gère directement la communication des informations relatives aux enquêtes sont autant de facteurs qui devraient contribuer à son indépendance. Le statut des enquêteurs techniques devrait également y contribuer. Il est, en effet, envisagé qu'ils soient habilités à la fois par le responsable de l'organisme permanent et par le ministre chargé des transports.

En dépit de ces garanties, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'aller plus loin et de doter l'organisme permanent d'un statut d'autorité indépendante du ministère chargé de l'aviation civile.

Le Gouvernement a écarté cette solution pour plusieurs raisons. Une telle réforme ferait d'abord table rase de la structure actuelle qui a pourtant fait ses preuves et dispose d'une légitimité internationalement reconnue. Il est, ensuite, estimé au sein du Bureau Enquêtes-Accidents que cette situation d'autonomie au sein même du ministère en charge des transports a l'avantage d'instaurer entre les parties intéressées un climat de confiance qui s'est révélé être, à l'usage un atout important pour obtenir des informations et pour persuader les parties impliquées du bien fondé des recommandations de sécurité émises.

Par ailleurs, l'existence même de l'enquête judiciaire parallèle, le caractère international de la quasi-totalité des enquêtes et la publication des rapports garantissent que l'action de l'organisme d'enquête ne se déroule pas en vase clos, mais sous le regard de la communauté aéronautique et des autorités judiciaires.

Dans ce contexte, la solution adoptée, compromis entre l'absence d'autonomie et une totale indépendance, apparaît satisfaisante. C'est pourquoi votre rapporteur n'a pas souhaité remettre en question l'architecture proposée. Il vous propose néanmoins de renforcer les garanties d'indépendance de l'organisme permanent, des membres des commissions d'enquête et des enquêteurs techniques, tant pour garantir leur impartialité que pour mieux asseoir la légitimité des enquêtes techniques.

Le projet de loi renforce également les pouvoirs des enquêteurs techniques et coordonne leurs investigations avec celles des enquêteurs judiciaires.

Ce texte attribue aux enquêteurs techniques des pouvoirs d'investigation étendus. Ils ont accès au lieu de l'accident ou de l'incident, au contenu des enregistreurs de bord, peuvent procéder à des prélèvements aux fins d'examen et d'analyse ou, le cas échéant, exploiter les constatations faites dans le cadre d'expertises judiciaires. Ils disposent, en outre, d'un droit à la communication de tous les éléments d'information nécessaires à l'enquête.

Tout en renforçant les pouvoirs des enquêteurs techniques, le projet de loi organise, lorsqu'une procédure judiciaire est en cours, une coopération entre l'enquête technique et l'enquête judiciaire destinée à préserver les prérogatives de l'autorité judiciaire.

Votre rapporteur estime que ces dispositions, fruit d'une concertation entre les services du ministère des transports et de la chancellerie devraient mettre fin aux situations de blocage et garantir l'efficacité du dispositif.

Le projet de loi accroît, enfin, la publicité donnée aux rapports issus des enquêtes techniques.

Actuellement, seuls les accidents internationaux font obligatoirement l'objet d'un rapport. En outre, les rapports ne sont remis qu'aux services, entreprises ou personnes directement concernés, sauf lorsque le ministre décide de leur publication.

Le projet de loi impose désormais à l'organisme permanent de procéder systématiquement à une enquête en cas d'accident ou d'incident grave, d'établir un rapport à l'issue de chaque enquête et de le rendre public.

Les rapports d'enquête ainsi rendus publics ne feront état, comme c'est le cas actuellement, que des informations nécessaires à la détermination des circonstances et des causes de l'accident ou de l'incident et des recommandations de sécurité. Ils ne comporteront pas les noms des personnes impliquées.

Cette disposition critiquée par les associations de victimes d'accidents aériens peut, en effet, apparaître en contradiction avec le souci de transparence dont témoignent le projet de loi et la directive. Comment ne pas comprendre la souffrance de ceux qui, ayant perdu un proche dans des conditions aussi brutales qu'un accident aérien, souhaiteraient pouvoir identifier les responsables ? Il faut néanmoins observer qu'il revient exclusivement à l'enquête judiciaire de déterminer les éventuelles responsabilités individuelles. Le procès joue à cet égard un rôle essentiel de réparation et d'exutoire. En revanche, comme l'indiquent explicitement l'annexe 13 de la convention de Chicago et la directive 94/56/CE, l'enquête technique n'a pas pour objet d'établir des fautes ou d'évaluer des responsabilités mais elle doit émettre des recommandations de sécurité.

Le projet de loi introduit également, dans un souci de transparence, la possibilité pour le responsable de l'organisme permanent de communiquer des informations relatives à l'enquête avant la publication du rapport. Cette mesure permet de faire avant la fin de l'enquête des recommandations de sécurité destinées à prévenir des accidents. Elle donne également la possibilité de communiquer aux familles des victimes des informations sur les circonstances de l'accident et en particulier de mettre fin à certaines hypothèses que l'état d'avancement de l'enquête a pleinement démenties. Cette possibilité qui n'existe pas actuellement est un gage de transparence, mais aussi d'autonomie de l'organisme chargé des enquêtes qui assurera de façon autonome sa communication.

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Votre Commission des Affaires économiques partage le souci du Gouvernement de doter les enquêtes techniques d'un cadre juridique rénové. Elle approuve dans leur principe les dispositions de ce projet de loi auquel l'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications d'ordre rédactionnel. Aussi les quelques amendements qu'elle vous propose d'adopter ont pour objet, compte tenu des observations qui précèdent, de préciser la portée de certaines dispositions afin d'assurer leur pleine efficacité.

Elle estime, par ailleurs, que l'adoption de ce projet de loi doit s'inscrire dans le cadre d'une politique globale de prévention des risques. La croissance du trafic aérien comme la libéralisation de ce secteur d'activité posent, en effet, de nouveaux défis à la politique de sécurité.

Il convient de veiller à ce que ces évolutions ne s'accompagnent pas d'un nivellement par le bas du niveau de sécurité. Votre commission souligne à cet égard que le renforcement des politiques de prévention et de sécurité ne doit pas seulement se poursuivre et se développer au sein des pays de l'Union européenne, mais également dans l'ensemble des autres pays du monde.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -

Enquêtes techniques relatives aux accidents ou incidents aériens

Cet article insère un livre VII nouveau au sein de la partie législative du code de l'aviation civile, intitulé " Enquête technique relative aux accidents ou incidents ". Ce livre VII est composé de 18 articles.

TITRE PREMIER -

Dispositions générales

CHAPITRE UNIQUE -

Article L.711-1 du code de l'aviation civile -

Définition de l'enquête technique

Cet article définit les objectifs des enquêtes techniques, les rend obligatoires pour tout accident ou incident grave et précise les cas où ces enquêtes relèvent de la compétence des autorités françaises.

Le texte proposé pour l'article L.711-1 du code de l'aviation civile comporte quatre paragraphes portant respectivement sur la définition de l'enquête technique (I), la définition de l'accident et de l'incident d'aviation civile (II), les règles de compétence territoriale (III) et le principe d'obligation d'une enquête technique en cas d'accident ou d'incident grave (IV).

Le paragraphe I définit l'enquête technique comme ayant " pour seul objet " de " déterminer les circonstances et les causes certaines ou possibles de cet accident ou incident et, s'il y a lieu, d'établir des recommandations de sécurité ". Ce texte reprend les termes de la définition de l'enquête technique proposée par la directive n° 94/56/CE.

La définition proposée tend ainsi à distinguer l'enquête technique, qui a pour objet la prévention des accidents, de l'enquête judiciaire qui porte, le cas échéant, sur les responsabilités des parties concernées. Il est, dans cette perspective, précisé que l'enquête technique est menée " sans préjudice le cas échéant de l'enquête judiciaire " . Cette précision reprend dans son esprit la disposition de l'article 4 de la directive n° 94/56/CE selon laquelle les enquêtes " ne visent en aucun cas la détermination des fautes ou des responsabilités ".

La définition de l'enquête technique proposée consacre sa vocation préventive. Il est ainsi précisé qu'elle est menée " dans le but de prévenir de futurs accidents ou incidents " et que son objet est " d'établir, s'il y a lieu, des recommandations de sécurité " . Les enquêtes techniques apportent un retour d'expérience indispensable à l'évolution des aéronefs et de leur équipement ainsi qu'à l'amélioration de la formation du personnel navigant.

Si une enquête technique est obligatoire pour tous les incidents et accidents graves, il a cependant été considéré que les recommandations de sécurité ne devaient pas être systématiques. En effet, dans la mesure où certains accidents peuvent être évités par la seule application des procédures en vigueur, il n'est pas apparu nécessaire de préconiser l'émission systématique de recommandations.

Le paragraphe II du texte proposé définit l'accident et l'incident d'aviation civile et ainsi le champ d'application du Livre VII.

L'accident ou incident d'aviation civile est défini comme " un événement qui compromet ou pourrait compromettre la sécurité de l'exploitation ".

Il convient de rappeler que l'article 3 de la directive n° 94/56/CE, reprenant les définitions de l'annexe 13 de la Convention de Chicago définit l'accident d'aviation civile comme " un événement lié à l'utilisation d'un aéronef, (...) au cours duquel une personne est mortellement ou grièvement blessée (...), un aéronef subit des dommages ou une rupture structurelle (...) ou un aéronef a disparu ou est totalement inaccessible " et l'incident comme " un événement, autre qu'un accident, lié à l'utilisation d'un aéronef qui compromet ou pourrait compromettre la sécurité de l'exploitation " et l'incident grave comme " un incident dont les circonstances indiquent qu'un accident a failli se produire ".

Contrairement à l'article 3 de la directive, le texte proposé par le projet de loi ne distingue donc pas l'incident de l'accident. Il définit l'accident ou l'incident en reprenant la définition que la directive donne de l'incident. Il a été considéré qu'ainsi défini, le champ d'application du Livre VII consacrait tous les incidents et donc a fortiori les accidents, qui par définition compromettent également la sécurité de l'exploitation de l'aéronef.

Ce choix prête à confusion, d'autant plus qu'à l'alinéa suivant, le texte renvoie à la définition de l'accident et de l'incident grave donnée par la directive. Aussi il est apparu préférable à votre commission de faire, dès le paragraphe II, explicitement référence aux définitions de la directive.

Le paragraphe II prévoit, en outre, que les dispositions du Livre VII s'appliquent à tout type d'aéronef à l'exclusion toutefois de deux catégories :

- les aéronefs conçus exclusivement à usage militaire ou exploités en circulation aérienne militaire. Pour ces aéronefs, en cas d'accident, la procédure d'enquête technique relève de la compétence du ministère de la Défense ;

- les aéronefs d'Etat qui ne sont pas immatriculés au registre prévu à l'article 17 de la Convention de Chicago. Cette dernière ne s'applique, en effet, pas à ces appareils, tels ceux exploités par la douane ou ceux utilisés pour les déplacements de certains chefs d'Etat. Il est à noter que rien n'interdit à un Etat d'immatriculer comme avions civils certains des aéronefs qu'il possède. Ces appareils peuvent alors, le cas échéant, faire l'objet d'une enquête technique dans les mêmes conditions que tout autre aéronef civil.

Le paragraphe II bis du texte proposé pour l'article L.711-1 prévoit qu'une enquête technique sera obligatoire pour " tout accident ou incident grave, au sens de la directive 94/56/CE, survenu à un aéronef muni d'un certificat de navigabilité délivré en conformité avec la convention relative à l'aviation civile internationale ".

Cette disposition, qui reprend les termes de la directive 94/56/CE, introduit dans la législation française le principe d'une enquête obligatoire pour les accidents et incidents graves. Si la pratique de l'enquête technique est actuellement quasi-systématique, le dispositif actuel défini par l'article R.425-2 du code de l'aviation civile ne prévoit pas d'obligation. En outre, seuls les accidents internationaux, au sens de l'Annexe 13 de la Convention de Chicago, donnent lieu à rapport, le BEA se limitant pour les autres à l'établissement de formulaires et à la transmission de l'information aux administrations et entreprises concernées.

Votre rapporteur se félicite de l'introduction de cette obligation, car l'amélioration de la sécurité des aéronefs passe par le recours systématique aux enquêtes techniques et la diffusion des enseignements qui en sont retirés.

L'obligation de mener une enquête technique ainsi définie ne concerne en conséquence ni les incidents mineurs, ni les accidents ou incidents graves survenus à un aéronef démuni d'un certificat de navigabilité délivré en conformité avec la convention relative à l'aviation civile internationale. Il s'agit principalement des ultra légers motorisés, des deltaplanes et des parapentes. Pour ces appareils, l'intervention de l'Etat est réduite et la réglementation très peu contraignante. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'expérience montre que les enquêtes sur les événements les concernant n'ont qu'une efficacité marginale. Pour ne pas engorger l'organisme d'enquête, il est donc proposé de maintenir la pratique actuelle, c'est-à-dire l'exécution d'enquêtes à la discrétion du BEA.

Le paragraphe III du texte proposé définit les situations où l'enquête technique relève de la compétence des autorités françaises.

Ces dispositions tirent les conséquences en droit interne des règles établies par l'article 26 de la Convention relative à l'aviation civile internationale et transposent les recommandations de l'annexe 13 de la Convention de Chicago. La formulation proposée par le projet de loi prête toutefois à confusion. Ainsi, elle assimile à tort à une caractéristique de l'accident le fait que l'Etat d'immatriculation procède ou non à une enquête technique. Votre commission vous propose en conséquence une nouvelle rédaction.

Le paragraphe III prévoit enfin les cas où les autorités françaises peuvent déléguer tout ou partie de l'enquête à un Etat étranger, ou à l'inverse accepter une délégation d'un Etat étranger pour la réalisation d'une enquête technique.

L'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements d'ordre rédactionnel.

Votre commission a adopté, compte tenu des observations qui précèdent, trois amendements.

Les deux premiers prévoient une nouvelle rédaction des dispositions des paragraphes II et II bis relatives à la définition des accidents et incidents d'aviation civile.

Le troisième procède à une réécriture du paragraphe III relatif aux règles de compétence territoriale.

Article L.711-2 du code de l'aviation civile -

Statut de l'organisme chargé des enquêtes techniques

Cet article prévoit que l'organisme chargé des enquêtes techniques est un organisme permanent assisté, le cas échéant, par une commission d'enquête. Il précise que cet organisme agit en toute indépendance.

Le texte proposé pour l'article L.711-2 du code de l'aviation civile adopté par l'Assemblée nationale sans modification comporte deux alinéas.

Le premier alinéa du texte proposé transpose les dispositions de l'article 6 de la directive 94/56/CE aux termes desquelles " chaque Etat membre s'assure que les enquêtes techniques sont réalisées par un organisme ou une entité aéronautique civile permanente ou sous le contrôle d'un tel organisme " . Il prévoit, à cet effet, que l'enquête technique est effectuée par " un organisme permanent spécialisé, assisté le cas échéant, pour un incident déterminé, par une commission d'enquête " .

Le caractère permanent et spécialisé de l'organisme d'enquête a pour objet de garantir la qualité et l'indépendance des enquêtes. La complexité de l'aviation civile moderne impose, en effet, que les enquêtes soient confiées à des spécialistes de l'aéronautique comme de l'enquête technique. La professionnalisation des enquêtes supposait l'existence d'un organisme spécialisé regroupant en permanence des enquêteurs professionnels et garantissant la continuité et la qualité des enquêtes menées. Le BEA crée par arrêté ministériel, se voit ainsi doté d'un statut législatif.

Le texte proposé prévoit, en outre, que, le cas échéant, une commission d'enquête peut assister l'organisme permanent.

L'intervention d'une commission d'enquête constitue un héritage du dispositif en vigueur. L'article R.425-2 du code de l'aviation civile prévoit, en effet, que le ministre chargé de l'aviation civile peut instituer une commission d'enquête. Cette procédure a été utilisée pour les accidents les plus importants comme l'accident du Mont Saint-Odile. Le recours à une commission d'enquête a pour objectif de mobiliser des moyens humains et techniques sur un événement spécifique et d'assurer un dialogue entre les diverses composantes de l'aviation civile intéressées.

Votre rapporteur a souhaité sur ce point préciser que la décision d'instituer une commission d'enquête relève, comme c'est le cas actuellement, du ministre chargé de l'aviation civile. Il est, en effet, de la responsabilité du ministre de recourir à cette procédure lorsqu'il estime que l'ampleur de l'accident l'exige.

Le projet de loi limite, par ailleurs, le rôle de la commission d'enquête. Dans le dispositif en vigueur, l'enquête est, en effet, conduite par la seule commission d'enquête, lorsque celle-ci est créée. Aux termes de la directive, seul l'organisme permanent peut mener l'enquête technique. C'est pourquoi il est proposé que la commission d'enquête assiste l'organisme permanent.

Le deuxième alinéa du texte proposé par l'article L.711-2 du code de l'aviation civile dispose que " dans le cadre de l'enquête, l'organisme permanent et la commission agissent en toute indépendance et ne reçoivent ni ne sollicitent d'instructions d'aucune autorité ".

Cette disposition tend à transposer en droit français les dispositions de l'article 6 de la directive 94/56/CE qui prévoit que l'organisme d'enquête est " fonctionnellement indépendant, notamment des autorités nationales responsables de la navigabilité, de la certification, des opérations aériennes, de l'entretien, de la délivrance des licences, du contrôle de la navigation aérienne ou de l'exploitation des aéroports et en général, de toute autre partie dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission " qui lui a été confiée.

L'indépendance de l'organisme d'enquête vise à éviter tout conflit d'intérêts et toute implication de ses membres dans les événements qui font l'objet de l'enquête. Cette indépendance a pour objectif de garantir l'objectivité des enquêtes menées et, ce faisant, la légitimité de l'organisme d'enquête.

Il reviendra au décret d'application relatif au statut de l'organisme permanent et à celui des enquêteurs de définir les modalités concrètes de cette indépendance. D'après les informations dont dispose votre rapporteur, le statut actuel du BEA, organisme extérieur à la Direction Générale de l'Aviation civile, rattaché à l'inspection générale de l'aviation civile serait maintenu. L'indépendance des membres de l'organisme permanent devrait également être garantie par les procédures d'agrément et de commissionnement prévues à l'article suivant.

Comme il a été indiqué, le projet de loi prend le parti de maintenir l'organisme permanent au sein du ministère en charge de l'aviation civile. La solution proposée consiste donc à garantir l'indépendance des membres de l'organisme permanent et, le cas échéant, des commissions d'enquête " qui ne peuvent recevoir d'instructions " tout en maintenant le BEA au sein du ministère des transports.

Votre commission n'a pas souhaité revenir sur ce dispositif qu'elle estime satisfaisant. Elle a néanmoins souhaité préciser que, dans le cadre de l'enquête, l'organisme permanent et les membres de la commission d'enquête ne reçoivent ni ne sollicitent aucune instruction d'aucune autorité ni -comme le précise la directive- d'aucun organisme dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission qui leur est confiée.

Cette précision n'a, en effet, pas été reprise dans le projet de loi qui prévoit qu'ils ne reçoivent ni ne sollicitent d'instruction d'aucune autorité. Or la seule référence aux autorités ne permet pas de viser les organismes privés tels que les compagnies aériennes et les constructeurs d'aéronefs. Dès lors, rien n'interdirait qu'un expert d'une de ces entreprises soit, par exemple, nommé au sein de la commission d'enquête. Il est, à l'évidence, souhaitable qu'aucune personne soumise à l'autorité hiérarchique d'une entreprise impliquée dans un accident ne soit amenée à apprécier les causes de l'accident. Il s'agit non seulement de garantir l'impartialité des personnes chargées de l'enquête, mais également de renforcer la légitimité de l'enquête technique.

Votre commission a adopté à cet article, compte tenu des observations qui précèdent, deux amendements :

- le premier tend à préciser que les commissions d'enquête sont instituées par le ministre chargé de l'aviation civile ;

- le second tend à compléter la rédaction proposée pour le deuxième alinéa de cet article en précisant que l'organisme permanent et les membres des commissions d'enquête ne reçoivent d'instructions d'aucun organisme dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission qui leur est confiée.

Article L.711-3 du code de l'aviation civile -

Statut des agents habilités à procéder aux enquêtes techniques

Cet article définit les règles relatives à la nomination des enquêteurs techniques, des enquêteurs de première information et des membres des commissions d'enquête.

Le texte proposé pour l'article L.711-3 du code de l'aviation civile, que l'Assemblée nationale a adopté sans modification, comporte trois alinéas portant respectivement sur les enquêteurs techniques, les enquêteurs de première information et sur les modalités de recrutement de ces derniers et des membres des commissions d'enquête.

Le premier alinéa de cet article dispose que seuls les agents de l'organisme permanent désignés en qualité d'enquêteurs techniques et commissionnés à cet effet pourront bénéficier des prérogatives définies aux articles L.721-1 à L.721-6.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, il est envisagé que les enquêteurs techniques soient commissionnés par le ministre chargé de l'aviation civile sur proposition du responsable de l'organisme permanent. La lecture combinée des premier et troisième alinéas de cet article porte à confusion. Les enquêteurs techniques seraient ainsi désignés, commissionnés, recrutés et nommés, sans qu'il soit possible de comprendre l'objectif de chacune de ces procédures et leur articulation. Il apparaît souhaitable de simplifier la rédaction de cet article et de préciser que le ministre commissionne les enquêteurs techniques sur proposition du responsable de l'organisme permanent. Cette procédure constitue, en effet, un élément du statut des enquêteurs techniques qui doit garantir leur indépendance comme le prévoit l'article 6 de la directive 94/56/CE.

Le deuxième alinéa de l'article L.711-3 prévoit par dérogation aux dispositions du précédent alinéa que des agents appartenant aux corps techniques de l'aviation civile, peuvent être agréés pour effectuer, en tant qu'" enquêteurs de première information ", sous le contrôle de l'organisme permanent, les premières opérations d'enquête sur le lieu de l'accident et en particulier les opérations de nature à permettre la préservation des indices.

Le troisième et dernier alinéa prévoit que les conditions de nomination, d'habilitation et le cas échéant, de recrutement des enquêteurs techniques, des membres des commissions d'enquête et des enquêteurs de première information, seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Compte tenu des observations qui précèdent, votre commission a adopté à cet article un amendement qui précise la rédaction de cet article et prévoit, en particulier, que les enquêteurs techniques seront commissionnés par le ministre chargé de l'aviation civile sur proposition du responsable de l'organisme permanent.

TITRE II -

L'enquête technique

CHAPITRE PREMIER -

Pouvoirs des enquêteurs

Le texte proposé par le chapitre premier du titre II relatif à l'enquête technique comporte six articles portant sur les pouvoirs des enquêteurs. Ces articles organisent une coordination des opérations effectuées par les enquêteurs techniques et judiciaires.

Article L.721-1 du code de l'aviation civile -

Accès au lieu de l'accident ou de l'incident

Cet article définit les règles relatives à l'accès des enquêteurs techniques au lieu de l'accident et organise une procédure d'information de l'autorité judiciaire.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L.721-1 habilite les enquêteurs techniques et les enquêteurs de première information à accéder immédiatement à l'aéronef ou à son épave et à son contenu pour procéder sur place à toute constatation utile. Il est, en outre, prévu que " l'autorité judiciaire devra être préalablement informée de leur intervention ", en cas d'accident.

Cette disposition qui transpose une des dispositions de l'article 5 de la directive 94/56/CE a également pour objet de coordonner l'action des enquêteurs techniques et celle des enquêteurs judiciaires.

En l'état actuel du droit, l'absence de disposition légale autorisant explicitement les enquêteurs à accéder au lieu de l'accident a pu être dans certains cas une source de difficultés : l'absence de base légale à l'intervention de l'enquêteur technique risquant d'entacher de nullité la procédure judiciaire, certains juges ont pu interdire ou retarder l'accès des enquêteurs à l'épave.

Le texte proposé clarifie la situation en autorisant les enquêteurs à accéder au lieu de l'accident, tout en leur imposant d'informer l'autorité judiciaire.

Le second alinéa autorise les enquêteurs techniques ou à défaut les enquêteurs de première information à prendre toutes les mesures de nature à permettre la préservation des indices.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article L.721-2 du code de l'aviation civile -

Accès au contenu des enregistreurs de bord

Cet article tend à donner aux enquêteurs techniques l'accès aux enregistrements de bord et à préciser les modalités de cet accès selon qu'il y ait ou non ouverture d'une enquête ou d'une information judiciaire.

Le texte proposé pour cet article transpose en droit interne les dispositions contenues dans l'article 5 de la directive 94/56/CE qui prévoit que " conformément à la législation en vigueur dans les Etats membres et, le cas échéant, en coopération avec les autorités responsables de l'enquête judiciaire, les enquêteurs sont autorisés à (...) avoir un accès immédiat au contenu des enregistreurs de bord et de tout autre enregistrement, ainsi qu'à l'exploitation de ces éléments " .

Le premier alinéa dispose ainsi que " les enquêteurs ont accès sans retard au contenu des enregistreurs de bord et à tout autre enregistrement jugé pertinent ".

Les enregistreurs de bord ainsi visés sont les enregistreurs de paramètres et les enregistreurs phoniques, couramment surnommés " boîtes noires ". Les enregistreurs sont, dans la majorité des pays, obligatoires sur les aéronefs de transport. En France, un arrêté du 5 novembre 1987 impose pour tout aéronef d'une masse certifiée de décollage de 5700 kg ou autorisés à transporter 10 passagers, la présence d'au moins un enregistreur. Les deux types d'enregistreurs sont requis pour les aéronefs de plus de 14000 kg ou 36 passagers. L'analyse des différents paramètres caractéristiques de l'état de l'avion et des conditions du vol, des conversations, bruits et alarmes sonores au sein de l'avion, ainsi enregistrés, est essentielle pour déterminer avec précision les circonstances et les causes de l'accident.

Les autres enregistrements sont, d'une part, ceux des autres instruments d'enregistrement présents dans les avions et dont la raison d'être n'est pas le recueil d'informations aux fins de l'enquête technique, telles que les mémoires de certains équipements électroniques et, d'autre part, les enregistrements effectués au sol par les organismes en charge de la circulation aérienne.

Les deux alinéas suivants comportent deux paragraphes qui précisent les conditions d'accès des enquêteurs techniques aux enregistrements, selon qu'il y a ou non ouverture d'une enquête ou d'une information judiciaire.

Le I, vise les cas où une enquête ou une information judiciaire est ouverte. Il précise que les enregistreurs et supports d'enregistrement seront préalablement saisis par l'autorité judiciaire, selon les modalités prévues aux articles 97 et 163 du code de procédure pénale.

Contrairement à l'information judiciaire, l'enquête judiciaire concerne les cas où il n'y a pas eu désignation d'un juge d'instruction, mais où une enquête est cependant menée par la police ou la gendarmerie sous la responsabilité du procureur de la République.

Le deuxième alinéa de l'article 97 du code précité prévoit notamment que " tous les objets et documents placés sous main de justice sont immédiatement inventoriés et placés sous scellés ".

L'article 163 précise, quant à lui, que les scellés sont énumérés dans un procès-verbal, les experts devant en mentionner, dans leur rapport, toute ouverture ou réouverture.

Dans ces conditions, l'article dispose que les enregistreurs et supports d'enregistrement sont mis, à leur demande, à la disposition des enquêteurs techniques qui prennent copie sous contrôle d'un officier de police judiciaire des enregistrements qu'ils renferment.

Le II prévoit que lorsqu'il n'y a pas ouverture d'une enquête ou d'une information judiciaire, le procureur de la République sollicite un officier de police judiciaire pour constater le prélèvement des enregistrements et des supports d'enregistrement.

Ces dispositions confèrent aux enquêteurs un droit d'accès aux enregistrements qu'aucun texte, jusqu'à présent, ne leur garantissait .

Elles protègent ainsi les enquêteurs techniques, qui en procédant au prélèvement des supports d'enregistrement, pouvaient, en l'absence d'habilitation législative, être accusés de dissimulation de preuve et entrave à la justice. Ces dispositions offrent également des garanties à l'autorité judiciaire qui, dans tous les cas de figure, constate les prélèvements effectués. Elles protègent ainsi la procédure judiciaire contre les éventuels vices de forme liés à l'intervention des enquêteurs techniques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article L.721-3 du code de l'aviation civile -

Prélèvements aux fins d'examen et d'analyse au cours d'une enquête
ou d'une information judiciaire

Cet article définit la procédure applicable aux prélèvements aux fins d'examen et d'analyse lorsque les interventions des enquêteurs techniques interfèrent avec une procédure judiciaire.

Le texte proposé par cet article comporte trois alinéas.

Le premier alinéa dispose qu'en cas d'accident ou d'incident ayant entraîné l'ouverture d'une enquête ou d'une information judiciaire, les enquêteurs techniques peuvent procéder, " avec l'accord selon le cas du procureur de la République ou du juge d'instruction, au prélèvement, aux fins d'examen ou d'analyse, de débris, fluides, pièces, organes, ensembles ou mécanismes qu'ils estiment propres à contribuer à la détermination des circonstances et des causes de l'accident ou de l'incident " .

Cet alinéa transpose en droit interne les dispositions de l'article 5 de la directive 94/56/CE qui prévoient qu' " en coopération avec les autorités responsables de l'enquête judiciaire, les enquêteurs sont autorisés à (...) effectuer un relevé immédiat des indices et un prélèvement contrôlé de débris ou d'éléments aux fins d'examen ou d'analyse " . Il subordonne néanmoins le pouvoir de l'enquêteur technique à l'accord de l'autorité judiciaire compétente.

Le deuxième alinéa prévoit qu'en l'absence d'accord, les enquêteurs techniques ont " le droit d'assister aux opérations d'expertise diligentées par l'autorité judiciaire compétente ". Cette disposition permettra en cas de refus de l'autorité judiciaire, que l'enquêteur technique puisse exploiter les constatations faites dans le cadre des opérations d'expertise judiciaire menées pour les besoins de l'enquête. Le droit d'assistance aux opérations d'expertise suppose cependant, dans la pratique, que les enquêteurs soient informés des expertises judiciaires. C'est pourquoi, il apparaît souhaitable de préciser ici que l'autorité judiciaire informe systématiquement les enquêteurs techniques des expertises judiciaires.

Le troisième et dernier alinéa du texte proposé pour l'article L.721-3 dispose que les enquêteurs techniques, lorsque les autorités judiciaires ont autorisé des prélèvements, ne peuvent soumettre les débris, fluides, pièces, organes, ensembles et mécanismes à des examens ou analyses susceptibles de les modifier, les altérer ou les détruire qu'avec l'accord de l'autorité judiciaire.

Cette procédure permet, là encore, de s'assurer que l'intervention des enquêteurs techniques ne puisse nuire à la procédure judiciaire et en particulier à la préservation de l'intégrité des éléments nécessaires aux conclusions de l'enquête judiciaire.

Votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement qui tend, compte tenu des observations qui précèdent, à préciser que les enquêteurs sont informés des opérations d'expertise diligentées par l'autorité judiciaire compétente.

Article L.721-4 du code de l'aviation civile -

Prélèvements aux fins d'examen et d'analyse
en dehors d'une procédure judiciaire

Cet article définit, comme le précédent, la procédure applicable aux prélèvements aux fins d'examen et d'analyse, mais dans le cas où l'accident ou l'incident ne fait pas l'objet d'une procédure judiciaire.

Le texte proposé par l'article L.721-4 comporte deux alinéas.

Le premier alinéa dispose qu'en cas d'accident ou d'incident n'ayant pas entraîné l'ouverture d'une enquête ou d'une information judiciaire, " les enquêteurs techniques peuvent, en présence d'un officier de police judiciaire dont le concours est sollicité à cet effet auprès du procureur de la République, prélever, aux fins d'examen ou d'analyse, les débris, fluides, pièces, organes, ensembles et mécanismes qu'ils estiment propres à contribuer à la détermination des circonstances et des causes de l'accident ou de l'incident ". Ainsi, en dehors d'une procédure judiciaire, l'accord de l'autorité judiciaire n'est pas sollicité. La présence d'un officier de police judiciaire est néanmoins requise pour éviter toute contestation ultérieure sur l'authenticité des éléments prélevés.

Le second alinéa dispose que les éléments prélevés sont restitués par les enquêteurs techniques lorsque leur conservation n'apparaît plus nécessaire à la détermination des circonstances et causes de l'événement. Il prévoit, en outre, que la rétention, la détérioration ou la destruction des éléments prélevés, pour les besoins de l'enquête, n'entraînent pas droit à indemnité.

Cette disposition constitue une extension aux enquêtes techniques, du principe jurisprudentiel qui considère, sauf exceptions pour faute ou en cas de préjudice anormal, que tout citoyen doit se soumettre aux actes requis par une procédure judiciaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article L.721-5 du code de l'aviation civile -

Droit à la communication des éléments d'information nécessaires
à l'enquête technique

Cet article attribue aux enquêteurs le pouvoir d'exiger la communication de tout élément d'information nécessaire à l'enquête technique, sous réserve des règles spécifiques pour les informations à caractère médical.

Le texte proposé par cet article comporte trois alinéas.

Le premier alinéa dispose que " les enquêteurs techniques peuvent exiger, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel, la communication des documents de toute nature relatifs aux personnes, entreprises et matériels en relation avec l'accident " .

Compte tenu de la complexité des mécanismes en oeuvre lors d'un incident ou d'un accident, il est indispensable que les enquêteurs techniques puissent disposer de toutes les informations nécessaires à la détermination des causes de l'accident. C'est pourquoi l'article 5 de la directive n° 94/56/CE prévoit que les enquêteurs sont autorisés à " avoir librement accès aux informations pertinentes détenues par le propriétaire, l'exploitant ou le constructeur de l'aéronef et par les autorités responsables de l'aviation civile ou de l'aéroport " .

Le texte proposé par l'article L.721-5 transpose cette disposition. La possibilité d'exiger la levée du secret professionnel est, par ailleurs, en droit français une attribution commune à un certain nombre de corps d'inspection et d'enquête. La rédaction proposée reprend ainsi celle utilisée pour définir, par exemple, les pouvoirs des enquêteurs de la commission des opérations en Bourse (COB).

En cas de refus de communication des documents exigés par les enquêteurs techniques, les personnes concernées seront, conformément au texte prévu pour l'article L.741-2 relatif aux entraves à l'action de l'organisme permanent, passibles d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende. Il convient également d'observer que les enquêteurs techniques destinataires des renseignements sont, comme le rappelle le texte proposé pour l'article L.731-1, tenus au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article L.226-13 du code pénal qui punit d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende quiconque révèle une information à caractère secret dont il est dépositaire.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour cet article précise que lorsque les documents exigés sont placés sous scellés par l'autorité judiciaire, il est établi une copie pour les enquêteurs techniques.

Le troisième alinéa, dont la rédaction a été précisée par l'Assemblée nationale, définit la procédure relative aux dossiers médicaux. Afin d'encadrer plus strictement la communication des documents couverts par le secret médical, le texte prévoit, d'une part, que seuls les dossiers médicaux d'aptitude relatifs aux personnes chargées de la conduite, de l'information ou du contrôle des aéronefs (c'est-à-dire en particulier les pilotes et les contrôleurs aériens) peuvent être communiqués aux enquêteurs, et d'autre part, que ces dossiers sont transmis aux seuls médecins rattachés à l'organisme permanent.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article L.721-6 du code de l'aviation civile -

Communication des résultats des examens médicaux effectués
après l'accident ou l'incident

Cet article définit la procédure applicable aux examens pratiqués après l'accident ou l'incident sur les pilotes et contrôleurs aériens.

Le texte proposé pour cet article dispose que les résultats des examens médicaux effectués sur les personnes chargées de la conduite, de l'information et du contrôle de l'aéronef après l'accident ou l'incident, ainsi que les rapports d'expertise médico-légale concernant les victimes sont communiqués aux enquêteurs.

Dans la mesure où ces rapports d'expertise sont donnés dans le cadre d'une procédure judiciaire, ils ne sont pas couverts par le secret médical. Il convenait donc de distinguer ces informations des dossiers médicaux visés à l'article précédent et de prévoir en conséquence un dispositif plus souple.

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement précisant que ces examens ou prélèvements visent des personnes en relation avec l'accident ou l'incident.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II -

Préservation des éléments de l'enquête

Article L.722-1 du code de l'aviation civile -

Préservation de l'état des lieux et des documents

Cet article tend à prévenir toute altération des éléments de l'enquête.

Cet article comporte deux alinéas portant respectivement sur les lieux de l'accident et sur les documents et enregistrements pouvant être utiles à l'enquête.

Le premier alinéa interdit à toute personne d'altérer les lieux où s'est produit l'accident, de manipuler ou de déplacer l'aéronef ou son épave sauf dans deux cas : premièrement, lorsque les opérations sont commandées par la nécessité de porter secours aux victimes, deuxièmement, lorsqu'elles ont été autorisées par l'autorité judiciaire, après avis de l'enquêteur technique ou, à défaut de l'enquêteur de première information.

Cette interdiction s'adresse aux personnes étrangères à l'enquête technique ou judiciaire. Elle établit un compromis entre la nécessité de préserver les éléments de l'enquête et celle de déplacer et de manipuler l'épave si le secours des victimes l'exige ou si des exigences de sécurité liées, par exemple, au lieu où est survenu l'accident, qui peut être une propriété habitée ou une voie publique, l'imposent.

Le texte proposé reprend sur ce point des dispositions de l'annexe 13 de la Convention de Chicago, ainsi que la rédaction de l'article 55 du code de procédure pénale qui dispose que " dans les lieux où un crime est commis, il est interdit, à toute personne non habilitée, de modifier avant les premières opérations de l'enquête judiciaire l'état des lieux et d'y effectuer des prélèvements quelconques. Toutefois, exception est faite lorsque ces modifications ou ces prélèvements sont commandés par les exigences de la sécurité ou de la salubrité publique, ou par les soins à donner aux victimes. "

Le second alinéa complète ce dispositif en imposant aux personnes en possession de documents, matériels et enregistrements pouvant être utiles à l'enquête, de prendre toutes dispositions de nature à les préserver.

Comme il a été indiqué, tous les avions de transport de plus de 5,7 tonnes sont obligatoirement munis d'enregistreurs de vol. Ces instruments enregistrent sur une bande magnétique ou sur des mémoires statiques les divers paramètres caractéristiques du vol pour les enregistreurs de type FDR (Flight Data Recorders), les bruits, conversations et alarmes pour les enregistreurs de type CVR (Cockpit Voices Recorders). La plupart de ces enregistreurs ont un fonctionnement en boucle entraînant un effacement des premières données après quelques heures. C'est pourquoi le texte proposé précise que des mesures doivent être prises pour " éviter l'effacement après le vol, de l'enregistrement des conversations et alarmes sonores. "

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article L.722-2 du code de l'aviation civile -

Immunités disciplinaires et administratives

Cet article accorde une immunité disciplinaire et administrative aux personnes qui spontanément signalent un incident dans lequel ils sont impliqués.

Si les autorités en charge de l'aviation civile ont nécessairement connaissance d'un accident aérien, il n'en va pas de même pour les incidents. Dans la plupart des cas, seules les personnes impliquées dans un incident en ont connaissance. Dès lors, si ces personnes ne le signalent pas, les incidents sont ignorés et ne peuvent faire l'objet d'une enquête technique. Or les incidents permettent de tirer des enseignements utiles pour l'amélioration de la sécurité des aéronefs et de prévenir ainsi des accidents. Alors que dans le cas d'un accident, il est parfois, compte tenu de l'état de l'épave, très difficile de déterminer l'enchaînement des causes qui ont conduit à l'accident, lors d'un incident tous les éléments sont préservés et permettent une analyse plus exhaustive.

Dans ces conditions, il apparaît nécessaire d'inciter les personnes impliquées dans un incident, qu'elles soient chargées de la conduite, de l'information, du contrôle ou de l'entretien de l'aéronef, à signaler les incidents. La peur d'une sanction disciplinaire ou administrative constituait, à ce propos, un des principaux obstacles aux signalements spontanés des incidents. C'est donc pour rassurer les pilotes, les mécaniciens d'entretien, ou les contrôleurs aériens et les encourager à signaler un incident, que cet article L.722-2 propose que ces personnes ne puissent faire l'objet d'une sanction disciplinaire ou administrative pour l'action qu'elles ont commise, si elles ont informé spontanément et sans délai de cet événement.

Afin de ne pas tomber dans le travers d'autres Etats, où cette procédure, répétée à chaque incident, conduit parfois à exonérer de toute sanction des personnes irresponsables ou au comportement professionnel dangereux, le dispositif proposé ne s'appliquera pas en cas de manquement délibéré ou répété aux règles de sécurité. En outre, cette exemption ne s'appliquera pas en matière pénale et ne pourra donc notamment pas concerner les personnes ayant mis en péril la vie d'autrui.

Votre rapporteur a approuvé dans son principe ce dispositif. Il a cependant souhaité en modifier la rédaction afin, d'une part, de viser toutes les personnes qui, de par leurs fonctions, sont impliquées dans un incident, et non les seules personnes chargées de la conduite de l'information, du contrôle ou de l'entretien et, d'autre part, de prévoir que ces incidents seront signalés à l'organisme permanent et aux entreprises concernées.

Compte tenu des observations qui précèdent, votre commission a adopté à cet article un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

CHAPITRE III

Procès-verbaux de constat

Ce chapitre comprend un article consacré aux procès-verbaux.

Article L.723-1 du code de l'aviation civile -

Procès-verbaux

Cet article impose aux enquêteurs techniques d'établir des procès verbaux lors de leurs investigations.

Le premier alinéa du texte proposé par cet article prévoit que les enquêteurs techniques " établissent des procès-verbaux à l'occasion des prélèvements opérés et des vérifications effectuées dans l'exercice de leur droit de communication ".

Le second alinéa définit les mentions qui doivent figurer au procès-verbal.

Le troisième alinéa indique qu'une copie de ces procès-verbaux est adressée à l'autorité judiciaire lorsqu'une procédure judiciaire est ouverte. Le destinataire sera soit le procureur de la République, soit le juge d'instruction, selon qu'il s'agira d'une enquête ou d'une information judiciaire.

Ces dispositions introduisent dans les enquêtes techniques des éléments de procédure proches de ceux en vigueur dans l'enquête judiciaire, afin d'éviter toute contestation ultérieure sur les investigations effectuées.

Il convient toutefois d'observer que la rédaction adoptée comporte une ambiguïté relative au champ des opérations qui doivent faire l'objet de procès-verbaux. D'une part, il est fait mention des opérations effectuées en application du droit de communication qui semble faire référence au droit des enquêteurs à la communication des documents utiles à l'enquête, prévu à l'article L.721-5. D'autre part, l'article mentionne les prélèvements opérés, les pièces retenues, ce qui renvoie à l'ensemble des opérations d'investigation effectuées en application des articles L.721-1 à L.721-6.

L'Assemblée nationale a adopté à ce chapitre un amendement modifiant l'intitulé de ce chapitre.

Votre commission vous propose d'adopter, compte tenu des observations qui précèdent, un amendement qui précise la rédaction du premier alinéa du texte proposé pour cet article, en renvoyant explicitement aux opérations effectuées en application de l'article L.721-5.

TITRE III

Diffusion des informations et des rapports d'enquête

CHAPITRE UNIQUE

Article L.731-1 du code de l'aviation civile

Diffusion d'informations relatives à l'enquête et secret professionnel

Cet article fixe les conditions dans lesquelles il peut être dérogé au principe du secret professionnel, auquel sont tenus les agents de l'organisme permanent, et les personnes rattachées à l'enquête technique.

Le texte proposé pour cet article comporte deux paragraphes :

Le paragraphe I rappelle que : " les personnels de l'organisme permanent, les enquêteurs de première information, les membres des commissions d'enquête et les experts auxquels ils font appel sont tenus au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal ". Cet article, comme il a été indiqué, punit d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende quiconque révèle une information à caractère secret dont il est dépositaire, soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire.

Le paragraphe II de cet article définit les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à ce principe.

Le premier alinéa du II de l'article permet au responsable de l'organisme permanent de déroger à l'obligation de secret professionnel pour transmettre des informations résultant de l'enquête technique aux autorités administratives chargées de la sécurité de l'aviation civile, aux dirigeants des entreprises de construction ou d'entretien des aéronefs ainsi qu'aux personnes chargées de l'exploitation des aéronefs ou de la formation des personnels. Cette habilitation ne lui permet cependant d'intervenir que s'il estime que l'information, relevant normalement d'une donnée incluse dans le rapport d'enquête, " est de nature à prévenir un accident ou un incident grave ".

Le second alinéa prévoit que le responsable de l'organisme permanent et, le cas échéant, les présidents de commission d'enquête pourront dans le cadre de leur mission " rendre publiques des informations sur les constatations faites par les enquêteurs techniques et éventuellement leurs conclusions provisoires ".

Cette disposition a pour objet de permettre aux responsables de l'enquête de démentir certaines hypothèses que l'état d'avancement de l'enquête a déjà écartées. Dans certains accidents très médiatisés, il peut être utile que le responsable de l'organisme permanent ou les présidents de commission puissent, pour poursuivre leur enquête dans la sérénité, démentir certaines rumeurs. Il est également nécessaire d'offrir aux responsables de l'enquête la possibilité de communiquer aux proches d'éventuelles victimes des informations sur les circonstances de l'accident.

Il convient d'observer que ces dispositions prévoient non seulement une dérogation au secret professionnel mais également, lorsqu'il y a instruction judiciaire, une dérogation au secret de l'instruction. Les informations susceptibles d'être rendues publiques en application de cet article peuvent être, en effet, dans certains cas également couvertes par le secret de l'instruction. Cette dérogation est justifiée soit pour des motifs de sécurité, soit pour assurer la sérénité de l'enquête. Les responsables de l'enquête technique devront veiller à ne pas sortir de ce cadre et à ne pas interférer, pour des raisons étrangères à ces motifs, dans le déroulement de la procédure judiciaire.

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement supprimant la précision selon laquelle le responsable de l'organisme permanent ou les présidents de commission peuvent rendre publiques les informations précitées " sous réserve de ne porter atteinte ni à la vie privée des personnes, ni au secret industriel, commercial ou médical, ni à la sûreté de l'Etat et à la sécurité publique, ni au secret de la défense nationale et de la politique extérieure ", estimant que ce rappel était inutile.

Votre Commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article L.731-1-1 du code l'aviation civile

Publication en cours d'enquête de recommandations de sécurité

Cet article autorise l'organisme permanent à émettre des recommandations de sécurité en cours d'enquête.

Aux termes des articles L.711-1, L.711-2 et L.731-2, l'organisme permanent a pour mission d'établir, à l'issue de l'enquête technique , un rapport public contenant, le cas échéant, des recommandations de sécurité. L'article L.731-1-1 prévoit que " s'il estime que leur mise en oeuvre dans des délais brefs est de nature à prévenir un accident ou un incident grave ", l'organisme permanent peut, avant la fin de l'enquête , émettre des recommandations de sécurité.

Ce nouvel article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale tendant à insérer ici des dispositions contenues initialement dans le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L.731-2.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article L.731-2 du code de l'aviation civile

Publication du rapport d'enquête technique

Cet article prévoit que toute enquête technique fait l'objet d'un rapport public.

Le texte proposé pour cet article dispose que " l'organisme rend public, au terme de l'enquête technique, un rapport sous une forme appropriée au type et à la gravité de l'événement ". Cet article transpose les principales dispositions des articles 7 et 8 de la directive 94/56/CE.

Actuellement, seuls les accidents internationaux et ceux pour lesquels il est estimé qu'un rapport apportera une valeur ajoutée, font l'objet d'un rapport. Celui-ci est transmis aux services et entreprises concernées, mais n'est rendu public qu'avec l'autorisation du ministre des transports. Le projet de loi rend le rapport d'enquête systématique pour tout accident ou incident grave et impose sa publication.

Le texte proposé pour le premier alinéa ne reprend pas la distinction opérée par la directive entre " les rapports d'incidents " dont elle précise qu'ils " préservent l'anonymat des personnes impliquées dans l'accident " et " les rapports d'accidents " . Il prévoit que les rapports de l'organisme permanent " n'indiquent pas le nom des personnes ".

La directive s'applique, en effet, à des dispositifs nationaux où enquêtes judiciaires et enquêtes techniques sont parfois étroitement imbriquées. Le dispositif français prévoit, quant à lui, une séparation stricte entre la procédure judiciaire, qui tend éventuellement à dégager les responsabilités individuelles, et les procédures techniques qui visent à établir des recommandations de sécurité. Il apparaît donc justifié, dans ce cadre, de préserver l'anonymat pour l'ensemble des rapports techniques qui, comme le prévoit l'article 4 de la directive, " ne visent en aucun cas la détermination des fautes ou des responsabilités ".

Il convient cependant d'observer que dans la pratique la préservation de l'anonymat concernant des accidents connus est en partie illusoire. Ce type d'accidents, aux conséquences souvent tragiques, fait l'objet d'une large publicité, de sorte qu'il est aisé d'identifier les personnes impliquées dans l'accident.

Le deuxième alinéa précise qu'avant la remise du rapport, l'organisme permanent peut recueillir les observations des autorités, entreprises et personnels intéressés. Cette disposition organise la nécessaire consultation des parties intéressées. Il est précisé que celles-ci sont tenues au secret professionnel en ce qui concerne les éléments de cette consultation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE IV

Dispositions pénales

CHAPITRE UNIQUE

Article L.741-1 du code de l'aviation civile -

Manquement à l'obligation de signaler un accident ou un incident

Cet article introduit dans le code de l'aviation civile des sanctions pénales à l'encontre des personnes qui ne portent pas à la connaissance des autorités administratives un incident ou un accident.

Le texte proposé par cet article prévoit des sanctions d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende pour les personnes qui, de par leur fonction, sont appelées à connaître d'un accident ou d'un incident au sens de l'article L.711-1 et ne le signalent pas.

Dans la pratique, les accidents aériens passent à l'évidence rarement inaperçus des autorités administratives. Ce n'est pas le cas des incidents, qui lorsqu'ils n'ont pas de conséquences notables, ne sont connus que des personnes impliquées dans l'incident.

Selon les informations dont dispose votre rapporteur, sont ainsi visées par ces dispositions les personnes chargées de l'exploitation, de la conduite, de l'information et du contrôle des aéronefs.

Cet article vient compléter les dispositions incitatives prévues par l'article L.722-2 visant à encourager les personnes à signaler les incidents dans lesquels elles sont impliquées.

Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination avec les modifications proposées à l'article L.711-1.

Article L.741-2 du code de l'aviation civile -

Entraves à l'enquête technique

Cet article introduit dans le code de l'aviation civile des sanctions pour entrave à l'action de l'organisme permanent.

Le texte proposé par cet article prévoit que les personnes qui s'opposent à l'exercice des missions dont sont chargés les enquêteurs techniques ou refusent de leur communiquer les enregistrements, les matériels, les renseignements et les documents utiles en les dissimulant, en les altérant ou en les faisant disparaître, sont passibles d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende. Ce dispositif complète ainsi les dispositions des chapitres du titre II relatifs aux pouvoirs des enquêteurs et à la préservation des éléments de l'enquête.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article L.741-3 du code de l'aviation civile

Sanctions pénales applicables aux personnes morales

Cet article prévoit que les personnes morales peuvent également être pénalement responsables des infractions définies au présent titre.

Le texte proposé par cet article prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal, des infractions de manquement à l'obligation de signaler un accident ou un incident ou pour entrave à l'enquête technique.

Les peines prévues pour les personnes morales pour le compte desquelles ces infractions ont été commises sont l'amende prévue à l'article 131-38 du code pénal et les peines mentionnées à l'article 131-39 du même code.

L'amende prévue à l'article 131-38 du code pénal, dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l'infraction, s'élève à 500.000 francs.

L'article 131-39, prévoit différentes catégories de peines qui peuvent être notamment la dissolution, l'interdiction définitive ou temporaire d'exercer une ou plusieurs activités, le placement pour cinq ans sous surveillance judiciaire, la fermeture, définitive ou temporaire, d'un ou plusieurs établissements, l'exclusion des marchés publics, l'interdiction de faire appel publiquement à l'épargne, l'affichage ou la diffusion par presse écrite ou audiovisuelle de la décision prononcée.

Le dernier alinéa de l'article L.741-3 précise que la peine d'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociale porte sur l'activité dans l'exercice, ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 -

Décret en Conseil d'Etat et application aux territoires d'outre-mer

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application de la présente loi. Il précise également que la loi sera applicable dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. Ces territoires étant soumis à un régime de spécialité, il convenait, en effet, pour que la loi y soit applicable, d'insérer une mention explicite.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

Sous réserve des amendements proposés, votre commission demande au Sénat d'adopter le projet de loi.

ANNEXE -

DIRECTIVE 94/56/CE DU CONSEIL DU 21 NOVEMBRE 1994, ÉTABLISSANT LES PRINCIPES FONDAMENTAUX RÉGISSANT LES ENQUÊTES SUR LES ACCIDENTS ET LES INCIDENTS DANS L'AVIATION CIVILE

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 84 paragraphe 2 ;

Vu la proposition de la Commission (1) ;

Vu l'avis du Comité économique et social (2), statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 C du traité (3) ;

Considérant qu'il convient de maintenir un niveau de sécurité élevé dans l'aviation civile en Europe et que tout doit être mis en oeuvre pour réduire le nombre d'accidents et d'incidents ;

Considérant qu'une conduite diligente des enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile améliore la sécurité aérienne en contribuant à la prévention de ces accidents et incidents ;

Considérant qu'il convient de tenir compte de la convention relative à l'aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1994, qui prévoit la mise en oeuvre de toutes les mesures nécessaires afin d'assurer la sécurité d'exploitation des aéronefs; qu'il convient en particulier de tenir compte de l'annexe 13 de cette convention, qui fixe les normes et pratiques recommandées internationales en ce qui concerne les enquêtes sur les accidents d'aviation ;

Considérant que, selon les normes internationales de l'annexe 13, les enquêtes sur les accidents doivent être conduites sous la responsabilité de l'État d'occurrence ;

Considérant que si, en cas d'incident grave, l'État d'occurrence n'ouvre pas d'enquête, une telle enquête doit être menée par l'État d'immatriculation ;

Considérant que les enquêtes sur les incidents graves devraient s'effectuer d'une manière analogue aux enquêtes sur les accidents ;

Considérant que l'étendue des enquêtes doit tenir compte des enseignements qui pourront en être tirés aux fins d'amélioration de la sécurité ;

Considérant que, pour les besoins de la sécurité aérienne, les enquêtes doivent être menées le plus rapidement possible ;

Considérant que les enquêtes devraient pouvoir remplir leur mission avec la liberté d'action nécessaire à cet effet ;

Considérant que les États membres doivent veiller, dans le respect de la législation en vigueur en ce qui concerne les compétences des autorités responsables de l'enquête judiciaire et, le cas échéant, en étroite collaboration avec elles, à permettre aux responsables de l'enquête technique d'assurer leurs missions dans les meilleures conditions ;

Considérant que les enquêtes sur les accidents et les incidents survenus dans l'aviation civile devraient être effectuées par un organisme ou une entité indépendant ou sous le contrôle d'un tel organisme ou d'une telle entité afin d'éviter tout conflit d'intérêt et toute possible implication dans les causes des événements qui font l'objet des enquêtes ;

Considérant que l'organisme ou l'entité devrait être équipé à cet effet et que ses tâches pourraient comporter des activités de prévention ;

Considérant qu'il convient que les États membres prennent des mesures en vue de se prêter mutuellement assistance, en cas de besoin, pour la réalisation des enquêtes ;

Considérant qu'un État membre doit pouvoir déléguer à un autre État membre la réalisation d'une enquête ;

Considérant que, aux fins de la prévention des accidents, il importe que les conclusions des enquêtes sur les accidents soient rendues publiques dans les meilleurs délais ;

Considérant qu'il convient de tenir compte de la spécificité des incidents lors de la diffusion des conclusions des enquêtes menées sur ceux-ci ;

Considérant que les recommandations de sécurité formulées à la suite d'une enquête sur un accident ou un incident doivent être dûment prises en considération par les États membres ;

Considérant que le seul objectif de l'enquête technique est de tirer des enseignements susceptibles de prévenir de futurs accidents et incidents et que, dès lors, l'analyse de l'événement, les conclusions et les recommandations de sécurité formulées ne visent pas à établir des fautes ou évaluer des responsabilités.

A arrêté la présente directive :

Article premier

Objectif

La présente directive a pour but d'améliorer la sécurité aérienne en facilitant la réalisation diligente d'enquêtes techniques, dont l'objectif exclusif est la prévention de futurs accidents ou incidents.

Article 2

Champ d'application

1. La présente directive concerne les enquêtes sur les accidents et incidents de l'aviation civile qui se sont produits sur le territoire de la Communauté, compte tenu des obligations internationales des États membres.

2. La présente directive s'applique également en dehors du territoire de la Communauté :

i) aux enquêtes sur les accidents impliquant un aéronef immatriculé dans un État membre, dès lors qu'elles ne sont pas effectuées par un autre État ;

ii) aux enquêtes sur les incidents graves impliquant un aéronef immatriculé dans un État membre ou exploité par une entreprise établie dans un État membre, dès lors qu'elles ne sont pas effectuées par un autre État.

Article 3

Définitions

Aux fins de la présente directive, on entend par :

a) "accident" : un événement, lié à l'utilisation d'un aéronef, qui se produit entre le moment où une personne monte à bord avec l'intention d'effectuer un vol et le moment où toutes les personnes qui sont montées dans cette intention sont descendues, et au cours duquel :

1) une personne est mortellement ou grièvement blessée du fait qu'elle se trouve :

- dans l'aéronef

ou

- en contact direct avec une partie quelconque de l'aéronef, y compris les parties qui s'en sont détachées

ou

- directement exposée au souffle des réacteurs,

sauf s'il s'agit de lésions dues à des causes naturelles, de blessures infligées à la personne par elle-même ou par d'autres ou de blessures subies par un passager clandestin caché hors des zones auxquelles les passagers et l'équipage ont normalement accès

ou

2) l'aéronef subit des dommages ou une rupture structurelle:

- qui altèrent ses caractéristiques de résistance structurelle, de performances ou de vol

et

- qui devraient normalement nécessiter une réparation importante ou le remplacement de l'élément endommagé,

sauf s'il s'agit d'une panne de moteur ou d'avaries de moteur, lorsque les dommages sont limités au moteur, à ses capotages ou à ses accessoires, ou encore de dommages limités aux hélices, aux extrémités d'ailes, aux antennes, aux pneumatiques, aux freins, aux carénages, ou à de petites entailles ou perforations du revêtement

ou

3) l'aéronef a disparu ou est totalement inaccessible ;

b) "blessure grave": toute blessure que subit une personne au cours d'un accident et qui :

1) nécessite l'hospitalisation pendant plus de quarante-huit heures, cette hospitalisation commençant dans les sept jours qui suivent la date à laquelle les blessures ont été subies

ou

2) se traduit par la fracture d'un os (exception faite des fractures simples des doigts, des orteils ou du nez)

ou

3) se traduit par des déchirures qui sont la cause de graves hémorragies ou de lésions d'un nerf, d'un muscle ou d'un tendon

ou

4) se traduit par la lésion d'un organe interne

ou

5) se traduit par des brûlures du deuxième ou du troisième degré ou par des brûlures affectant plus de 5% de la surface du corps

ou

6) résulte de l'exposition vérifiée à des matières infectieuses ou à un rayonnement pernicieux ;

c) "blessure mortelle": toute blessure que subit une personne au cours d'un accident et qui entraîne sa mort dans les trente jours qui suivent la date de cet accident ;

d) "causes": les actes, omissions, événements ou conditions ou toute combinaison de ces divers éléments qui conduisent à l'accident ou à l'incident ;

e) "enquête": les activités menées en vue de prévenir les accidents et les incidents, qui comprennent la collecte et l'analyse de renseignements, l'exposé des conclusions, la détermination des causes et, s'il y a lieu, l'établissement de recommandations de sécurité ;

f) "enquêteur désigné": la personne chargée, en raison de ses qualifications, de l'organisation, de la conduite et du contrôle d'une enquête ;

g) "enregistreur de bord": tout type d'enregistreur installé à bord d'un aéronef en vue de faciliter les enquêtes sur les accidents et les incidents ;

h) "entreprise": une personne physique, une personne morale poursuivant ou ne poursuivant pas de but lucratif, ou un organisme officiel doté ou non de la personnalité juridique ;

i) "exploitant": une personne, un organisme ou une entreprise qui se livre ou propose de se livrer à l'exploitation d'un ou de plusieurs aéronefs ;

j) "incident": un événement, autre qu'un accident, lié à l'utilisation d'un aéronef, qui compromet ou pourrait compromettre la sécurité de l'exploitation ;

k) "incident grave": un incident dont les circonstances indiquent qu'un accident a failli se produire (l'annexe contient une liste d'exemples d'incidents graves) ;

l) "recommandation de sécurité": toute proposition formulée par l'organisme d'enquête sur les accidents de l'État qui a mené l'enquête technique, sur la base de renseignements résultant de cette enquête, en vue de prévenir les accidents et les incidents.

Article 4

Obligation d'enquête

1. Tout accident ou incident grave fait l'objet d'une enquête.

Toutefois, les États membres peuvent prendre des mesures pour permettre la réalisation d'une enquête sur un incident non visé au premier alinéa si l'organisme d'enquête peut espérer en tirer des enseignements en matière de sécurité aérienne.

2. L'étendue des enquêtes et la procédure à suivre pour effectuer ces enquêtes sont déterminées par l'organisme d'enquête compte tenu des principes énoncés et de l'objectif visé par la présente directive et en fonction des enseignements qu'il entend tirer de l'accident ou de l'incident grave aux fins d'amélioration de la sécurité.

3. Les enquêtes visées au paragraphe 1 ne visent en aucun cas la détermination des fautes ou des responsabilités.

Article 5

Statut de l'enquête

1. Les États membres définissent, dans le cadre de leurs systèmes juridiques internes respectifs, un statut juridique de l'enquête permettant aux enquêteurs désignés d'accomplir leur mission de la manière la plus efficace et dans les délais les plus courts.

2. Conformément à la législation en vigueur dans les États membres et, le cas échéant, en coopération avec les autorités responsables de l'enquête judiciaire, les enquêteurs sont autorisés notamment à :

a) avoir librement accès au lieu de l'accident ou de l'incident ainsi qu'à l'appareil, son contenu ou son épave ;

b) effectuer un relevé immédiat des indices et un prélèvement contrôlé de débris ou d'éléments aux fins d'examen ou d'analyse ;

c) avoir un accès immédiat au contenu des enregistreurs de bord et de tout autre enregistrement, ainsi qu'à l'exploitation de ces éléments ;

d) avoir accès aux résultats d'examens ou de prélèvements effectués sur le corps des victimes ;

e) avoir un accès immédiat aux résultats d'examens ou de prélèvements effectués sur les personnes impliquées dans l'exploitation de l'aéronef ;

f) procéder à l'audition de témoins ;

g) avoir librement accès aux informations pertinentes détenues par le propriétaire, l'exploitant ou le constructeur de l'aéronef et par les autorités responsables de l'aviation civile ou de l'aéroport.

Article 6

Organisme ou entité d'enquête

1. Chaque État membre s'assure que les enquêtes techniques sont réalisées par un organisme ou une entité aéronautique civil permanent ou sous le contrôle d'un tel organisme ou d'une telle entité. L'organisme ou l'entité en question est fonctionnellement indépendant, notamment des autorités aéronautiques nationales responsables de la navigabilité, de la certification, des opérations aériennes, de l'entretien, de la délivrance des licences, du contrôle de la navigation aérienne ou de l'exploitation des aéroports et, en général, de toute autre partie dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission confiée à l'organisme ou à l'entité d'enquête.

2. Nonobstant le paragraphe 1, les activités confiées à cet organisme ou cette entité peuvent être étendues à la collecte et à l'analyse de données relatives à la sécurité aérienne, notamment à des fins de prévention, pour autant que ces activités n'affectent pas son indépendance et n'impliquent de sa part aucune responsabilité d'ordre réglementaire ou administrative ou en matière de normes.

3. L'organisme ou l'entité visé au paragraphe 1 est doté des moyens qui lui permettent d'accomplir sa mission en toute indépendance par rapport aux autorités visées au paragraphe 1 et doit pouvoir disposer, pour ce faire, de ressources suffisantes. Ses enquêteurs bénéficient d'un statut qui leur accorde les garanties d'indépendance nécessaires. Il comprend au moins un enquêteur capable d'exercer la fonction d'enquêteur désigné en cas d'accident ou d'incident grave d'aéronef.

4. Si nécessaire, l'organisme ou l'entité d'enquête peut demander l'assistance d'organismes ou d'entités d'autres États membres pour qu'ils fournissent :

a) les installations, équipements et appareils qui leur permettent :

- de procéder à l'expertise des débris d'épaves et des équipements de bord et d'autres objets présentant un intérêt aux fins de l'enquête,

- d'exploiter les indications des enregistreurs de bord,

- de mettre en mémoire et d'exploiter les données informatiques concernant les accidents d'aéronefs ;

b) les experts spécialisés dans ce type d'enquêtes, afin de leur confier des travaux déterminés, et cela uniquement dans le cas d'une enquête ouverte à la suite d'un accident majeur.

Une telle assistance devrait, autant que possible, être gratuite.

5. Un État membre peut déléguer à un autre État membre la réalisation d'une enquête sur un accident ou un incident.

Article 7

Rapport d'accident

1. Toute enquête sur un accident fait l'objet d'un rapport sous une forme appropriée au type et à la gravité de l'accident. Le rapport rappelle l'objectif exclusif de l'enquête indiqué à l'article 1er et contient, le cas échéant, des recommandations de sécurité.

2. L'organisme ou l'entité d'enquête rend public le rapport d'accident final dans les meilleurs délais et, si possible, dans les douze mois suivant la date de l'accident.

Article 8

Rapport d'incident

1. Toute enquête sur un incident fait l'objet d'un rapport sous une forme appropriée au type et à la gravité de l'incident. Le rapport contient, le cas échéant, des recommandations de sécurité pertinentes. Il préserve l'anonymat des personnes impliquées dans l'incident.

2. Le rapport d'incident fait l'objet d'une circulation auprès des parties susceptibles de tirer bénéfice de ses conclusions en matière de sécurité.

Article 9

Recommandations de sécurité

Les rapports et les recommandations de sécurité visés aux articles 7 et 8 sont communiqués aux entreprises ou autorités aéronautiques nationales intéressées. Des copies en sont transmises à la Commission.

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les recommandations de sécurité formulées par les organismes ou entités d'enquête sont dûment prises en considération et, le cas échéant, suivies d'effet, sans préjudice de la réglementation communautaire.

Article 10

Une recommandation de sécurité ne constitue en aucun cas une présomption de faute ou de responsabilité dans un accident ou un incident.

Article 11

La directive 80/1266/CEE du Conseil, du 16 décembre 1980, relative à la future coopération et à l'assistance mutuelle des États membres dans les enquêtes sur les accidents d'aéronefs (4), est abrogée.

Article 12

1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 21 novembre 1996. Ils en informent immédiatement la Commission.

2. Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

Article 13

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le 21 novembre 1994.

Par le Conseil

Le président

M. WISSMANN

(1) JO no C 257 du 22. 9. 1993, p. 8. JO no C 109 du 19. 4. 1994, p. 14.(2) JO no C 34 du 2. 2. 1994, p. 18.(3) Avis du Parlement européen du 9 mars 1994 (JO no C 91 du 28. 3. 1994, p. 123), position commune du Conseil du 16 mai 1994 (JO no C 172 du 24. 6. 1994, p. 46) et décision du Parlement européen du 26 octobre 1994 (JO no C 323 du 21. 11. 1994).(4) JO no L 375 du 31. 12. 1980, p. 32.

Annexe : Liste d'exemples d'incidents graves

Les incidents énumérés sont des exemples typiques d'incidents graves. Cette liste n'est pas exhaustive et n'est donnée qu'à titre indicatif en rapport avec la définition de l'expression "incident grave".

- Une quasi-collision ayant exigé une manoeuvre d'évitement pour prévenir un abordage ou une situation dangereuse.

- Un impact avec le sol sans perte de contrôle (CFIT), évité de justesse.

- Un décollage interrompu sur une piste fermée ou occupée, ou un décollage à partir d'une telle piste avec une très faible marge par rapport aux obstacles.

- Un atterrissage ou une tentative d'atterrissage sur une piste fermée ou occupée.

- Une forte détérioration par rapport aux performances prévues lors du décollage ou de la montée initiale.

- Tout incendie ou toute fumée dans la cabine de passagers, ou dans les compartiments de fret, ou un incendie de moteur, même si l'incendie est éteint en utilisant des agents extincteurs.

- Tout événement qui a exigé l'utilisation des réserves d'oxygène de secours par l'équipage de conduite.

- Une défaillance structurelle de l'aéronef ou une désintégration de moteur qui n'est pas classée comme un accident.

- Des pannes multiples d'un ou de plusieurs systèmes de bord qui gênent fortement la conduite de l'aéronef.

- Tout cas d'incapacité d'un membre d'équipage de conduite en vol.

- Toute situation relative au carburant qui exigerait du pilote qu'il déclare une urgence.

- Des incidents au décollage ou à l'atterrissage. Incidents tels que prise de terrain trop courte, dépassement de piste ou sortie latérale de piste.

- Des pannes de systèmes, des phénomènes météorologiques, une évolution en dehors de l'enveloppe de vol approuvée ou d'autres occurrences qui pourraient avoir rendu difficile le contrôle de l'aéronef.

- Une panne de plus d'un système dans un système de redondance qui est obligatoire pour le guidage des vols et la navigation.