Projet de loi de finances pour 1999 : Ville

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; JOYANDET (Alain), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 20 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

III . - VILLE

Rapporteur spécial : M. Alain JOYANDET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

La politique de la ville constitue peut-être la priorité la plus spectaculairement revendiquée par le gouvernement dans le projet de loi de finances pour 1999.

Celui-ci insiste régulièrement, dans sa présentation, sur trois arguments :

- la nomination d'un ministre délégué à la ville ;

- un projet de budget de la ville en hausse de plus de 32 %, qui atteint le "cap symbolique" du milliard de francs ;

- un effort global en faveur de la politique de la ville en hausse de 30 % qui, passant de 23 à 31 milliards de francs, se rapproche de l'objectif de 35 milliards de francs fixé par le rapport Sueur.

Ces arguments sont frappants dans leur simplicité, mais méritent d'être soumis à une évaluation un peu approfondie et appellent trois observations.

On relèvera tout d'abord que la nomination d'un ministre délégué à la ville , qui permet la présentation des crédits dans un bleu "ville" individualisé, ne fait que mettre fin à une parenthèse d'une année, et renouer avec une pratique antérieure assez constante : quelles que soient par ailleurs les qualités personnelles de son nouveau titulaire, elle ne revêt donc en elle-même rien d'exceptionnel, et c'est plutôt la volonté exprimée l'an dernier par le ministre de l'emploi et de la solidarité d'être directement en charge de la politique de la ville qui pourrait passer pour une démarche singulière.

La hausse "sans précédent (+ 32,45 %) des crédits du projet de budget ville leur permet d'atteindre le "cap symbolique" du milliard de francs : cette constatation n'appelle pas de contestation, mais une question, une remarque et l'aveu d'une perplexité.

La question porte sur le rapport de cause à effet entre ces deux chiffres : est-ce l'exacte mesure, chapitre budgétaire par chapitre budgétaire, des besoins de la nouvelle ambition pour la ville qui aboutit, par une heureuse coïncidence, à ce joli chiffre tout rond ? Ou n'a-t-on pas gonflé un peu approximativement -pour ne pas dire artificiellement- les différentes enveloppes afin que leur addition tombe pile sur cette miraculeuse successions de zéros ?

Une remarque : il est beaucoup plus facile d'afficher des hausses spectaculaires sur un budget de 750 millions de francs en 1998 que sur d'autres budgets, peut-être également prioritaires mais dont les montants se comptent en dizaines ou en centaines de milliards de francs. Quoiqu'il en soit, de l'avis de votre commission des finances, il convient, même pour les "petits budgets", de faire prévaloir la rigueur des évaluations sur la recherche des arrondis symboliques , et cette obligation est particulièrement ardente dans une période d'économie budgétaire comme la nôtre.

La perplexité : c'est celle qui saisit votre rapporteur spécial à l'examen de l' explosion de certaines lignes budgétaires ; la hausse de 32 % des crédits de la ville est en effet une hausse globale, qui recouvre des évaluations très contrastées.

Ainsi, par exemple, elle ne concerne pas les subventions d'investissement du titre VI, qui régressent même de 6 % .

En revanche, les crédits de fonctionnement de la Délégation interministérielle à la ville progressent de 54 %, et ses crédits de communication de 47 % ; les dépenses d'animation déconcentrées sont multipliées par 3,5 et les crédits consacrés aux "Etudes et assistance technique" par 4 ! Une telle progression des dépenses de fonctionnement est-elle justifiée ? Les dépenses d'interventions inscrites au titre IV augmentent de 50 %, et ce alors que le gouvernement annonce son intention en 1999 de " ne pas ajouter une quelconque procédure aux dispositifs existants " : les instruments classiques de la politique de la ville pourront-ils absorber sans déperditions une telle crue budgétaire ?

La question mérite d'autant plus d'être posée que l'exécution des précédents budgets, et en particulier celle du budget de 1997, révèle une sous-consommation régulière des principales lignes de crédits du "bleu" ville.

Dans ces conditions, et en dépit de la priorité que lui semble effectivement mériter la politique de la ville, votre commission des finances, conformément à la politique générale qu'elle a définie, vous recommandera de procéder à certaines économies budgétaires sur l'augmentation des crédits du ministère délégué à la ville.

La politique de la ville étant, par nature, interministérielle, l'effort consenti en sa faveur ne doit pas se mesurer uniquement à l'aune de la progression des crédits inscrits au budget ville, mais aussi à celle de l'effort global de l'Etat.

Le gouvernement indique que cet effort passe de 23 à 31 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 30 %, et se rapproche ainsi de l'objectif des 35 milliards de francs prôné par le rapport Sueur.

Cet effort ne provient pas seulement de l'Etat français : les collectivités territoriales y contribuent à hauteur de 3.100 millions de francs, et leur contribution est, à juste titre, comptabilisée à part. On peut en revanche se demander s'il est indiqué d'intégrer les versements communautaires dans le "total Etat" du tableau figurant page 12 dans le "jaune" et reproduit dans le présent rapport page 25. La question peut aussi être posée pour les prêts de la Caisse des dépôts et consignations qui, même s'ils sont consentis à des taux favorables, ne peuvent être assimilés à des subventions (la véritable subvention, qui peut être calculée, est celle du différentiel de taux éventuel par rapport aux prêts du marché).

Ajoutons pour être complet que, si l'on suivait les recommandations du rapport Sueur, on ne comptabiliserait pas non plus les crédits de solidarité urbaine dans l'effort financier de l'Etat.

On ne retiendrait alors, dans le calcul de l'effort financier de l'Etat stricto sensu , que les crédits budgétaires des ministères et l'évaluation de la dépense fiscale : soit un montant global de 16.287,65 millions de francs, en hausse d'un peu plus de 3.038,39 millions de francs par rapport à 1998.

Or, ces trois milliards de francs supplémentaires proviennent en très grande partie de l'alourdissement du coût des emplois jeunes, comptabilisé dans une rubrique du "jaune" budgétaire intitulée "Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville".

Telles sont, très brièvement résumées les principales conclusions de votre commission des finances, au terme d'un examen que détaille le présent rapport.

AVANT - PROPOS

En 1999, les crédits consacrés à la politique de la ville sont à nouveau regroupés, après la parenthèse de 1998, dans un fascicule "bleu" individualisé, distinct des autres fascicules du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.

En hausse de 32,45 %, ils atteignent le cap symbolique de 1 milliard de francs .

L'ampleur de cette progression doit, bien entendu, être remise en perspective : du fait du caractère interministériel de la politique de la ville, les crédits inscrits au "bleu" ville ne constituent qu'une partie des crédits "spécifiques ville", qui ne représentent eux-mêmes qu'une fraction de l'effort consenti par l'Etat à la politique de la ville.

Si l'on y ajoute encore d'autres sources de financement publiques comme celle des Fonds structurels européens, ou les contributions des collectivités locales, on atteint ainsi un total de 31 milliards de francs en faveur de la politique de la ville. Les crédits inscrits au "bleu" ville ne représentent que 3,2 % de cet ensemble , et s'ils constituent le coeur de la discussion budgétaire, il ne saurait être question pour votre rapporteur de ne pas s'attacher aussi à ces autres strates financières qui l'enveloppent comme autant de "poupées russes".

CHAPITRE PREMIER

L'EXPLOSION DES " CRÉDITS SPÉCIFIQUES VILLE "

Les crédits spécifiques ville comprennent les crédits inscrits dans le "bleu" "Ville" qui sont complétés en cours de gestion par des transferts en provenance d'autres ministères .

Le volume de ces crédits est relativement modique, mais leur importance est certaine car ces crédits permettent d'initier les programmes et d'accompagner leur mise en oeuvre.

A. EXAMEN PAR TITRE DES CRÉDITS INSCRITS AU BLEU "VILLE"

Ville : Évolution des crédits 1998-1999

(en millions de francs)

DÉPENSES	PLF 1998	PLF 1999	1999/1998 en %
TITRE III Moyens des services	86	113,90	+ 32,4 %
TITRE IV Interventions publiques	436,80	656,80	+ 50,36 %
TOTAL DÉPENSES ORDINAIRES	522,80	770,70	+ 47,4 %
TITRE V Investissements exécutés par l'Etat CP AP	4 2	16 18	300 % 800 %
TITRE VI Subventions d'investissement CP accordées par l'Etat AP	228,23 402,23	213,23 386,23	- 6,6 % - 4 %
TOTAL DÉPENSES EN CAPITAL CP AP	232,23 404,23	229,23 404,23	- 1,3 % 0 %
TOTAL	755,03	1.000	+ 32,45 %

- au Titre III "Moyens des services" figurent le chapitre 37-60 qui retrace les moyens de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville, et le chapitre 37-82 relatif aux dépenses déconcentrées de la politique de la ville ;

- le Titre IV "Interventions Publiques" est constitué d'un chapitre unique, le 46-60, consacré aux "interventions en faveur de la ville et du développement social urbain" sur lequel sont financées les dépenses contractuelles, les subventions aux associations dans le cadre du "partenariat national", le soutien aux opérations "villes, vie, vacances", une partie des subventions aux services publics de quartiers, et depuis cette année, une partie des grands projets urbains ;

- le Titre V , avec un chapitre unique (57-71) est consacré aux dépenses d'études et d'assistance technique ;

- le Titre VI retrace, au chapitre 67-10, les subventions d'investissement accordées par l'Etat au fonds social urbain, aux dépenses contractuelles, et aux grands projets urbains.

La progression des dépenses ordinaires (+ 47 %) renforce encore leur poids relatif dans l'ensemble du budget : celle-ci passe de 69 à 77 %.

B. EXAMEN DES TRANSFERTS EN PROVENANCE D'AUTRES MINISTÈRES

Les transferts en provenance d'autres ministères sont retracés dans le "jaune".

	LFI 1997 AP + DO	LFI 1998 AP + DO	LFI 1999 AP + DO
A-1.1 Crédits inscrits au bleu	899,22	927,03	1.175,00
A-1-2 Autres budgets
CAS-FARIF (Compte d'affectation spéciale - Fonds d'Aménagement de la Région Île-de-France)	199,00	192,00	215,00
Transfert FIV (Fonds Interministériel d'Intervention pour la Ville)	226,00	226,00	226,00
Transfert VVV (Villes - Vie - Vacances")	20,30	20,30	20,10
Personnel DIV (Délégation Interministérielle à la Ville)	13,40	13,53	13,73
Transfert MILDT (Mission Interministérielle de Lutte contre la Drogue et la Toxicomanie)	10,50	10,30	10,30
Sous-total A-1-2	469,20	462,13	485,13
TOTAL CRÉDITS SPÉCIFIQUES VILLE	1.368,42	1.389,16	1.660,13

Contrairement aux crédits inscrits au "bleu ville", les transferts en provenance d'autres ministères restent, à l'exception du compte d'affectation spéciale-Fonds d'Aménagement de la région Ile-de-France, d'une remarquable stabilité . Aussi leur poids relatif dans l'ensemble des crédits spécifiques Ville diminue t-il passant de 33,3 à 30 %.

Cette stabilité traduit-elle une certaine réticence des autres ministères à s'engager plus avant dans la politique de la ville ?

C. EXAMEN THÉMATIQUE DES CRÉDITS SPÉCIFIQUES VILLE

Les crédits spécifiques Ville peuvent être regroupés sous trois grands thèmes.

1. Animation de la politique de la ville

a) Les crédits de la délégation interministérielle à la ville

Créée par décret du 28 octobre 1988, la délégation interministérielle à la ville (DIV) est une structure administrative légère dotée de 85 fonctionnaires mis à disposition par différents ministères. Sa mission est à la fois de coordonner les interventions, d'animer les équipes, d'évaluer les opérations, et de préparer les travaux des instances de décision (Conseil national des villes ; Comités interministériels des villes).

Inscrits au chapitre 37-60 article 10, ses crédits de fonctionnement proprement dits passent en 1999 de 13 à près de 20 millions de francs, en hausse de 54 %.

Votre rapporteur s'interroge sur le bien fondé de cette forte progression des crédits de la DIV. Il est vrai que la DIV devrait se voir confier de nouvelles responsabilités, encore un peu vagues, et que le Conseil national des villes a été renouvelé en juillet 1998 dans sa composition " pour devenir l'outil d'un débat politique ouvert, critique et prospectif ."

Votre rapporteur ne dispose malheureusement pas d'indications plus précises : ainsi, aucune précision chiffrée ne lui a été fournie sur l'évolution des effectifs dont on lui a simplement indiqué qu'ils seraient " réajustés en fonction des nouvelles missions attribuées à la DIV et de l'organisation qui en résultera ".

Le budget de communication de la DIV (chapitre 37-30, article 50) passe de 3,4 à 5 millions de francs, en hausse de 47 % , pour permettre le lancement d'une nouvelle lettre de la DIV, et l'organisation de colloques sur les thèmes généraux de "l'école et la ville", ou "la prévention de la délinquance".

Enfin, les dotations consacrées aux études et à l'assistance technique , inscrits au titre V, chapitre 57-71, passent de 4 à 16 millions de francs en crédits de paiement , et de 2 à 18 millions de francs en autorisations de programme, progression qui paraît bien forte même au regard des exigences de la préparation de la nouvelle génération des contrats de ville.

Dans l'ensemble, les dotations affectées à la Délégation interministérielle à la ville font plus que doubler , et cette forte progression contraste avec l'effort de rigueur entrepris en 1998 et qui s'était traduit par une diminution de 20 % des crédits qui lui étaient affectés. Ces brusques à coups dans la gestion de la DIV d'une année sur l'autre ne traduisent-ils pas d'ailleurs une certaine hésitation du gouvernement quant au rôle qu'il envisage de lui attribuer ?

Fonctionnement	LFI 1997	LFI 1998	PLF 1999
de la DIV	AP ou DO	AP ou DO	AP ou DO
Chapitre 37-60 art. 10	13,00	13,00	19,87
34-60 art. 10	4,00	-	-
37-60 art. 50	-	3,40	5,00
37-60 art. 20	2,00	-	-
57-71 art. 10	4,17	2,00	18,00
TOTAL	23,17	18,40	42,87

b) Les dépenses déconcentrées d'animation

Les dépenses déconcentrées d'animation, inscrites au chapitre 37-82 article 20, sont multipliées par trois et demi , et s'établissent à 14 millions de francs.

Au cours de son audition, la nouvelle déléguée interministérielle à la ville, Mme Claude Brévan, a précisé à votre rapporteur que ces crédits sont destinés à la formation des acteurs de la politique de la ville, de façon à leur permettre d'avoir une vision d'ensemble de leur façon de travailler.

c) Le partenariat national

Les crédits consacrés aux initiatives locales dans le cadre du partenariat national (chapitre 46-60 article 30), restent stables, à 8,3 millions de francs, dans le projet de loi de finances pour 1999. Ces crédits servent à passer avec les grandes structures associatives des conventions de partenariat permettant de les faire participer à la réalisation des objectifs de la politique de la ville.

A cet égard, il est bien difficile de savoir dans quelle proportion ces crédits abondent simplement les moyens généraux de fonctionnement de ces associations.

2. Actions de la politique de la ville

a) Le Fonds Interministériel d'Intervention pour la Ville (FIV)

Le fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés.

Il a pour fonction de mettre à la disposition des préfets une enveloppe fongible, selon un calendrier et une circulaire d'utilisation uniques, sans autre spécialisation que celle de financer l'ensemble des actions du développement social urbain.

Les instruments traditionnels de la politique contractuelle que permet de financer le FIV sont à présent familiers. Il s'agit :

- des contrats de ville , qui sont le principal instrument de la politique de la ville. Très brièvement, un contrat de ville est un programme élaboré conjointement par une ou plusieurs collectivités locales et l'Etat. Il a pour objet la lutte contre les processus d'exclusion, et la réinsertion dans la ville des quartiers en voie de marginalisation. 214 contrats de ville sont actuellement en vigueur et concernent 767 communes ;

- des Programmes d'Aménagement Concerté du Territoire (PACT) urbain. Ce sont des conventions élaborées pour une période de 5 ans qui visent à accompagner le processus de conversion d'activité par des actions de restructuration urbaine. Ils s'appliquent à des bassins d'emploi gravement marqués par des activités industrielles en déclin, et de lourds handicaps sociaux. Ils sont placés sous l'autorité conjointe de la DIV et de la DATAR. On en compte aujourd'hui 26 ;

- des " conventions de sortie" d'une durée limitée à deux ou trois ans, destinées à ne pas priver brutalement d'aide les sites qui ont relevé de la géographie prioritaire du Xe plan, mais n'ont pu être éligibles ni aux contrats de ville ni aux PACT-urbains du XIe plan ;

- des Contrats d'Action pour la Prévention (CAPS) au nombre de 312, spécialisés dans la prévention de la délinquance.

Le FIV est alimenté :

- par deux lignes budgétaires inscrites au bleu "Ville", et intitulées "Contrats de ville, PACT urbains et autres actions déconcentrées", qui regroupent deux types de financement de nature différente : des crédits d'intervention (chapitre 46-60 article 10) et des subventions d'investissement (chapitre 67-10 ligne 20).

- par des transferts en gestion d'autres ministères .

(en millions de francs)

Ressources	1998	1999
1 - Transferts en gestion
Ministère de la Culture	60,00	60,00
Ministère de l'Environnement	2,00	2,00
Ministère de la Jeunesse et des Sports	33,00	33,00
Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement (DATAR)	14,00	14,00
Ministère de la Justice	2,00	2,00
Ministère de l'Emploi et de la Solidarité	115,00	115,00
Sous-total transferts en gestion	226,00	226,00
2 - Budget Ville
Chapitre 46-60.10	373,52	530,00
Chapitre 67-10.20	63,00	63,30
Sous-total budget ville	436,52	539,30
TOTAL	662,52	819,3

Très clairement, la progression des ressources du FIV en 1999 (+ 23,6 %) s'explique exclusivement par l'accroissement des crédits d'intervention du chapitre 46-60, les transferts provenant des autres ministères restant stables en ce domaine comme dans d'autres.

b) Le Fonds Social Urbain (FSU)

Le Fonds Social Urbain a été créé en 1984 afin de permettre à l'Etat, après la décentralisation, de conserver les moyens d'intervenir de façon sélective lorsque sa responsabilité est engagée en matière de développement social des villes et plus particulièrement des banlieues.

Il permet aujourd'hui d'engager des opérations d'investissement en complément de celles inscrites au titre des procédures contractuelles.

Les crédits du FSU inscrits au chapitre 67-10 article 10 sont entièrement déconcentrés, et représentent près de 90 % de l'ensemble des crédits du FSU. Toutefois, pour répondre aux spécificités du financement de l'appel à projets de transports (qui croise des crédits FSU et des crédits provenant de la Direction des Transports Terrestres), un nouveau chapitre 67-10 article 40 a été créé.

L'évolution des crédits du FSU est la suivante :

(en millions de francs)

	1998		1999
	CP	AP	CP	AP
- FSU opérations déconcentrées art. 67-10.10	110	170	97	150
- FSU : opérations non déconcentrées art. 67-10.40	10	30	12,93	30
Total	120	200	109,93	180

Elle traduit une baisse globale de 8,4 % des moyens du FSU en crédits de paiements, et de 10 % en autorisations de programme.

c) Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France

Les transferts en cours d'année en provenance du Fonds d'Aménagement de la Région Ile-de-France, le FARIF, évalués pour 1999 à 215 millions de francs, sont en revanche en hausse de 12 %.

Ce compte spécial, alimenté par le produit de la taxe sur les bureaux, contribue, à côté de ses interventions en faveur du logement social ou des transports, aux opérations de développement social urbain.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit, dans son article 26, un réajustement du dispositif du FARIF que le Sénat, suivant sa commission des finances, a rejeté en première lecture.

L'objectif de l'article 26 est d'accroître les recettes du FARIF en élargissant l'assiette de la taxe qui l'alimente, de façon à compenser la perte de ressources pour l'Etat des transferts croissants du FARIF au profit de la région Ile-de-France.

Ces transferts du FARIF ont été institués par la loi d'orientation de 1995. Ils doivent compenser à due concurrence la suppression progressive de la dotation globale de fonctionnement de la région Ile-de-France.

Ils représentent une part croissante des crédits du FARIF : de 8,2 % en 1995, ils sont passés à 29,2 % en 1998, et cette progression devrait se poursuivre à l'avenir. En outre, à partir de 1999, la région recouvrera une entière liberté dans l'utilisation de ces crédits.

Pour tenter de préserver les ressources que l'Etat tire du FARIF et utilise au financement de ses projets d'infrastructures en Ile-de-France, le gouvernement envisage, dans le projet de loi de finances, d'accroître les recettes du FARIF en élargissant l'assiette de la taxe qui l'alimente : naguère assise sur les "bureaux", elle serait étendue aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage.

La commission des finances du Sénat a refusé l'élargissement de l'assiette de la taxe, qui constituerait une erreur économique , et serait en contradiction avec les objectifs de la politique de la ville , qui ne doit pas chercher à décourager l'implantation des commerces en Ile-de-France par l'imposition de charges nouvelles. En outre, au vu des estimations pourtant optimistes du gouvernement, cette révision ne suffirait pas à compenser intégralement les pertes de recettes de l'Etat. Aussi, la commission préconise-t-elle plutôt de rechercher une solution dans un rééquilibrage entre l'Etat et la région du financement des infrastructures de transport ^{1( * )} .

d) Les grands projets urbains

Les grands projets urbains (GPU) constituent une démarche et un programme spécifiques au sein de la politique de la ville, et bénéficient d'un niveau important de subventions de l'Etat. L'ensemble des 13 sites Grands projets urbains concerne des territoires plus ou moins vastes comprenant des quartiers à forte proportion de logements sociaux ou de copropriétés dégradées.

La détermination des périmètres des GPU a le plus souvent dépassé les strictes limites des quartiers pour retenir des entités urbaines, sociales, économiques pertinentes au regard d'une logique territoriale de développement.

Ces territoires sont inclus dans des contrats de ville, et, dans la plupart d'entre eux, ont également été instaurées des zones franches urbaines ou des zones de redynamisation urbaine.

Les subventions consacrées aux GPU figurent, depuis 1997, au chapitre 67-10, article 30.

En 1999, une partie des crédits se trouve répartie sur un chapitre nouveau du titre IV (le chapitre 46-60, article 70), doté de 45 millions de francs. L'expérience a en effet montré que certaines collectivités territoriales particulièrement démunies éprouvent des difficultés à faire face aux dépenses de fonctionnement induites par les nouveaux équipements urbains. La nouvelle ligne de crédits a précisément pour objet d'aider ces communes à subvenir aux charges de cette nature.

Votre rapporteur ne conteste pas l'utilité d'une aide ponctuelle de fonctionnement aux collectivités qui ont bénéficié d'un grand projet urbain. Il s' interroge toutefois sur l'ampleur de cette aide (qui représente dans le projet pour 1999 plus de la moitié des crédits des GPU), et sur la durée de cette prise en charge qui n'a sans doute pas, du moins peut-on le souhaiter, vocation à une pérennisation.

(En millions de francs)

	1998		1999
	DO + CP	AP	DO + CP	AP
Chapitre 46-60, article 70	-	-	45	-
Chapitre 67-10, article 30	44	90	40	95,230
Total DO + CP	44	-	85	-

e) Les opérations "ville, vie, vacances"

Les opérations "ville, vie, vacances" ont pour finalité de prévenir la délinquance et les comportements inciviques pendant les congés scolaires, et de revitaliser les quartiers en crise. Ce dispositif couvre aujourd'hui la presque totalité du territoire et a fait l'objet d'un élargissement à l'ensemble des périodes de vacances, même s'il continue de privilégier la période estivale.

Les opérations sont financées à hauteur de 50 millions de francs (en hausse de 11 %) par les crédits inscrits au bleu "ville", auxquels s'ajoutent des transferts en gestion provenant des ministères des affaires étrangères, de l'équipement et du logement, de la culture, de la justice, et de la coopération, pour un montant de 20,10 millions de francs.

3. Egalité devant le Service public

L'aide aux services publics de quartier est éclatée depuis l'année dernière entre deux chapitres :

- le traditionnel chapitre 37-82, article 10 "projets de services publics de quartier", qui s'établit à 73,5 millions de francs, en hausse de 15,7 % ;

- un nouveau chapitre, 46-60, article 60 "subventions aux services publics de quartier", pour un montant de 23,5 millions de francs, en hausse de 135 %.

Cette scission a été opérée pour remédier à l'impossibilité de financer, avec des crédits du titre III, des opérations en faveur de services publics relevant d'entités autres que l'Etat. La possibilité de recourir dorénavant aussi à des subventions du titre IV permettra d'assouplir les interventions financières et d'en faire également bénéficier d'autres gestionnaires de services publics : collectivités territoriales ou établissements publics.

La forte progression des crédits d'aide aux services publics inscrits au titre IV montre le succès d'une formule qui avait été recommandée, dès 1995, par la commission des finances du Sénat .

D. UN RETOUR EN ARRIÈRE INSTRUCTIF : L'EXÉCUTION DU BUDGET 1997

La très forte progression des crédits de la "ville" en 1999 invite à s'interroger sur les conditions dans lesquelles une telle "manne" budgétaire pourra être effectivement dépensée.

A cet égard, et en l'absence de données complètes sur l'exercice 1998, un examen de l'exécution du budget 1997 fournit des indications éclairantes.

Le tableau ci-après en résume les principaux paramètres.

Chapitres	LFI	LFR	Transferts et répartitions	Annulations	Reports	Crédits ouverts	Dépenses	Crédits sans emploi	Taux de consommation en %
	1	2	3	4	5	6=1+2+34+5	7	8=6-7	9=7/6
34-60	4			- 0,6	0,3	3,7	3,2	0,5	85 %
37-60	19		0,2	- 2,8	1,5	17,9	15,4	2,5	86 %
37-82	81			- 12,2	6	74,9	69,2	5,7	92 %
Total Titre III	104		0,2	- 15,6	7,8	96,5	87,8	8,7	91 %
46-60	433,1	1	277,1	- 15	88,8	783,8	753,2	30,6	96 %
Total DO	537,1	1	277,5	- 30,6	96,6	881,3	841	39,3	96 %
57-71	3,7			- 0,9	4,1	6,9	2,6	4,3	38 %
67-10	315,5		17	- 1	350,8	680,3	351,1	329,2	52 %
Total CP	317,2		17	- 1,9	354,9	687,2	353,7	333,5	51 %
Total DO+CP	854,3	1	294,3	- 32,5	451,5	1.568,4	1.194,7	373,8	76 %

L'examen de ce tableau appelle quelques remarques de votre rapporteur spécial.

La loi de finances pour 1997 (colonne 1) avait ouvert 854,3 millions de francs au budget de la ville, auxquels une loi de finances rectificative (colonne 2) avait ajouté une dotation complémentaire de un million de francs destinée à subventionner le Parc de Sevran.

Les transferts en gestion (colonne 3) ont apporté 294,3 millions de francs supplémentaires, presque entièrement concentrés sur le titre IV. Ceux-ci s'expliquent, comme on l'a vu plus haut, par l'abondement interministériel du FIV et des instruments de la politique de la ville. Ils n'appellent donc pas ici de commentaire particulier.

En revanche, les reports de crédits (colonne 5) qui s'élèvent à 451,5 millions de francs, témoignent d'une sous-consommation des crédits de 1996.

A celle-ci répond la sous-consommation des crédits de 1997 , mesurée au taux de consommation des crédits (colonne 9) :

- au titre IV , la bonne consommation des crédits (96 %) permet de ramener les reports de crédits de 89 à une trentaine de millions de francs ;

- au titre III, la médiocre consommation des crédits est davantage le fait des services en charge de la ville (86 %) et donc principalement de la DIV, que des "dépenses concentrées d'animation" ;

- la consommation des crédits d'études et d'assistance technique est particulièrement médiocre : 38 % ;

- celle des dépenses d'investissement est tout juste au-dessus de 50 %.

La délégation interministérielle à la ville explique que la faible consommation des crédits d'investissement est due à la présence de nombreuses autorisations de programme inutilisées depuis plusieurs années , et par conséquent reportées d'exercice en exercice, sans que les services sachent exactement si ces autorisations correspondent à des projets abandonnés ou à des opérations en cours. Elle annonce l'intention louable de procéder à un recyclage des autorisations de programme ouvertes depuis le début des contrats de ville, afin de dégager une marge de manoeuvre supplémentaire.

Votre rapporteur spécial encourage évidemment cette démarche, et invite à sa généralisation. Il estime que des reports systématiques et fréquents ne sont pas le signe d'une gestion saine, et qu'ils privent en outre le vote du budget de toute signification.

E. DES REPORTS DE CRÉDITS D'HIER AUX REPORTS DE CRÉDITS DE DEMAIN ?

La mise en parallèle de la sous-consommation des crédits de l'exercice 1997 et de la progression des dotations en 1999 laisse votre rapporteur perplexe quant à la capacité du nouvel élan pour la ville à absorber la manne budgétaire que lui dispense le projet de loi de finances pour 1999.

	Taux de consommation 1997	Progression FI 1999/LFI 1998
37-60 : Moyens de fonctionnement des services	86 %	43,3 %
37-82 : Dépenses déconcentrées d'animation	92 %	29,6 %
46-60 : Interventions en faveur de la ville - Contrats de ville, PACT urbains	96 %	50,4 %
57-71 : Etude et assistance technique	38 %	300 %
67-10 : Subventions d'investissement, FSU, contrats de ville, GPU	52 %	- 6 %

F. LES RÉDUCTIONS DE CRÉDITS DÉCIDÉES PAR LA COMMISSION

Dans ces conditions, et en dépit de la priorité que lui semble effectivement mériter la politique de la ville, votre rapporteur n'aura pas besoin de se faire trop violence pour vous recommander, conformément à la politique générale de la commission des finances, certaines économies budgétaires.

Le cap symbolique en pâtira sans doute, mais même après cette discrète érosion, la politique de la ville devrait conserver de nouvelles marges de manoeuvre plus que confortables.

La réduction forfaitaire de 5 % recommandée par la commission des finances sur le titre III touchera l'article 37-60 "Moyens de fonctionnement des services" qui augmentent de plus de 43 % dans le projet de budget pour 1999, alors que son taux de consommation des crédits n'était que de 86 % en 1997 ; et l'article 37-82 "Dépenses déconcentrées d'animation" qui ne progresse "que" de 29,6 %, alors que son taux de consommation en 1997 (92 %) était presque satisfaisant. En toute justice, la répartition de cet effort d'économie global devrait donc peser davantage sur les moyens de fonctionnement des services que sur les dépenses déconcentrées d'animation.

L'application de la ligne générale de la commission des finances aurait dû conduire à la réduction de 1 % des crédits du titre IV . Toutefois, comme ces crédits d'intervention alimentent pour l'essentiel des actions déconcentrées sur le terrain, et que leur taux de consommation avait été très satisfaisant en 1997 (96 %), la commission des finances, sur proposition de son rapporteur spécial et de M. Jacques Larché, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du plan, a décidé, avec l'accord du rapporteur général, de transférer la charge de cette économie sur les crédits d'études et d'assistance technique du chapitre 57-71.

La commission avait décidé, d'une façon générale, de ne pas réduire les crédits des titres V et VI pour ne pas affecter les capacités d'investissement de l'Etat. Elle a décidé d'infléchir sa position sur le budget ville en raison de la nature un peu particulière des crédits d'études et d'assistance technique (investissements certes, mais très immatériels), de la très forte progression de leurs crédits en 1999 (+ 300 %), et du très faible taux de consommation des crédits de l'année précédente (38 %).

CHAPITRE DEUX

L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DE L'EFFORT FINANCIER

GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE

L'effort financier en faveur de la ville est résumé dans le tableau suivant, qui figure dans le "jaune" budgétaire pour 1999.

Etat récapitulatif de l'effort financier - Projet de loi de finances pour 1999

(en millions de francs)

	LFI 1997 AP ou DO	LFI 1998 AP ou DO	PLF 1999 AP ou DO	Evolution 1999/1998 en %
A-1 Crédits spécifiques ville	1.368,42	1.389,16	1.660,13	+ 19,5
A-2 Crédits contractualisés relevant de divers ministères	1.514,10	1.131,62	1.108,62	- 2
A-3 Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville	948,00	1.067,00	993,00	- 6,9
A-4 Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville	4.846,32	7.102,35	9.913,30	+ 39
A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991)	2.822,20	2.991,14	3.900,00	+ 30,4
TOTAL A	11.499,04	13.681,27	17.575,05
B- Dépenses fiscales et compensations	1.830,10	2.559,13	2.612,60	+ 2
TOTAL A + B	13.329,14	16.240,40	20.187,65	+ 24,3
C- Fonds européens concourant à la politique de Développement Social Urbain	1.124,00	1.046,00	1.075,00	+ 2,8
D- Intervention de la CDC	4.050,00	4.100,00	6.900,00	+ 68,3 %
TOTAL DE L'ETAT	18.503,14	21.386,40	28.162,65	+ 31,7
E- Contribution des collectivités territoriales ^1	2.344,36	2.500,00	3.100,00	+ 24 %
TOTAL	20.847,50	23.886,40	31.262,65	+ 30 %

La présentation de ce tableau appelle une remarque liminaire.

L'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré à la politique de la ville, le "jaune" budgétaire, ne fournit que des données en " dépenses ordinaires et autorisations de programme " et ne donne aucune indication relative aux montants de " dépenses ordinaires et crédits de paiement " qui, seules cependant, représentent le montant réel des dépenses que le gouvernement est autorisé à engager au cours de l'exercice .

Cette lacune dans la présentation, fréquemment relevée par la commission des finances, critiquée par la Cour des Comptes, et déplorée, récemment encore, par le rapport Sueur, ne permet pas une appréciation véritablement exacte de l'effort financier global.

Pour donner une idée des décalages susceptibles de se produire, on relèvera que les crédits inscrits au "bleu" ville s'élèvent, en dépenses ordinaires + crédits de paiement, à un milliard de francs en 1999 et, dans l'agrégat cité par le "jaune", page 13, en dépenses ordinaires + autorisations de programmes, à 1,175 milliards de francs.

Il convient donc de conserver à l'esprit, dans l'examen des agrégats financiers inscrits au "jaune", le gonflement artificiel des montants qui résulte le plus souvent de cette présentation.

A. LA CONTRIBUTION DES AUTRES MINISTÈRES

La contribution des autres ministères à la politique de la ville est récapitulée à l'intérieur de trois agrégats distincts, auxquels on doit ajouter, pour être exact, la partie des crédits "spécifique ville" qui résulte des transferts en cours d'exercice, déjà évoquée plus haut.

1. Les transferts en provenance d'autres ministères au sein de l'agrégat A1 "crédits spécifiques ville", ont déjà été analysés dans la première partie de ce rapport. On rappellera ici simplement pour mémoire qu'à l'exception du FARIF, ils stagnent .

2. L'agrégat A2 (" crédits contractualisés relevant de divers ministères ") retrace les crédits contractualisés au sein des engagements "politique de la ville" de chaque contrat de plan Etat-Région, les crédits engagés par la DATAR sur les sites des PACT-urbains, et les crédits inclus dans les annexes annuelles des contrats de ville.

Ces crédits, qui présentent encore un lien étroit avec les instruments de la politique de la ville, s'élèvent, en 1999, à 1.108 millions de francs, en réduction de 2 %.

3. Les crédits des autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville (agrégat A3) sont également, avec 993 millions de francs, en baisse de près de 7 %.

4. En revanche, l'agrégat A4 "crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville", connaît à nouveau, en 1999, une forte poussée (+ 39 %). En deux années de forte progression, le montant de cet agrégat aura plus que doublé, passant de 4,8 à 9,9 millions de francs. Son poids relatif au sein de l'effort de l'Etat en faveur de la "ville" en est modifié. Alors qu'il ne représentait, en 1997, qu'environ 3,5 fois l'enveloppe de "crédits spécifiques ville", il sera, en 1999, six fois plus important que ceux-ci.

Cette évolution n'est pas anodine, car cette enveloppe budgétaire appelle deux remarques :

- une remarque d'ordre méthodologique : comme l'a d'ailleurs relevé le rapport Sueur, la prise en compte de certains de ces financements au titre de la politique de la ville est "fluctuante et inégalement justifiée ". Il précise que l'hétérogénéité des concepts prévaut non seulement d'un ministère à l'autre, mais dans certains cas, au sein d'un même ministère, d'une année sur l'autre, et en donne pour illustration la contribution du ministère de l'éducation nationale pour 1997, qui est évaluée différemment dans le jaune 1997 et dans le jaune 1998. Le jaune 1999 fournit également des exemples de décalages frappants : ainsi, la contribution de l'éducation nationale en 1998, évaluée à 1.842,5 millions de francs dans le jaune 1998, est appréciée à 2.286 millions de francs dans le jaune 1999 ;

- une remarque de fond : si la définition des crédits à prendre en compte dans cet agrégat est flottante, n'est-ce-pas parce qu'ils entretiennent un rapport moins étroit, moins évident avec la politique de la ville proprement dite ? N'y a-t-il pas une disproportion inquiétante entre la progression de cette nébuleuse un peu floue qui enfle de 2,8 milliards de francs, et l'accroissement de 245 millions de francs des crédits inscrits au bleu de la "ville" ? Cette disproportion ne traduit-elle pas le risque, sinon d'une dilution, du moins d'un décentrage de la politique de la ville par rapport à ses instruments d'actions spécifiques ?

L'analyse des contributions de chaque ministère apporte d'utiles précisions.

A4 Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville

	LFI 1997 AP ou DO	LFI 1998 AP ou DO	PLF 1999 AP ou DO
Equipement-logement-transports	357,03	347,43	359,03
Culture	99,13	92,13	92,13
Intérieur	210,85	1.006,00	1.206,00
Aménagement du territoire-environnement	141,50	133,70	134,70
Education nationale	1.835,86	2.286,05	2.499,45
Jeunesse et sports	6,20	6,25	6,20
DOM-TOM	66,36	70,00	70,00
Emploi et solidarité	1.470,37	2.224,43	4.725,46
Justice	117,26	169,21	140,63
FAS	408,00	495,78	495,78
Economie-finances-industrie	14,00	150,00	50,00
Fonction publique	55,66	45,57	50,92
Défense	63,70	73,40	80,60
Affaires étrangères-coopération	2,40	2,40	2,40
Sous-total A-4	4.846,32	7.102,35	9.913,30

Source : jaune budgétaire

a) La contribution massive du ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'essentiel des 2,8 milliards de francs supplémentaires pris en compte dans l'agrégat A4 provient en effet de la contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité, qui progresse de 2,5 milliards de francs. En deux années, la contribution de ce ministère à la politique de la ville aura été multipliée par un peu plus de trois. Elle représentera en 1999 quatre fois le montant des crédits inscrits au bleu "ville".

Cette progression s'explique, comme en 1998, par l'augmentation des dépenses consacrées aux emplois-jeunes, évaluées à elles seules à 3.300 millions de francs, et dans une bien moindre mesure, aux missions locales (416 millions de francs) et au programme TRACE (" trajets d'accès à l'emploi) qui s'adresse en priorité aux jeunes des quartiers défavorisés (120 millions de francs).

b) La contribution du ministère de l'Education nationale

La contribution du ministère de l'Education nationale est la deuxième, en ordre d'importance avec près de 2.500 millions de francs. Elle correspond pour l'essentiel aux crédits spécifiques destinés aux zones d'éducation prioritaires, et aux indemnités de sujétions spéciales (2.110 millions de francs), et aux emplois jeunes pou près de 370 millions de francs.

c) La contribution du ministère de l'intérieur

La contribution du ministère de l'intérieur, 1.206 millions de francs mérite également d'être mentionnée. Les crédits consacrés aux emplois jeunes y passent de 230 à 430 millions de francs.

d) Le poids prédominant des emplois jeunes

Une analyse transversale de ces diverses contributions montre le rôle prédominant des emplois jeunes dans le renforcement des contributions des ministères.

Le tableau ci-après en fournit l'illustration.

(en millions de francs)

	1998 AP ou DO	1999 AP ou DO
Emploi et Solidarité
Missions locales et PAIO	359,90	416,45
Emplois jeune	675,70	3.330,65
Programme TRACE	-	120,00
Intérieur
Emplois jeunes	230,00	430,00
Défense
Gendarmerie	41,10	47,40
Justice
juridiction (cellule départementales, traitement en temps réel, aide à l'installation informatique des Maisons de Justice et du Droit)	6,44	9,00
Médiation pénale	35,00	50,00
Conseils départementaux de l'aide juridique	2,50	8,50
Classes relais	13,70	16,00
Appel d'offre interministériel	-	0,50
Médiation familiale	-	3,50
Éducation nationale, Recherche et Technologie
Crédits spécifiques Zones d'Education Prioritaires et indemnités de sujétions spéciales	2.030,75	2.109,99
Ecoles ouvertes	14,00	20,27
Emplois jeunes	241,30	369,19
Equipement, Transports et Logement
Démolition	100,00	120,00
fonction publique, Réforme de l'Etat et Décentralisation
Fonds pour la réforme de l'Etat	4,65	10,00
Aménagement du Territoire et Environnement
Environnement	-	1,00
Total	3.755,04	7.062,45
Augmentation 98/99	3.307,41

Votre rapporteur reprend à son compte les arguments développés par son prédécesseur, dans sa comparaison entre les emplois de ville, créés par le pacte de relance pour la ville, et les emplois jeunes que leur a substitué la loi du 16 octobre 1997.

Les emplois de ville cherchaient à améliorer l'employabilité des jeunes les plus en difficulté : ils étaient réservés aux personnes de moins de 26 ans originaires de quartiers en difficulté, et dont le niveau de formation n'était pas supérieur au baccalauréat.

Les emplois jeunes relèvent plutôt d'une logique de résorption quantitative du chômage. Comme en est convenu le récent rapport présenté par M. Jean-Claude Boulard au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, tous ceux qui ont procédé à des opérations de recrutement ont été frappés par la qualité des candidatures.

Cette offre très qualifiée risque tout naturellement d'opérer un effet d'éviction sur les jeunes des quartiers en difficulté qui présentent des difficultés d'insertion. Cet effet d'éviction peut d'ailleurs résulter du simple jeu de la mise en concurrence, comme il peut aussi résulter des exigences de diplôme posées par une administration, comme on l'a vu avec l'éducation nationale qui exige le niveau bac+2 pour ses 60.000 postes d'aides éducateurs.

Pour contrer cette pente naturelle dont il ne peut contester la réalité, le gouvernement a fixé, non sans un certain arbitraire technocratique, à 20 % la proportion des emplois jeunes qui participeraient de la politique de la ville.

Il importera d'apprécier en exécution les effets de cette déclaration d'intention.

Cette appréciation risque toutefois de s'avérer délicate : malgré le début du recul dont on dispose aujourd'hui, votre rapporteur n'a pu obtenir, à ses questions essentielles, que la réponse suivante :

" Aucune donnée précise n'est encore disponible concernant les jeunes affectés sur les sites de la politique de la ville, ou bien concernant les résidents des quartiers en contrat de ville, qui sont les deux critères permettant de suivre l'évolution de l'objectif de 20 % des emplois jeunes pour la politique de la ville fixé lors du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 ".

B. LA DÉPENSE FISCALE ET SOCIALE : STABILITÉ OU MESURE APPROXIMATIVE ?

La dépense fiscale et sociale mesure le coût pour l'Etat des mesures d'exonération fiscale et de charges patronales prises au bénéfice de certaines zones dont on entend favoriser le développement économique par des mesures de discriminations positives.

Ces mesures résultent de plusieurs textes, pris depuis le début des années quatre-vingt-dix :

- la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 avait innové en créant des exonérations de taxe professionnelle (non compensées) dans les zones urbaines sensibles ;

- la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a consacré le principe d'une fiscalité dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaine, justifiée par les inégalités de situation géographique des territoires concernés ;

- la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 a institué, entre autres, les zones franches urbaines qui bénéficient d'un régime de dérogation très poussé.

A s'en tenir aux indications contenues dans le jaune budgétaire de 1999, page 18, le coût de la dépense fiscale et sociale pour 1999 ne devrait connaître qu'une très légère hausse de 2 % et s'établirait à 2.559 millions de francs.

Dans ce tableau, le coût évaluatif des zones franches urbaines reste stable. Celui des zones de redynamisation urbaine n'évolue qu'en raison du relèvement du coût de l'exonération des charges patronales pour les 50 premiers salariés.

Toutes ces évaluations sont cependant sujettes à caution : votre rapporteur en veut pour preuve les fortes disparités qu'il constate, pour l'exercice 1998, entre les évaluations qui figurent dans le jaune 1998 et celles qui figurent dans le jaune 1999 : le coût de la dépense fiscale des zones de redynamisaton urbaines en 1998 était évalué à 1.685,80 millions de francs dans le jaune 1998 ; il n'est plus que de 1.267,13 millions de francs dans le jaune 1999,soit une différence de près d'un quart. Pour les zones franches urbaines, en revanche, un coût global estimé à 790,50 millions de francs dans le jaune 1998 est relevé de 64 % dans le jaune 1999 à 1.292 millions de francs.

Ces disparités ne sont pas accompagnées d'un mot d'explication et de justification.

Dépenses fiscales et sociales et compensations

(en millions de francs)

	" Jaune 1998 LFI 1998 AP ou DO (1)	" Jaune 1999 LFI 1998 AP ou DO (2)	Variation 2/1	PLF 1999 AP ou DO (3)	Variation 3/2
Zone de redynamisation urbaine
Exo d'impôt sur les bénéfices	850,00	530,00	- 37,65 %	530,00	0,00 %
Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce	150,00	150,00	0,0 %	150,00	0,00 %
Exo. taxe professionnelle compensées par l'Etat	510,80	525,00	2,78 %	525,60	0,11 %
Exo. de charges patronales 50 premiers salariés	175,00	62,13	- 64,50 %	115,00	85,11 %
Sous-Total	1.685,80	1.367,13	- 24,84 %	1.320,60	4,22 %
Zone franche urbaine
Exo. d'impôt sur les bénéfices	180,00	350,00	94,44 %	350,00	0,00 %
Exo. taxe professionnelle	220,00	252,00	14,55 %	252,00	0,00 %
Exo. Taxe foncière pour les propriétés bâties	40,80	50,00	22,55 %	50,00	0,00 %
Exo. Cotisations patronales 50 premiers emplois	350,00	600,00	71,43 %	600,00	0,00 %
Exo. personnelle d'assurance maladie des artisans et commerçants		40,00		40,00	0,00 %
Sous-Total	790,80	1.292,00	63,38 %	1.292,00	0,00%
Total	2.476,60	2.559,13	3,33 %	2.612,60	2,09 %

C. LA SOLIDARITE URBAINE

1. La dotation de solidarité urbaine : une composante de la dotation globale de fonctionnement.

La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été instituée par la loi d'orientation pour la ville de 1991 afin d'aider les communes confrontées à une insuffisance de ressources à des charges sociales élevées.

Elle a été ensuite modifiée par la loi du 30 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement, qui a introduit un indice d'éligibilité sur la base d'un certain nombre de critères : potentiel fiscal logement social, bénéficiaires d'aides personnalisées au logement, revenu par habitant.

Cet indice synthétique de charges et de ressources permettait de classer les communes de plus de 10.000 habitants en quatre quartiles : seuls les trois premiers étaient éligibles à la dotation de solidarité urbaine, suivant un coefficient de pondération allant de 1,5 à 0,5.

Par ailleurs, la DSU devenait, avec la dotation de solidarité rurale et la dotation servant à encourager l'intercommunalité, la troisième composante de la dotation d'aménagement . Rappelons que cette dernière constitue, avec la dotation forfaitaire, la dotation globale de fonctionnement.

Ce système a été en partie réaménagé par la loi du 26 mai 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales :

- le critère " bénéficiaires d'aide au logement ", jugé plus représentatif des charges sociales rapportées par les communes, a vu sa pondération relevée ;

- le coefficient multiplicateur de 0,5 à 1,5 a été remplacé par un coefficient linéaire variant de 0,5 à 2,5de façon à éviter les effets de seuil ;

- des mécanismes de garanties ont été mis en place pour les communes devenues inéligibles.

2. Un champ d'application qui déborde de beaucoup la géographie de la politique de la ville

Actuellement , sur les 905 communes de plus de 10.000 habitants, 679, réparties entre les trois premiers quartiles, perçoivent la dotation de solidarité urbaine. Il s'y ajoute 101 communes de 5.000 à 9.999 habitants également attributaires de dotation de solidarité urbaine.

Bien entendu, comme cela été régulièrement souligné, y compris dans le rapport Sueur, la géographie de la dotation de solidarité urbaine déborde de beaucoup les frontières de la politique de la ville . On estime généralement que seul un tiers des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine relève de la géographie de la politique de la ville.

3. Une majoration exceptionnelle en 1999

La sortie du pacte de stabilité qui limitait l'évolution du montant total des concours financiers de l'Etat pour les collectivités locales à celle des prix, s'accompagne d'une majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine de 500 millions de francs par an pendant trois ans, durée du pacte de solidarité et de croissance qui régit désormais cette même enveloppe.

Le montant attendu de la DSU devrait ainsi passer de 2.274,84 millions de francs en 1998, à 3.200 millions de francs en 1999 .

4. Le Fonds de solidarité entre les communes d'Ile-de-France

Le Fonds de solidarité entre les communes d'Ile-de-France (FSRFI) a été institué par la loi du 13 mai 1991.Il a pour objet la mise en commun d'une fraction des ressources fiscales des communes les plus aisées au profit des communes les plus défavorisées d'Île-de-france.

En 1998, 75 communes sont contributives à ce mécanisme de solidarité pour un montant de plus de 716 millions de francs. Sur ces 75 communes, 13 ont plus de 10.000 habitants (dont 7 dans le seul département des Hauts-de-Seine).

Les communes bénéficiaires sont déterminées selon des modalités très proches de celles de la DSU depuis l'entrée en vigueur de la loi du 26 mars 1996.

Le montant du FSRIF devrait s'établir à 700 millions de francs en 1999.

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO	1998 AP ou DO	1999 AP ou DO
Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991)
DGF - Dotation de solidarité urbaine	2.165,00	2.274,84	3.200,00
Fonds de solidarité des communes de l'Île-de-France	657,20	716,30	700,00
Sous-total A-5	2.822,20	2.991,14	3.900,00

D. LA CONTRIBUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

1. Dispositifs de prêts

Principal financeur des investissements réalisés dans les quartiers d'habitat social, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée à accompagner la politique de développement social urbain, à travers trois dispositifs de prêts.

Les prêts projets urbains (PPU) financés sur les ressources du livret d'épargne populaire et consentis à un taux privilégié, s'inscrivent dans la géographie prioritaire des quartiers et font l'objet, pour l'essentiel, d'une programmation locale ou départementale, sous réserve d'opérations nationales convenues entre la DIV et la Caisse. Les montants annuels affectés à ces prêts ont fortement progressé passant d'un milliard de francs entre 1989 et 1992 à 2,7 milliards en 1996 puis à 3,5 milliards en 1997.

Parallèlement, les versements ont progressé de 366 millions de francs en 1989 à 2.945 millions en 1997. La nouvelle convention signée entre la Caisse et l'Etat en octobre 1998 prévoit une enveloppe supplémentaire de 10 milliards de francs en faveur des PPU dont la durée pourra être portée à 20 ans, et exceptionnellement à 25 ans pour les opérations les plus lourdes.

Les prêts " pacte de relance pour la Ville " ont été lancés en janvier 1996 afin de soutenir l'amélioration et l'entretien des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles. Leurs modalités de mise en oeuvre ont fait l'objet d'une convention, signée le 6 juin 1996, entre l'Union HLM, la DIV, le ministère du Logement et la Caisse. Une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts à taux privilégié (4,3 %) a été dégagée à ce titre et 1,7 milliards de francs ont été engagés.

Conformément à la décision du dernier Comité interministériel pour la ville, des prêts reconstruction-démolition seront également accordés par la Caisse afin de prendre la suite de financements antérieurs. Ces prêts dont le taux de sortie a été fixé à 3,8 % financeront des opérations de reconstruction de restructuration ou de démolition, ainsi que les aménagements urbains qui sont liés à ces programmes. Ils bénéficieront d'une enveloppe exceptionnelle de 10 milliards de francs.

2. La nécessité d'une politique ambitieuse de restructuration de l'habitat

La rénovation de l'habitat est, de l'avis de votre rapporteur spécial, un des volets essentiels de la politique de la ville, et mérite que l'on y consacre des moyens importants.

Les opérations lourdes qu'elle nécessite, et en particulier les opérations de démolition - reconstruction sont, dans bien des cas absolument nécessaires, et doivent être réalisées en dépit de leur coût immédiat. Lorsqu'elles sont correctement réalisées, elles constituent un investissement d'avenir, l'expérience montrant que l'amélioration du cadre et des conditions de vie se traduit rapidement par une diminution des problèmes sociaux, et des dépenses qu'ils entraînent.

Votre rapporteur se félicite donc de l'effort important auquel participe la Caisse des Dépôt et consignations, qui est évalué à 6,9 milliards de francs dans le jaune 1999, en hausse de 2,8 milliards de francs.

Il tient cependant à rappeler que, dans le dispositif prévu par le gouvernement, ces opérations de démolition - reconstruction sont financées au moyen d'enveloppes de prêts souscrits par les collectivités locales, et que celles-ci devront donc rembourser.

Autrement dit, la charge du financement de ces opérations lourdes pèsera sur les collectivités locales, l'effort véritable de l'Etat et de la Caisse se limitant au coût de la bonification du taux accordé par rapport aux taux du marché.

Il convient aussi de conserver à l'esprit que les montants indiqués correspondent aux enveloppes de crédits ouvertes par la Caisse des dépôts et qu'il dépendra des collectivités locales qu'elles soient effectivement souscrites ou non.

Il relève qu'en 1997, seuls 3.350 logements ont été touchés par ce type d'opérations, pour un montant de 67,4 millions de francs , et s'interroge sur l'ampleur de l'accélération du programme qui sera nécessaire pour consommer en trois ans les 10 milliards de prêts ouverts par la Caisse des Dépôts...

E. LE CONCOURS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

1. Les objectifs de la politique structurelle européenne concourant à la politique de la ville

La politique de la ville fait l'objet d'une priorité marquée dans l'application, en France, des fonds structurels, organisés suivant six objectifs dont trois concernent, à des degrés divers, le développement social urbain :

L'objectif 1 concerne les zones en retard de développement (soit, pour la France, trois arrondissements du Département du Nord, la Corse et les départements d'Outre-Mer) ;

- pour les 3 arrondissements du Nord, le document unique de programmation (DOCUP) pour la période 1994/1999 fait état d'un axe concernant la politique de la ville agréé par la commission pour un montant de 483 millions de francs, soit 80 millions de francs en moyenne annuelle ;

- le DOCUP relatif à la Corse ne contient pas de mesures spécifiques à la politique de la ville ;

- la délégation interministérielle à la ville considère, à partir des tableaux financiers relatifs aux contrats de ville, qu'une quarantaine de millions de francs par département viennent contribuer au financement de la politique de la ville ;

L'objectif 2 est orienté vers la reconversion des régions industrielles en déclin : 90 contrats de ville ont bénéficié sur la période 1994/1996 d'environ 970 millions de francs au titre du FEDER et de 98,7 millions de francs au titre du FSE. Ces dotations sont mises en oeuvre sous la responsabilité des préfets de région.

L'objectif 3 du FSE axé sur la lutte contre le chômage de longue durée, comporte une action de développement des emplois de service et de quartier d'un montant de 387 millions de francs pour la période 1995-1999. La délégation interministérielle à la ville est directement gestionnaire des crédits FSE correspondants : rattachés au chapitre 46-60 (article 10) du budget de la ville, ils devraient passer de 120 millions de francs en 1998,à 150 millions de francs pour 1999.

2. Les programmes d'initiative communautaire

Trois programmes d'initiative communautaire (PIC) interviennent au titre de la politique de la ville.

- Adopté en 1994, URBAN est orienté sur les quartiers en difficulté et concerne 13 sites en France : 8 programmes ont été opérés en 1995-1996 pour une enveloppe globale de 360 millions de francs, et 5 programmes supplémentaires ont été opérés en 1997 pour une enveloppe de 161 millions de francs.

- REGIS , destiné aux départements d'outre-mer , comprend un volet relatif à la ville.

- Le programme " Emploi et ressources humaines " comprend trois volets : personnes défavorisées ("Horizon"), jeunes ("Youthstart") et femmes ("Now"), qui ont vocation à s'articuler étroitement avec les contrats de ville, et apportent un concours estimé à 14 millions de francs environ.

Le quatrième volet, baptisé "Integra", doit soutenir des actions de formation ou de retour à l'emploi de groupes défavorisés, en particulier dans les zones urbaines en difficulté, avec des concours communautaires d'environ 30 millions de francs.

3. Les crédits communautaires concourant à la politique de la ville

Crédits communautaires concourant à la politique de la ville

(En millions de francs)

	1997	1998	1999
Objectif 1	190	240	240
Objectif 2	530	530	530
- FEDER	500	480	480
- FSE	30	50	50
Objectif 3	250	120	150
Total fonds structurels	970	890	920
Programmes d'initiative communautaire	154	156	155
Total crédits communautaires	1.124	1.046	1.075

En 1999, ces versements s'établiront à 1.075 millions de francs, en hausse de 2,8 %.

4. Les conséquences de la réforme des fonds structurels

Dans sa communication "Agenda 2000" de juillet 1997, la Commission européenne a présenté son programme de réforme pour la période 2000-2006 . Cherchant à concilier un impératif de stabilité budgétaire avec la perspective de l'élargissement de l'Union à des pays de moindre développement, elle préconise une réduction du nombre d'objectifs et de programmes, ainsi qu'une réduction de la population concernée par les interventions.

Le programme d'initiative communautaire URBAN devrait ainsi disparaître, et la politique de la ville ne figurera plus qu'au sein du futur objectif 2 articulé autour de quatre problématiques : zones en mutations industrielles, zones rurales en déclin, zones urbaines en difficulté, et zones de pêche en crise.

La Commission prépare également un programme intitulé "Plan d'action pour un développement urbain durable", qui pourrait se traduire par un accroissement de la contribution européenne à la politique de la ville.

F. LA CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La contribution des collectivités locales à la politique de la ville est évaluée à 3,1 milliards de francs en 1999, soit une progression de 24 %.

Il convient toutefois de remarquer que l'effort des collectivités locales dépendra aussi de l'équilibre de leurs finances.

1) Les contrats de plan Etat-région servent de cadre de référence à la politique de la ville. Tous les contrats comprennent un volet ville, mais toutes les régions ne sont pas pour autant signataires de "contrats de ville".

En métropole, l'effort global des 22 régions s'élève, pour la période 1994-1998 à 4,2 milliards de francs, qui s'ajoutent aux 9,5 milliards de francs contractualisés par l'Etat.

2) 49 départements ont signé les contrats de ville du Xe plan. Leur participation financière a progressé de 76 % entre 1996 et 1997. Certains d'entre eux ont pris des engagements allant au-delà des objectifs des contrats, en réévaluant le montant de leur participation, voire en majorant les enveloppes affectées à certains programmes.

3) Les 214 contrats de ville constituent le cadre principal des relations entre l'Etat et les communes. En France métropolitaine, 199 contrats de ville concernent 750 communes. Dans les départements et territoires d'outre-mer, 17 communes ont signé 15 contrats de ville. En 1999, la prorogation d'un an des contrats de ville s'accompagnera de conventions complémentaires.

A titre indicatif, la répartition de l'effort des collectivités locales, pour la dernière année connue, 1997, était la suivante :

Régions	431	18,4 %
Départements	533	22,7 %
Communes	1.380	58,9 %
Total	2.344	100,0 %

ANNEXE

Emploi et solidarité

III - VILLE

Modification des crédits, crédits non reconductibles

Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget de la "Ville" concernent le titre IV pour 1 million de francs et le titre VI pour 10 millions de francs.

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 46-60, article 50 (opérations "ville, vie, vacances") pour 1 million de francs ;

- le chapitre 67-10, article 40 (Fonds social urbain : opérations non déconcentrées) pour 10 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a examiné , sur le rapport de M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, le budget de la politique de la ville.

M. Alain Joyandet a rappelé qu'en 1999, les crédits consacrés à la politique de la ville sont à nouveau regroupés, après la parenthèse de 1998, dans un fascicule "bleu" individualisé. En hausse de 32,45 %, ils atteignent le cap symbolique du milliard de francs, mais, cette forte progression doit être remise en perspective, car ces crédits ne représentent qu'une faible partie d'un effort global en faveur de la ville, estimé à 31 milliards de francs par le Gouvernement.

S'attachant à l'analyse des "crédits spécifiques" de la politique de la ville, il a passé en revue les grandes masses du budget et leur évolution : près de 114 millions de francs pour le titre III, en hausse de 33,4 %, près de 657 millions de francs au titre IV, en hausse de 50,36 %, un titre V exclusivement consacré à des crédits d'études, qui passe de 4 à 16 millions de francs -des sommes marginales au regard de l'ensemble des dépenses, mais en forte progression- et un titre VI qui régresse de 6,6 % en crédits de paiement et de 4 % en autorisations de programme : bref, un budget tout entier consacré à l'accroissement des dépenses ordinaires.

Le rapporteur spécial s'est ensuite livré à une présentation thématique des crédits de la ville, soulignant la forte progression des crédits de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville (+ 54 %), celle de son budget de communication (+47 %), et celle de ses crédits d'étude inscrits au titre V, qui sont multipliés par quatre. Cette forte progression, a-t-il ajouté, concerne aussi les dépenses déconcentrées d'animation, multipliées par trois et demi, mais non les crédits consacrés aux initiatives locales dans le cadre du partenariat national, qui restent stables.

Abordant les actions de la politique de la ville, il a montré que la progression de 23,6 % des crédits du fonds interministériel pour la ville, qui finance, entre autres, les contrats de ville, provient exclusivement des 156 millions de francs supplémentaires inscrits au "bleu" ville, la participation des autres ministères étant en revanche reconduite au niveau de 1998. Les dotations du fonds social urbain, qui permettent à l'Etat d'engager des opérations d'investissement en complément de celles qui relèvent des politiques contractuelles sont, en revanche a-t-il indiqué, en régression de 8,4 %. Les crédits consacrés au financement des 13 grands projets urbains doublent du fait de la création, au titre IV, d'un nouveau chapitre budgétaire doté de 45 millions de francs.

Il a ensuite précisé l'évolution positive des crédits consacrés aux opérations "Ville, vie, vacances" ainsi qu'aux services publics de quartier.

Le rapporteur spécial a ensuite présenté les différentes "strates" qui constituent l'effort global en faveur de la ville : contribution des autres ministères, dépense fiscale, dotation de solidarité urbaine, contribution de la Caisse des dépôts et consignations, concours des fonds structurels européens.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite résumé son impression générale en quelques observations : la priorité revendiquée par le Gouvernement en faveur de la politique de la ville repose sur quelques arguments frappants, mais dont la portée véritable doit être relativisée, à commencer par la nomination d'un ministre délégué, qui ne fait que renouer avec une pratique assez constante. Il s'est ensuite demandé si la volonté d'arriver au "cap symbolique" du milliard de francs n'avait pas conduit le Gouvernement à gonfler certaines enveloppes budgétaires, comme pouvait le laisser penser la forte progression des crédits de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville, de ses budgets d'études et de communication. Relevant la très forte progression des crédits du fonds interministériel pour la ville, alors que le Gouvernement a annoncé son intention de ne rajouter aucune procédure en 1999 aux dispositifs existants, il s'est interrogé sur la capacité des procédures classiques de la politique contractuelle à absorber une telle manne budgétaire.

Pour ces raisons, et en dépit de la priorité que lui semble effectivement mériter la politique de la ville, le rapporteur spécial a recommandé, conformément à la politique générale de la commission des finances, d'adopter un amendement réduisant de 5 % les crédits du titre III, et de transférer, par un prélèvement à due concurrence sur les crédits d'études inscrits au titre V, la charge de l'économie de 1 % qui, en application de la stratégie définie par la commission , aurait dû peser sur le titre IV.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite indiqué les grandes masses de l'effort global en faveur de la ville.

Il a montré que cet effort ne provient pas seulement de l'Etat français, mais que les collectivités territoriales et les fonds structurels européens y contribuent aussi puissamment, à hauteur, respectivement, de 3 et 1 milliards de francs. Il s'est interrogé sur la pertinence de la prise en compte des 7 milliards de francs des ouvertures de prêts de la Caisse des dépôts et consignations, qui, même s'ils sont consentis à des taux favorables, ne sauraient être assimilés à des subventions. Enfin, il a rappelé que si l'on suit les recommandations du rapport Sueur, la dotation de solidarité urbaine ne devrait pas non plus être comptabilisée dans l'effort financier de l'Etat qui, défini stricto sensu, s'établirait alors en 1999 à 16,3 milliards de francs en 1999, en hausse d'un peu plus de 3 milliards de francs par rapport à 1998.

Il a relevé que cette progression de l'effort de l'Etat ne provenait pas, pour l'essentiel, de la dépense fiscale, stable en 1999, ni des crédits des ministères ayant un lien direct avec la politique contractuelle de la ville qui ont plutôt tendance à régresser, mais qu'elle se concentrait sur une rubrique "crédits relevant de divers ministères relevant de la politique de la ville", qui passe de 7 à presque 10 milliards de francs en 1999, et sur laquelle sont comptabilisés les "emplois jeunes".

Le rapporteur spécial a déploré, en conclusion de son propos, le flou d'une rhétorique gouvernementale qui ne permet pas de bien saisir ses orientations, et s'est inquiété des prémisses qui pourraient préluder à une possible remise en question des zones franches urbaines alors que celles-ci ont le mérite d'associer enfin les intérêts économiques à la réhabilitation des quartiers.

Il a ajouté qu'à son avis, la politique de la ville devrait insister davantage sur les actions en faveur du logement, actions de restructuration qui auraient de multiples avantages sur le plan social.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur spécial a invité la commission, conformément à sa politique générale, à adopter le projet de budget pour la ville, sous réserve de l'adoption des deux amendements de réductions des crédits des titres III et V qu'il lui proposait.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a approuvé les conclusions du rapporteur, estimant en particulier que le transfert des économies prévues sur le titre IV vers le chapitre "Etudes" du titre V était justifié, compte tenu des arguments pertinents avancés par le rapporteur. Il a ensuite évoqué la question des zones franches urbaines, dont il avait pu mesurer tout l'intérêt à l'occasion d'une enquête auprès des maires et d'une visite sur le terrain, et s'est interrogé sur l'attitude du Gouvernement.

En réponse à M. Marini, rapporteur général, le rapporteur spécial a évoqué l'attitude souvent réticente du Gouvernement. Il a déploré que les conclusions de l'évaluation des zones franches commandées aux trois corps d'inspection ne soient rendues publiques, selon toute vraisemblance, qu'après le débat budgétaire.

M. Gérard Larché, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a déclaré partager les analyses du rapporteur spécial, et s'est déclaré favorable à la réduction des crédits d'études du titre V. Il a relevé l'évolution des esprits que traduit la création du ministère délégué à la ville. A l'appui de la politique des zones franches urbaines, il a cité en exemple le bilan dressé à Mantes-la-Jolie, dont il a estimé qu'il atteint et dépasse les objectifs du pacte de relance pour la ville. Il s'est également prononcé en faveur des politiques de "dédensification" de l'habitat qui jouent un rôle positif en matière de reconstitution du lien social.

M. Roger Besse s'est étonné du contraste entre la forte progression des crédits de la ville et la stagnation des crédits de l'aménagement du territoire. Il s'est demandé si les opérations "Ville, vie, vacances" ne pourraient pas donner lieu à des partenariats plus développés avec les zones rurales.

M. François Trucy a déclaré partager l'analyse du rapporteur spécial sur les modalités de prise en compte des prêts de la Caisse des dépôts et consignations.

La commission a alors adopté ces deux amendements et l'ensemble des crédits inscrits au budget de la ville ainsi modifiés.

¹ Philippe Marini "Rapport général" fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale. Tome II. Fascicule 1. P. 229 à 252.