Projet de loi de finances pour 1999
MARINI (Philippe), Rapporteur général ; CHAUMONT (Jacques), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 1 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE -
CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES CRÉDITS -
CHAPITRE III
L'ACTION CULTURELLE FRANÇAISE -
CHAPITRE IV
LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES - EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE
Contrôle sur pièces et sur place de la cellule décoration
N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :
I
.
- AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Rapporteur spécial
: M. Jacques CHAUMONT
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. L'INTEGRATION DES MOYENS DE LA COOPÉRATION
Le projet de loi de finances pour 1999 constitue le premier budget unique
résultant de l'intégration des moyens de la coopération
dans l'ensemble du ministère des affaires étrangères.
Ce budget unique est l'expression de la réforme du dispositif de la
coopération décidée par le gouvernement le 4
février dernier. Cette réforme, qui est une conséquence
logique de l'extension des interventions du secrétariat à la
coopération au-delà des pays du "champ" traditionnel, s'inscrit
dans un mouvement de modernisation du ministère des affaires
étrangères.
La direction générale des relations culturelles, scientifiques et
techniques sera réorganisée en directions fonctionnelles, par
"métiers". La direction générale de l'administration sera
également refondue, ce qui permettra un raccourcissement de la
chaîne hiérarchique et la constitution d'un pôle distinct
pour les affaires immobilières. Enfin, les fonctions gestionnaires du
secrétaire général du Quai d'Orsay seront
confortées.
Après quatre années consécutives de baisse, le budget
des affaires étrangères est à nouveau
présenté en diminution pour 1999
. Cette baisse
modérée de 0,7 % du budget unique recouvre, à structures
constantes, une hausse de + 2,5 % des crédits provenant des affaires
étrangères et une baisse de 7 % des crédits provenant de
la coopération.
Ainsi, l'intégration des moyens de la coopération ne se traduit
pas dans l'immédiat par des économies d'échelle. Au
contraire, les moyens de fonctionnement du titre III sont
présentés en progression de + 4,5 %.
Outre les mesures de revalorisation des rémunérations communes
à tous les ministères, cette augmentation des moyens de
fonctionnement inclut une mesure nouvelle de 23,6 millions de francs pour un
début de remise à niveau des salaires des résidents dans
les services à l'étranger.
Votre rapporteur avait souligné l'an dernier le problème de la
sous rémunération chronique du personnel résident
. En
effet, le niveau des traitements servis par les services diplomatiques
français à leurs personnels recrutés localement est
souvent inférieur à celui du marché du travail pour des
qualifications identiques. Sur ce point, les ambassades françaises
souffrent de la comparaison avec les ambassades des autre pays
européens, et même avec les postes d'expansion économique.
Il en résulte une démotivation insidieuse du personnel
résident, qui se traduit par un flux permanent de démissions
désorganisant la marche des services.
B. UN COUP D'ARRÊT A L'EROSION DES CONTRIBUTIONS INTER-NATIONALES
VOLONTAIRES
Les dépenses d'intervention, qui constituent la part
"discrétionnaire" des crédits du ministère des affaires
étrangères, supportent l'essentiel de l'effort de rigueur
budgétaire.
La diminution la plus spectaculaire a concerné les contributions
volontaires aux dépenses internationales. En cinq ans, les
crédits correspondants sont passés de 697,2 millions de francs
à 228 millions de francs, soit une baisse de 67 %.
Pour 1999, une
mesure nouvelle de 50 millions de francs marque un coup d'arrêt à
ce mouvement d'érosion.
Les contributions volontaires ont clairement fait office de variable
d'ajustement du budget des affaires étrangères. Leur diminution
spectaculaire est de nature à porter atteinte au crédit
international de la France, qui risque à moyen terme de se trouver
exclue des conseils d'administration des organisations concernées.
Il convient de souligner que, pour les pays en développement qui en
sont principalement bénéficiaires, ces contributions volontaires
ont diplomatiquement beaucoup plus d'importance que les contributions
obligatoires, ou même que l'aide bilatérale souvent
conditionnée.
Compte tenu de leur rareté, la répartition des contributions
volontaires doit se faire avec discernement, en fonction de trois
critères essentiels : la bonne gestion des organisations
attributaires ; l'importance des retours économiques pour notre
pays sur les programmes financés ; la présence au sein des
organisations de ressortissants français ou francophones.
En tout état de cause, l'inflexion enregistrée pour 1999 ne
peut être considérée que comme un premier pas vers le
retour des contributions volontaires à un niveau plus conforme au statut
international de la France, membre permanent du conseil de
sécurité des Nations Unies.
C. LA RENOVATION DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE EXTERIEURE
Après une longue période d'études et de réflexion,
le ministère des affaires étrangères a engagé au
printemps 1998 la rénovation attendue de sa politique audiovisuelle
extérieure.
En augmentation de + 7,4 %, les subventions aux opérateurs de
l'action audiovisuelle extérieure franchiront en 1999 le cap symbolique
du milliard, pour s'établir à 1,039 milliard de francs
. Cette
augmentation sensible des crédits s'accompagne de leur
redéploiement.
Ainsi, CFI a été recentrée sur sa mission initiale de
banque de programmes et a cessé de faire concurrence à TV5 dans
les régions du monde où elle était diffusée en
réception directe (Afrique, Moyen-Orient et Asie).
RFI dégagera une économie de 80 millions de francs en abandonnant
au 1er janvier prochain environ 40 % de ses diffusions en ondes courtes,
cette technique de diffusion étant désormais obsolète. Sur
cette somme, 20 millions de francs devraient être
redéployés vers les actions télévisuelles.
La programmation de TV5 sera enrichie en oeuvres de qualité, plus
coûteuses mais multidiffusées. La politique de
différenciation du contenu des programmes et des horaires de diffusion
selon les zones géographiques mérite d'être
amplifiée. La mise au point d'une version internationale du journal
télévisé, qui n'est pas encore achevée, ne doit pas
forcément se traduire par l'abandon complet de la version nationale,
compte tenu de la diversité du public de la chaîne francophone.
La consolidation de TV5 est nécessaire, car elle est actuellement la
seule télévision francophone opérant sur le marché
international. Mais il importe d'organiser la relève du secteur
privé, en soutenant l'exportation des programmes des producteurs
français et en subventionnant, au moins initialement, l'accès au
satellite des chaînes françaises.
D. LES DEFIS DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À
L'ETRANGER
L'enseignement français à l'étranger est un
élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde. Les
275 établissements recensés à la rentrée 1997/98
ont scolarisé 64.822 élèves français et 92.694
élèves étrangers. Ce réseau éducatif
contribue à la vitalité de la francophonie. Il est aussi une
condition du renforcement de la présence économique
française à l'étranger, car nos concitoyens n'acceptent de
s'expatrier que s'ils ont la certitude de pouvoir trouver sur place une
éducation de qualité pour leurs enfants.
Or, le financement du réseau de l'enseignement français à
l'étranger doit faire face à trois défis.
Le premier défi est le redéploiement du réseau des
établissements
en fonction des nouvelles priorités
internationales. Ce redéploiement nécessaire, notamment vers
l'Europe centrale et orientale ou l'Asie du Sud-Est, ne peut s'effectuer
qu'à moyens constants. Cette contrainte budgétaire implique des
fermetures de classes dans les pays relativement bien dotés, tels
l'Espagne ou le Maroc, décisions qui sont diplomatiquement
délicates.
Le second défi est l'entretien ou l'agrandissement des installations
existantes.
Cet effort d'investissement est pris en charge par l'Etat pour
les établissements en gestion directe. La dotation correspondante
s'élève à 28 millions de francs en crédits de
paiement pour 1999, soit une diminution de - 29,2 % par rapport à
1998. Il convient de signaler l'engagement cette année des travaux de
rénovation des bâtiments du nouveau lycée de Moscou, dont
le coût final devrait avoisiner 100 millions de francs.
Pour les établissements simplement conventionnés avec l'AEFE, le
coût des investissements reste pour l'essentiel à la charge des
comités locaux de gestion. Ce mode de financement est structurellement
inadapté, car il aboutit à faire décider et supporter des
dépenses lourdes engageant l'avenir par des parents
d'élèves présents dans le pays pour des durées
limitées, qui ne peuvent raisonner à aussi long terme. Il en
résulte parfois des situations de blocage, des opérations
urgentes se trouvant indéfiniment repoussées.
Votre rapporteur
tient à signaler la situation préoccupante du lycée
français de Bangkok, qui ne correspond pas aux normes de
sécurité appliquées en France.
Une solution, dans les pays où la présence économique
française est importante, serait de faire contribuer directement aux
investissements les grandes entreprises françaises bien
implantées. En effet, celles-ci ont un intérêt permanent au
développement d'établissements d'enseignement de qualité
pour l'accueil des enfants de leur personnel expatrié, dont la rotation
peut être rapide.
Le troisième défi est la hausse constante des droits
d'écolage
, pour partie conséquence du mode de financement des
investissements. Ces droits peuvent atteindre 30.000 à 40.000 francs par
an dans certains établissements. Il en résulte une
sélection par l'argent des élites locales désireuses de
scolariser leurs enfants dans les établissements français, ainsi
que l'exclusion des familles d'expatriés qui ne disposent pas du soutien
d'une grande entreprise.
En compensation de cette hausse des droits d'écolage, une mise à
niveau des bourses a été engagée. L'augmentation de la
dotation de 12 millions de francs en 1998 est prolongée pour 1999 par
une mesure nouvelle de 20 millions de francs. Mais cette mesure palliative ne
saurait justifier le désengagement de l'Etat du financement de
l'enseignement français à l'étranger.
E. LA NECESSAIRE MAITRISE DES DEPENSES IMMOBILIERES
Le ministère des affaires étrangères dispose d'un
patrimoine exceptionnel. Outre les sites parisiens, les 368 services à
l'étranger constituent un parc immobilier particulièrement vaste,
dont les contours exacts restent d'ailleurs assez mal connus. Il importe
premièrement de recenser l'existant, en y consacrant les moyens humains
et informatiques nécessaires.
Cette tâche d'inventaire inclut également les biens mobiliers
affectés au ministère. L'obligation faite aux chefs de postes de
tenir à jour un inventaire doit être clairement rappelée.
Certaines opérations immobilières récentes
n'obéissent pas à une stricte rationalité fonctionnelle,
mais à une volonté politique de marquer symboliquement la
continuité de la présence de la France. Tel est le cas de la
résidence des Pins à Beyrouth, d'un coût de 60,6 millions
de francs, ou de l'ambassade à Berlin, d'un coût
prévisionnel total de 325 millions de francs, dont 288 millions de
francs à la charge du ministère des affaires
étrangères.
Le projet d'ambassade à Abuja, nouvelle capitale administrative du
Nigéria, répond également à des
considérations symboliques. Ce projet de site commun à plusieurs
Etats-membres de l'Union européenne a souffert de la défection de
certains des partenaires de départ, qui se sont pris à douter de
l'avenir d'Abuja.
Votre rapporteur, sans se prononcer définitivement sur
l'opportunité de ces opérations somptuaires, estime
impératif que leurs coûts soient maîtrisés et restent
dans les enveloppes initialement fixées.
Mais, globalement, le réseau du ministère à
l'étranger est arrivé à maturité et, sous
réserve de certaines opérations exceptionnelles tel le projet de
campus diplomatique de Pékin, ne nécessite plus que des
opérations d'entretien et de rénovation.
La programmation pluriannuelle des travaux devrait être
arrêtée par le nouveau comité de politique
immobilière, qui présente l'avantage de faire trancher les
décisions importantes directement par le ministre. Votre rapporteur
approuve la recherche d'économies engagée, grâce à
la révision des procédures de marchés publics et à
la maîtrise des surcoûts liés à la
sécurité.
Dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place de la
cellule décoration du quai d'Orsay, votre rapporteur a pu constater le
caractère dispendieux des pratiques de ce service, qui prenait certaines
libertés avec les règles des marchés publics.
La
cellule décoration a été dissoute en début
d'année, pour être intégrée dans une mission du
patrimoine nouvellement créée.
Cette mission du patrimoine a pour objet de valoriser les bâtiments
exceptionnels du ministère des affaires étrangères. Dans
ce domaine, votre rapporteur estime urgent que soit fixée une doctrine
officielle pour la mise à disposition des ambassades.
En effet, les pratiques actuelles, très variables, sont laissées
à la simple appréciation des chefs de postes. Les contributions
des entreprises bénéficiaires, qui semblent normales, pourraient
transiter par l'intermédiaire d'une fondation architecturale
ad
hoc
, instaurée pour concourir à l'entretien du patrimoine du
ministère.
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA
FRANCE
Les crédits consacrés à l'action extérieure de la France s'élèveront à 50,9 milliards de francs pour 1999, à comparer au montant de 51,8 milliards de francs atteints en 1998, ce qui représente une baisse de 1,8 %. Cette baisse fait suite à l'augmentation de 5 % enregistrée en 1998 par rapport à 1997.
I. LES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L'ACTION EXTÉRIEURE
Pour
apprécier de façon complète l'action extérieure de
la France, il faut ajouter aux 50,9 milliards de francs prévus pour
1999
une partie du budget communautaire
.
En effet, le budget européen consacre une partie de ses crédits
à des actions internationales. En 1997, 5,6 milliards
d'écus, soit 36,6 milliards de francs, ont été
destinés à l'action extérieure de l'Union
européenne.
Compte tenu du taux de contribution de la France au budget communautaire,
l'action extérieure de l'Union européenne représente en
1998 une charge de 5,8 milliards de francs pour notre pays. Cette charge
devrait s'élever à
6 milliards de francs
pour 1999.
Aussi, les crédits destinés à l'action extérieure
de la France s'élèvent-ils en réalité à
56,9 milliards de francs
pour 1999 (contre 57,7 milliards de
francs en 1998)
.
Le tableau ci-après retrace l'ensemble des crédits concourant
à l'action extérieure de la France, hors crédits
communautaires.
Etat récapitulatif des crédits de toute nature concourant à l'action extérieure de la France (Dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions de francs)
|
|
1999 |
|||
|
Budgets |
Animation des services |
Action bilatérale |
Action multilatérale |
|
|
I.
BUDGET GENERAL
|
6.102,51
|
5.176,56
|
3.526,21
|
14.815,28
|
|
Totaux dépenses civiles |
8.941,16 |
21.409,44 |
13.114,13 |
43.464,72 |
|
B. Défense (services à l'étranger) |
1.113,30 |
126,00 |
0,00 |
1.238,30 |
|
Totaux budget général (A + B) |
10.064,45 |
21.534,44 |
13.114,13 |
44.703,02 |
|
II.
BUDGETS ANNEXES
|
10,48
|
2,90
|
303,79
|
317,17
|
|
III.
COMPTES SPECIAUX DU TRESOR
|
|
72,50
|
308,00 |
72,50
|
|
Totaux comptes spéciaux du Trésor |
0,00 |
5.645,90 |
308,00 |
5.963,00 |
|
Total intermédiaire (I + II + III) |
10.064,53 |
27.183,24 |
13.726,92 |
50.974,09 |
|
Total quote-part française des crédits d'action extérieure de l'Union européenne : IV |
|
|
|
|
|
TOTAL GENERAL (I + II + III + IV) |
10.064,93 |
27.183,24 |
19.704,92 |
56.953,09 |
A. UNE ACTION PRINCIPALEMENT BILATÉRALE
Sur les
50,9 milliards de francs de crédits prévus pour l'action
extérieure en 1999 :
l'action bilatérale
représente 27,2 milliards
de francs, soit 53,3 % des crédits ;
l'action multilatérale
représente
13,7 milliards de francs, soit 26,9 % des crédits ;
l'animation des services
représente 10 milliards de
francs, soit 19,8 % des crédits.
L'action bilatérale comprend les aides à l'ajustement structurel,
les annulations et consolidations de dettes, l'aide-projet, l'action
culturelle, l'assistance technique et militaire, l'appui aux initiatives
privées et décentralisées, les garanties à
l'exportation, le soutien à la recherche et à la
coopération scientifique.
L'action multilatérale représente essentiellement la
participation française à des organismes ou à des
programmes internationaux.
La dépense d'animation des services représente le coût des
réseaux à l'étranger, mais aussi celui des services
d'administration centrale qui leur sont liés.
B. LA PART LIMITÉE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Les
crédits concourant à l'action extérieure de la France sont
répartis entre
28 sections budgétaires.
Toutefois, quatre d'entre elles représentent environ
80
%
des
crédits :
les affaires étrangères, les charges
communes, les comptes spéciaux du Trésor et le budget civil de
recherche et développement.
Le budget des affaires étrangères
représente
à lui seul
40,7 % des crédits
avec
20,8 milliards de francs sur le total de 50,9 milliards de l'action
extérieure. Dans le cadre de la réforme de l'aide publique au
développement, ce budget inclut les moyens de l'ancien ministère
délégué à la coopération. Ce budget
unifié s'inscrit en baisse de 0,7 % par rapport à 1998.
Les parties du budget des charges communes et des comptes
spéciaux du Trésor
consacrées à l'action
extérieure s'élèvent à 17,4 milliards de
francs pour 1999, ce qui représente 34,3 % de l'action
extérieure. Ces crédits sont en augmentation de 1,7 % par
rapport à 1998, après avoir diminué de près d'un
quart cette année par rapport à 1997.
Ils ne retrouvent toutefois pas leur niveau de 1996, qui était de
21 milliards de francs. Cette forte baisse s'explique par la diminution
des annulations et consolidations de dettes grâce à la
résorption progressive de la crise de la dette dans les pays en
développement et, d'autre part, par le retard enregistré dans le
programme de versement des dotations nationales aux organismes
multilatéraux de développement, dû en particulier à
l'attitude en retrait des Etats-Unis.
L'effort consenti en 1999 permet de maintenir un haut niveau d'aide
bilatérale et multilatérale à l'issue du plan
d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA, dans un contexte
de croissance économique annuelle des pays de la zone Franc
supérieure à 5 % depuis 1995. Le PLF 1999 traduit
également la réforme des outils de coopération
décidée par le gouvernement.
Il traduit enfin le soutien de la France aux organismes multilatéraux de
développement, dont les moyens progressent de 7,4 %. Cet
accroisement reflète la montée en puissance des outils
européens, liée à l'entrée en vigueur du 8e
protocole financier du FED et au doublement du capital de la BERD.
Les crédits du
budget civil de recherche et
développement
consacrés à l'action extérieure
sont répartis entre plusieurs budgets. Ils s'élèvent
à 7,7 milliards de francs en 1999, au lieu de 7,6 milliards de
francs en 1997.
Les crédits consacrés par les autres ministères
à l'action extérieure représentent essentiellement les
coûts des réseaux autres que le réseau diplomatique et
consulaire
.
Au
total, l'ensemble formé par les budgets des affaires
étrangères et de la coopération est sensiblement plus
important (40,8 %) que celui formé par le budget des charges
communes et les comptes spéciaux du Trésor (34,4 %).
Votre rapporteur relève néanmoins que la part relative des
crédits gérés directement par le ministre des affaires
étrangères continue de diminuer par rapport à celle des
crédits relevant de la compétence du ministre de
l'économie et des finances, puisque les pourcentages correspondants
étaient en 1998, respectivement, de 41,4 % et 33,9 %.
Cette constatation amène à s'interroger sur le rôle du
ministère des finances dans la conduite de la politique
extérieure de la France, et sur les possibilités de
contrôle effectif du ministère des affaires
étrangères.
Par ailleurs, la part du budget des affaires étrangères dans le
budget de l'Etat progresse apparemment de 0,91 % en 1998, à
1,28 % en 1999.
Mais
cette hausse résulte en fait de l'intégration des crédits
de la coopération.
A structure constante, le budget des affaires
étrangères représente 0,91 % du budget de l'Etat en
1999 comme en 1998 et reste
à son plus bas niveau relatif depuis
quinze ans
. Il a anticipé dès 1993 l'effort de rigueur qui
s'est étendu depuis à l'ensemble des départements
ministériels.
Votre commission des finances considère que ce budget correspond
à l'une des fonctions de l'Etat régalienne par excellence. Elle
vous propose donc de l'exclure de la réduction globale de
26 milliards de francs des crédits du budget général
qu'elle estime par ailleurs indispensable pour parvenir en 1999 à une
maîtrise réelle des dépenses budgétaires.
II. LES RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
Si la politique extérieur de la France à l'étranger est placée, en droit tout au moins, sous la seule responsabilité des ambassadeurs, sa mise en oeuvre repose sur des réseaux nombreux et variés.
A. DES RÉSEAUX ÉTOFFÉS
Le réseau administratif à l'étranger recouvre 19 catégories d'implantation pour un total de plus de 787 services répartis dans 160 pays. Il est plus ou moins dense, pouvant atteindre jusqu'à 38 postes, comme aux Etats-Unis, ou bien se limiter à une représentation, ce qui est le cas dans 12 pays seulement.
A ce
total, il convient d'ajouter 17 représentations permanentes
auprès d'organisations internationales.
La répartition géographique de ces réseaux fait
apparaître une densité particulière dans certaines zones :
l'Afrique, l'Europe occidentale et l'Amérique du Nord. En revanche,
l'Asie et l'Europe orientale sont, pour l'instant encore, moins bien pourvues.
On observera que sur les 28 sections budgétaires qui concourent à
l'action extérieure, seules 9 disposent d'un réseau à
l'étranger dont elles financent les coûts de fonctionnement : les
affaires étrangères et la coopération, l'agriculture, les
anciens combattants, l'économie et les finances, l'équipement,
l'aménagement du territoire, l'intérieur, l'emploi et la
solidarité, la défense.
L'ensemble de ces réseaux repose sur les compétences de
20.874 agents, dont 57,2 % en administration centrale et 58 %
à l'étranger, les réseaux comprenant près de 9.000
agents expatriés en 1998.
Le tableau ci-après fournit la répartition des effectifs d'agents
expatriés et leur évolution pour 1999.
Composition du réseau administratif à l'étranger
le
réseau diplomatique avec les ambassades bilatérales et les
représentations permanentes auprès des organisations
internationales multilatérales,
le réseau consulaire avec les consulats généraux,
les consulats et les chancelleries détachées, ainsi que les
sections consulaires d'ambassades, les antennes consulaires et les consuls
honoraires,
le réseau des attachés d'armement et de défense du
ministère de la défense
pour le ministère de l'équipement :
- les bureaux de la DATAR,
- les conseillers du ministère de l'équipement,
- les services de la mer,
- les bureaux du tourisme.
le réseau du Service de coopération technique international
de police,
le réseau du ministère des anciens combattants,
pour le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie:
- le réseau des paieries,
- le réseau des agences financières du Trésor,
- le réseau des postes d'expansion économique.
les conseillers aux affaires sociales.
pour le ministère de la coopération :
- les missions de coopération et d'action culturelle,
- les centres médico-sociaux,
- les missions d'assistance militaire.
les attachés agricoles.
les réseaux relais institutionnels:
- les instituts et centres culturels,
- le réseau de la Caisse française de développement,
- les chambres de commerce et d'industrie à l'étranger,
- les établissements d'enseignement français à
l'étranger.
Un redimensionnement des réseaux et un redéploiement dans une
perspective pluriannuelle ont été amorcés depuis quelques
années. Ces mesures sont préparées et suivies par le
comité interministériel des moyens de l'Etat à
l'étranger (CIMEE). Elles répondent notamment aux orientations
prioritaires arrêtées par le Président de la
République, parmi lesquelles figure le redéploiement vers
l'Asie.
B. L'ADAPTATION DES RÉSEAUX
Les
redéploiements effectués au sein de l'ensemble des réseaux
à l'étranger témoignent d'un souci d'adapter les
réseaux aux nouveaux enjeux politiques et économiques, tout en
prenant en compte la nécessité de réaliser des
économiques budgétaires.
Le réseau du ministère des affaires
étrangères
poursuit ainsi sa rationalisation en 1998.
Le schéma d'adaptation des réseaux diplomatique, consulaire et
culturel, adopté en 1994, a connu sa dernière étape en
1998 avec la suppression nette de 107 emplois à l'étranger.
Ce programme repose sur le principe d'une forte contraction de certaines
catégories d'agents expatriés, en contrepartie de moyens nouveaux
permettant notamment la modernisation des outils de fonctionnement et
l'amélioration de l'encadrement des postes à l'étranger.
Au total, sur les cinq années d'application, la suppression de
600 emplois a permis de dégager une économie globale de
222 millions de francs
. Les contreparties accordées ont permis
de recruter un auxiliaire local pour deux emplois supprimés, de
créer 46 emplois d'encadrement, et de couvrir les besoins
liés à la sécurisation des réseaux ou à
l'informatisation des outils de gestion.
Les créations, suppressions ou transformations de postes sont
retracées dans le tableau ci-après :
|
Année |
Créations de postes |
Suppressions ou transformations |
|
|
1993 |
-
Bratislava
, ambassade
|
-
Canton
, consulat général
|
|
|
1994 |
-
Skopje
, ambassade minimale
|
- Kigali , ambassade (fermeture provisoire) |
|
|
1995 |
-
Kigali
, ambassade réouverture
|
- Oran et Annaba , consulats généraux (mise en sommeil) |
|
|
1996 |
-
Moscou
, consulat (anciennement section consulaire)
|
-
Kingston
, ambassade
|
|
|
1997 |
-
Canton
, consulat général (réouverture)
|
-
Niamey
|
|
|
1998 |
-
Banja Luka,
bureau d'ambassade rattaché
à Sarajevo
|
|
|
Ces
mouvements de postes ont pour principal objet de compléter la couverture
diplomatique de la France dans les Etats de l'ex-URSS et de l'ex-Yougoslavie,
grâce à des redéploiements et à des fermetures,
principalement en Europe occidentale et en Afrique.
La période 1991-1994, notamment, a été
particulièrement riche en créations et transformations de postes
en raison du démembrement de l'URSS et de la Yougoslavie : ouverture de
12 ambassades de plein exercice et création de 3 chefs de poste "en
mission", débouchant en 1994 sur trois nouvelles ambassades (Skopje,
Sarajevo, Tbilissi).
Depuis, la volonté de la France de compléter sa couverture
diplomatique dans les Etats de l'ex-URSS s'est traduite par la nomination de
chargés d'affaires (1994-1995), puis d'ambassadeurs "en mission"
à Achgabat et Chisinau (1996). Deux autres ambassadeurs "en mission" ont
par ailleurs été nommés, ultérieurement, à
Asmara et Oulan Bator (été 1996).
Cette formule des chefs de poste "en mission", qui a déjà fait
ses preuves à Sarajevo, Tbilissi et Skopje, permet d'assurer un certain
nombre e contacts politiques et économiques : la présence
alternée des chefs de poste dans leur pays d'accréditation et
à Paris favorise la connaissance des pays concernés ainsi que la
prise en compte des intérêts d'institutions ou de
sociétés françaises.
Dans la plupart des cas, cependant, la nomination de chefs de postes "en
mission" débouche, à plus ou moins longue échéance,
sur la création d'ambassades de plein exercice (cf. Sarajevo, Tbilissi,
Skopje, et plus récemment, Achgabat).
Votre rapporteur estime que la transformation des missions en ambassades de
plein exercice pourrait s'effectuer à moindre coût si la France
adoptait, comme certains autres Etats européens, un format standard
d'ambassade plus modeste.
Les préoccupations de sécurité expliquent par ailleurs
certaines décisions tels la mise en sommeil des consulats
généraux à Oran et Annaba et le regroupement de tous les
services à Alger.
De nouvelles modifications de la carte diplomatique et consulaire sont
intervenues en 1996 : nomination de deux ambassadeurs "en mission" en
Erythrée et en Mongolie, création d'une ambassade de plein
exercice au Turkménistan et réouverture de notre consulat
général à Canton. Ce réajustement du réseau
s'est traduit par la fermeture, en décembre 1996, de quatre ambassades
et de cinq consulats.
En 1997, quelques modifications ont été apportées au
réseau consulaire (transformation de Bâle en chancellerie
détachée, de Niamey en section consulaire d'ambassade, de
Gaborone en antenne consulaire). Le consulat général à
Venise a été fermé à la fin de l'année 1997
et remplacé par un consulat honoraire, formule retenue par nos
principaux partenaires européens. Enfin, en 1998, un bureau d'ambassade,
rattaché à Sarajevo, a été créé
à Banja Luka (République Serbe de Bosnie), et un nouveau consulat
général en Chine a été ouvert à Wuhan.
Les
réseaux du ministère de l'économie et des
finances
font également l'objet de mesures de redéploiement.
Le réseau de l'expansion économique est entré en 1996 dans
une nouvelle phase, prévue pour quatre ans, de redéploiement de
ses effectifs des pays de l'OCDE, où le relais sera pris progressivement
par les chambres de commerce et les fédérations professionnelles,
et d'Afrique, vers les pays émergents d'Asie, d'Amérique latine,
d'Afrique australe et d'Europe centrale et orientale. Cela permettra de
dégager une économie nette de 65 emplois budgétaires,
dont 27 en 1997 et 19 en 1998 et 1999.
Le réseau des conseillers financiers conserve une taille réduite,
ce qui garantit sa capacité d'adaptation rapide aux besoins de l'action
économique extérieure de la France. Concentré sur
21 postes, le réseau regroupe 140 agents.
La modernisation de la gestion de la dépense publique conduit
parallèlement à une contraction du réseau de la direction
de la comptabilité publique, qui se traduit par la suppression de 26
emplois budgétaires en 1998.
Dès 1996, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de Porto,
Leipzig et Suva, et à l'ouverture d'un poste à Sarajevo et de
deux antennes à Bakou et Wuhan ;
- à la création de postes mixtes regroupant les fonctions de
consul général et de conseiller commercial, à Houston et
Osaka ;
- au regroupement des postes d'expansion économique et des agences
financières à Brasilia, Delhi et Pékin ;
En 1997, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de
Stuttgart, Minsk (Biébrussie), Lusaka (Zambie), Dovala et Windoek
(Namibie), et à l'ouverture d'un poste à Achkhabad
(Turkménistan) et de deux antennes à Monterrey (Mexique) et La
Khobar (Arabie Saoudite) ;
- au rapprochement du réseau de la DREE en Afrique avec celui des
missions de coopération et d'action culturelle ;
- au regroupement des postes de conseillers auprès de l'OCDE et du
comité d'aide au développement d'une part, de conseiller
financier à Londres et de l'administrateur de la BERD d'autre part.
En 1998, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de
Khartoum (Soudan), Gaborone (Bostwana) et Stuttgart (Allemagne) et à
l'ouverture de deux antennes à Achkhabad (Turkménistan) et Posnan
(Pologne) ;
- au rapprochement des réseaux DREE/Trésor : une
nouvelle mission économique et financière devrait être
ouverte à Moscou ;
- au rapprochement DREE/Affaires étrangères : deux
nouveaux postes mixtes de consul général-conseiller commercial
ont été créés à Dubaï (Emirats Arabes
Unis) et Vancouver (Canada).
CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES
CRÉDITS
Le
budget des affaires étrangères pour 1999 est marqué par
l'intégration du secrétariat d'Etat à la
coopération.
Cette réforme annoncée le 4 février dernier se traduit par
la fusion des crédits du ministère des affaires
étrangères et des crédits du secrétariat d'Etat
à la coopération, qui se sont élevés en 1998
respectivement à 14,4 milliards de francs et 6,5 milliards de francs.
L'analyse des crédits doit évidemment s'effectuer à
périmètre constant
.
L'examen du budget de la coopération, qui excède d'ailleurs
largement les crédits désormais rattachés au
ministère des affaires étrangères, continue de faire
l'objet d'un rapport spécial distinct, confié à M. Michel
Charasse.
Avec un montant de 20,77 milliards de francs pour 1999 en crédits de
paiement, le budget des affaires étrangères apparaît
en
diminution de 0,7 %
par rapport aux crédits votés pour
1998.
Les autorisations de programme demandées pour 1999
s'élèvent à 2,6 milliards de francs, en diminution de 0,6
% par rapport aux autorisations votées pour 1998.
Comme les années précédentes, le budget des affaires
étrangères connaît une évolution spontanée
due à
l'effet "change-prix".
Pour 1999, les mesures d'ajustement
liées à cet effet sont évaluées à
+ 266,6 millions de francs. Ainsi, hors effet change-prix, la diminution
effective du budget des affaires étrangères serait de - 2 % par
rapport à 1998.
L'effet change-prix pour 1999
Une part
importante des dépenses du ministère des affaires
étrangères est soit réglée en devises, soit
consacrée à des rémunérations de personnel en
service à l'étranger. La gestion de ce budget est donc soumise
conjointement à la variabilité des taux de change et à
l'évolution des prix dans les différents Etats où le
ministère intervient.
Le problème est de conserver le même pouvoir d'achat à des
crédits marqués par cette double variabilité entre la
période d'élaboration du budget et celle de son exécution.
Or, depuis plusieurs années, les effets "change nominal" par pays
combinés aux effets différentiels de prix sont
défavorables au budget du ministère des affaires
étrangères. En effet, la dérive des prix est plus forte
à l'étranger qu'en France, où l'on constate l'un des taux
d'inflation les plus faibles du monde.
Pour 1999, les mesures d'ajustement à prévoir, sur la base d'un
dollar à 6 francs, s'élèvent à
266,6
millions de francs
(71,3 millions de francs sur les dépenses de
rémunérations, 65,8 millions de francs sur les dépenses de
fonctionnement et 129,5 millions de francs sur les dépenses
d'intervention).
I. PRÉSENTATION PAR TITRE
Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.
Evolution du budget des affaires étrangères
pour
1999
Comme en
1998, le titre III est présenté pour 1999 en augmentation et le
titre IV en diminution. Les titres V et VI apparaissent en diminution sensible,
essentiellement en raison de l'évolution des dépenses en capital
antérieurement inscrites au budget de la coopération.
Le tableau ci-après permet de comparer, pour chaque titre, les parts
respectives, dans le nouveau budget unique, des crédits originaires du
ministère des affaires étrangères et des crédits
originaires du secrétariat d'Etat à la coopération.
Parts des affaires étrangères et de la coopération dans le budget pour 1999
Les crédits antérieurement rattachés au secrétariat
d'Etat à la coopération représentent 28,7 % du total
des crédits du budget "fusionné". Mais leur importance relative
varie beaucoup selon les titres.
S'ils ne constituent qu'environ 10 % des moyens des services (titre III)
et des investissements réalisés par l'Etat (titre V), ces
crédits représentent près du tiers des dépenses
d'intervention (titre IV) et la quasi-totalité des subventions
d'investissement accordées par l'Etat (titre VI). En pratique, le titre
VI se trouve désormais presqu'entièrement constitué par
les crédits du Fonds d'aide et de coopération (FAC).
Pour 1999, à structure constante, les crédits des affaires
étrangères apparaissent en progression de + 2,5 % par
rapport à 1998, tandis que les crédits de la coopération
sont en diminution de 7 %.
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les
dépenses ordinaires accusent une légère progression de
0,6 %. Cette évolution recouvre une hausse sensible des moyens des
services et une diminution des dépenses d'intervention.
Avec une dotation de 8,9 milliards de francs, les crédits du
titre III
sont présentés en augmentation de
4,8 %.
Cette progression globale recouvre néanmoins quelques
mesures
d'économie
:
suppression de 119 emplois : - 43,1 millions de francs ;
réduction des moyens de fonctionnement : - 13,1 millions de
francs ;
ajustement de la subvention à l'Office Français de
Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) : -1,9 millions de
francs ;
suppression de 100 postes de CSN à l'Agence pour l'Enseignement
Français à l'Etranger (AEFE) : - 5,5 millions de francs.
Les
mesures d'ajustement positives
et les
mesures nouvelles
font
plus que compenser ces mesures d'économies :
diverses mesures d'ajustement des charges de personnel (extension en
année pleine des mesures de revalorisation des
rémunérations de 1998 : + 43 millions de francs, application de
l'accord salarial dans la fonction publique : 29,9 millions de francs,
indemnité exceptionnelle allouée à certains agents non
titulaires en poste à l'étranger : 66,4 millions de francs, effet
change-prix : 71,3 millions de francs)
développement de projets nouveaux et extension des applications
informatiques et télématiques : + 8 millions de francs ;
augmentation des crédits de rémunération des
recrutés locaux : + 23,6 millions de francs ;
augmentation de 20 millions de francs de la subvention à l'AEFE au
titre des bourses scolaires.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des effectifs pour 1999.
Les suppressions d'emplois s'élèvent à 143, dont 122 pour
le ministère des affaires étrangères.
Au total, les effectifs s'élèveront en 1999 à 9.474
emplois, dont 7.529 provenant du ministère des affaires
étrangères (79,5 % du total).
Evolution
des effectifs du personnel du ministère des affaires
étrangères
Les
crédits d'interventions du
titre IV
sont en diminution de
3 % pour 1999, et s'établissent à 9,7 milliards de
francs.
Cette diminution résulte essentiellement d'un ajustement négatif
de 246 millions de francs des crédits d'action culturelle et d'aide au
développement, permis par l'amélioration de la situation
économique des pays du champ, ainsi que d'un ajustement négatif
de 120 millions de francs de la participation obligatoire de la France
à des dépenses internationales, en raison de la réduction
continue des appels de fonds pour les opérations de maintien de la paix.
S'y ajoutent, notamment, au titre des
économies
:
une réduction de - 3,8 millions de francs des crédits
d'échanges scientifiques et techniques ;
une diminution de 2,3 millions de francs des crédits
consacrés aux organismes internationaux de recherche, en application du
plan pluriannuel de maîtrise des dépenses du Centre
Européen de Recherche Nucléaire.
En contrepartie, certains
moyens nouveaux
sont prévus :
une augmentation de 130 millions des crédits d'action audiovisuelle
extérieure ;
un ensemble de 93 millions de francs de mesures nouvelles consacrées
aux programmes prioritaires de l'action culturelle et d'aide au
développement ;
une augmentation de 50 millions de francs des contributions volontaires aux
organisations internationales ;
une augmentation de 28 millions de francs des crédits consacrés
à la coopération militaire de défense.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Les
dépenses en capital augmentent de + 0,6 % par rapport à 1998 en
autorisations de programme, mais diminuent de 11 % en crédits de
paiement.
Les moyens du
titre V
diminuent de 7,3 % en crédits
de paiement, pour s'établir en 1999 à 281 millions de francs.
Ils serviront notamment à la mise en place de stations de communication
par satellite pour le chiffre, à la réhabilitation du campus
diplomatique de Koweit, à la construction d'une nouvelle ambassade
à Téhéran, à l'acquisition d'un ensemble immobilier
à la Havane, à la réhabilitation des missions de
coopération de Dakar, Brazzaville, Kigali et Lomé, à
l'entretien des lycées français de Londres, Niamey et Nouakchott.
Le tableau ci-après présente l'évolution des dotations du
chapitre 57-10 depuis 1994, en autorisations de programme et en crédits
de paiement.
Evolution des crédits du chapitre 57-10
(en millions de francs)
|
|
Administration centrale (art. 11) |
Services diploma-tiques et consu-laires (art. 30) |
Etablissements d'enseignement Instituts et Centres culturels (art. 60 et 90) |
TOTAL |
||||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
1994 |
50,000 |
62,000 |
191,210 |
142,210 |
152,000 |
112,000 |
393,210 |
316,210 |
|
1995 |
11,300 |
23,930 |
133,000 |
143,000 |
90,000 |
78,000 |
234,300 |
244,930 |
|
1996 |
14,000 |
29,000 |
175,000 |
159,000 |
55,000 |
86,000 |
244,000 |
274,000 |
|
1997 |
8,100 |
11,100 |
20,000 |
20,000 |
36,000 |
53,000 |
244,100 |
264,100 |
|
1998 |
8,000 |
6,000 |
211,000 |
197,000 |
26,000 |
58,000 |
245,000 |
261,000 |
Les
crédits consacrés aux investissements immobiliers du
ministère apparaissent en diminution. Ils sont passés, en
autorisations de programme, de 393,2 millions de francs en 1994 à
245 millions de francs en 1998, soit une baisse de 37,7 %, et de
316,2 millions de francs à 261 millions de francs en
crédits de paiement, soit une baisse de 17,5 %.
Cette présentation ne tient pas compte des fonds de concours, qui
viennent compléter les dotations initiales à hauteur d'environ
90 millions de francs chaque année. Toutefois, ces fonds de
concours, correspondant à la contribution des autres ministères
associés à certaines opérations, aux loyers des agents
logés et aux droits de chancellerie sur les visas, sont aussi
tendanciellement en diminution.
Par ailleurs, les opérations les plus importantes, telles la
construction de la nouvelle ambassade de Berlin et le campus diplomatique de
Pékin, seront financées par des crédits exceptionnels en
lois de finances rectificatives.
Le projet de loi de finances rectificative pour 1998 demande l'ouverture de
156,5 millions de francs en autorisations de programme, et de
55 millions de francs en crédits de paiement pour l'ambassade de
France à Berlin, ainsi que de 87 millions de francs en
autorisations de programme comme en crédits de paiement pour
l'acquisition d'un terrain à Pékin.
Le tableau ci-après retrace les budgets prévisionnels pour les
11 opérations d'un montant supérieur à
50 millions de francs.
Le
montant total des opérations immobilières programmées
s'élève à 3,437 milliards de francs, dont
885,9 millions de francs seulement ont déjà
été dépensés. Le solde à financer, soit
2,551 milliards de francs, correspond à plus de sept années
du flux annuel ordinaire des investissements immobiliers.
Sauf à étaler la réalisation des opérations
au-delà du raisonnable, une augmentation des dotations initiales ou un
recours systématique à des dotations complémentaires en
lois de finances rectificatives apparaissent inévitables.
Les subventions d'investissement du titre VI
accordées au
titre de la coopération culturelle et de l'aide au développement
diminuent de 11,6 % en crédits de paiement, pour s'établir
à 1,8 milliard de francs en 1999.
Cette baisse s'explique essentiellement par l'ajustement du FAC.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A titre
non reconductible, l'Assemblée nationale a majoré les
titres III et IV d'un montant total de 23,886 millions de francs.
Les chapitres concernés sont :
Au titre III
- le chapitre 34-90, article 21
Services à
l'étranger - Services diplomatiques, consulaires et
culturels
, pour un montant de 300.000 francs :
Au titre IV
- le chapitre 42-10, article 30
Appui aux organismes concourant
à la coopération culturelle et scientifique,
pour un montant
de 823.000 francs ;
- le chapitre 42-13, article 30
Appui à des initiatives
privées ou décentralisées,
pour un montant de
1,856 millions de francs ;
- le chapitre 42-32, article 20
Participation de la Frnce à des
dépenses internationales (contributions volontaires)
, pour un
montant de 20 millions de francs ;
- le chapitre 42-37, article 10
Aides, secours et subventiosn
à divers organismes
pour un montant de
900.000 francs.
II. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT
Cinq agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits des affaires étrangères. Le tableau ci-après en présente l'évolution.
A. L'ADMINISTRATION CENTRALE
Les
crédits de l'administration centrale, qui incluent les dotations des
services situés à Nantes, représentent environ 10 %
du budget des affaires étrangères, soit
1,95 milliard de
francs.
Ils comprennent les dépenses de personnel, de fonctionnement et
d'équipement des services du ministère des affaires
étrangères installés en France métropolitaine,
ainsi que les frais de déplacement de ses agents.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, ces crédits augmentent de
2,1 %.
B. LES SERVICES ET RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
Les
crédits des services et réseaux à l'étranger
constituent près du quart (24,8 %) du budget des affaires
étrangères.
Ils représentent les moyens des services diplomatiques, consulaires et
culturels de la France à l'étranger, auxquels sont venus
s'ajouter les missions de coopération, soit 61 % des effectifs et
58 % des crédits de fonctionnement du ministère.
Au 1er janvier 1998, on comptait 149 ambassades ouvertes, 105 postes
consulaires de plein exercice, 17 représentations permanentes,
1 bureau à Berlin, 31 missions de coopération et d'action
culturelle, 19 centres médicaux sociaux, 29 centres culturels
français et centres franco-africains , soit un total de 368 services
ouverts à l'étranger.
Les crédits affectés à ces postes atteignent
5,15 milliards de francs
pour 1999, en augmentation de 4,6 %
par rapport à 1998.
C. LA COOPÉRATION ET LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES
Cet
agrégat est le plus important du budget des affaires
étrangères avec 50,9 % des crédits, soit
10,57
milliards de francs
. Dans le projet de loi de finances pour 1999, il
diminue le plus fortement, de - 4,9 %.
Il regroupe
six catégories de crédits
:
les crédits de réceptions et voyages officiels ainsi que
d'organisation en France de conférences internationales, soit 160,5
millions de francs (+ 0,1 % par rapport à 1998) ;
les crédits de coopération culturelle, scientifique et
technique, y compris les crédits destinés à l'audiovisuel
extérieur, soit 5,008 milliards de francs (- 1,5 % par
rapport à 1998) ;
les crédits du Fonds d'aide et de coopération, soit 1,798
milliard de francs (- 11,3 % par rapport à 1998).
la formation et l'assistance technique militaire, soit
780,5 millions de francs (reconduction par rapport à 1998),
les contributions obligatoires ou volontaires au financement
d'organisations internationales, soit 2,568 milliards de francs
(- 0,4 % par rapport à 1998),
les crédits de politique internationale, destinés
principalement aux opérations d'urgence et aux subventions aux ONG, soit
89,9 millions de francs (- 10,6 % par rapport à 1998).
La principale diminution, en volume, concerne le Fonds d'aide et de
coopération.
Par ailleurs, comme les années précédentes, les
crédits du fonds d'urgence humanitaire sont en baisse, pour atteindre
54,8 millions de francs, soit une baisse de 12,6 %.
D. L'ASSISTANCE ET L'ENSEIGNEMENT
Cet
agrégat regroupe les interventions du ministère des affaires
étrangères en faveur des Français à
l'étranger et des étrangers en France, ainsi que les
crédits destinés au réseau des établissements
publics en charge de l'enseignement français à l'étranger.
Il représente 10,7 % du budget des affaires
étrangères pour 1999. Avec une dotation de
2,22 milliards
de francs
, il est en augmentation de 5,8 % par rapport à 1998.
La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à
l'étranger (AEFE) progresse de 5,6 % pour atteindre
1,9 milliard de francs. Elle est répartie entre
275 établissements scolaires et permet l'attribution d'un peu plus
de 18.000 bourses d'études.
Parmi les autres crédits, la subvention à l'Office universitaire
et culturel français pour l'Algérie est reconduite au niveau de
7,7 millions de francs. La subvention à l'Office français de
protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) progresse de 0,9 %
pour s'établir à 105,7 millions de francs.
L'assistance en faveur des Français à l'étranger et des
réfugiés étrangers en France progresse de 8,9 % pour
atteindre 138,3 millions de francs. Les crédits consacrés
aux rapatriements sont reconduits au niveau de 4,2 millions de
francs.
E. LA RECHERCHE
Cet
agrégat regroupe 4,3 % des crédits du budget des affaires
étrangères, avec
890 millions de francs.
Il regroupe
des crédits consacrés à :
la recherche et les échanges scientifiques et technologiques, soit
25 millions de francs (- 10,7 % par rapport à 1998),
les contributions obligatoires et volontaires aux organismes à
vocation scientifique internationaux, soit 850,2 millions de francs
(reconduites par rapport à 1998).
Les principales contributions sont versées au Centre d'étude et
de recherche nucléaire (584,1 millions de francs), à
l'Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans
l'hémisphère austral (124,3 millions de francs) et à
l'Organisation européenne de biologie moléculaire
(42,4 millions de francs).
CHAPITRE III
L'ACTION CULTURELLE
FRANÇAISE
Après l'examen des crédits alloués à la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques deux aspects de l'action culturelle extérieure seront plus particulièrement développés : l'action audiovisuelle extérieure, d'une part, l'enseignement français à l'étranger et le soutien à la francophonie, d'autre part.
I. LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
A. DES CRÉDITS OPÉRATIONNELS À PRÉSERVER
Les
crédits de la Direction générale des relations
culturelles, scientifiques et techniques s'élèvent au total
à
5,287 milliards de francs
, à comparer au montant de
5,160 milliards de francs atteint en 1998, ce qui représente une
hausse de 2,5 %.
Sur ce montant, les crédits d'intervention atteignent
3,07 milliards de francs,
niveau quasi-identique à celui de
3,08 milliards de francs atteint en 1998.
Cette stabilisation fait suite à un mouvement de réduction des
crédits observé depuis quelques années.
Évolution des crédits de la DGRCST
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Total
DGRCST
|
5.502
|
5.141
|
5.357
|
5.263
|
5.100
|
5.125
|
5.287
|
|
Titre IV - Interventions (évolution en % par rapport à l'année précédente) |
3.531
|
3.157
|
3.331
|
3.161
|
3.082
|
3.075
|
3.080
|
|
Part de la DGRCST dans le budget des affaires étrangères (en %) |
36,9 |
35,0 |
35,3 |
35,0 |
35,3 |
35,6 |
35,7 |
La part
des crédits de la DGRCST au sein du budget des affaires
étrangères reste située autour de 35 % depuis 1993,
alors que cette part était de 38 % en 1991.
Il convient de souligner que l'analyse précédente s'effectue
à structure constante.
En effet, la DGRCST va s'intégrer, avec la Direction du
développement et le Service de la coordination géographique, dans
une Direction générale de la coopération internationale et
de développement.
Parallèlement, les crédits d'intervention de la DGRCST,
antérieurement inscrits sur le chapitre 42-10
Action culturelle et
aide au développement
, sont augmentés des crédits en
provenance du ministère de la coopération et répartis sur
quatre chapitres budgétaires nouveaux : 42-11
Coopération
culturelle et scientifique
(1,740 milliard de francs) ;
42-12
Coopération technique et du développement
(1,886 milliard de francs) ; 42-13
Appui à des
initiatives privées ou décentralisées
(219,6 millions de francs) ; 42-14
Subventions aux
opérateurs de l'action audiovisuelle
(1,039 milliard de francs).
Depuis 1991, les crédits inscrits au titre de la DGRCST sont
systématiquement remis en cause en cours d'année
. La
régulation budgétaire qui les affecte est en effet loin
d'être négligeable. Elle représente même souvent plus
des deux-tiers des annulations de crédits supportées par le
ministère des affaires étrangères, ainsi que le montre le
tableau ci-après.
Impact de la régulation budgétaire sur les crédits de la DGRCST
(en millions de francs)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Crédits de la DGRCST en LFI
|
4.979
|
5.284
|
5.502
|
5.141
|
5.357
|
5.263
|
5.125
|
|
Part des annulations de la DGRCST au sein des annulations des affaires étrangères (en %) |
|
|
|
|
|
|
|
L'effet
cumulatif de la baisse des crédits inscrits en loi de finances initiale
et de la régulation budgétaire en cours d'année a conduit
à une réduction sensible des moyens de la DGRCST, et
particulièrement de ses moyens d'intervention, depuis quelques
années.
Votre rapporteur se félicite donc qu'aucune annulation de
crédits ne soit intervenue en 1998.
Les missions de la DGRCST sont en effet importantes, nombreuses et
variées. Elle recouvrent :
- l'enseignement français à l'étranger,
- l'action en faveur de la francophonie,
- la coopération culturelle, artistique et littéraire,
- la coopération scientifique et technique,
- l'action audiovisuelle extérieure.
Votre rapporteur attache beaucoup d'importance à la
répartition géographique de ces crédits
. En effet,
d'importantes évolutions ont été engagées pour
redéployer les moyens de la coopération culturelle, linguistique,
scientifique et technique française vers les pays d'Europe centrale et
orientale et d'Asie.
Dans ces zones prioritaires, les efforts restent toutefois encore
insuffisants au regard de l'importance des enjeux.
Le tableau ci-après fournit la répartition des crédits
d'intervention de la DGRCST par zone géographique en 1992 et en 1998.
(en millions de francs)
|
|
1992 |
1998 |
||
|
Régions |
Montant |
% |
Montant |
% |
|
Europe Occidentale |
174,969 |
7,8 |
191,806 |
11,4 |
|
Europe Orientale |
422,902 |
18,8 |
239,959 |
17,5 |
|
Afrique du Nord |
735,239 |
32,8 |
358,616 |
21,4 |
|
Proche et Moyen Orient |
205,029 |
9,1 |
317,129 |
12,9 |
|
Afrique Sud-Saharienne |
116,270 |
5,2 |
93,730 |
5,6 |
|
Asie du Sud et du Sud-Est |
210,335 |
9,4 |
221,779 |
13,2 |
|
Extrême Orient et Pacifique |
130,448 |
5,8 |
114,474 |
6,8 |
|
Amérique du Nord |
67,516 |
3,0 |
43,493 |
2,6 |
|
Amérique Latine |
180,985 |
8,1 |
143,527 |
8,6 |
|
TOTAL |
2.243,693 |
100,00 |
1.678,513 |
100,00 |
La
tendance la plus marquée concerne le Maghreb, qui
bénéficie désormais d'un cinquième des
crédits d'intervention de la DGRCST (21,4 %) contre près du
tiers (32,77 %) en 1992.
Ce rééquilibrage profite pour une part importante à la
zone
Proche et Moyen Orient
qui comptait pour 10,5 % des
crédits d'intervention en 1994 (203,6 millions de francs) et en
représente maintenant 12,9 %(217,1 millions de francs) et
à
l'Europe occidentale
, 11,4 % contre 9,6 % en 1994.
La part des zones Amérique Latine et Asie du Sud et du Sud-Est augmente
dans une moindre mesure, mais il faut noter qu'en valeur absolue les dotations
de ces zones ont été également touchées par les
économies des crédits du titre IV.
Ce tableau fait apparaître la difficulté, mais aussi la
nécessité, d'établir des priorités en
période de restriction budgétaire.
En effet, les arbitrages entre la continuité des actions menées
dans certaines parties du monde, comme l'Europe occidentale où le
soutien à la francophonie s'avère nécessaire dès
lors que les politiques d'éducation nationales n'accordent pas ou plus
de priorité au français, et le lancement de nouvelles actions
dans des pays, notamment d'Asie du Sud-Est, où l'ouverture politique, la
croissance des marchés, les enjeux économiques et
stratégiques rendent notre présence indispensable, sont
particulièrement difficiles.
Dans ces conditions, préserver autant que faire se peut les moyens
d'intervention de la DGRCST apparaît hautement souhaitable.
B. LES OBJECTIFS PRIORITAIRES DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
Par
l'importance et la densité de son réseau culturel, scolaire,
scientifique, le souci de mener des actions de diffusion et de
coopération avec l'ensemble des Etats, la diversité de ses
interventions qui vont des manifestations artistiques à l'enseignement
du français, et de l'assistance technique en direction des pays les plus
démunis à la coopération technologique la plus
avancée, la politique culturelle extérieure de la France vise
à conforter la dimension mondiale de la diplomatie française.
Pour parvenir à ces objectifs ambitieux, la politique culturelle
extérieure est ordonnée autour de quatre axes prioritaires.
La diffusion et la promotion de la langue française
Cette action est menée naturellement grâce aux moyens
traditionnels : instituts et centres culturels, alliances
françaises, établissements scolaires, association de professeurs
de français, attachés linguistiques... Elle s'est
intensifiée également à travers la multiplication des
classes bilingues où l'enseignement dans certaines matières se
fait en français dans les établissements et selon les programmes
de nos partenaires. La même démarche a été
adoptée pour l'enseignement supérieur avec les filières
francophones.
Cette action se développe aujourd'hui plus particulièrement dans
un certain nombre de régions ou de pays où la France souhaite
maintenir ou établir son influence : Méditerranée,
pays d'Europe orientale et centrale, péninsule indochinoise...
Développement des relations inter-universitaires, promotion de
l'offre française de formation supérieure
Le développement des actions de coopération au niveau de la
formation supérieure a répondu à l'objectif d'attirer
à nouveau les étudiants étrangers, qui sont les
élites de demain dans leur pays, vers la France. On a pu observer en
effet qu'au moment où la formation supérieure est devenue, en
particulier pour un grand nombre de pays émergents en Asie et en
Amérique Latine, un marché important où nos principaux
concurrents ont su gagner des parts significatives, nos grandes écoles
et nos universités semblent avoir pris un retard considérable.
Aussi, tout en poursuivant les actions déjà entreprises à
travers une série d'instruments de coopération associant le
ministère des affaires étrangères, des
établissements d'enseignement supérieur et également des
entreprises en vue de mettre en oeuvre des bourses d'études ou de stages
de 3ème cycle, est-il apparu nécessaire de susciter en France une
mobilisation capable de conduire à la présentation d'une offre
française de formation supérieure susceptible d'intéresser
les étudiants étrangers.
Cet effort passe aujourd'hui par plusieurs actions précises :
diffusion d'une information simple et complète sur les ressources
françaises en ce domaine, amélioration des capacités et de
la qualité de l'accueil en France, promotion d'un suivi
pédagogique mieux adapté à la demande des étudiants
étrangers, reconnaissance et/ou équivalence des diplômes,
suivi des anciens étudiants...
Cette sensibilisation est en cours, en liaison étroite avec le
ministère en charge de l'enseignement supérieur. Une agence pour
la promotion de l'offre française de formation supérieure,
baptisée "Edufrance", doit être créée avant fin
1998, sous la forme d'un GIP. Elle s'accompagne d'actions-pilotes menées
en direction des pays où existe une demande solvable, ainsi que d'un
assouplissement des conditions d'attribution des visas aux étudiants.
Votre rapporteur approuve sans réserve cette action visant à
attirer en France des étudiants étrangers, qui obéit
à une approche pragmatique de la francophonie
.
Parallèlement, l'effort mené pour assurer une formation
supérieure en français dans les pays étrangers est
poursuivi, à travers diverses modalités : filières
universitaires francophones (Egypte, Viêt-nam), établissements de
formation gérés en commun (Liban, Viêt-nam), thèses
de co-tutelle, etc... S'y ajoutent des programmes ambitieux de bourses du
3ème cycle à finalités professionnelles et à
coûts partagés (Mexique, Brésil). En 1999, poursuivant
cette politique de bourses, un ambitieux programme est lancé pour le
second cycle, le programme Eiffel, qui comporte 300 bourses dès la
première année.
Echanges dans les domaines d'excellence, en faveur de nos
entreprises
Dans le continuum langue-formation, la possibilité de mener des
opérations conjointes doit exister pour les secteurs où notre
pays bénéficie d'une compétence particulière :
administration publique, médecine, droit, gestion économique,
agriculture, technologies de pointe...
Ces actions d'assistance technique ont ainsi permis la constitution d'un vivier
de cadres administratifs et économiques formés aux techniques
françaises, et susceptibles à l'avenir d'être des contacts
utiles pour notre pays.
Ces actions seront désormais concentrées en direction des pays
qui représentent pour nos exportations des marchés
privilégiés ou encore vers les pays qui sont appelés,
à échéance plus ou moins longue, à devenir membres
de l'Union européenne. De ce point de vue, la préparation des
nouvelles procédures de jumelage a retenu toute l'attention de la
direction générale.
Audiovisuel extérieur
Ce quatrième axe de l'action culturelle extérieure mérite
un développement particulier.
II. L'ACTION AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE
L'audiovisuel doit devenir un moyen privilégié de
diffusion de la langue, de la culture, des sciences et des techniques
françaises à l'étranger. Ceci est essentiel pour asseoir
notre présence hors de nos frontières et votre rapporteur tient
à rappeler qu'une audience, même faible, permet souvent de
s'adresser à un public plus nombreux que celui qui fréquente nos
établissements culturels à l'étranger.
Les crédits consacrés aux subventions aux opérateurs de
l'action audiovisuelle (chapitre 42-14) sont en croissance depuis plusieurs
années
. Pour 1999, ils progressent de 89,7 millions de francs et
s'établissent à 1,039 milliard de francs, en hausse de
9,4 % par rapport à 1998.
A la suite de nombreux rapports (Rapport Balle de février 1996, Rapport
Cluzel de mars 1997, Rapport Imhaus d'octobre 1997), qui traduisaient une
certaine hésitation dans la définition de la politique
audiovisuelle extérieure, une consultation approfondie des
professionnels du secteur audiovisuel a été organisée
à partir de l'automne 1997.
A l'issue de ces consultations, le gouvernement a décidé une
clarification des orientations de l'action audiovisuelle extérieure de
la France, qui a fait l'objet d'une communication du ministre des affaires
étrangères au Conseil des ministres du 30 avril 1998.
Dans un contexte marqué par la globalisation du marché
audiovisuel, l'explosion de l'offre d'images du fait de la compression
numérique et par un déficit impressionnant des échanges
entre l'Europe et les Etats-Unis, le gouvernement a arrêté
à cette occasion les orientations suivantes :
- la nécessité d'accroître de façon
significative la part des programmes français dans les grilles des
télévisions étrangères se traduira, dès
1999, par une
aide financière accrue aux exportateurs de
programmes
et la recherche d'une adaptation des mécanismes de
soutien à l'exportation dont ces derniers peuvent
bénéficier ;
- la
participation de chaînes françaises dans des bouquets
satellitaires
étrangers ou dans des bouquets d'origine
française diffusant en dehors du territoire national pourra être
encouragée par une prise en charge partielle et dégressive de
certains coûts de transport. Un appel à projets sera lancé
dans cette perspective à l'automne 1998 ;
- les
missions des opérateurs publics CFI et TV5 seront
clarifiées
. TV5 jouera seul à l'avenir le rôle de
chaîne de diffusion directe de programmes francophones à
destination du public international. CFI, pour sa part, réaffirmera sa
vocation de banque de programmes et d'outil de coopération, tout en
développant ses activités de conseil et d'ingénierie.
L'articulation des missions des deux opérateurs sera facilité par
la désignation d'un président commun aux deux
sociétés, faisant ainsi l'économie de la structure
spécifique de pilotage qui avait été envisagée en
1997. M. Jean Stock a été nommé à la
présidence de CFI et TV5 début juillet 1998.
Par ailleurs,
l'adossement de TV5 aux chaînes publiques
sera
conforté par l'ouverture du capital de cette société
à la Sept-Arte/la Cinquième (25 %) et RFO (4 %). Cet
adossement, en cours de réalisation, devrait contribuer à
améliorer substantiellement la qualité des programmes de TV5.
La mise en oeuvre de ces orientations s'accompagnera de la poursuite du
processus de consultation engagé avec les professionnels du secteur
audiovisuel, visant à définir dans toute la mesure du possible
des stratégies communes dans des zones géographiques
données. Cette concertation s'étendra aux modalités de
négociation des droits de diffusion internationale des programmes
français.
Compte tenu des contributions des autres ministères, les dotations
publiques totales aux opérateurs audiovisuels extérieurs sont
passées de 982 millions de francs en 1994 à
1.386,9 milliards de francs en 1999, ce qui représente une
augmentation en francs courants de 404,9 millions de francs.
Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'ensemble des
dotations budgétaires aux opérateurs audiovisuels
extérieurs.
III. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET LE SOUTIEN À LA FRANCOPHONIE
Les
crédits des affaires étrangères consacrés à
l'enseignement français à l'étranger ainsi qu'au soutien
de la politique de la francophonie s'élèvent pour 1999 à
2,039 milliards de francs, soit une augmentation de 30,2 % par
rapport à 1998.
Le tableau ci-après en retrace l'évolution.
La
progression de ces crédits s'explique toute entière par
l'augmentation de 31,6 % de la dotation de l'AEFE. Celle de l'OUCFA est
simplement reconduite à son niveau de 1998, l'essentiel des
crédits correspondants ayant été transféré
au budget de l'AEFE suite à la fermeture des établissements
scolaires gérés par l'Office.
Par ailleurs, les crédits consacrés au Haut conseil de la
francophonie, rattachés en 1998 au chapitre 34-98 Matériel et
fonctionnement courant, diminuent de 1 million de francs à
755.000 francs. Toutefois, cette baisse des crédits du Haut Conseil
n'est qu'apparente. En effet, pour 1999, la rémunération du
secrétaire général (138.000 francs) est
rattachée au chapitre 31-90, tandis que les frais de mission des membres
du Haut conseil (150.000 francs) sont rattachés au chapitre 34-90.
Inversement, la forte augmentation de la subvention de l'AEFE résulte
pour l'essentiel de l'intégration des crédits
antérieurement inscrits au budget de la coopération, soit
368 millions de francs en 1998.
A structure constante, la subvention à l'AEFE passe de
1,873 millions de francs en 1998 à 1,969 millions de francs en
1999, soit une hausse de 5,6 % plus modeste mais néanmoins
appréciable.
A. UN RÉSEAU D'ÉTABLISSEMENTS DYNAMIQUE
Créée par la loi du 6 juillet 1990 et
entrée en
fonction en janvier 1991, L'Agence pour l'enseignement français
à l'étranger a quatre missions :
assurer auprès des enfants français à
l'étranger le service public d'éducation ;
contribuer par l'accueil d'élèves étrangers au
rayonnement de la langue et de la culture françaises ;
renforcer les relations de coopération entre les systèmes
éducatifs français et étranger.
aider les familles des élèves français ou
étrangers à supporter les frais liés à
l'éducation élémentaire, secondaire ou supérieure
de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de
scolarité.
Elle a la charge de 66 établissements en gestion directe,
regroupés en 31 établissements régionaux, et de
219 établissements conventionnés dans 125 pays. En moyenne,
ces établissements sont fréquentés par 41 % de
Français, 45 % d'autochtones et 14 % d'étrangers-tiers.
Evolution des effectifs scolarisés dans le réseau de l'AEFE
|
|
94/95 |
95/96 |
96/97 |
97/98 |
|
Français |
59.205 |
62.170 |
64.090 |
64.605 |
|
Nationaux |
71.500 |
71.995 |
71.735 |
70.680 |
|
Etrangers tiers |
21.260 |
21.462 |
21.190 |
20.799 |
|
Total |
151.965 |
155.627 |
157.015 |
156.084 |
Au
cours de ces quatre années, les effectifs globaux se sont donc accrus de
4.119 élèves, cette augmentation étant due presque
exclusivement à l'arrivée de nouveaux élèves
français (5.400).
La répartition géographique des élèves a
évolué, au cours de la même période, de la
façon suivante :
|
|
94/95 |
95/96 |
96/97 |
97/98 |
|
Europe Occidentale |
36.683 |
36.013 |
36.924 |
36.658 |
|
Europe Centrale et Orientale |
2.278 |
2.373 |
2.580 |
2.669 |
|
Amérique du Nord |
9.626 |
10.041 |
9.910 |
9.892 |
|
Amérique latine |
23.553 |
23.341 |
23.353 |
23.292 |
|
Maghreb |
22.510 |
22.017 |
22.002 |
21.815 |
|
Afrique champ |
28.687 |
31.538 |
31.298 |
30.693 |
|
Afrique hors champ |
5.487 |
5.636 |
5.618 |
5.509 |
|
Moyen-Orient |
15.606 |
16.525 |
16.967 |
17.017 |
|
Asie/Océanie |
7.535 |
8.143 |
8.363 |
8.539 |
|
TOTAL |
151.965 |
155.627 |
157.015 |
156.084 |
Ainsi,
l'augmentation du nombre des élèves concerne la plupart des zones
géographiques. Cependant, les effectifs sont stabilisés ou
même en légère diminution dans quatre régions :
Afrique francophone, Afrique hors champ, Maghreb (notamment Maroc),
Amérique latine.
En 1998, 5.590 enseignants étaient rémunérés
par l'AEFE, dont 1.859 expatriés et
3.665 résidents.
|
Répartition des personnels de l'AEFE (en 1997-1998) |
|||
|
|
Expatriés |
Résidents |
Total |
|
Europe occidentale |
366 |
1.220 |
1.586 |
|
Europe de l'Est |
41 |
65 |
106 |
|
Maghreb |
418 |
705 |
1.123 |
|
Moyen-Orient |
110 |
147 |
257 |
|
Asie-Océanie |
119 |
194 |
313 |
|
Amérique latine |
256 |
317 |
573 |
|
Amérique du Nord |
87 |
270 |
357 |
|
Afrique champ |
461 |
641 |
1.102 |
|
Afrique hors champ |
66 |
107 |
172 |
|
Monde entier |
1.924 |
3.666 |
5.590 |
Votre
rapporteur s'inquiète du développement de la politique de
substitution d'enseignants expatriés par des enseignants
résidents.
En effet, l'AEFE a été invitée à s'associer
à la politique gouvernementale de maîtrise des dépenses
publiques, qui s'est traduite, à partir de 1995, par une
réduction programmée du nombre de postes d'expatriés au
bénéfice de la création d'un nombre équivalent de
postes de résidents : 85 en 1995, 35 en 1996, 34 en 1997, 50 en
1998). Cette politique a été poursuivie en 1999, avec la
transformation de 63 postes d'expatriés en autant de postes de
résidents. Mais, depuis 1998, il a été prévu de
créer parallèlement 70 postes de résidents à
coût nul pour l'Etat afin de régulariser la situation d'un nombre
important de "titulaires non résidents" et d'aller ainsi dans le sens
d'une revendication légitime des personnels concernés. Cette
mesure est reconduite pour 1999.
Le budget de l'AEFE progresse sensiblement en 1999.
La subvention qui
lui est allouée par le ministère des affaires
étrangères augmente de 5,6 % pour atteindre
1,969 milliard de francs.
Ce budget est, pour l'essentiel, consacré à la
rémunération des enseignants, pour environ 85 % du total. Le
service des bourses scolaires représente 8 % des crédits,
18.300 bourses ayant été versées en 1997. Le reste
est destiné au fonctionnement de l'Agence. Ces derniers moyens seraient
toutefois insuffisants si la moitié des agents des services centraux de
l'Agence n'étaient pas mis à disposition par d'autres
administrations.
Les crédits affectés aux
bourses scolaires
ont
été accrus de 50 millions de francs en 1995. L'enveloppe
totale de ces bourses a été reconduite en 1996 et en 1997 au
niveau de 185 millions de francs. En 1998, une augmentation de 6,5 %
l'a portée à 197 millions de francs (+ 12 millions
de francs).
Une mesure nouvelle de 20 millions de francs permettra de porter
l'enveloppe des bourses à 217 millions de francs pour 1999.
Comme l'an dernier, votre rapporteur se félicite de la progression
des crédits consacrés aux bourses scolaires, qui accompagne la
croissance des effectifs et permet d'atténuer les effets de la hausse
des droits d'écolage. Il regrette toutefois qu'un effort comparable ne
soit pas fait en faveur des investissements de l'AEFE.
B. UN EFFORT D'INVESTISSEMENT INSUFFISANT
Les
moyens prévus pour assurer l'entretien, la sécurité, la
rénovation et le développement des établissements
français de l'étranger apparaissent extrêmement modiques.
Les établissements en gestion directe
,
ainsi que certains
établissements conventionnés qui occupent des bâtiments
appartenant à l'Etat français, bénéficient des
crédits d'investissement (constructions et gros travaux) qui leur sont
consacrés par les deux ministères de tutelle de l'Agence, le
ministère de la coopération et le ministère des affaires
étrangères, sur le titre V de leurs budgets.
En 1997, le ministère de la coopération a financé
24 millions de francs de travaux. L'essentiel a été
consacré à la construction du lycée de Tananarive.
Le ministère des affaires étrangères, quant à lui,
a consacré 42 millions de francs, dans le cadre de son
schéma patrimonial et immobilier, aux établissements du
réseau de l'AEFE, essentiellement pour les opérations d'entretien
et de rénovation à Madrid, au Maroc dans plusieurs
établissements, dont le lycée Paul Valéry de Meknès
et l'école Renoir de Marrakech, et à l'achat du terrain du
lycée d'Ankara et du lycée de Séoul. Ce budget devrait
s'élever à 53 millions de francs en 1998.
Dans les deux prochaines années, les projets les plus importants
concernent la construction du lycée français de Francfort, celle
du lycée d'Ankara, l'extension du lycée Charles de Gaulle de
Londres et la rénovation des locaux du lycée de Moscou.
Au-delà, s'inscrit dans la programmation le projet de
délocalisation d'une partie du lycée de Rome sur un terrain mis
à disposition par les autorités italiennes.
Les établissements conventionnés
doivent prendre en
charge eux-mêmes la plus grande partie de leurs opérations de
construction et de rénovation, ce qui n'est pas sans effet sur
l'augmentation difficile à contrôler des frais de scolarité
supportés par les familles.
L'association nationale des
écoles françaises à l'étranger (ANEFE) leur
apporte, sous forme de prêts garantis par l'Etat, une aide très
appréciée.
Dans les pays "du champ", des financements complémentaires sont
assurés par le ministère de la coopération (sur le titre
VI du budget). Dans les pays "hors champ", c'est l'AEFE elle-même qui
dispose d'une ligne de crédits d'investissement pour répondre,
partiellement, aux besoins.
En 1997, les établissements conventionnés du "champ" ont
reçu 15,5 millions de francs. Les principales opérations ont
concerné la construction de l'école de Luanda, celle de la
Riviera à Abidjan et la réhabilitation de l'école de
Bamako. Il faut également signaler l'acquisition et l'aménagement
de nouveaux locaux pour l'école de Thiès au Sénégal.
Sur le reste du monde, pour 148 établissements
conventionnés, l'AEFE a disposé en 1997 d'une ligne de
crédits d'investissement se montant à 23,7 millions de
francs. Cette ligne est en augmentation de 10,5 % sur le budget de 1998.
Dans ces conditions, l'Agence peut soutenir davantage les opérations
montées par des associations gestionnaires qui disposent de ressources
propres ou de capacités d'emprunt suffisantes.
La dotation obtenue en 1998 sera maintenue en 1999. Mais il n'en reste pas
moins que ces moyens ne permettent guère d'envisager une politique
ambitieuse d'implantations nouvelles. La politique de l'Agence s'est
orienté vers les zones prioritaires : Europe centrale et orientale,
Asie de l'Est et du Sud. En ce qui concerne les établissements à
gestion directe, l'effort de l'Etat (titre V du ministère des
affaires étrangères) s'est nettement accru, et a porté sur
de grands projets de construction à Tananarive et Francfort.
En ce qui concerne plus particulièrement les établissements
d'Asie du Sud-Est et de l'Extrême Orient, les dernières
années ont été marquées par un développement
significatif, lié à celui du commerce extérieur
français, qui s'est cependant ralenti pendant l'année 1998.
La
plupart de ces établissements d'enseignement français en Asie ont
désormais des locaux trop exigus qui ne leur permettent plus
d'accueillir convenablement de nouveaux élèves.
Votre rapporteur se réjouit de l'effort budgétaire consenti
pour remédier à cette situation, tout en l'estimant encore
insuffisant. Il regrette notamment que la baisse des marchés immobiliers
en Asie ne soit pas mise à profit pour constituer dans des conditions
favorables les réserves foncières qui seront indispensables
à la réalisation des opérations reconnues depuis longtemps
nécessaires.
Opérations immobilières relatives aux établissements d'enseignement en Asie
Asie du Sud-Est
En Malaisie, l'école française étudie actuellement un
projet d'implantation d'une nouvelle structure sur le terrain d'une
école privée britannique. L'Agence soutient le projet et a
programmé 4,2 millions de francs en 1998 et 4 millions de
francs en 1999.
A Singapour, un nouveau lycée français d'une capacité
d'environ 1.000 élèves sera construit pour la rentrée
de septembre 1999. L'AEFE a participé à ce projet en accordant au
lycée une subvention de 12,5 millions de francs lors de l'achat du
terrain d'Ang Mo Kio sur lequel sera édifié la nouvelle
structure. Le financement de la construction, dont le coût est de
101,6 millions de francs est privé et assuré par le biais
d'une souscription et d'un crédit bancaire.
En Thaïlande, la dégradation des locaux du lycée
français de Bangkok ne permettait plus le maintien de la totalité
de l'établissement sur le site de Sathorn Thai. Les classes primaires
du lycée ont donc été délocalisées sur un
nouveau site au 34 Soi Yen Akat. L'AEFE participe aux travaux de
réaménagement des nouveaux bâtiments loués en
accordant au lycée une subvention d'investissement de 1 million de
francs. Des projets sont actuellement à l'étude pour
l'implantation d'une nouvelle structure sur le site diplomatique de Sathorn
Thai ou bien sur un terrain extérieur. Dans cette seconde perspective,
l'Agence a programmé une aide de 3,3 millions de francs en 1998 et
de 4 millions de francs en 1999.
Au Vietnam, l'école française d'Ho Chi Minh Ville
bénéficiera de l'aménagement de l'immeuble consulaire du
30 rue Pham Ngoc Tach sur financement du titre V (3,9 millions de
francs) du ministère des affaires étrangères afin de
pouvoir y accueillir les classes de collège et de lycée de
l'établissement, qui ont enregistré de fortes augmentations des
effectifs depuis le passage progressif en enseignement direct.
Extrême Orient
En Chine, il existe un projet de construction sur le terrain de l'ambassade.
Les pourparlers avec les autorités chinoises sont en cours. Par
ailleurs, les locaux actuels ont été agrandis, dix salles de
classes supplémentaires ont été construites. L'AEFE a
participé à l'opération en accordant une subvention de
2 millions de francs en 1997.
En Corée du Sud, l'école initialement conçue pour
accueillir 150 élèves en scolarisait plus de 200 à la
fin de l'année scolaire 1996/97. Afin d'accroître sensiblement sa
capacité d'accueil, l'établissement a procédé, dans
un premier temps, à un réaménagement des structures
actuelles. Ainsi quatre salles de classes supplémentaires ont
été construites. Le coût global des travaux d'extension est
d'environ 3 millions de francs. L'Agence a accordé pour sa part en
1997 une subvention de 1 million de francs. Par ailleurs, il existe un
projet de construction d'un nouvel établissement pour lequel le
ministère des affaires étrangères a procédé
à l'achat du terrain pour une somme de 8,28 millions de francs en
1998. Celui-ci sera loué à l'association de parents
d'élèves qui procédera ensuite à la construction de
l'extension. Les travaux devraient être terminés pour la
rentrée 1999.
A Hong-Kong, l'association des parents d'élèves a
décidé de procéder à la construction d'une
extension du lycée français sur un terrain mis à
disposition par le gouvernement de Hong-Kong. En effet, le lycée d'une
capacité de 800 élèves en scolarisait plus de 1.000
à la fin de la dernière année scolaire. Le coût
global de cette opération est de 78 millions de francs. L'Agence,
pour sa part, a accordé à l'établissement une subvention
d'investissement de 10 millions de francs (4 en 1996 et 6 en 1997). Le
reste du financement a été trouvé auprès des
entreprises françaises et du gouvernement de Hong-Kong.
CHAPITRE IV
LES INTERVENTIONS
INTERNATIONALES
En
dehors de la coopération culturelle, linguistique, scientifique et
technique, l'action du ministère des affaires étrangères
prend également la forme de contributions obligatoires ou volontaires
aux organismes internationaux, ainsi que d'une aide humanitaire et
d'interventions européennes.
L'ensemble de ces dotations est en nette diminution pour 1999, comme il
l'était déjà en 1997 par rapport à 1996.
I. LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES : UNE DIMINUTION SPONTANÉE
Le
financement des budgets de fonctionnement, dits budgets ordinaires de
l'Organisation des Nations-Unies et de ses institutions
spécialisées, ainsi que des budgets des opérations de
maintien de la paix (OMP) est assuré par les Etats membres sur une base
obligatoire et selon un barème de quotes-parts
prédéterminé.
La France est le quatrième contributeur de l'ONU, avec une quote-part au
budget ordinaire de 6,42 %, après les Etats-Unis, le Japon et
l'Allemagne.
Sa contribution a été fixée pour 1998
à 68,3 millions de dollars, soit environ 417 millions de
francs, avec un dollar à 6,07 francs
.
La France appartient également à toutes les institutions
spécialisées de l'Organisation des Nations-Unies (OAA, OMS,
UNESCO, AIEA, OIT...). Sa quote-part moyenne est sensiblement égale
à celle acquittée au budget ordinaire de l'ONU. Le montant des
contributions obligatoires qui leur sont liées est d'environ
1 milliard de francs.
Les plus importantes de ces contributions en 1998 sont destinées aux
organismes suivants :
-
Organisation mondiale de la santé
(OMS) :
164,9 millions de francs ;
-
UNESCO
: 79,8 millions de francs ;
-
Organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture
(FAO) : 131,9 millions de francs ;
-
Agence internationale de l'énergie atomique
(AIEA) :
99,4 millions de francs ;
-
Organisation internationale du travail
(OIT) : 87,1 millions
de francs ;
-
Organisation mondiale du commerce
(OMC) : 29,6 millions
de francs ;
-
Organisation des Nations-Unies pour le développement
industriel
(ONUDI) : 35,5 millions de francs.
Outre les organisations du système des Nations-Unies, la France
contribue au financement :
- d'
organisations européennes :
le Conseil de l'Europe
(169 millions de francs en 1997), l'UEO (9,4 millions de francs),
l'OSCE (55,9 millions de francs) ;
- de l'
OCDE
(101 millions de francs) et de l'
OTAN
(150,6 millions de francs) ;
- de l'
Institut du Monde arabe
(60 millions de francs) et de
l'Agence de coopération culturelle et technique (62,9 millions de
francs) ;
- d'
organisations de recherche
telles que le CERN
(595,6 millions de francs).
S'agissant du financement des
opérations de maintien de la paix
,
notre pays est investi d'une "responsabilité spéciale" en sa
qualité de membre permanent du Conseil de sécurité. A ce
titre, sa quote-part au budget de ces opérations est majorée
d'environ 25 %, et s'élève ainsi à 7,93 % en
1998.
La France a versé à ce titre 472 millions de francs en
1997. Les appels à contributions pour 1998 devraient se limiter à
240 millions de francs,
en raison de la liquidation progressive de
certaines opérations de grande ampleur (Sahara occidental, Angola,
Slavonie).
Contributions de la France aux opérations de maintien de la paix en 1998
|
Opération |
Prévision de contribution
|
|
Groupe des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve au Proche-Orient (ONUST) |
|
|
Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) |
|
|
Force des nations Unies à Chypre (UNFICYP) |
6,5 |
|
Force des Nations Unies chargée d'observer le dégagement au Golan (FNUOD) |
|
|
Force de maintien de la paix en ex-Yougoslavie (FORPRONU) |
|
|
Mission de vérification des Nations Unies en Angola (UNAVEM) |
|
|
Mission des Nations Unies pour Haïti (MINUHA) |
|
|
Mission d'observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG) |
|
|
Mission d'observation pour l'Irak et le Koweit (MONUIK) |
|
|
Mission d'observation des Nations Unies au Tadjikistan (MONUT) |
|
|
Sahara occidental (MINURSO) |
17,3 |
|
Mission d'observation des Nations-Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH) |
|
|
ATNUSO Slavonie orientale |
19,7 |
|
FORDEPRONU Macédoine |
12 |
|
TOTAL |
243,7 |
Au
total, le niveau des contributions obligatoires versées par la France
accuse depuis trois ans une tendance à la baisse sous l'effet
conjugué de la diminution des montants appelés au titre des
opérations de maintien de la paix, du fait de la liquidation de forces
figurant parmi les plus importantes, et de l'adoption de budgets de
fonctionnement en croissance nominale zéro, voire négative.
Toutefois, pour les contributions appelées en dollar, cette tendance
pourrait être affectée par les évolutions de la monnaie
américaine. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre
42-32 du budget des affaires étrangères.
Les tableaux ci-après retracent leur évolution depuis 1993.
Evolution des contributions obligatoires aux dépenses internationales
(En millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Montant |
2.778,3 |
3.272,9 |
3.460,4 |
3.520,6 |
3.264,9 |
3.180,8 |
3.156,5 |
|
Evolution en % |
0,8 |
17,8 |
5,7 |
1,7 |
- 7,3 |
- 2,6 |
- 0,8 |
II. LES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES : UNE STABILISATION BIENVENUE
Les
contributions bénévoles aux organisations internationales sont
acquittées sur une base volontaire. Le ministère des affaires
étrangères décide de leur répartition et de leur
affectation, en concertation avec les autres départements
ministériels concernés.
En cinq ans, ces contributions volontaires ont connu une très forte
baisse : leur montant en 1998 ne représentait plus que le tiers de celui
atteint en 1993.
Evolution des contributions volontaires aux dépenses internationales
(En millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Montant |
697,2 |
600,1 |
552,0 |
405,1 |
345,5 |
228,0 |
278,0 |
|
Evolution en % |
8,0 |
- 13,9 |
- 8,0 |
- 26,6 |
- 14,7 |
- 34,0 |
21,9 |
Les
contributions volontaires sont en priorité affectées à
trois domaines :
-
l'aide au développement
Ce secteur représente près de la moitié des crédits
du chapitre. Les principaux versements sont affectés au Programme des
Nations-Unies pour le développement (PNUD) pour lequel
31,6 millions de francs sont prévus en 1998 (en 1993, la
contribution française était de 311 millions de francs), ce
qui fait de la France le douzième donateur du PNUD. Les autres
versements concernent l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)
avec 500.000 francs (contre 5 millions de francs en 1993), le
Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) avec 5 millions de
francs (contre 14,1 millions en 1993), le Fonds des Nations-Unies pour les
activités en matière de population (FNUAP) avec 6 millions
de francs (contre 8 millions en 1993) ;
-
l'action humanitaire
Ce secteur a acquis une place importante dans les relations internationales au
cours des dernières années, en grande partie à
l'initiative de la France.
Pus de 100 millions de francs sont versés par notre pays à
ce titre, dont 51,9 millions pour le Haut-Commissariat des Nations-Unies
pour les réfugiés (HCR), 15 millions de francs pour le
Programme alimentaire mondial (PAM) et 47 millions de francs pour l'UNICEF
(contre 52,6 millions en 1993) ;
-
la santé
Les efforts de la France dans ce domaine sont en baisse sensible : les
versements à l'Organisation mondiale de la santé (OMS), notamment
pour les programmes de lutte contre le SIDA sont tombés de 15 millions
en 1993 à 900.000 francs en 1998, 6 millions de francs sont
versés au PNUCID au titre de la lutte contre la toxicomanie (contre
11 millions en 1993).
Votre rapporteur s'était inquiété l'an dernier de la
forte diminution des contributions volontaires, qui lui paraît de nature
à nuire à l'influence internationale de la France. Il se
réjouit donc du coup d'arrêt donné, en 1999, à leur
constante érosion.
Dès 1998, le projet de loi de finances rectificative prévoit
l'ouverture de 37 millions de francs de crédits
supplémentaires sur le chapitre 42-32, au titre de la contribution de la
France aux programmes de lutte contre le SIDA et au PNUD. Ces dotations
complémentaires sont en fait gagées sur les remboursements de
l'ONU à la France des dépenses engagées au titre de la
FORPRONU.
Pour 1999, une mesure nouvelle de 50 millions de francs permet de porter
les crédits du chapitre 42-32 à 278 millions de francs,
soit une hausse de 21,9 %, qui ne rétablit toutefois pas le niveau
atteint en 1997 (345,5 millions de francs).
Votre rapporteur souligne l'intérêt de ces contributions
volontaires, qui n'est pas uniquement diplomatique, car les entreprises
françaises bénéficient de taux de retours
économiques très satisfaisants sur les actions financées
par ces programmes internationaux.
Le tableau ci-dessous permet de rapprocher les contributions françaises
aux diverses institutions du système des Nations-Unies et les parts de
la France dans les achats de l'ONU, en 1996.
Taux de retour sur les contributions françaises à l'ONU
|
|
Achats de l'ONU en 1996 |
|
|||||
|
|
Contribution française |
Achats ONU |
Taux de |
||||
|
Organisme |
Montant total en MUSD |
Contri.
|
Contri. volont. |
Montant total en MUSD |
En MUSD |
|
retour 1996 |
|
ONU New York |
169,10 |
169,10 |
|
377,47 |
16,53 |
4,38 % |
9,78 % |
|
Fonds et programmes |
|
|
|
|
|
|
|
|
HCR |
13,46 |
0,00 |
13,46 |
113,37 |
0,71 |
0,62 % |
5,25 % |
|
PAM |
4,81 |
0,00 |
4,81 |
656,77 |
9,38 |
1,43 % |
195,15 % |
|
UNRWA |
2,21 |
0,00 |
2,21 |
42,68 |
0,40 |
0,93 % |
18,05 % |
|
UNICEF |
9,62 |
0,00 |
9,62 |
270,40 |
31,29 |
11,57 % |
325,46 % |
|
PNUD |
17,98 |
0,00 |
17,98 |
280,75 |
10,64 |
3,79 % |
59,17 % |
|
Sous-total |
48,08 |
0,00 |
48,08 |
1.363,97 |
52,42 |
3,84 % |
109,03 % |
|
Institutions spéciales |
|
|
|
|
|
|
|
|
OMS |
28,28 |
27,51 |
0,77 |
104,89 |
3,73 |
3,56 % |
13,20 % |
|
OAA |
21,01 |
21,01 |
0,00 |
59,89 |
2,92 |
4,87 % |
13,87 % |
|
UNESCO |
25,27 |
24,69 |
0,58 |
46,77 |
1,36 |
2,91 % |
5,39 % |
|
AIEDA |
62,94 |
62,19 |
0,75 |
58,81 |
2,97 |
5,05 % |
4,71 % |
|
ONUDI |
9,60 |
8,25 |
1,35 |
45,24 |
1,13 |
2,50 % |
11,79 % |
|
OIT |
17,40 |
17,30 |
0,10 |
15,48 |
0,20 |
1,27 % |
1,13 % |
|
Sous-total |
164,49 |
160,95 |
3,54 |
331,08 |
12,31 |
3,72 % |
7,48 % |
|
Total général |
381,67 |
330,05 |
51,62 |
2.653,31 |
94,71 |
3,57 % |
24,81 % |
Le taux de retour moyen s'établit à 24,8 % en 1996. Il frôle les 200 % pour le Programme alimentaire mondial (PAM) et dépasse les 300 % pour l'UNICEF, dont la France est le premier contributeur.
III. LES AUTRES INTERVENTIONS INTERNATIONALES : UNE ÉROSION CONTINUE
A. LA PROMOTION DE STRASBOURG
Les
crédits inscrits au chapitre 41-03
Promotion de Strasbourg capitale
européenne parlementaire
correspondent à la prise en charge
par l'Etat d'une partie du déficit d'exploitation de la desserte
aérienne de Strasbourg (article 10) et de certaines actions de
promotion complémentaires (article 20). Ces crédits
s'élèvent à 28,7 millions de francs pour 1999, en
diminution de 5 % par rapport à 1998. Cette baisse globale recouvre
une augmentation de 3 millions de francs des crédits
consacrés aux actions de promotion, et une diminution de
4,5 millions de francs des crédits consacrés à la
desserte aérienne de Strasbourg.
Le contrat triennal liant l'Etat à la région Alsace et à
la ville de Strasbourg prévoit le financement de 100 % du
déficit d'exploitation des vols dits "spéciaux", pendant les
sessions parlementaires européennes, et de 66 % du déficit
d'exploitation des vols réguliers (le solde restant à la charge
des collectivités locales alsaciennes).
L'appel d'offres pour l'exploitation de liaisons assorties de contraintes de
service public conclu en mars 1995, qui a mis fin au monopole d'Air France, a
permis de ramener la dotation du chapitre de 46,5 millions de francs en
1995 à 30,2 millions de francs en 1997. Pour 1999, les
crédits augmentent de 1,2 % et s'établissent à
29 millions de francs.
Dans le second appel d'offres, lancé pour la période
mai 1998-mai 2001, la notion de vols spéciaux a disparu :
tous les vols ont été transformés en vols
réguliers, le taux de fréquentation des vols spéciaux par
les parlementaires étant faible et les vols coûteux.
La desserte de Milan et Copenhague reste à la Compagnie Régionale
Airlines, Tyrolean Airways assurant la desserte nouvelle de Vienne. Rome,
Berlin, Munich, Hambourg ont été jugées rentables pour une
compagnie après trois saisons aéronautiques compensées
financièrement l'Etat. Comme Bruxelles et Londres, elles restent
desservies aux conditions des compagnies Air France et Sabena, qui continuent
à assumer à leurs frais ces liaisons.
Dublin fait l'objet d'un nouvel appel d'offres, le premier appel n'ayant
reçu aucune proposition de soumission des compagnies aériennes,
tandis que la desserte de Madrid fait actuellement l'objet d'une proposition
d'Air Littoral à ses propres conditions financières, la seule
incertitude restant le réaménagement des horaires permettant aux
parlementaires de rejoindre Strasbourg dans de bonnes conditions.
B. LES INTERVENTIONS DE POLITIQUE INTERNATIONALE
Le
chapitre 42-37
Interventions de politique internationale
,
doté de 89,9 millions de francs en 1999, soit une baisse de
10,7 % par rapport à 1998, regroupe quatre séries de
crédits.
Les aides, secours et subventions à divers organismes,
qui
s'élèvent à 17 millions de francs.
Ces crédits correspondent à deux actions distinctes :
- les aides versées à des personnalités
étrangères amies de la France, et les secours apportés
à des personnes et des pays victimes de troubles ou touchés par
des catastrophes naturelles ;
- les versements effectués au profit d'associations ayant
sollicité une aide et dont l'activité s'inscrit dans le champs
d'intervention du département. Ces versements sont effectués sur
proposition du cabinet du ministre, a près accord du secrétaire
général du ministère.
Le projet de loi de finances rectificative pour 1998 propose l'ouverture de
28,6 millions de francs de crédits supplémentaires,
notamment pour l'aide exceptionnelle en faveur des pays d'Amérique
centrale touchés par le cyclone "Mitch".
Les interventions du ministre délégué aux affaires
européennes,
qui sont reconduites au niveau de 15,15 millions
de francs pour 1999.
Cette ligne budgétaire a été créée en 1989
afin de mettre des crédits d'intervention à la disposition du
ministre délégué chargé des affaires
européennes. Ces crédits permettent de mener différentes
opérations :
- versement de subventions à des associations à vocation
européenne ou menant une opération ponctuelle dont l'objectif
s'inscrit dans le champ d'intervention du ministre délégué
aux affaires européennes (20 %) ;
- prestations de service commandées par le cabinet du ministre
délégué chargé des affaires européennes
(3 %) ;
- marchés du ministre délégué chargé des
affaires européennes concernant les prestations de conseil et de mise en
oeuvre de la politique de communication sur l'Europe (41 %) ;
- contribution aux frais de fonctionnement du centre d'information sur
l'Europe, "Sources d'Europe", créé à Paris en partenariat
avec la commission des Communautés européennes (36 %).
Les interventions en matière de presse,
qui
s'élèvent à 500.000 francs pour 1999.
Le ministère des affaires étrangères subventionne, chaque
année, trois associations : l'Association de la Presse Diplomatique
Française (APDF), l'Association de la Presse étrangère
(APE) et l'Association des Correspondants des Radios et
Télévisions étrangères à Paris (CRETE).
L'APDF est subventionnée par le ministère des affaires
étrangères depuis 1948, année de sa création. C'est
une association dont les liens avec le département sont très
forts : son siège social est situé dans les locaux du Quai
d'Orsay, son secrétariat est assuré, à temps partiel, par
un agent de la direction de la presse, de l'information et de la communication,
enfin, son président d'honneur est le ministre des affaires
étrangères en exercice.
La subvention versée par le Quai d'Orsay représente 35 %
environ des recettes de l'association, 16 % de celles-ci étant
constituées des cotisations des adhérents. Près de
22 % du budget est consacré aux dépenses de fonctionnement.
L'APDF organise des voyages d'études (Bruxelles, Londres, Berlin...) et
développe, depuis 1995, un programme de bourses de formation
allouées à de jeunes journalistes et envisage de créer un
prix pour un journaliste ayant contribué à la
compréhension d'un problème de politique étrangère.
L'APE, créée le 23 septembre 1945, regroupe les
correspondants en France des journaux télévisés et
radiophoniques étrangers. La subvention versée par le
département représente 15 % environ des recettes de
l'association, 43 % de celles-ci étant constituées des
cotisations des adhérents.
Ce budget permet à l'APE de publier un bulletin mensuel et d'organiser
régulièrement des réunions débats. Près de
40 % du budget sont consacrés aux dépenses de
fonctionnement, en raison de la rémunération d'une
secrétaire à plein temps.
Le CRETE est subventionné par la DPIC depuis 1995. Auparavant, il
fonctionnait grâce à la contribution des sociétés
audiovisuelles publiques. Depuis 1994, seules RFO et RFI contribuent, à
hauteur de 80.000 francs environ chacune. Un arbitrage du premier ministre
du 7 août 1995 a imparti au ministère des affaires
étrangères et au ministère de la culture de verser chacun
300.000 francs à cette association.
En l'absence de centre international de presse à Paris, comme il en
existe dans les grandes capitales telles que Washington, Londres ou Berlin, le
CRETE offre une assistance de secrétariat de matériel de bureau
à la disposition des radios et télévisions
étrangères dépourvues de moyens logistiques.
Le Fonds d'urgence humanitaire
, doté de 57,1 millions de francs
pour 1999, soit une baisse de 8,9 % par rapport à 1998, ce fonds
représente 63,5 % du chapitre 42-37.
Le Fonds d'urgence humanitaire sert à financer les organisations non
gouvernementales et les organisations internationales qui interviennent dans le
cadre d'une aide humanitaire d'urgence, à financer des opérations
en faveur des droits de l'homme, des opérations d'aide directe (envoi de
médicaments, de matériel médical, de nourriture), des
opérations menées par l'intermédiaire des postes
diplomatiques ou consulaires, ainsi que le programme Globus (mise à
disposition d'ONG de volontaires du service national humanitaire).
Généralement, les crédits mobilisés par le Fonds
d'urgence humanitaire permettent de lever d'autres fonds, par exemple dans le
cadre du budget communautaire, ou bien de compléter les dons et le
mécénat privés qui se mobilisent à l'occasion de
grandes crises humanitaires.
Depuis 1995, la dotation du Fonds d'urgence humanitaire est en constante
diminution. Cette baisse des crédits oblige à faire appele
à des compétences techniques provenant d'autres ministères
(intérieur ,défense, justice...) et contraint à recourir
à des opérations de régulation.
En 1995, la dotation en loi de finances initiale du Fonds était de
122 millions de francs, ce qui a permis de subventionner
264 opérations. En 1996, le Fonds s'élevait à
99,5 millions de francs. En 1997, la dotation en loi de finances initiale
du Fonds d'urgence a été de 85,6 millions de francs.
Le ministère a dû reporter sur le budget 1998 certaines
opérations prévues au titre de 1997, y compris dans le domaine de
l'aide d'urgence. On peut citer notamment :
- l'aide aux victimes des inondations en Equateur (300 KF) ;
- l'aide aux victimes des inondations au Kenya (300 KF) ;
- le programme d'action en faveur du Liban (1 million de francs).
En 1998, avec un montant de 62,8 millions de francs, la dotation du Fonds
est en diminution de 30 % par rapport à l'année
précédente. Pour les sept premiers mois de l'année, l'aide
directe représente 35 % du Fonds, les crédits humanitaires
aux ambassades 32 %, les subventions aux ONG 23,8 %, le soutien aux
organisations internationales 9,2 %. L'Afrique subsaharienne absorbe 38,6
% des crédits, l'Asie et l'Océanie 18,2 %, le Proche et le
Moyen-Orient 12,3 %, l'Amérique latine et les Caraïbes 11,9 %,
l'Europe et le Caucase 10,9 %.
Pour les actions à engager en 1999, il convient de tenir compte des
nouveaux champs ouverts depuis la fin 1997 à la politique humanitaire
française : tel le cas de l'Algérie où nous soutenons
des projets relatifs au traitement médico-psychologique des enfants
victimes de traumatismes liés à la guerre civile.
Les partenaires européens de la France disposent de moyens beaucoup plus
importants pour mener leurs actions dans le domaine humanitaire. Le budget
d'action humanitaire allemand équivaut à 270 millions de
francs, et celui du Royaume-Uni à 102 millions de francs.
Votre rapporteur regrette qu'avec une dotation de 57,1 millions de
francs, en baisse de 8,9 % par rapport à 1998, les crédits
du Fonds d'urgence humanitaire apparaissent manifestement insuffisants face
à l'ampleur des besoins.
C. L'ASSISTANCE MILITAIRE
Souvent
critiqué comme une survivance coloniale, la coopération militaire
et de défense s'inscrit en principe dans le cadre général
de la politique étrangère. Elle porte sur les domaines
suivants :
- aide à des pays moins développés pour définir et
mettre en oeuvre leur politique de défense et l'environnement de
sécurité nécessaire à leur
développement ;
- application des accords de défense et de coopération
signés par la France ;
- soutien à l'évolution démocratique et au respect de
l'Etat de droit ;
- contribution au développement de la sécurité
régionale ;
- accompagnement des exportations de matériels de défense et de
la coopération en matière d'armement ;
- contribution à la lutte contre les nouveaux risques affectant la
sécurité intérieure de notre pays.
Le volet militaire de la coopération internationale est concerné
par la réforme du dispositif de la coopération
décidé le 4 février 1998.
La mission militaire de coopération de la rue Monsieur sera
transférée, à compter du 1er janvier 1999, au
ministère des affaires étrangères, au sein d'une nouvelle
direction de coopération militaire et de défense (DCMD),
placée sous l'autorité du secrétaire général
adjoint, directeur général des affaires politiques et de
sécurité.
Une approche différenciée par zone géographique, dans le
cadre des objectifs et des priorités de politique
étrangère, de coopération et de nos relations
bilatérales sera maintenue. Ce souci devrait conduire à organiser
la DCMD selon une structuration principalement géographique s'appuyant
sur un pôle commun de moyens (budget, coopérants, stages). A
partir de chaque subdivision géographique, des pôles de
compétence fonctionnelle (instruction au maintien de la paix, programmes
régionaux et multilatéraux, thèmes de projet) pourront
être développés.
S'agissant des priorités géographiques et sectorielles, le
gouvernement a décidé un redéploiement progressif de la
politique de coopération militaire et de défense, pour l'adapter
à l'état du monde et aux enjeux actuels de politique
extérieure. Ceci implique un ajustement progressif des moyens aux
priorités sectorielles et géographiques. Un redéploiement
annuel d'environ 3,3 % par an, sur les trois prochaines années, des
crédits budgétaires devrait intervenir pour servir les
priorités les plus urgentes dans l'ex-secteur "hors-champ".
Le chapitre 42-29
Coopération militaire et de défense
intègre pour 1999 les crédits antérieurement inscrits sur
le chapitre 41-42
Assistance technique de formation dans le domaine
militaire
du budget de la coopération, qui s'élevaient
à 703,3 millions de francs en 1998.
Avec une dotation de 780,5 millions de francs, le chapitre 42-29 est
en apparence presque décuplé par rapport à 1998, où
il s'élevait à 81,1 millions de francs. Mais, à
structure constante, il apparaît en diminution de 1,1 % par rapport
à 1998.
La répartition des crédits est la suivante :
- coopération technique - aide en personnel : 431,9 millions
de francs ;
- formation des stagiaires étrangers : 156,9 millions de
francs ;
- appui aux missions de coopération : 19 millions de
francs ;
- aide en matériel et entretien des infrastructures :
172 millions de francs.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
jeudi 22 octobre 1998,
sous la présidence de
M. Alain Lambert, président,
la commission a
procédé à
l'examen
des crédits des
affaires étrangères et de la coopération : I-.
Affaires étrangères
pour
1999
, sur le
rapport
de
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial,
a tout d'abord
souligné que le budget des affaires étrangères pour 1999
intégrait les crédits de la coopération, en
conséquence de la réforme annoncée en février 1998
par le Gouvernement. Il a toutefois précisé que le budget de la
coopération continuerait de faire l'objet du rapport spécial
distinct de M. Michel Charasse.
Il a rappelé que le budget des affaires étrangères ne
constituait qu'une partie des crédits consacrés à l'action
extérieure de la France, qui se sont élevés en 1998
à 50,4 milliards de francs, dont 18,7 milliards de francs
gérés par le ministère de l'économie et des
finances.
Le rapporteur spécial a indiqué que le budget des affaires
étrangères pour 1999 s'élevait à
20,77 milliards de francs, dont 14,8 milliards provenant des affaires
étrangères et 5,9 milliards provenant de la
coopération. Il a indiqué que ces crédits étaient
en diminution de 0,7 % par rapport à 1998, cette baisse globale
recouvrant une hausse de 2,6 % des crédits provenant des affaires
étrangères et une diminution de 7 % des crédits
provenant de la coopération. Il a précisé que cette
diminution sensible des crédits de la coopération s'expliquait
par la baisse des crédits d'ajustements structurels en faveur des pays
africains.
Renvoyant à son rapport écrit pour une présentation plus
détaillée des crédits,
M. Jacques Chaumont,
rapporteur spécial
, a formulé cinq observations sur le budget
des affaires étrangères pour 1999.
Première observation : il a estimé que l'intégration
du secrétariat d'état à la coopération au
ministère des affaires étrangères n'était que la
conséquence logique de l'élargissement du champ de la
coopération au cours des années antérieures. Il a
précisé que cette intégration posait la question
délicate de l'intégration des agents de la coopération
dans les corps homologues des affaires étrangères, et
s'était traduite dans un premier temps par un ajustement des
régimes indemnitaires. Il a observé que cette intégration
se doublait d'une réforme du fonctionnement du ministère des
affaires étrangères, qui est revenu à une organisation
transversale "par métier", et non plus géographique. Le
rapporteur spécial a souligné que, si une diminution des
coûts était attendue à terme de l'intégration des
services de la coopération, celle-ci se traduisait dans un premier temps
par des dépenses supplémentaires, les crédits du
titre III augmentant de 4,5 %. Il a précisé que cette
augmentation recouvrait notamment une mesure nouvelle de 23,6 millions de
francs pour une remise à niveau des salaires des agents résidant
dans les services à l'étranger, dont il avait lui-même
dénoncé la sous-rémunération.
Deuxième observation : le rapporteur spécial s'est
félicité du coup d'arrêt à l'érosion des
contributions internationales volontaires. Il a rappelé que ces
contributions volontaires s'élevaient à près de
700 millions de francs en 1993 et avaient été
réduites à 228 millions de francs en 1998, faisant ainsi
fonction de variable d'ajustement du budget des affaires
étrangères. Il a estimé que cette diminution des
contributions volontaires avait porté atteinte au crédit
international de la France, alors même que l'on peut en attendre des
retours économiques importants. Il a indiqué qu'une mesure
nouvelle de 50 millions de francs leur permettrait de retrouver un niveau
de 278 millions de francs en 1999.
Troisième observation : le rapporteur spécial a
indiqué que le ministère des affaires étrangères
avait donné une priorité à sa politique audiovisuelle
extérieure, dont les crédits augmenteraient de 7,4 % en
1999, pour dépasser 1 milliard de francs. Il a rappelé que
la situation confuse de concurrence entre Canal France International, banque de
programmes, et TV5, chaîne de diffusion directe, avait été
clarifiée. Il a souligné qu'une amélioration de la
qualité des programmes de TV5 restait nécessaire. Il a
précisé que l'expérience du journal
télévisé international produit par France 2 à
la demande de TV5 avait été un échec. Il a indiqué
que Radio France International économiserait 80 millions de francs
en 1999 grâce à l'abandon partiel de ses diffusions en ondes
courtes, cette technique de diffusion étant désormais
obsolète.
Quatrième observation : le rapporteur spécial a
évoqué la situation de l'enseignement français à
l'étranger. Il a indiqué que le redéploiement des
réseaux des établissements vers les pays d'Europe centrale et
orientale et d'Asie du sud-est nécessitait des investissements
considérables. Il a considéré que l'augmentation continue
des droits d'écolage, qui atteignent 47.000 francs pour le
lycée de Singapour, posait un problème pour ceux des parents qui
ne sont pas des salariés expatriés de grands groupes. Il a
indiqué que ces problèmes trouvaient une solution partielle dans
l'augmentation des bourses, pour lesquelles une mesure nouvelle de
20 millions de francs est prévue en 1999. Le rapporteur
spécial a indiqué qu'il avait appelé l'attention du
ministre sur la situation du lycée de Bangkok qui se trouve dans un
état de délabrement tel que la sécurité des enfants
n'y est plus assurée. Il a considéré que cette situation
était caractéristique de la difficulté du mode de gestion
des établissements conventionnés avec l'Agence pour
l'enseignement français à l'étranger, qui aboutit à
faire décider des décisions d'investissement lourdes par les
communautés français locales.
Cinquième observation : le rapporteur spécial a
évoqué la politique immobilière du ministère des
affaires étrangères. Après avoir rappelé que la
France dispose du deuxième réseau d'ambassades dans le monde, qui
s'était récemment étendu à la suite des
bouleversements intervenus en Europe centrale et orientale, il a estimé
que ce réseau ne devait plus nécessiter désormais, sauf
exception, que des travaux d'entretien et de maintenance. Il a estimé
que la décision de reconstruire, à grands frais, l'ambassade de
France à Berlin sur son emplacement historique relevait d'une
décision sentimentale plus que rationnelle. Il a souligné la
nécessité de maîtriser les coûts de cette
opération somptuaire, afin qu'elle reste dans les limites de son
enveloppe initiale de 325 millions de francs. Le rapporteur spécial
a fait état de la création d'une mission du patrimoine,
chargée de la mise en valeur de la quinzaine d'ambassades d'une valeur
patrimoniale exceptionnelle. Il a estimé urgent que soit fixée
une doctrine officielle pour la mise à disposition des ambassades, dont
les locaux sont de plus en plus souvent sollicités par les industriels
français à l'étranger. Il a enfin rappelé avoir
effectué en début d'année un contrôle sur
pièces et sur place de la cellule décoration du ministère,
à l'occasion duquel il avait pu constater le caractère
dispendieux des pratiques de ce service, qui prenait certaines libertés
avec les règles des marchés publics. Il a précisé
que la cellule décoration avait été depuis
supprimée et que des changements de personnes étaient intervenus
à la tête de la direction du service des affaires
immobilières.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
après
avoir rappelé que l'effort de diminution des crédits qu'il
préconisait ne s'appliquerait pas aux ministères régaliens
tel que celui des affaires étrangères, a relevé que
143 suppressions d'emplois étaient prévues pour 1999, et a
souhaité savoir s'il existait au ministère des affaires
étrangères des marges de manoeuvre pour une réduction
supplémentaire des effectifs à l'avenir.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial
, a estimé
qu'une marge de manoeuvre existait sur les consulats, dont beaucoup ont
déjà été fermés en Europe, mais qu'il n'y
aurait guère de sureffectifs dans les services à
l'étranger avec la suppression des coopérants du service national
(CSN), dont la disparition programmée poserait des difficultés,
notamment pour les Alliances françaises.
Mme Marie-Claude Beaudeau
a souhaité connaître les raisons
de la diminution des contributions internationales obligatoires et
l'affectation des contributions internationales volontaires.
M. François Trucy
a souhaité connaître la part des
différents pays dans les contributions à l'Organisation des
nations unies (ONU).
M. Denis Badré,
relevant le coût considérable du
projet d'ambassade à Berlin, a souhaité connaître le
montant des économies qui résulteraient de l'abandon des
installations à Bonn. Il a également souhaité savoir si le
ministère des affaires étrangères développait une
politique de mise en commun de ses moyens à l'étranger avec les
autres Etats membres de l'Union européenne.
M. Maurice Blin
a souhaité savoir si l'on constatait un
assouplissement de la politique d'attribution des visas.
M. Jean-Pierre Demerliat
s'est déclaré
également inquiet de la disparition des CSN.
En réponse aux intervenants,
M. Jacques Chaumont, rapporteur
spécial
, a indiqué que la diminution de 102 millions de
francs des contributions internationales obligatoires résultait de la
réduction des opérations de maintien de la paix. Il a
indiqué que les 50 millions de francs supplémentaires
consacrés aux contributions internationales volontaires seraient
principalement destinés au Programme des Nations unies pour le
développement (PNUD).
Il a indiqué que le ministère des affaires
étrangères avait développé depuis quelques
années des projets d'ambassades communes avec d'autres Etats membres de
l'Union européenne. Il ainsi cité le projet d'ambassade à
Abouja, nouvelle capitale administrative du Nigéria, qui souffre
néanmoins du désistement successif des candidats initiaux, la
France restant seule engagée avec les pays du Benelux, après la
défection récente de l'Allemagne.
Il a précisé que les parts respectives des principaux
contributeurs au budget de l'ONU s'élèvent à 25 %
pour les Etats-Unis, 15,7 % pour le Japon, 9 % pour l'Allemagne,
6,4 % pour la France et 5,3 % pour le Royaume-Uni. Il a
précisé que la question de la modification de la
répartition des contributions était liée à celle de
la modification de la composition du Conseil permanent. Il a souligné
que les Etats-Unis ne paient pas leurs contributions obligatoires, ce qui leur
permet de consentir d'importantes contributions volontaires. Il a
indiqué que la France se situait à un niveau modeste pour ses
contributions volontaires qui la classent, en 1997, au douzième rang
pour le programme alimentaire mondial (PAM), au treizième rang pour
l'UNICEF, et au quatorzième rang pour le Haut commissariat aux
réfugiés (HCR).
Il a enfin indiqué qu'une amélioration sensible du service des
visas avait été réalisée en Tunisie ou au Maroc,
où une procédure simplifiée a été mise en
place pour les catégories de personnes qui ont des liens
fréquents avec la France.
La commission a alors
adopté les crédits du budget des
affaires étrangères pour 1999.
ANNEXE
Contrôle sur pièces et sur place
de la cellule décoration
A
l'occasion de l'examen du budget des Affaires étrangères pour
1998, l'attention de votre rapporteur avait été appelée
sur les activités de la cellule décoration du quai d'Orsay, qui
ne semblaient pas présenter toutes les garanties de bonne gestion.
Interrogé à ce sujet, le Ministre a confirmé l'existence
de certaines difficultés auxquelles il tâchait de remédier.
Votre rapporteur a donc engagé un contrôle, en sa qualité
de rapporteur spécial du budget des Affaires étrangères,
qui l'a conduit à se rendre à la Direction générale
de l'administration à deux reprises, le 4 décembre 1997 et le 21
janvier 1998.
Il a également auditionné le 14 mai 1998 au Sénat le
responsable de la nouvelle Mission du patrimoine du ministère des
Affaires étrangères, créée en début
d'année, qui exerce désormais la tutelle hiérarchique sur
la cellule décoration.
A l'issue de cette mission de contrôle, votre rapporteur s'estime en
mesure de confirmer la réalité de certains dysfonctionnements
passés de la cellule décoration, et d'indiquer que des mesures
ont été prises pour les corriger.
I. UNE STRUCTURE RATIONNELLE DANS SES PRINCIPES
L'existence même d'une cellule décoration au sein du
ministère des Affaires étrangères peut sembler, de prime
abord, incongrue. Il s'agit toutefois d'une structure justifiée dans son
principe et rationnelle dans son organisation.
A. UN RÔLE DE COORDINATION NECESSAIRE
La fonction de la cellule décoration est justifiée par
l'étendue et la spécificité du parc immobilier du
ministère des Affaires étrangères. Le réseau des
149 ambassades et des 111 postes consulaires forme un ensemble impressionnant
de bâtiments, dont beaucoup présentent un intérêt
patrimonial exceptionnel. La gestion de ce parc immobilier doit s'accommoder
d'une rotation relativement rapide des chefs de poste, pas forcément
compatible avec la continuité des actions. Elle doit également
tenir compte des nécessités de représentation propres
à la diplomatie, qui a en charge l'image de la France à
l'étranger.
Dans ce contexte exigeant, la cellule décoration a pour fonction de
garantir la qualité esthétique des bâtiments du
ministère des Affaires étrangères, tout en canalisant les
initiatives des chefs de postes, ou de leurs épouses. Elle assure une
harmonisation minimale du "goût officiel" français à
l'étranger, et permet de centraliser et rationaliser la conduite des
travaux.
Certes, cette structure centralisée présente les
inconvénients de ses avantages. Elle risque d'aboutir à une
uniformisation excessive de la décoration des ambassades, et de
déposséder les chefs de poste d'une partie de leurs attributions
gestionnaires. Mais elle paraît globalement justifiée.
B. DES MOYENS HUMAINS LEGERS
Créée dans les années 1970, la cellule décoration a
été rattachée, jusqu'à l'an dernier, à la
Direction générale de l'administration du ministère des
Affaires étrangères.
La chaîne hiérarchique était assez longue, puisqu'elle
comportait pas moins de quatre niveaux entre le directeur général
de l'administration et le responsable opérationnel de la cellule.
Depuis le début du mois de février 1998, le Ministre a mis en
place auprès du Directeur général de l'administration une
Mission du patrimoine, à laquelle est désormais rattaché
le personnel de la cellule décoration, qui a disparu en tant que telle.
Cette Mission a été confiée à un inspecteur en chef
des monuments historiques.
Les moyens humains de la cellule décoration sont légers,
puisqu'ils comportent sept personnes seulement :
- un chef de bureau et une secrétaire à temps partiel (80%) ;
- trois décorateurs, dont un à mi-temps, et une assistante
décoratrice ;
- un agent responsable du mobilier national.
Ces effectifs limités rendent nécessaire le recours à des
collaborations extérieures.
C. DES CRÉDITS MODESTES
Les crédits dont dispose la cellule décoration sont relativement
modestes, ce qui rend d'autant plus nécessaire un effort
d'économie dans leur emploi.
L'essentiel est constitué par des crédits du titre III inscrits
au chapitre 34-98 "Matériel et fonctionnement courants", qui constituent
le budget
stricto sensu
de la cellule.
On observe une diminution des crédits de la cellule décoration au
cours des derniers exercices budgétaires. Cette évolution
s'inscrit dans une diminution constante de l'ensemble du budget des Affaires
étrangères depuis 1992.
La dotation de la cellule est complétée, à la marge, par
une fraction des crédits du chapitre 34-03 "Frais de réception et
voyages exceptionnels". En effet, l'usage du ministère des Affaires
étrangères est de mettre à profit les déplacements
des autorités de l'Etat pour réaliser certains travaux de
décoration exceptionnels.
Enfin, il convient de mentionner pour mémoire qu'une fraction des
crédits d'investissement du titre V financent en fait des travaux de
décoration incorporés aux opérations de construction ou de
rénovation. Votre rapporteur ne dispose pas de chiffrage précis
de ces dépenses de décoration non apparentes, mais elles sont
vraisemblablement importantes. Si l'on prend le cas de la résidence des
Pins à Beyrouth, les dépenses incluses de décoration
représentent 6 millions de francs sur un total de travaux de 55 millions
de francs.
Enfin, il convient d'ajouter aux crédits de fonctionnement constituant
le budget de la cellule décoration les dépenses de personnel
afférentes, qui sont estimées à 854.400 francs, hors
primes.
II. DES DYSFONCTIONNEMENTS A CORRIGER
A. UNE OBLIGATION D'INVENTAIRE INEGALEMENT RESPECTÉE
Parmi les tâches de gestion matérielle des chefs de poste à
l'étranger, figure l'obligation de tenir un inventaire du mobilier,
arrêté lors de leur prise de fonctions et lors de leur
départ. Cette obligation semble être devenue largement
théorique, ou du moins laissée à la seule diligence des
intéressés. Or les ambassadeurs manifestent un
intérêt inégal pour ces tâches pratiques, tandis que
les emplois d'intendants autrefois courants deviennent aujourd'hui l'exception.
Il existe un véritable problème de négligence à
l'égard du mobilier du ministère des Affaires
étrangères, voire d'indélicatesse manifeste. A cet
égard, la Cour des Comptes à établi en 1995 un rapport
particulier édifiant sur les disparitions et dégradations du
mobilier national confié en dépôt au ministère des
Affaires étrangères, qui n'est d'ailleurs pas la seule
administration d'Etat mise en cause. En pratique, ces manquements font partie
du non-dit du ministère des Affaires étrangères et
n'entraînent jamais aucune sanction.
L'obligation de tenir à jour un inventaire a été
récemment rappelée à tous les chefs de postes par une
circulaire de la Direction générale de l'administration, en date
du 19 janvier 1998. Par ailleurs, cette circulaire rappelle que la cellule
décoration doit être consultée ou informée lors de
la réalisation des travaux d'aménagement mineurs financés
directement sur les crédits globalisés des postes à
l'étranger.
Enfin, le chef de la nouvelle Mission du patrimoine met en place
l'indispensable inventaire centralisé et informatisé du
patrimoine mobilier et immobilier du ministère en France et à
l'étranger.
B. DES PRATIQUES PEU ECONOMES DES DENIERS PUBLICS
L'examen concret des méthodes de travail de la cellule décoration
laisse apparaître des pratiques peu économes des deniers publics.
Certes, le choix de prestations luxueuses pour la décoration d'une
ambassade n'est pas en soi illégitime, s'agissant de l'image de la
France. Mais ces considérations de prestige doivent rester dans les
limites du raisonnable et ne justifient pas toutes les dépenses.
Ainsi, la pratique des travaux de décoration réalisés
à l'occasion des voyages officiels exceptionnels peut être
justifiée, s'il s'agit de hâter des projets de
rafraîchissement nécessaires et programmés. Mais elle a
trop souvent été l'occasion de dépenses somptuaires ou
redondantes, et apparaît finalement peu compatible avec une programmation
rationnelle des travaux en fonction des besoins réels. Pour cette
raison, le ministère des Affaires étrangères a
délibérément restreint, au cours des dernières
années, les crédits de décoration engagés pour ces
occasions.
Un autre facteur de surcoûts est la préférence
systématiquement donnée à des fournisseurs et des
prestataires de services français. Ce choix peut s'expliquer par le
souci de montrer à l'étranger le savoir-faire français et
de s'assurer de la qualité parfaite des travaux.
Mais les dépenses afférentes sont accrues par des pratiques
particulièrement généreuses. A titre d'exemple, pour
changer quelques rideaux et tissus dans l'une de nos ambassades, le
ministère des Affaires étrangères a pris directement en
charge les déplacements et le logement d'une décoratrice
extérieure et d'une équipe de cinq tapissiers venus de France.
Cette prise en charge des frais annexes s'ajoute à des honoraires qui
apparaissent manifestement excessifs : 530.000 francs pour le cabinet de
tapissiers et 118.000 francs pour la décoratrice.
Un peu plus de pragmatisme apparaît souhaitable. Il conviendrait tout
d'abord de limiter les prestations les plus luxueuses aux seules pièces
d'apparat, ouvertes aux personnalités locales.
Il semble par ailleurs opportun de recourir aux artisans locaux dans les pays
qui disposent d'un savoir-faire traditionnel suffisant. Dans le cas
évoqué précédemment, il aurait été
parfaitement concevable que les travaux soient réalisés de
manière plus économique par une équipe d'artisans locaux,
sous le contrôle d'un seul tapissier français.
C. DES PROCÉDURES INSUFFISAMMENT TRANSPARENTES
La sélection des fournisseurs et des artisans s'effectue dans le cadre
de marchés négociés, renouvelés tous les trois ans.
Cette procédure, qui est gérée directement par les
services financiers du ministère des Affaires étrangères,
est en théorie satisfaisante. Mais, en pratique, elle rigidifie les prix
et prive les responsables de la cellule décoration de latitude de
négociation sur les différents éléments d'un projet.
Le chef de la nouvelle Mission du patrimoine souhaite obtenir une plus grande
ouverture à la concurrence en recourant à la procédure de
marché public au coup par coup, chaque fois que le seuil de 300.000
francs est dépassé sur un projet.
Les économies à attendre semblent tout à fait
significatives, si l'on en croit l'exemple d'un projet de réfection d'un
ensemble de mobilier Empire pour la résidence du Ministre. En
révisant minutieusement tous les devis et en limitant les prestations au
strict nécessaire, le coût total est passé de 800.000
francs à 300.000 francs.
Le choix des collaborations extérieures à la cellule
décoration semble s'effectuer surtout par relations. Il en
résulte un risque de favoritisme, même s'il est
tempéré par un principe de répartition des travaux entre
plusieurs cabinets différents.
Dans certains cas, le ministère a recouru aux services d'une personne
travaillant à titre privé après son départ de la
cellule décoration. Ce mélange des genres n'est manifestement pas
compatible avec un contrôle réel du rapport qualité-prix
des prestations fournies.
*
* *
En
conclusion, votre rapporteur estime que la réforme de la cellule
décoration, qui a été absorbée par la nouvelle
Mission du patrimoine, est une réponse satisfaisante aux errements
passés. L'analyse et les projets du responsable de la Mission sont
pertinents, et semblent apporter toutes les garanties souhaitables de bonne
gestion.
Toutefois, l'examen des services de décoration du ministère des
Affaires étrangères conduira votre rapporteur à exercer en
1999 un contrôle très attentif des opérations de
construction et de rénovation immobilières, financées par
les crédits d'investissement du titre V.
En effet, il semblerait que les pratiques dispendieuses
précédemment décrites se retrouvent sur ce poste de
crédits, qui s'élève à 271 millions de francs pour
1998 : projets sur-dimensionnés, budgets prévisionnels
fantaisistes, délégations de maîtrise d'oeuvre inutiles,
absence de contrôle effectif des prestations. Au total, les
dépassements budgétaires sont fréquents. D'ores et
déjà, les devis semblent difficilement tenus pour les premiers
travaux de l'ambassade de France à Berlin, dont le coût
prévisionnel est de 288 millions de francs.
A plus long terme, si les mesures appropriées n'étaient pas
prises, le ministère des Affaires étrangères risquerait de
voir son budget gravement obéré par les frais d'entretien d'un
parc immobilier dont le développement ne semble pas toujours ni
réfléchi ni maîtrisé.