N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME II
Fascicule 1
LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
(
Première partie de la loi de finances
)
(Volume 2 : tableau comparatif)
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. IMPÔTS ET REVENUS AUTORISÉS
A. Dispositions antérieures
ARTICLE PREMIER
Autorisation de percevoir les impôts
existants
Commentaire : cet article consacre l'autorisation annuelle
de
percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque
année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui
ne comportent pas de date d'application particulière.
Cet article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à
l'origine même de l'institution parlementaire. Il s'applique aux
impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux
collectivités territoriales, aux établissements publics et
organismes divers habilités à les percevoir. L'article 4 de
l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique
relative aux lois de finances dispose en effet que
"l'autorisation de
percevoir les impôts est annuelle"
.
Il convient d'observer que, comme à l'accoutumée, le
présent article a une portée partiellement rétroactive
puisqu'il dispose que la loi de finances s'applique :
- à l'impôt sur le revenu dû au titre de 1998 et des
années suivantes, ce qui explique que la loi de finances de
l'année n fixe le barème de l'impôt sur les revenus
perçus l'année n - 1 ;
- de la même façon, s'agissant des sociétés,
à l'impôt dû sur leurs résultats des exercices clos
à compter du 31 décembre 1998, ce qui, pour un grand nombre
d'entre elles, se traduit par une imposition sur des activités
antérieures à l'année n.
Cette rétroactivité partielle est inévitable, car il ne
serait pas concevable que le Parlement se prive de toute marge de manoeuvre
pour faire évoluer la fiscalité, notamment dans le cadre d'un
changement de politique générale. Mais elle ne doit pas
être confondue avec une forme de rétroactivité
différente trop souvent utilisée par bien des gouvernements :
celle qui consiste à revenir sur la parole de l'Etat en remettant en
cause les engagements pris par celui-ci à l'égard
d'épargnants ou d'investissements dont les décisions
résultent du contexte fiscal qui leur est promis pour une période
déterminée. Votre commission des finances vous transmettra en
temps utile les dispositions qui lui semblent de nature à mettre fin aux
excès de la rétroactivité fiscale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
B. Mesures fiscales
ARTICLE 2
Barème de l'impôt sur le
revenu
Commentaire : l'article 2 procède à
l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu, ainsi que de la
décote, et prévoit, notamment, deux " mesures
d'accompagnement " : abaissement à 11.000 F par demi-part de
l'avantage maximal d'impôt résultant du quotient familial,
qualification " d'allocation pour frais d'emploi " des 30.000
premiers francs perçus par les journalistes et assimilés.
Le présent article comporte des dispositions d'inégale
importance :
• le paragraphe I modifie le I de l'article 197 du code
général des impôts en vue de procéder, d'une part,
à l'indexation sur la hausse prévisible des prix des tranches du
barème ainsi que du montant de la décote, et, d'autre part,
à l'abaissement du montant de l'avantage fiscal résultant de
chaque demi-part de quotient familial ;
• le paragraphe II tend, par coordination avec l'abaissement de
l'avantage fiscal résultant de la demi-part de quotient
familial
1(
*
)
, à
réduire de 30.330 francs à 20.370 francs le montant de l'avantage
fiscal spécifique accordé par l'article 196 B du code
général des impôts dont bénéficient les
contribuables qui rattachent à leur foyer fiscal des enfants
mariés ou célibataires et chargés de famille ;
• le paragraphe III supprime l'obligation de produire un certificat en
vue de l'octroi de la réduction d'impôt pour frais de
scolarité, en cas de scolarisation dans un collège;
• le paragraphe IV tend à créer un régime
spécifique de prise en compte des frais professionnels des journalistes.
Votre commission se propose de procéder en trois temps : mise dans
leur contexte économique et fiscal des mesures gouvernementales,
d'abord ; analyse du dispositif prévu en insistant sur les mesures
relatives au quotient familial et aux frais professionnels des journalistes,
ensuite ; et enfin, présentation des amendements dont elle propose
l'adoption au Sénat.
I . LE DISPOSITIF GOUVERNEMENTAL EN PERSPECTIVE
Prolongeant et précisant les analyses développées dans le
tome I du présent rapport, votre commission veut, au préalable,
montrer que la politique que traduisent les mesures prévues au
présent article, ne s'inscrit pas dans le cadre d'un nécessaire
processus de modernisation de notre système fiscal.
Le précédent gouvernement avait, courageusement, entrepris une
réforme comportant à la fois un allégement du
barème et une homogénéisation de la réglementation.
Pas plus que l'année dernière, votre commission ne voit, dans le
présent budget, la manifestation d'une telle ambition et c'est la raison
pour laquelle les propositions qu'elle présente au Sénat,
comportent un amendement engageant un processus d'allégement du
barème fiscal du même type que celui amorcé en 1996 par le
précédent gouvernement.
A. UNE AGGRAVATION GLOBALE DE LA PRESSION FISCALE
1. L'indexation du barème
Le projet de budget prévoit, afin d'éviter un accroissement de
la pression fiscale qui serait lié à des hausses purement
nominales de revenus, de relever les tranches de la hausse des prix ( hors
tabac) prévue pour 1998.
Cette opération traditionnelle ne suffit pas, lorsqu'elle intervient
dans un contexte de reprise économique, à empêcher
l'alourdissement de la pression fiscale : une simple indexation sur les
prix permet à l'État, par le jeu de la progressivité de
l'impôt, de toucher les dividendes de l'augmentation de pouvoir d'achat
des Français.
Telle est bien la raison par laquelle s'explique la hausse attendue du produit
de l'impôt sur le revenu, indépendamment de la hausse de la
pression fiscale qui résulte du solde net des mesures
discrétionnaires, effectivement défavorable du fait de la
modification du régime du quotient familial.
2. La hausse du produit de l'impôt
L'impôt sur le revenu devrait rapporter en 1999 315,7 milliards de
francs, soit un surcroît de recettes de 16,2 milliards de francs par
rapport aux estimations du produit révisé de l'impôt pour
1998.
Cette croissance de 5,4 % doit être comparée aux quelque
3,8 % de croissance en PIB en valeur prévue par le gouvernement.
Dès lors que l'impôt sur le revenu croît presqu'une fois et
demie plus vite que la production, on doit s'attendre à une augmentation
de sa part dans le produit national qui passe de 3,52 à 3,58 % du
PIB.
Certes, si l'on retranche les 3,9 milliards résultant de la
modification du régime du quotient familial, le produit de l'impôt
sur le revenu n'est plus que de 311,8 milliards de francs mais le taux de
croissance reste avec 4,1 %, supérieur à celui de la
croissance en valeur du PIB.
On peut se féliciter du caractère " fortement
dynamique " de l'impôt sur le revenu en période de reprise de
la croissance économique ; mais on peut aussi s'inquiéter,
et tel est le cas de votre commission, de cette volonté de faire jouer
à plein ce mécanisme de dividende fiscal, alors que le niveau de
prélèvements obligatoires a déjà atteint dans notre
pays un des niveaux les plus élevés au sein de l'Union
Européenne.
B. DES RETOUCHES SUBSTANTIELLES SANS PLAN D'ENSEMBLE
Le gouvernement abandonne la réforme d'ensemble voulue par son
prédécesseur. Il se contente de procéder à des
retouches substantielles mais ponctuelles, qui, dès lors qu'elles ne
s'inscrivent pas dans un processus global, sont de nature à
entraîner des hausses brutales de l'impôt pour certains
contribuables.
Le démantèlement des " niches " fiscales est
légitime, mais seulement dans le cadre d'une réforme
générale
. Il se conçoit comme un des aspects d'un
processus de modernisation, dont l'autre volet est la clarification d'un
système fiscal particulièrement opaque. Le gouvernement en fait
un moyen d'augmenter le rendement de l'impôt ; il devrait en faire
le résultat d'une vaste opération de simplification, qui tendrait
à rapprocher l'architecture de notre fiscalité des personnes de
celle existant chez nos principaux partenaires de la zone Euro.
Il y a des situations acquises
, qui sans constituer des droits, doivent
être respectées ;
il peut être légitime d'y
porter atteinte mais, progressivement, dans le contexte d'un
réaménagement de structure
. Votre commission ne prend pas
parti sur le fond, c'est d'abord une
question de méthode.
1. L'abandon non justifié de la réforme de l'impôt sur le
revenu de 1997
La réforme de l'impôt sur le revenu contenue dans
l'article 81 de la loi de finances pour 1997
avait prévu un
allégement progressif des taux, assorti d'un aménagement des
tranches - avec, notamment, un élargissement de la tranche à taux
zéro -, ainsi qu'une suppression progressive de la décote.
Première étape de ce
plan qui s'étalait
sur cinq ans
, la loi de finances pour 1997 avait opéré :
1) -
un élargissement
de la première tranche dite
"à taux zéro" dont le seuil était relevé de
13,3 % ;
2)
un
allégement
(de 1 à 2,8 points) des taux
de toutes les tranches ;
3)
une
diminution
de 24,5 % de la décote.
Dès 1997, la réforme a ainsi, compte tenu de l'indexation
normale du barème sur l'inflation anticipée, allégé
l'impôt de
25 milliards de francs
et exonéré
400.000 contribuables supplémentaires d'impôt sur le revenu.
Cette réforme de l'impôt sur le revenu aurait dû
aboutir, à l'issue du processus, à fixer le barème de
l'impôt de 2001 relatif aux revenus de 2000, de la façon
suivante :
|
Tranches |
Taux |
|
Supérieure à 40.190 F et inférieure ou égale à 50.380 F |
7 % |
|
Supérieure à 50.6380 F et inférieure ou égale à 88.670 F |
20 % |
|
Supérieure à 88.670 F et inférieure ou égale à 101.000 F |
28 % |
|
Supérieure à 101.000 F et inférieure ou égale à 143.580 F |
35 % |
|
Supérieure à 143.580 F et inférieure ou égale à 233.620 F |
41 % |
|
Supérieure à 233.620 F |
47 % |
|
Décote : 0 F |
|
La réforme du barème s'accompagnait, logiquement, de la
suppression progressive des avantages particuliers accordés en
matière d'impôt sur le revenu
2(
*
)
: ainsi, l'allégement
du barème s'appliquait-il à une assiette élargie.
Au total, le coût de la réforme de l'impôt sur le revenu
était estimé à
92,75 milliards de francs sur cinq
ans
, dont 17,63 milliards de francs étaient gagés par la
suppression ou l'aménagement des avantages particuliers.
L'article 2 du projet de loi de finances pour 1998
reprenant
l'actualisation du barème,
a interrompu de fait le processus ainsi
engagé
sans apporter d'autres justifications que quelques incidentes
dans le rapport laissant entendre que la réforme était favorable
aux seuls contribuables aisés.
2. Une réforme toujours aussi nécessaire
Votre commission des finances croit utile de rappeler la justification de la
réforme de l'impôt sur le revenu amorcée en 1997.
Cette réforme se justifie autant par les défauts du
système fiscal français dans son ensemble que par ceux de
l'impôt sur le revenu lui-même.
En effet, il n'est pas contesté que le niveau des
prélèvements obligatoires -45,9 % en 1998, après le
sommet de 46,1% en 1997 - doit être abaissé : ce
problème devient crucial à l'heure de l'avènement de
l'Euro .
Par ailleurs, le système d'impôt sur le revenu
français présente un certain nombre de défauts bien
soulignés par le rapport du 31 mai 1996 du groupe de travail sur la
réforme des prélèvements obligatoires,
présidé par M. Ducamin :
-
une assiette trop étroite
, phénomène lié
à la multiplication des abattements, déductions et
réductions d'impôt ;
-
une progressivité trop forte
, pour les revenus les plus
faibles plus encore que pour les revenus les plus élevés, du fait
de l'accentuation de la progressivité à l'entrée du
barème provoquée par la décote ;
II. LES MODIFICATIONS DE RÉGIME FISCAL
La réforme était un processus global, qui ne se concevait
qu'en partie double : l'allégement du barème permettait la
suppression des régimes particuliers ; inversement,
l'élimination des " niches " avait pour contrepartie une
diminution générale du poids de l'impôt
.
Le gouvernement joue sur les deux tableaux : il annule la baisse des
prélèvements tout en gardant les recettes qui venaient, en partie
du moins, les financer.
Cette politique de réduction des " niches " est d'autant plus
critiquable qu'elle se double de la remise en cause brutale du régime
actuel du quotient familial.
A. LE PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL
Le I de cet article prévoit dans son 2° que l'avantage maximal en
impôt résultant d'une demi-part est abaissé de 16.380 F
à 11.000 F. Cette mesure, qui bouleverse l'équilibre actuel du
mécanisme du quotient familial, doit être replacé dans le
contexte du changement de la politique familiale décidé par le
gouvernement.
1. Rappel du mécanisme du quotient familial
L'impôt sur le revenu portant obligatoirement sur des ménages de
composition et de taille différente, il a été
institué un système de quotient familial dont le principe
était, non de redistribuer, verticalement, des ressources entre les
familles, mais
de garantir une certaine équité horizontale
entre familles avec et sans enfants.
Un tel système s'inscrit, avec les allocations familiales, dans le
cadre d'une politique de soutien à la natalité, dont on sait
qu'elle est insuffisante pour assurer le renouvellement des
générations.
Il faut souligner que, de plus en plus de pays, lorsqu'ils en avaient
instauré, ont abandonné ce système pour une imposition
séparée des conjoints assortie d'abattements par enfant
3(
*
)
.
Le système du quotient familial, tel qu'il résulte des articles
194 et suivants du code général des impôts, tend à
adapter le montant de l'impôt aux facultés contributives de chaque
foyer fiscal en prenant en compte le nombre de personnes " à
charge ", vivant des ressources du foyer fiscal.
Sur le plan technique, le système consiste à diviser le revenu
imposable par un nombre de " parts " fixé en fonction de la
configuration familiale.
Les cas de figure sont extrêmement variés et dépendent
à la fois du nombre d'enfants mais également la situation de
famille du contribuable : célibataire, marié veuf,
divorcé ou séparé.
Le principe, très simple au départ - une part par adulte et une
demi-part par enfant à charge pour les deux premiers puis, une part
à partir du troisième enfant, soit, par exemple, pour un couple
avec deux enfants, 3 parts et pour un couple avec 4 enfants -, s'est
passablement compliqué par l'attribution de demi-parts à certains
cas considérés comme méritant un traitement fiscal
particulier pour des raisons familiales ou extra-familiales.
Le mode de calcul du quotient est donné à l'article 194 du Code
général des impôts, complété par les
dispositions de l'article 195 du même code : certains contribuables,
qui relèvent de catégories mentionnées par ce dernier
article, bénéficient d'une ou plusieurs demi-parts
supplémentaires. Il s'agit, essentiellement, des célibataires,
veufs ou divorcés ayant eu un ou plusieurs enfants à charge, des
pensionnés de guerre et assimilés, des pensionnés pour
accidents du travail, des invalides civils, ainsi que des titulaires de la
carte du combattant ou d'une pension militaire d'invalidité
âgés de plus de 75 ans et de certaines de leurs veuves. Les
enfants titulaires de la carte d'invalidité ouvrent également
droit à une demi-part supplémentaire.
On voit nettement que
le système, au départ, à
caractère strictement familial, a servi aussi de mécanisme de
redistribution plus général
.
L'Assemblée nationale a tiré, à sa manière, la
conséquence de cette hétérogénéité
des bénéficiaires du système en s'efforçant de
traiter différemment les titulaires de parts d'origine non familiale.
C'est ce qui a abouti à l'introduction d'un nouvel article 2 bis
compensant pour ces catégories les effets négatifs de cet
abaissement (cf. infra).
2. Une conséquence de la volte-face du gouvernement en matière
familiale
En 1997, le gouvernement avait décidé la mise sous conditions de
ressources les allocations familiales. La mesure a pris effet pour les
versements de mars 1998.
Cette nouvelle politique a eu pour conséquence de priver quelque
386.000 familles, qui toutes n'étaient pas " aisées ",
de tout ou partie de leurs allocations.
Les protestations auxquelles a donné lieu la mesure, a conduit le
gouvernement à un
revirement radical dans la méthode mais pas
dans le cap
.
Les sommes prélevées sur certaines familles
ne leur sont pas rendues : la suppression de la condition de ressources et
donc le rétablissement des allocations familiales pour tous sont en
effet compensés par l'abaissement du plafond de l'avantage fiscal
résultant de la demi-part, prévue au présent article
.
Quatre rapports
4(
*
)
- et,
notamment, celui établi par Madame Dominique Gillot - ont
préparé ce retournement, annoncé par le Premier Ministre
lors de la Conférence de la famille réunie le 12 juin dernier.
Bien que le seuil de 11.000 Francs ait manifestement été choisi
à dessein de compenser la charge supplémentaire que constitue le
rétablissement de l'universalité des allocations familiales, il
faut noter que, sur le plan financier, les deux systèmes ne sont pas
tout à fait équivalents pour les finances publiques :
tandis que le coût de la suppression de la condition de ressources est
estimé à 4,8 milliards de francs, la recette fiscale
supplémentaire engendrée par l'abaissement du plafond à
11.000 F ne serait que de 3,9 milliards de francs, soit une différence
de 900 millions de francs.
On note, également, que la recette de 3,9 milliards de francs provient
d'une part, du prélèvement supplémentaire sur les familles
ayant des enfants à charge et d'autre part, des effets de la
réduction du plafond de la déduction des pensions versées
aux enfants majeurs ou de celle de l'abattement auquel donnent droit les
enfants mariés ou ayant eux-mêmes des enfants et rattachés
au foyer fiscal des parents.
Pour votre commission des finances, la mesure est, d'abord, critiquable dans
son principe.
Il est certain que l'on assiste à un
virage
capital
dans la
politique française de la famille
. Au delà de la technique
employée - mise sous conditions de ressources ou abaissement du plafond
du quotient familial -, on cesse de faire de la famille l'objet d'une politique
de redistribution horizontale, entre contribuables avec et sans charges de
famille.
Désormais, il est clair que
l'on prend à certaines familles
pour donner à d'autres les moyens dont elles ont besoin pour
élever leurs enfants
5(
*
)
. Ce changement pourrait se
révéler funeste aussi bien pour la démographie que pour
l'économie française.
Certes, la plupart des pays n'accordent pas d'avantages fiscaux proportionnels
au revenu et se contentent d'offrir des abattements nettement moins avantageux
que le système du quotient familial. Mais, la comparaison suppose que
soient pris en compte tous les paramètres et, en particulier, la
progressivité de l'ensemble du barème.
La nouvelle politique familiale n'est pas seulement une redistribution entre
familles " riches " et familles " pauvres " ; elle
doit s'interpréter aussi comme une
moindre redistribution entre
foyers avec et sans enfants
. Enfin, indirectement, cette politique doit
s'analyser comme un
alourdissement de la fiscalité pesant sur les
cadres
et donc comme un facteur supplémentaire de
pénalisation des " capacités ", de ceux qui par leur
compétence et leurs efforts sont à l'origine d'une bonne part du
dynamisme de l'économie française.
3. Des modalités contestables
Les modalités de la mesure sont également critiquables.
Le rapport du rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale fournit une information particulièrement
complète sur les effets du dispositif proposé par l'article 2.
La réduction de 16.380 francs à 11.000 F de l'avantage en
impôt par demi-part additionnelle de quotient familial, va
pénaliser environ 500.000 foyers qui devront acquitter une
cotisation supplémentaire de 6.400 F par an.
Les tableaux reproduits dans le rapport de l'Assemblée nationale
permettent de constater que
l'augmentation de l'impôt intervient pour
les seuils suivants : 36.290 francs pour les couples avec un seul enfant,
38.726 francs pour les couples avec deux enfants, 43.582 francs pour les
couples avec trois enfants, 50.266 francs pour les couples avec quatre
enfants.
Au-delà des niveaux de revenus résultants de l'application du
seuil actuel de 16.380 francs, la
perte fiscale est plafonnée
à
la différence entre 16.380 et 11.000 francs, soit
5.380
francs par an
.
Le rapport de l'Assemblée nationale précise également
que
la situation d'un parent isolé avec un enfant
et qui
élève réellement seul cet enfant, conformément au
paragraphe II de l'article 194 du code des impôts,
demeure
inchangée, puisque le plafond du quotient familial est maintenu à
20.270 francs pour la part accordée au titre du premier enfant à
charge
. En revanche, le plafonnement joue pour cette catégorie aux
niveaux de revenus suivants : un peu plus de 24.000 francs pour un parent
isolé élevant deux enfants, entre 34 et 35.000 francs pour 3
enfants et près de 39.000 francs quand le parent isolé a 4
enfants.
La
charge fiscale supplémentaire
consécutive à
l'abaissement de l'avantage en impôt résultant du quotient
familial est
partiellement compensée par le rétablissement de
l'universalité des allocations familiales
.
Le rapport de l'Assemblée nationale compare pour des familles de deux,
trois et quatre enfants, les effets de la mise sous conditions de ressources et
ceux du plafonnement de l'avantage du quotient familial.
Au vu
de ce tableau, votre commission peut faire les observations suivantes :
•
Les couples dont les revenus les placent au dessus des seuils de
mise sous condition de ressources et en dessous de celui résultant de
l'abaissement du plafonnement de l'avantage fiscal, sont largement
bénéficiaires
;
• Pour les couples dont les revenus sont supérieurs au seuil de
plafonnement de l'avantage fiscal, l'effet net est naturellement de moins en
moins favorable dans la mesure où les allocations sont - à un
moment du temps - fixes, tandis que le surcroît de charge fiscale
augmente naturellement avec le revenu.
Le niveau où les deux effets
de sens contraire s'équilibrent s'établit à : 48.200
francs par mois pour les couples avec deux enfants, 61.820 francs pour les
couples avec trois enfants et 69.850 francs pour les couples avec quatre
enfants
;
• En tout état de cause, le montant de la
perte nette est
limitée à un montant de l'ordre de 250 francs par mois pour les
hauts revenus que le nouveau système désavantage
6(
*
)
;
• Le nouveau régime est toujours favorable aux parents
isolés élevant seuls leurs enfants, compte tenu du maintien
à 20.270 francs du plafond spécifique de la première
demi-part ;
Globalement, votre commission des finances tient à souligner, sur un
plan technique, au-delà des questions de principe évoquées
plus haut, que :
1. si le nouveau régime
atténue largement les effets de
seuil
, et peut donc être considéré comme techniquement
préférable, il entérine une
diminution des ressources
consacrées à la famille
qui se traduit par une
hausse du
poids et de la progressivité de l'impôt qui,
en
particulier
, pénalise les cadres ;
2. il y aura, à l'issue de cette réforme, selon les indications
fournies par le rapport de l'Assemblée nationale,
presque deux fois
plus de " perdants " - 425.000 - que de " gagnants " qui
sont au nombre de 225.000
;
3. le nouveau dispositif
renforce encore les avantages reconnus aux parents
isolés
, au risque de favoriser encore la situation des couples non
mariés par rapport à ceux qui le sont.
4. On peut souligner qu'il y a, en quelque sorte, une
double peine pour les
familles
, puisque, pour les familles pénalisées, ce sont les
revenus de la même année 1998, qui supporteront à la fois
le surcroît d'impôt et l'arrêt dix mois sur douze des
allocations familiales ;
5. Enfin et surtout, il y a des
"
perdants "
absolus
qui sont les
couples avec un enfant
ne percevant pas d'allocations
familiales et les
couples avec des enfants compris entre 20 et 26 ans
,
c'est à dire entre les âges auxquels prennent respectivement fin
les allocations familiales et le bénéfice de la demi-part
supplémentaire.
B. L'ALLÉGEMENT DE PROCÉDURE EN MATIÈRE DE
DÉDUCTION D'IMPÔT AU TITRE DES FRAIS DE SCOLARITÉ
L'article 199 quater F du code général des impôts permet
aux contribuables de bénéficier d'une réduction
d'impôt sur le revenu au titre des frais de scolarité des enfants
à la charge.
La réduction est égale à :
• 400 francs par enfant au collège ;
• 1000 francs par enfant au lycée,
• 1200 francs par enfant suivant une formation supérieure.
Jusqu'à présent, pour bénéficier de l'avantage
fiscal, le contribuable devait
produire un certificat de
scolarité
. Compte tenu du nombre de certificats à produire et
donc de la lourdeur de la procédure, le gouvernement propose de
supprimer cette formalité
pour les élèves
scolarisés en collège
de moins de 16 ans. L'existence de
l'obligation scolaire jusqu'à 16 ans rend inutile la fourniture d'un tel
justificatif.
En revanche, indépendamment des contrôles qui pourraient
être effectués sur le caractère effectif de cette
scolarisation,
l'obligation de produire un certificat de scolarité
reste nécessaire dès lors qu'il s'agit d'obtenir le
bénéfice des réductions d'impôt pour des enfants
inscrits au lycée ou dans l'enseignement supérieur.
C. LE RÉGIME DES FRAIS PROFESSIONNELS DES JOURNALISTES
La loi de finances pour 1997 avait prévu
, dans le cadre de la
réforme d'ensemble de l'impôt sur le revenu et en contrepartie des
allégements qu'elle programmait,
la suppression progressive des
déductions supplémentaires dont bénéficie un
certain nombre de professions
.
Les professions concernées sont, en principe, mentionnées aux
articles 5 et 5A de l'annexe IV du code général des impôts,
mais vient s'y ajouter, à la suite de décisions
ministérielles n'ayant pas pris la forme d'arrêtés, un
ensemble d'autres professions
7(
*
)
qui bénéficient de l'avantage fiscal, en application de l'article
80 du livre des procédures fiscales. Celui-ci prévoit que le
contribuable ayant appliqué un texte fiscal selon une
interprétation formellement admise par l'administration ne peut faire
l'objet d'un rehaussement d'imposition.
A ces professions, il faut ajouter les
écrivains et compositeurs
qui bénéficient d'une
déduction forfaitaire
supplémentaire de 25%
en application du troisième
alinéa de
l'article 93 du code général des
impôts
, tel qu'il résulte de la loi de finances pour 1984.
Pour toutes les professions ci-dessus l'avantage en impôt
résultant de la déduction supplémentaire est
plafonné à 50.000 francs
.
L'article 87 de la loi de finances pour 1997 avait prévu un
mécanisme d'élimination de cet avantage par abaissement
progressif du plafond qui devait passer à 30.000 francs pour les revenus
de 1997, 20.000 francs pour les revenus de 1998 et 10.000 francs pour les
revenus de 1999. Ainsi, la déduction devait-elle être
éliminée totalement pour les revenus de l'année 2000.
La mise en application de cette réduction programmée, qui avait
naturellement suscité les protestations de certaines de professions
concernées, est devenue plus délicate, tant sur le plan
politique, que technique, après l'abandon du plan d'allégement de
l'impôt dans lequel il s'inscrivait.
Les journalistes, en particulier, font valoir, non sans raisons, que la
déduction supplémentaire de 30% dont ils
bénéficient, fait " partie de leur statut ". La
suppression de cet avantage suscite très logiquement des demandes de
compensations salariales. C'est pour permettre de les satisfaire que le
dispositif de la loi de finances pour 1997 avait prévu - dans son
principe mais ses modalités d'interventions n'avaient, il est vrai, pas
été arrêtées - un fonds spécial, dont l'objet
n'était pas de rétablir d'une main un avantage fiscal que l'on
supprimait de l'autre, mais d'aider les entreprises de presse à faire
face aux augmentations de rémunération destinées à
compenser la suppression de l'avantage fiscal.
L'année dernière, le changement de gouvernement avait rendu la
solution encore plus difficile à trouver puisque, le processus
d'allégement du barème ayant été interrompu, la
" compensation " devenait plus importante et donc techniquement plus
difficile. Les négociations avec les journalistes s'enlisant dans la
recherche d'une compensation individualisée, au franc le franc, du
supplément d'impôt, dont on comprend évidemment la
complexité,
la
commission des finances du Sénat
avait
proposé et
fait accepter
par le gouvernement un
report d'un an
de la mesure
.
L'article 10 de la loi de finances pour 1998 a, en conséquence,
fixé le plafond à 30.000 francs pour les revenus de
l'année 1998, 20.000 francs pour les revenus de l'année 1999
et à 10.000 francs pour les revenus de l'année 2000, la
déduction disparaissant pour les revenus de l'année 2001.
Le paragraphe II de cet article disposait que ce report devait être mis
" à profit pour engager une concertation avec les professions
concernées afin de dégager une solution équitable et
durable ". Force est de constater que la volonté du
législateur n'a pas été suivie d'effet :
la
solution contenue au paragraphe IV
du présent article n'a
pas
été acceptée par les professionnels
qu'elle est
censée satisfaire ; plus grave encore, elle est
juridiquement
fragile
.
Il est prévu, en application du IV de présent article que
l'article 81 du code général des impôts, qui dispose que
sont affranchies de l'impôt : "
les allocations
spéciales destinées à couvrir les frais inhérents
à la fonction ou à l'emploi effectivement utilisées
conformément à leur objet ",
est complété
par une phrase précisant que
" les rémunérations
des journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux et
critiques dramatiques et musicaux perçues ès qualités
constituent de telles allocations à concurrence de
30.000 francs ".
La solution est discutable. D'abord, elle ne paraît pas présenter
du point de vue même de l'objectif recherché par le gouvernement
toute la sécurité requise pour les
intéressés : la rédaction du code montre - les
allocation spéciales de l'article 81 doivent être utilisées
conformément à leur objet
- ce qui veut dire qu'on doit
être en mesure d'en vérifier l'utilisation et donc qu'elle
peuvent faire l'objet d'un contrôle fiscal. A cet égard, la
solution serait de prévoir dans un paragraphe nouveau que les
allocations spéciales mentionnées audit article, lorsqu'elles ont
le caractère d'allocations pour frais d'emplois en vertu d'un texte
législatif ou réglementaire sont réputées
utilisées conformément à leur objet; ensuite, parce qu'on
peut se demander si la spécificité évidente de la
profession de journaliste du point de la nature de ses fonctions, est aussi
évidente au regard de la possibilité pour cette profession de
justifier de ses frais.
Effectivement, si les conditions d'exercice de la profession de journaliste
sont bien spécifiques, elles ne sont pas fondamentalement
différentes des autres, dès lors que l'on avance des arguments
relatifs aux possibilités effectives de comptabilisation des
frais : le rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale précise dans son rapport écrit
que "
les spécificités des conditions d'exercice de la
profession de journaliste faisaient que les contrôle des conditions
d'utilisation de cette allocation s'avérait en pratique impossible. On
imaginera mal un reporter en mission dans un pays en guerre obtenir des
reçus de la part de ses informateurs ou des hôtels dans lesquels
il descend
". Soit.
Le sort particulier fait aux journalistes et assimilés pourrait faire
l'objet de critiques, sur le plan de l'égalité devant
l'impôt. Tandis qu'une
facilité spécifique est
accordée aux uns
,
l'on n'offre aux autres professions
concernées par la suppression des déductions
supplémentaires,
qu'un aménagement du régime des frais
réels
destinés à uniformiser l'interprétation
de l'administration fiscale et à simplifier la prise en comte de ces
frais . Une concertation est ainsi en cours notamment avec les auteurs.
Le système d'allocation forfaitaire est bien entendu favorable aux
bas salaires :
ainsi un pigiste dont la rémunération est
de 60.000 francs ne devrait déclarer que 30.000 francs de revenu ;
on remarque, comme le note le rapport de la commission de finances de
l'Assemblée nationale, qu'à la limite, un journaliste qui ne
travaillerait qu'à titre accessoire recevrait la totalité de sa
rémunération en franchise d'impôt - à condition
qu'il ait sa carte de journaliste.
D'une façon générale, on peut considérer que
la
mesure
- qui concerne environ 30.000 journalistes, dont 20.000 sont
imposables -
est plus avantageuse que la déduction forfaitaire de
supplémentaire plafonnée à 30.000 francs pour les
rémunération inférieures à 100.000 francs
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission considère qu'il est indispensable de procéder
à une réforme d'envergure de la fiscalité des revenus des
personnes physiques. Le poids excessif de l'impôt sur le revenu, le fait
évident qu'il est de plus en plus mal supporté par les
Français, la progressivité excessive de ce
prélèvement à l'entrée et à la fin du
barème en font un impôt désincitatif et donc inapte
à donner à l'économie française le dynamisme dont
elle a besoin.
Le ministre de l'Économie et des Finances reconnaît d'ailleurs,
mais sans en tirer les conséquences, la nécessité d'une
réforme de l'impôt sur le revenu
, lorsqu'il déclarait
en septembre dernier, sur France Inter, "
Dans les années qui
viennent
", il faut que
" la réflexion soit non seulement
avancée mais que l'action soit mise en oeuvre. Il y a une mise à
plat [ ] qui est certainement nécessaire et il me semble que c'est un
chantier auquel il faut qu'aujourd'hui les parlementaires, notamment,
s'attaquent et réfléchissent ".
Ces déclarations apaisantes sont contradictoires avec
le processus de
rognage, sans plan d'ensemble, du système fiscal actuel, que traduit le
présent projet de budget.
Le gouvernement de M. Alain Juppé avait fait adopter dans le budget de
1997 une réforme, cohérente, audacieuse, que votre commission
avait en son temps approuvée. L'année dernière, alors que
le gouvernement de M. Lionel Jospin décidait, presque par omission,
de l'abandonner, votre commission avait proposé au Sénat, par
principe, d'en reprendre le cours, même si elle ne se faisait aucune
illusion sur le sort que lui réserverait le gouvernement et sa
majorité.
Constante dans son attitude votre commission vous propose aujourd'hui de
réaffirmer la nécessité d'une réforme en profondeur
en refusant les mesures ponctuelles qui ne prennent leur sens que dans le cadre
d'un plan d'ensemble et en présentant, afin de prendre date, un plan
à moyen terme d'allégement du barème de l'impôt sur
le revenu.
A. MAINTENIR LE RÉGIME ACTUEL DU QUOTIENT FAMILIAL
"
Le nombre de naissances est insuffisant
" en France a-t-on
pu lire dans un manifeste intitulé "Pour l'avenir", lancé par
"l'Alliance nationale Population et Avenir" et soutenu par de nombreux
dirigeants de partis8(
*
).
Ce texte
souligne "
les graves difficultés li
ées au
vieillissement
" et juge que le
"
déséquilibre démographique
"
entraînera "
inéluctablement la ruine des
systèmes de retraite, d'abord, puis l'écroulement
de la
politique de protection sociale et de santé
"
.
Au moment même où des personnalités de tous bords tirent la
sonnette d'alarme, l'on met en oeuvre une politique qui s'analyse à la
fois comme une réduction des avantages accordés aux familles et
comme un alourdissement de la fiscalité sur les cadres.
Justifiée par le déficit de la Caisse nationale d'assurance
maladie, cette politique préjudiciable à la démographie
comme à l économie est bien entendu maintenue, alors
même que la situation de la Caisse s'améliore (la branche famille
devrait voir en 1998 son déficit fondre à 1,8 milliard de F,
contre -12,3 milliards en 1997) et que des charges indues sont maintenues.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission propose au
Sénat par
amendement
, le
maintien du plafond actuel de 16.380
francs
. Le coût de cette mesure est de 3,9 milliards de francs.
En tout état de cause, votre commission ne comprendrait pas que l'on ne
maintienne pas le plafond actuel de 16.380 francs pour les
couples avec un
enfant - et ce pour des raisons de justice et d'efficacité
:
• le premier enfant est en général celui qui coûte
le plus cher aux familles, notamment, parce qu'il faut trouver un logement plus
spacieux - et l'on peut en conséquence craindre les effets retardateurs
d'une telle mesure sur l'agrandissement nécessaire des familles ;
• le
premier enfant ne donne pas droit
, on le sait,
aux
allocations familiales, ce qui fait que les couples avec un seul enfant sont
les seuls - avec les familles avec des enfants rattachés
âgés de 20 à 26 ans - à être
" perdants ",
à partir de niveaux de revenus de l'ordre de
36000 francs par mois, que l'on peut encore considérer comme faisant
partie des classes moyennes.
B. LIER LA DISPARITION DES DÉDUCTIONS PROFESSIONNELLES À LA
MISE EN oeUVRE D'UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DE L'IMPÔT SUR LE
REVENU
Votre commission souhaite une réforme d'ensemble de l'impôt sur le
revenu. C'est seulement dans ce cadre qu'elle estime qu'il faut traiter
l'élimination des "niches" fiscales.
Les déductions supplémentaires pour frais professionnels dont
profitent certaines professions, constituent un exemple type de ces "niches"
qu'il convient de supprimer. Votre commission en est bien consciente et en
avait d'ailleurs voté la suppression avec le projet de loi de finances
pour 1997.
Mais le contexte était tout autre puisque cette suppression était
programmée avec celle d'un certain nombre d'autres "niches" et qu'elle
avait pour contrepartie une baisse générale du barème.
Maintenir le démantèlement programmé des déductions
sans poursuivre le processus d'allégement du barème, tend
à pénaliser des professions dont l'avantage fiscal faisait partie
intégrante de la rémunération.
Le report d'un an, l'année dernière, à l'initiative du
Sénat, du début du processus d'élimination des abattements
de toutes les professions concernées n'a pas permis d'aboutir à
une solution acceptable sur le plan juridique.
La solution proposée est on l'a vu partiale - elle ne concerne que les
journalistes - et partielle car elle ne compense, en l'état actuel des
choses qu'une partie de la perte de revenus des intéressés .
Mieux vaut alors
conserver le statu quo en reportant d'un an
supplémentaire le début de l'élimination de l'avantage
fiscal pour toutes les professions concernées
. Telle est la solution
que vous propose par
amendement
votre commission des finances.
Une telle attitude est d'autant plus justifiée que le système
proposé ne concerne que les journalistes, et repose sur une
discrimination qui pourrait être invoquée.
En taillant un costume fiscal sur mesure pour les journalistes et
assimilés, le gouvernement fait courir un risque pour la
catégorie qu'il dit vouloir protéger, car en cas de censure du
Conseil Constitutionnel, ceux-ci tomberaient dans le droit commun, avec un
plafond de déductibilité supplémentaire, égal
désormais à 30.000F.
Votre commission ne saurait bien
sûr préjuger la décision du juge constitutionnel mais elle
tient à attirer l'attention du gouvernement sur sa responsabilité
en la matière.
C. PROGRAMMER UN ALLÉGEMENT DU BARÈME POUR LES REVENUS DES
ANNÉES 1999, 2000, 2001 ET 2002
Votre commission des finances, cohérente avec sa position de principe,
vous propose par un amendement en seconde partie de la loi de finances de
reprendre le processus interrompu pour 1997 et 1998 en prévoyant, sur le
modèle du plan établi par le gouvernement de M. Juppé, un
aménagement du barème et la décote pour l'imposition des
revenus des années 1999, 2000, 2001 et 2002.
L'article 81 de la loi de finances pour 1997 prévoyait
l'étalement de la réforme de l'impôt sur le revenu sur cinq
ans (dont l'année 1997), selon le déroulement
suivant :
|
Revenus de 1999 |
Revenus de 2000 |
Revenus de 2001 |
Revenus de 2002 |
||||
|
Tranches |
Taux |
Tranches |
Taux |
Tranches |
Taux |
Tranches |
Taux |
|
Supérieure à 29.000 F et inférieure ou égale à 51.000 F |
9,5 % |
Supérieure à 31.000 F et inférieure ou égale à 51.000 F |
8,5 % |
Supérieure à 33.000 F et inférieure ou égale à 51.000 F |
7,5 % |
Supérieure à 40.000 F et inférieure ou égale à 51.000 F |
7 % |
|
Supérieure à 51.000 F et inférieure ou égale à 90.000 F |
23 % |
Supérieure à 51.000 F et inférieure ou égale à 90.000 F |
22 % |
Supérieure à 51.000 f et inférieure ou égale à 90.000 F |
21 % |
Supérieure à 51.000 F et inférieure ou égale à 90.000 F |
20 % |
|
Supérieure à 90.000 F et inférieure ou égale à 135.000 F |
32 % |
Supérieure à 90.000 F et inférieure ou égale à 122.000F |
31 % |
Supérieure à 90.000 F et inférieure ou égale à 111.000 F |
29 % |
Supérieure à 90.000 F et inférieure ou égale à 101.000 F |
28 % |
|
Supérieure à 135.000 F et inférieure ou égale à 211.000 F |
41 % |
Supérieure à 122.000 F et inférieure ou égale à 187.500 F |
39 % |
Supérieure à 111.000F et inférieure ou égale à 165.750F |
37 % |
Supérieure à 101.000 F et inférieure ou égale à 143.500 F |
35 % |
|
Supérieure à 211.000 F et inférieure ou égale à 275.000 F |
46 % |
Supérieure à 187.500 F et inférieure ou égale à 262.000 F |
44 %
|
Supérieure à 165.750 F et inférieure ou égale à 250.000 F |
43 % |
Supérieure à 143.500 F et inférieure ou égale à 233.000 F |
41 % |
|
Supérieure à 275.000 F |
52 % |
Supérieure à 262.000 F |
|
Supérieure à 250.000 F |
48,5 % |
Supérieure à 233.000 F |
47 % |
|
Décote : 2.500 F |
|
Décote : 1.900 F |
|
Décote : 1.250 F |
|
Décote : 0 F |
|
La
réforme proposée comporte :
- un
relèvement progressif de la tranche à taux
zéro
qui passerait de 26.100 F pour les revenus de 1998 à
29.000F pour les revenus de 1999, montant qui serait porté
progressivement à 40.000 F pour les revenus de 2002.
- un abaissement du plafond de la troisième tranche de
146.320 francs à 135.000 francs, pour les revenus de 1999,
montant qui serait progressivement porté à 101.000 francs pour
les revenus de 2002 ;
- un élargissement de la quatrième tranche qui irait pour les
revenus de 1999, de 135.000 à 211.000 francs (le plafond pour 1998 est
de 238.080 francs), montant progressivement porté à 143.500
francs revenus de 2002 ;
- un abaissement du plafond de la cinquième tranche, de
293.600 francs à 275.000 francs, montant progressivement
porté à 233.000 francs pour les revenus de 2002
Par ailleurs, à l'issu de la réforme c'est à dire pour
les revenus de 2002,
les taux des trois premières tranches sont
allégés d'un point, les taux des trois suivantes étant
allégés de deux points
.
Le montant de la décote est abaissé à 2500 francs pour
les revenus de 1999 (contre 3.300 francs pour les revenus de 1998) et
progressivement diminuée pour être supprimée pour les
revenus de 2002.
Le 3° du I du présent article tend à augmenter la
décote de la hausse prévisible des prix
. Votre commission
vous propose, au contraire, d'engager un processus d'élimination par
étapes de la décote à partir des revenus de 1999 pour les
raisons suivantes :
La décote augmente la progressivité de l'impôt à
l'entrée dans le barème.
En effet, le système de la
décote consiste à réduire la cotisation d'impôt d'un
montant égal à la différence entre la décote et la
cotisation d'impôt. Dès lors, seuls les contribuables dont la
cotisation est supérieure à la moitié de la décote
sont imposables. Plus leur cotisation se rapproche de la décote, moins
la réduction d'impôt consentie est importante.
La décote pénalise les familles.
En effet, la
décote s'applique à la cotisation totale d'impôt, quel que
soit le nombre de parts (même si le montant de la cotisation diminue bien
sûr avec la croissance du nombre de parts).
Avec des chiffres simplifiés pour être plus directement lisibles,
on retrouve dans cette proposition de réforme les grands objectifs de la
réforme entreprise par le précédent gouvernement.
L'augmentation progressive du plafond de la tranche zéro,
combinée avec l'élimination de la décote devrait aboutir
à
exonérer progressivement près de
2.400.000 contribuables supplémentaire
s à l'issue de
la réforme ;
Le coût total du même ordre de grandeur que celui de la
réforme qu'avait fait adopter le précédent gouvernement,
c'est à dire environ 90 milliards de francs
, dont un
cinquième serait financé par la suppression des " niches
fiscales " rappelées ci-dessus.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
ARTICLE 2 bis (nouveau)
Réduction
d'impôt au bénéfice de certains titulaires de demi-parts
additionnelles de quotient familial
Commentaire : l'article 2bis (nouveau) introduit
en
seconde délibération à l'initiative du gouvernement, tend
à compenser par l'octroi d'une réduction d'impôt, le
supplément de cotisation dû par certains titulaires de demi-parts
additionnelles à un titre autre que la politique familiale, à la
suite de l'abaissement à 11.000 F par demi-part de l'avantage maximal
d'impôt résultant du quotient familial
La commission des finances de l'Assemblée nationale avait
souhaité maintenir au niveau de 16.380 francs l'avantage fiscal maximal
dont bénéficient certains titulaires de demi-parts
additionnelles, à un titre autre que familial, qu'il s'agisse de
veuves, d'invalides ou d'anciens combattants
.
Considérant que cet avantage correspond à des situations
délicates qui doivent être distinguées du cas
général et peuvent, en conséquence, faire l'objet d'un
traitement particulier, l'Assemblée nationale avait, sur proposition de
sa commission des finances, adopté deux amendements distinguant le
plafond applicable entre le régime de droit commun et celui applicable
aux catégories susmentionnées, écartant du même coup
les objections juridiques à cette différenciation.
Il semble en effet que le gouvernement qui, dans un premier temps, avait
songé à maintenir les avantages conférés à
ces catégories, y avait renoncé parce que, lors de l'examen en
conseil d'État, il était apparu qu'une telle dissociation pouvait
être contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en
matière d'égalité devant la loi.
Le conseil a effectivement annulé dans sa décision 96-385 DC une
disposition de la loi de finances pour 1997, non sans rapport avec le cas
d'espèce portant effectivement sur les veuves :
" Sur les articles 2, 39 et 81 de la loi : Considérant que,
pour le calcul de l'impôt sur le revenu, l'avant-dernier alinéa du
I de l'article 2 limite à 13 000 F, à compter de l'imposition des
revenus de 1996, le plafond de la réduction d'impôt
accordée jusque-là uniformément aux contribuables veufs,
célibataires et divorcés remplissant les conditions
prévues aux a et b du 1 de l'article 195 du code général
des impôts, pour les seuls contribuables célibataires et
divorcés alors que les veufs bénéficient au titre des
revenus de 1996 en vertu du même article de la loi d'un plafond
fixé à 16 200 F ; que l'article 39 étend le plafonnement
de 13 000 F aux contribuables célibataires et divorcés lorsqu'ils
ont adopté un enfant dans les conditions visées au e du 1 de
l'article 195 ; que le 2 du II inséré dans l'article 197 du code
général des impôts par l'article 81 de la loi
déférée abaisse le montant du plafond de 13 000 F à
10 000 F à compter de l'imposition des revenus de 1997 ;
Considérant que les auteurs de la saisine allèguent qu'à
charge familiale strictement égale, un contribuable célibataire
ou divorcé sera traité plus défavorablement qu'un
contribuable veuf ; que la différence de situation qui les distingue ne
saurait être considérée comme comportant une justification
au regard de l'objet du mécanisme du quotient familial ; que les
dispositions ci-dessus analysées des articles 2, 39 et 81 de la loi sont
dès lors contraires au principe d'égalité ;
Considérant que si le principe d'égalité ne fait pas
obstacle à ce que le législateur décide de
différencier l'octroi d'avantages fiscaux, c'est à la condition
que celui-ci fonde son appréciation sur des critères objectifs et
rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; Considérant que
les dispositions contestées s'inscrivent dans le cadre d'une
réforme de l'impôt sur le revenu que le législateur a
entendu mettre en oeuvre à l'occasion du vote de la loi de finances
pour 1997 et que celui-ci a décidé notamment de réexaminer
certaines réductions d'impôt comportant des avantages qui ne lui
apparaissaient pas véritablement justifiés ; Considérant
toutefois qu'au regard de la demi-part supplémentaire qui leur est
accordée, les contribuables veufs, divorcés ou
célibataires ayant élevé un ou plusieurs enfants sont
placés dans une situation identique ; qu'en effet l'octroi de cet
avantage fiscal est lié pour l'ensemble d'entre eux à des
considérations tirées à la fois de l'isolement de ces
contribuables et de la reconnaissance de leurs charges antérieures de
famille ; Considérant dès lors qu'en limitant aux seuls
divorcés et célibataires l'abaissement du plafond de la
réduction d'impôt résultant de l'octroi de la demi-part
supplémentaire accordée dans des conditions identiques aux veufs,
divorcés et célibataires ayant élevé au moins un
enfant, le législateur a méconnu le principe de
l'égalité devant l'impôt ; que par suite doivent être
déclarés contraires à la Constitution l'avant-dernier
alinéa du I de l'article 2, l'article 39 et, au quatrième
alinéa de l'article 81, les mots : " toutefois, par dérogation
aux dispositions du premier alinéa, la réduction d'impôt
résultant de l'application du quotient familial ne peut excéder
10 000 F par demi-part s'ajoutant à une part pour les contribuables
célibataires et divorcés qui bénéficient des
dispositions des a, b et e du I de l'article 195 "
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale, estimant que la différenciation qu'il
proposait se fondait précisément sur les critères
objectifs et rationnels dont le conseil constitutionnel faisait état, a
fait adopter deux articles additionnels après l'article 2 relatifs au
cas des contribuables célibataires, divorcés ou veufs n'ayant pas
d'enfants à leur charge bénéficiaires des avantages
prévus à l'article 195 du code général des
impôts.
A l'occasion d'une seconde délibération, le gouvernement a,
compte tenu du risque d'inconstitutionnalité fait adopter une nouvelle
rédaction accordant une réduction d'impôt égale
à 5.380 francs pour chacune des demi-parts dont elles
bénéficient, lorsque l'avantage fiscal résultant des
demi-parts est plafonnée, sans que cette réduction puisse
excéder l'augmentation d'impôt résultant du
plafonnement ;
Bien que s'agissant d'un article additionnel dont votre commission demande au
Sénat de voter la suppression - parce que sans objet, dès lors
que l'on décide de maintenir le montant maximum de l'avantage fiscal
résultant du quotient familial à 16.380 francs - , on ne peut pas
manquer d'attirer l'attention sur les difficultés rédactionnelles
et juridiques qu'il soulève.
La rédaction est pour le moins confuse
: octroyer une
réduction d'impôt de 5380 francs par demi-part aux
catégories bénéficiant des demi-parts en vertu de
l'article 195 du code général des impôts, " lorsque
leur cotisation est plafonnée en application du premier
alinéa " de
l'article 197
, n'est pas une formulation
claire : le premier alinéa du 2 de cet article, qui n'emploie pas
le terme de plafond,
prévoit de limiter non la
" cotisation " mais une réduction d'impôt
; de
même la dernière phrase, " cette réduction
d'impôt ne peut toutefois excéder l'augmentation de la cotisation
d'impôt résultant du plafonnement " ajoute à la
confusion, dans la mesure où ce que le gouvernement a voulu viser, ce
n'est pas les effets du plafond fixé par cet article mais l'abaissement
de celui-ci par la présente loi de finances...
Pour être plus explicite, il faudrait sans doute prévoir que "
les contribuables qui bénéficient d'une demi-part ont droit
à une réduction d'impôt égale à 5.380 francs
pour chacune de ces demi-parts, lorsque la diminution de l'impôt
résultant de l'application du quotient familial est limitée en
application du premier alinéa. Cette réduction d'impôt ne
peut toutefois excéder l'augmentation de la cotisation d'impôt
résultant de l'abaissement du montant mentionné au premier
alinéa à compter de l'imposition de 1998
".
Tout compte fait, et ces difficultés de rédaction en sont le
signe, on peut se demander si la nouvelle rédaction échappe
totalement aux objections qui pourraient rendre le dispositif critiquable au
regard du principe d'égalité devant la loi.
Certes, il n'y a pas différenciation des seuils ; mais en
créant un système de compensation au franc le franc, on connecte
les deux mécanismes qui apparaissent fonctionnellement dépendant
l'un de l'autre ; un mécanisme de réduction d'impôt
est créé spécialement pour compenser les effets
indésirables d'une mesure, et n'a d'existence qu'en fonction de cette
dernière. Le problème d'égalité pourrait donc bien
rester entier avec, au surplus, une présomption de détournement
de procédure. On instaure une mesure générale dont on
s'empresse au même moment de neutraliser les effets pour certaines
catégories. Nul doute que l'on pourrait être tenté de
considérer les deux mesures comme un tout
et donc l'ensemble du
dispositif comme discriminatoire ..Si tant est qu'il y ait une discrimination
non fondée sur des données objectives, ce dont votre commission
n'est, en l'occurrence, pas persuadée car les catégories
concernées méritent à l'évidence un traitement
particulier du fait de leur situation.
Indépendamment de ces considérations rédactionnelles et
juridiques, votre commission
vous propose, par coordination
avec
l'amendement qu'elle vous propose à l'article 2, de
supprimer, par
amendement, cet article nouveau
.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 3
Extension de la réduction
d'impôt relative aux dons pour les personnes physiques qui participent au
financement d'entreprises
Commentaire : cet article tend à
compléter,
à l'article 200 du code général des impôts, la liste
des organismes d'intérêt général auxquels les
particuliers peuvent effectuer des dons ouvrant droit à une
réduction d'impôt.
Le 2 de l'article 200 du code des impôts prévoit une longue liste
d'organismes auxquels les particuliers peuvent effectuer des dons ouvrant droit
à une réduction d'impôt. Il s'agit :
- des oeuvres ou organismes d'intérêt général ayant
un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social,
humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en
valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement
naturel, ou à la diffusion de la culture, de la langue et des
connaissances scientifiques françaises ;
- des établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement
artistique publics ou privés à but non lucratif et
agréés, exerçant au moins une partie leur activité
en France ;
- des fondations ou des associations reconnues d'utilité publique et
agréées, ainsi que des associations cultuelles ou de bienfaisance
autorisées à recevoir des dons et des legs et des
établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle ;
- des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture
gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent
à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre
principal, à la fourniture gratuite de soins.
D'une façon générale, la réduction d'impôt
ne peut excéder 1,75 % du revenu imposable du contribuable
.
Mais cette
limite est portée à 6 % , lorsque les dons
sont fait au profit d'organismes reconnus d'utilité publique, ainsi que
des associations culturelles et de bienfaisance ou des établissements
publics du culte en Alsace Lorraine
.
En principe, la
réduction d'impôt est égale à 50
% du montant du don mais ce taux est porté à 60 % pour les dons
aux organismes d'aide aux personnes en difficulté dans la limite d'un
plafond égal à 2030 francs
pour l'imposition des revenus de
1997.
Les dons aux organismes d'aide aux personnes en difficulté ne sont pas
pris en compte pour l'application des plafonds de 1,75 % et 6 %
mentionnés ci-dessus, dont il faut signaler qu'ils ne sont pas
cumulables.
Au total, ce sont plus de
3,2 millions de contribuables
qui
bénéficient de la facilité offerte par l'article 200 du
code général des impôts. La
dépense fiscale est
évaluée à 1,9 milliard
de francs pour 1998.
Le présent article tend à compléter ce dispositif en
prévoyant une
catégorie supplémentaire de
bénéficiaires
constituée par les organismes
mentionnés au 4 de l'article 238 bis, c'est à dire les
organismes ayant pour objet exclusif de participer par le versement d'aides
financières, à la création d'entreprises
.
On peut rappeler qu'en application de l'article 238 bis, les entreprises ont
déjà la faculté d'aider ce type d'organisme dans la limite
de 3,25 % de leur chiffre d'affaires.
Il s'agit donc, en résumé,
d'étendre aux particuliers
une possibilité déjà offerte aux entreprises.
On note qu'en faisant référence à l'article 238 bis on se
fonde sur des catégories déjà définies et que le
système, qui repose sur l'agrément d'organismes
9(
*
)
., est donc
immédiatement
opérationnel
. On peut préciser que les entreprises
aidées ne doivent pas résulter d'une concentration, d'une
restructuration ou de la reprise d'activités préexistantes. Les
aides - accordées sous forme de subventions, prêts sans
intérêts, cautions non rémunérées pour
l'octroi de prêts à la création d'entreprise - ne doivent
donner lieu à aucune ristourne, rémunération ou
contrepartie au profit de l'organisme et ne peuvent être accordées
au profit d'une entreprise ayant des liens directs ou indirects avec les
donateurs ou avec les membres de l'organisme.
Votre commission ne peut qu'être
favorable à un
mécanisme d'encouragement à la création d'entreprise
,
tout en en soulignant les effets sans doute limités dans la mesure
où les versements, - pris en compte pour 50 % de leur montant -
restent limités par le plafond de droit commun de 1,75 % du revenu
imposable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 4
Bons de souscription de parts de
créateur d'entreprise et report d'imposition des plus-values de cession
dont le produit est investi dans les fonds propres de PME : extension de ces
avantages aux sociétés créées depuis moins de
quinze ans.
Commentaire : cet article propose d'étendre aux
sociétés non cotées de moins de quinze ans, à
compter du 1er septembre 1998, deux dispositifs créés l'an
dernier en faveur des sociétés non cotées de moins de sept
ans, les bons de parts de créateurs d'entreprise, et le report
d'imposition des plus-values de cession de titres en cas de réemploi
dans des PME nouvelles.
I. LES DEUX DISPOSITIFS EXISTANTS
A. LES BONS DE SOUSCRIPTION DE PARTS DE CRÉATEUR D'ENTREPRISE
L'article 76 de la loi de finances pour 1998 a instauré, à titre
provisoire, un régime de bons de souscription de parts de
créateurs d'entreprise (article 163 bis G du code général
des impôts) inspiré de celui des options de souscription ou
d'achat d'actions.
Les bénéficiaires des bons de souscription de parts de
créateurs d'entreprise (BCE) sont les salariés de la
société et ses mandataires sociaux soumis au régime fiscal
des salariés.
Les sociétés concernées sont les sociétés
non cotées créées depuis moins de sept ans qui satisfont
aux conditions suivantes :
- ne pas exercer une activité bancaire, financière, d'assurance,
de gestion ou de location d'immeuble ;
-
être passible en France de l'impôt sur les
sociétés, ce qui exclut les sociétés
étrangères exerçant leur activité sur le territoire
national ;
-
être détenue directement et de manière continue
pour 75% au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales
détenues par des personnes physiques. Toutefois, les participations des
divers organismes intervenant en matière de capital-risque ne sont pas
prises en compte pour cette condition, dès lors qu'elles restent
minoritaires (sociétés de capital risque, sociétés
de développement régional, sociétés
financières d'innovation, fonds communs de placement à risques,
fonds communs de placement dans l'innovation) ;
-
ne pas avoir été créée dans le cadre
d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou de la reprise
d'activités préexistantes. Il doit donc s'agir d'activités
entièrement nouvelles, notion qui fait l'objet d'interprétations
diverses et donne lieu à beaucoup de contentieux fiscal.
Le mécanisme des BCE est comparable à celui des options de
souscription ou d'achat d'actions. Le BCE, qui est incessible, ouvre à
son bénéficiaire le droit de souscrire les titres de la
société à un prix fixé lors de son attribution.
Le bénéficiaire peut donc
réaliser une plus-value
si la valeur de la société a augmenté
entre le
moment de l'attribution du bon et le moment de la revente des titres
correspondants. Il convient toutefois de souligner qu'il s'agit de titres par
définition peu liquides, puisque non cotés.
Le régime fiscal proposé est avantageux : les gains
réalisés sont imposés selon le taux proportionnel de
16 % applicable aux plus-values de cession de valeurs mobilières.
Ce taux est
a priori
plus favorable que le barème de
l'impôt sur le revenu applicable aux rémunérations, mais
aussi que le taux spécifique de 30 % applicable aux gains sur
options de souscription ou d'achat d'actions.
Toutefois, ce taux de 30 % est applicable lorsque le
bénéficiaire exerce son activité dans la
société depuis moins de trois ans.
Par ailleurs, à la différence des options sur actions, le
bénéfice de ce régime fiscal favorable n'est assorti
d'aucune durée d'indisponibilité des titres. Les droits
afférents aux bons peuvent donc être exercés dès
leur attribution.
A la différence des gains sur options de souscription ou d'achat
d'actions également, les BCE sont totalement exonérés de
cotisations sociales.
Ce dispositif a été institué à titre provisoire,
pour une période de deux ans, à compter du 1er janvier 1998 et
jusqu'au 31 décembre 1999.
B. LE REPORT D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE DROITS SOCIAUX EN
CAS DE REMPLOI DANS LES PME NOUVELLES
L'article 79 de la loi de finances pour 1998 a instauré un régime
provisoire de report d'imposition des plus-values de cession de valeurs
mobilières et droits sociaux réalisées par les
particuliers qui investissent dans des sociétés non cotées
créées depuis moins de sept ans (article 92
decies
B du
code général des impôts).
Le bénéfice de ce régime de report d'imposition, qui doit
faire l'objet d'une demande de la part du contribuable, est soumis à
treize conditions.
Deux conditions portent sur les dates de cession et de réemploi :
- les cessions concernées doivent intervenir entre le 1er janvier 1998
et le 31 décembre 1999 ;
- le réinvestissement de la plus-value réalisée doit
intervenir au plus tard le 31 décembre de l'année qui suit la
cession.
Quatre conditions sont relatives à la participation du contribuable :
- les droits détenus par les membres du foyer fiscal du contribuable
doivent représenter plus de 10 % des bénéfices
sociaux de la société dont les titres sont cédés ;
- le contribuable doit avoir été au cours des cinq années
précédant la cession, soit salarié, soit mandataire social
de la société ;
- le contribuable ne doit être ni salarié, ni mandataire social de
la société bénéficiant de l'apport ;
- le produit de la cession doit être investi, soit dans la souscription
en numéraire au capital initial, soit dans l'augmentation en
numéraire du capital de la société, les droits sociaux
afférents devant être intégralement libérés.
Sept conditions sont relatives à la société
bénéficiaire de l'apport :
- être immatriculée au registre du commerce et des
sociétés depuis moins de sept ans à la date de l'apport ;
- ne pas être cotée à la date de l'apport, tout en pouvant
faire l'objet d'une négociation sur le marché libre dit "
over
the counter
" ;
- être passible de l'impôt sur les sociétés en
France, de plein droit ou sur option ;
- ne pas être issue d'une concentration, d'une restructuration, d'une
extension ou d'une reprise d'activités préexistante ;
- ne pas exercer une activité bancaire, financière, d'assurance,
de gestion ou de location d'immeuble ;
-
être détenue directement et de manière continue
pour 75% au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales
détenues par des personnes physiques. Toutefois, les participations des
divers organismes intervenant en matière de capital-risque ne sont pas
prises en compte pour cette condition, dès lors qu'elles restent
minoritaires (sociétés de capital risque, sociétés
de développement régional, sociétés
financières d'innovation, fonds communs de placement à risques,
fonds communs de placement dans l'innovation) ;
- être détenue à moins de 25 % par le contribuable
réalisant l'apport ou son conjoint, leurs ascendants et leurs
descendants, au cours des cinq années suivant la réalisation de
l'apport.
Le report d'imposition de la plus-value est exclusif du régime de la
réduction d'impôt sur le revenu au titre de la souscription en
numéraire au capital d'une société non cotée.
La durée du report n'est pas limitée, mais celui-ci prend fin
lorsque les titres reçus en contrepartie de l'apport sont soit transmis
par donation, décès ou cession, soit rachetés par la
société, soit annulés. Il prend également fin
dès que l'une des conditions posées cesse d'être remplie.
II. L'EXTENSION PROPOSÉE
Le présent article propose d'étendre le bénéfice de
ces deux dispositifs provisoires, réservés aux
sociétés non cotées de moins de sept ans, aux
sociétés non cotées de moins de quinze ans, avec effet au
1er septembre 1998.
Le
paragraphe I
étend le champ du régime de report
d'imposition des plus-values de cession de droits sociaux en cas de remploi
dans des PME nouvelles, aux sociétés inscrites au registre du
commerce et des sociétés depuis moins de quinze ans.
Le
paragraphe II
étend le champ du régime des bons de
souscription de parts de créateur d'entreprise aux
sociétés inscrites au registre du commerce et des
sociétés depuis moins de quinze ans.
Le
paragraphe III
précise que l'extension des deux dispositifs
existants s'applique à compter du 1er septembre 1998.
Pour le régime de report d'imposition, les plus values de cession de
titres réalisées antérieurement au 1er septembre 1998
pourront bénéficier de l'extension de champ, dès lors
qu'elles sont réinvesties après cette date.
Pour le régime des bons de souscription de parts de créateurs
d'entreprise, la possibité d'attribuer des BCE est ouverte aux
sociétés de moins de quinze ans à compter du 1er septembre
1998.
Dans les deux cas, la date d'échéance du dispositif reste
fixée au 31 décembre 1999.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
L'an dernier, votre commission n'avait pas accueilli avec grand enthousiasme la
création des deux régimes dont le présent article propose
l'extension.
S'agissant des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise,
M. Alain Lambert, dans son rapport général sur le projet de loi
de finances pour 1998, estimait que "
la mesure proposée par le
Gouvernement apparaît inutilement complexe, avec un champ restreint et
une multiplicité de conditions qui en réduiront la portée,
induiront des effets de seuil et généreront vraisemblablement des
contentieux. Elle sera également perçue comme fragile par les
entreprises, puisque très provisoire et a priori suspecte aux yeux du
Gouvernement.
Cette mesure a du moins le mérite de réhabiliter le
mécanisme des options d'achat ou de souscription d'actions, dont elle
n'est qu'un succédané. Le Gouvernement reconnaît ainsi les
vertus de ce mécanisme, qui a été beaucoup
décrié mais apparaît irremplaçable pour les
entreprises nouvelles et en développement. Il aurait d'ailleurs
été mieux inspiré, pour mettre en place une mesure
réservée à certaines entreprises, de partir de ce
dispositif qui a fait ses preuves et est bien connu des sociétés.
Néanmoins, dans la mesure où il s'agit de l'une des rares
mesures prétendument favorables aux entreprises du présent projet
de loi de finances, elle vous propose d'accepter sa mise en place, en lui
apportant des améliorations sur quatre points."
Votre commission n'a finalement eu gain de cause que sur une seule des quatre
améliorations proposées, à savoir l'extension du
dispositif aux sociétés créées par voie d'essaimage.
S'agissant du régime de report d'imposition des plus-values sur droits
sociaux en cas de remploi dans des PME nouvelles, M. Alain Lambert, dans
son rapport général sur le projet de loi de finances pour 1998,
estimait que "
la mesure proposée, dont le coût est du reste
impossible à chiffrer de façon précise, apparaît
donc comme faiblement incitative par rapport aux dispositifs en vigueur dans
les pays anglo-saxons.
A cet égard, votre commission des finances souhaite formuler deux
observations :
En premier lieu, cet article comporte sans aucun doute le rapport
contraintes/avantage le plus faible de notre histoire fiscale récente.
En tout, ce ne sont pas moins de treize conditions qu'il faut remplir, de
façon continue, pour bénéficier de la mesure (...)
En regard de ces treize contraintes, que le Gouvernement a posées
dans le but de "faire simple et d'aider les entrepreneurs"
10(
*
)
, le contribuable
bénéficierait non pas d'une réduction d'impôt et
encore moins d'une exonération, même partielle, des plus-values,
comme c'est pourtant le cas dans les pays anglo-saxons, mais d'un simple report
d'imposition.
Or, la fiscalité des plus-values ayant tendance à
s'accroître inexorablement pour cause de rééquilibrage
entre la fiscalité des revenus du travail et celle des revenus du
capital, on se demande à quel point il est vraiment avantageux de
reporter son imposition, étant quasiment assuré d'être
imposé davantage demain qu'on ne l'est aujourd'hui.
En outre, les risques pris ne sont pas négligeables puisqu'en cas de
rupture de l'une seulement des treize conditions, dont on a vu que certaines ne
dépendaient pas de la volonté du contribuable (modification du
capital de la société bénéficiaire de l'apport
au-delà des seuils prévus par le dispositif) le contribuable
serait contraint non seulement de s'acquitter immédiatement de la
plus-value, mais encore pourrait se voir infliger des pénalités
de retard.
Ce dispositif mériterait donc d'être complétement
réécrit afin de remplacer le report par une exonération,
totale ou partielle, et de simplifier considérablement le nombre et la
portée des conditions posées.
En second lieu, et comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion
de l'écrire dans un récent rapport sur la fiscalité de
l'épargne
11(
*
)
, la
volonté de favoriser une sorte de micro-climat fiscal en faveur du
capital risque a peu de chances d'aboutir tant elle s'insère dans un
environnement défavorable à la création de richesses."
Votre rapporteur général considère que les réserves
formulées l'an dernier par son prédécesseur restent
entièrement valables.
D'ailleurs, le rapporteur général de l'Assemblée nationale
semble n'être pas loin de les partager, lorsqu'il écrit
12(
*
)
: "
les conditions pour
bénéficier de ce report d'imposition de la plus-value de cession
en cas de remploi dans le capital d'une PME nouvelle sont assez restrictives,
et font que le dispositif n'intéresse qu'une faible proportion
d'entrepreneurs ou d'investisseurs parmi l'ensemble des contribuables
".
La portée financière de l'extension proposée reste
difficile à apprécier, s'agissant de deux dispositifs
récemment créés, pour lesquels l'administration fiscale ne
peut encore présenter de bilan.
Enfin, il est permis de s'interroger sur la raison pour laquelle l'extension de
champ proposée s'appliquerait à compter du 1er septembre 1998,
c'est-à-dire avant même que le projet de loi de finances ait
été examiné en conseil des ministres et quatre mois avant
l'adoption -éventuelle- des dispositions concernées par le
Parlement.
L'entrée en vigueur anticipée de modifications
législatives de la règle fiscale reste toujours aussi choquante
sur le plan des principes. Elle est parfois justifiée en pratique,
lorsque l'entrée en vigueur à la date de publication de la loi de
finances pourrait entraîner des comportements de temporisation
préjudiciables à la bonne marche de l'économie.
En l'occurrence, une entrée en vigueur anticipée peut être
défendue pour les apports en capital aux sociétés de moins
de quinze ans, qui se trouveraient sinon suspendus jusqu'au 1er janvier 1999.
Mais on voit mal en quoi une entrée en vigueur anticipé est
justifiée pour l'attribution de BCE par des sociétés de
moins de quinze ans, car il s'agit pour elles de l'ouverture d'un droit
entièrement nouveau qui ne peut, par définition, perturber des
projets en cours.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 4 bis (nouveau)
Alourdissement de la
fiscalité applicable aux contrats de
capitalisation
anonymes
Commentaire : cet article tend à faire passer le
prélèvement opéré sur les contrats de
capitalisation anonymes de 50 % à 60 %.
I. UNE FISCALITÉ DÉJÀ TRÈS LOURDE SUR LES CONTRATS
DE CAPITALISATION ANONYMES
La loi de finances pour 1980 a instauré le régime fiscal
spécifique des bons anonymes : alors que l'article 67 de cette loi
ramenait de 40 à 38 % le taux de prélèvement
libératoire applicable aux intérêts des bons du
Trésor, bons de caisse ou titres assimilés, il prévoyait
de porter le taux de ce prélèvement à 42 % lorsque le
bénéficiaire des intérêts des bons n'autorise pas
l'établissement payeur à communiquer son identité et son
domicile à l'administration fiscale.
Avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, la législation
fiscale ne tirait aucune conséquence du caractère anonyme d'un
bon ou d'un contrat.
Depuis, le régime fiscal des bons anonymes n'a fait que se durcir :
n la loi de finances pour 1982 a instauré un prélèvement
d'office annuel de 1,5 % sur leur valeur en capital (ce taux a
été porté à 2 % à compter du
1
er
janvier 1984) ;
n la loi de finances pour 1983 a modifié le régime fiscal des
bons anonymes et a porté de 40 à 50 % le taux de
prélèvement libératoire sur les bons anonymes ;
n la loi de finances pour 1997 a durci les conditions selon lesquelles les
bons anonymes peuvent bénéficier d'un régime fiscal
allégé. Désormais, " l'identification fiscale "
doit intervenir dès la souscription des titres et non plus au moment du
paiement. En outre, la cession du bon ou titre ne sera plus possible.
Les produits des bons anonymes sont dans tous les cas soumis aux
prélèvements sociaux (CSG, CRDS et prélèvement
social de 2 %, soit 10 % de prélèvements additionnels).
II. CE NOUVEL ALOURDISSEMENT DE LA FISCALITÉ SUR LES BONS ANONYMES
POSE LA QUESTION DE LEUR MAINTIEN
Le présent article propose d'assujettir les bons anonymes à un
taux de prélèvement libératoire de 60 % à
compter du 1
er
janvier 1999. Cette mesure affecte tous les bons de
capitalisation quelle que soit leur date d'émission dès lors que
le remboursement intervient à compter du 1
er
janvier 1999. Le
gain supplémentaire résultant de cette mesure est
évalué à 250 millions de francs.
Votre rapporteur général s'interroge sur l'importance des
prélèvements qui touchent les bons anonymes. En effet, outre ce
prélèvement libératoire de 60 %, les bons anonymes
sont assujettis aux prélèvements sociaux de 10 % ainsi qu'au
prélèvement spécifique sur les contrats anonymes de
2 % sur le montant nominal par année de durée du contrat.
La totalité de ces prélèvements pèse très
lourdement sur le rendement de ce type de contrat et conduit même
à une absurdité économique puisque certains contrats
produiront dans certaines hypothèses des rendements négatifs.
Ainsi, à la suite de sa mission sur les fraudes et les abus, le
député Charles de Courson avait rédigé un rapport
en avril 1996 dans lequel il estimait que "
le maintien du
régime fiscal des bons anonymes (bons du Trésor, bons de caisse,
bons ou contrats de capitalisation) n'est pas acceptable. En effet, le
régime actuel consiste en un double prélèvement :
d'une part, un prélèvement annuel spécifique de 2 % sur le
capital du bon (art.990 A à C du CGI) et d'autre part, un
prélèvement libératoire égal à 54,4 %
du montant des intérêts. Ce double prélèvement
aboutit à un prélèvement confiscatoire lorsque le taux de
rendement annuel du bon est inférieur à 4,4 %, à un
taux de prélèvement de 80 % lorsque le taux de rendement est de 7
% et à un taux de prélèvement de 75 % quand il est de
10 %.
" Or, la rentabilité moyenne de ces bons en 1994
était de 6,9 %.
Par ailleurs, votre rapporteur général regrette le
caractère rétroactif de cette disposition qui affectera tous les
bons en circulation, quelle que soit leur date d'émission dès
lors que le remboursement intervient à compter du
1
er
janvier 1999. Il estime que cette mesure constitue une
nouvelle atteinte au principe de sécurité juridique dans ce
projet de loi de finances.
Votre rapporteur général n'a pu obtenir d'informations
précises sur les bons anonymes. Toutefois, dans la mesure où ces
derniers représentent 50 % des bons de capitalisations,
l'évolution de ce marché est révélatrice de celle
du marché des bons anonymes.
Evolution du marché des bons de capitalisation depuis 15 ans
Le
marché des bons de capitalisation a connu un fort développement
pendant les années 80, passant d'une collecte de l'ordre de 3 milliards
de francs en 1980 à 55 milliards de francs en 1989 (soit une
évolution de +37 % par an en moyenne sur cette période). Cette
évolution s'explique principalement par deux facteurs : l'existence
d'une taxe d'assurance de 7 % appliquée alors sur les contrats
d'assurance vie et l'arrivée des sociétés d'assurances
filiales de banques sur le marché de l'assurance vie et principalement,
dans un premier temps, sur celui des bons de capitalisation.
A partir des années 1990, année de suppression de la taxe
d'assurance sur les contrats d'assurance vie, le marché des bons de
capitalisation a connu une chute régulière de la collecte pendant
les trois années suivantes (- 30 % en 1990, - 10 % en 1991 et - 21 % en
1992) et une certaine stabilité de la collecte depuis (entre 25 et 30
milliards de francs par an).
La modification du régime de l'anonymat des bons de capitalisation en
1998 a eu un impact fortement négatif sur ce marché. En effet, le
chiffre d'affaires résultant de la collecte sur les neuf premiers mois
de l'année 1998 est en baisse de 55 % par rapport à la même
période de l'année précédente. La collecte pour
l'ensemble de l'année 1998 est estimée à moins de
15 milliards de francs.
L'anonymat ne doit certes pas être encouragé. Doit-il être
maintenu à de telles conditions ?
En 1997, les bons anonymes n'auraient enregistré que 15 milliards
d'épargne nouvelle, même s'ils représentent près de
150 milliards d'épargne longue investie dans notre économie.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle aucun gouvernement ne souhaite
supprimer les bons anonymes. L'interdiction de cette forme d'épargne
n'aurait pas d'autre résultat que sa délocalisation, ce qui
priverait l'économie française d'une source de financement non
négligeable et entraînerait une perte de recettes
budgétaires importantes. Ainsi, en 1997, la recette du
prélèvement libératoire de 50 % était de 1.487
millions de francs, tandis que la recette budgétaire du
prélèvement de 2 % sur le capital s'élevait pour la
même année à 748 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5
Extension du régime fiscal des
micro-entreprises
Commentaire
: cet article vise à porter le
seuil
d'application du régime des micro-entreprises et de la franchise en base
de TVA de 100 000 à 500 000 francs pour les entreprises
d'achat-revente et à 175 000 francs pour les prestataires de
services et les titulaires de revenus non commerciaux. Corrélativement,
les régimes du forfait et de l'évaluation administrative seraient
supprimés.
Cet article relève de la volonté du gouvernement de
" simplifier les démarches et les obligations des
entreprises ".
Si la simplification se mesure à l'aune du nombre d'articles
supprimés ou modifiés (70 articles du code général
des impôts ou du livre des procédures fiscales), alors il convient
de se réjouir du grand pas effectué par le présent article.
On ne peut être, en effet, que favorable à une mesure qui supprime
l'archaïque dispositif du forfait et étend la franchise en base de
TVA.
Toutefois, votre commission montrera que la simplification semble profiter
davantage à l'administration fiscale qu'aux entreprises et que la
réforme risque d'engendrer des effets de seuil difficilement mesurables
et d'exposer les entreprises à des redressements si elles sont
insuffisamment informées des nouvelles dispositions. En outre, le
gouvernement renonce à une meilleure appréhension de la
réalité des entreprises et se met en infraction par rapport
à la réglementation européenne. Enfin, son chiffrage de la
mesure prête à caution.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
Les modalités concrètes de déclaration du résultat
varient selon la taille des entreprises : les plus importantes sont
soumises au régime de l'évaluation réelle normale ;
les autres sont soumises à des obligations moins astreignantes. En
effet, les règles applicables aux bénéfices industriels et
commerciaux et aux revenus non commerciaux impliquent que le chef d'entreprise
soit entouré d'une équipe de comptables et de fiscalistes, ce
qu'un petit artisan ou un professionnel libéral ne peut pas toujours se
permettre.
A. LES RÉGIMES FORFAITAIRES
• Les contribuables imposables dans la catégorie des
bénéfices industriels et commerciaux (BIC) sont soumis de plein
droit au
régime du forfait
lorsque leur chiffre d'affaires annuel
TTC ne dépasse pas :
- 500 000 francs lorsque leur commerce principal est de vendre des
marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou
à consommer sur place ou de fournir le logement (hôteliers,
loueurs en meublé) ;
- 150 000 francs s'il s'agit de prestataires de services.
Lorsque l'activité d'une entreprise ressortit à la fois aux deux
catégories, le forfait n'est applicable que si le chiffre d'affaires
global annuel n'excède pas 500 000 francs et si le chiffre
d'affaires annuel afférent aux activités de la deuxième
catégorie ne dépasse pas 150 000 francs.
Le régime du forfait se caractérise par des modalités
spéciales de détermination de la base d'imposition,
généralement favorables au contribuable, et par des
obligations déclaratives ou comptables très
réduites
. En effet, le Code du commerce dispense les
commerçants relevant de ce régime de tenir une
comptabilité d'engagement et de présenter des comptes annuels.
Ils ne sont en conséquence astreints qu'à la tenue d'une
comptabilité de trésorerie.
La tenue d'un seul registre est imposée
.
Ainsi, en cours
d'année, les redevables doivent tenir et représenter à
toute réquisition de l'administration :
- un registre des achats, appuyé des factures et de toutes autres
pièces justificatives, pour ceux qui achètent en vue de
revendre ;
- un livre-journal des recettes pour les prestataires de services.
Procédure de fixation du forfait (articles L. 5 et L. 6 du LPF)
Le
bénéfice forfaitaire est un bénéfice approximatif,
évalué par l'agent des impôts à partir des
éléments qui sont à sa disposition :
déclaration annuelle fournie par le contribuable, qualité du
fonds, emplacement, marges habituelles du secteur d'activité... Il
utilise également les monographies professionnelles, nationales ou
régionales.
La discussion du forfait vise à la fois le bénéfice
imposable et le chiffre d'affaires soumis à la TVA. L'évaluation
faite par l'agent des impôts est notifiée au contribuable qui
dispose de 30 jours pour accepter ou formuler ses observations. A défaut
d'accord amiable, c'est la commission départementale des impôts
directs et des taxes sur le chiffre d'affaires qui détermine le montant
du bénéfice forfaitaire.
La notion de bénéfice forfaitaire s'oppose à la
reconnaissance d'un déficit d'exploitation : au mieux
l'administration considère le résultat comme égal à
zéro ; si les résultats sont déficitaires, le
contribuable a intérêt à renoncer au forfait.
Une fois fixé, le forfait est valable pour deux années et peut
être reconduit pour une troisième année. Sauf exception, le
forfait ainsi établi ne peut être remis en cause. Cette
sécurité est fortement appréciée par les
exploitants. Enfin, en l'absence de dénonciation, les forfaits font
l'objet d'une reconduction tacite pour une durée d'un an renouvelable.
Atténuations d'impôt accordées aux forfaitaires
Le bénéfice normal ne tient pas compte des revenus exceptionnels.
En conséquence, les plus-values sont en principe exonérées
(article 151
septies
du CGI), à condition que
l'activité ait été exercée pendant au moins cinq
ans.
Par ailleurs, les contribuables soumis au régime du forfait
bénéficient de remises (franchise en taxe) ou
d'atténuations de TVA (régime de la décote
générale ou spéciale).
- La TVA n'est ainsi pas acquittée lorsque son montant annuel est
inférieur à 1 350 F avant déduction de la taxe
ayant grevé les biens amortissables (
franchise en taxe
). La
franchise en taxe ne vaut pas exonération ; le contribuable peut
donc récupérer la TVA qui lui est facturée, de même
qu'il peut facturer la TVA liée à ses livraisons ou prestations
de services ; il garde ainsi pour lui la TVA collectée
auprès de ses clients.
- Si ce montant est supérieur à 1 350 F et
inférieur à 5 400 F, l'impôt exigible est
réduit d'une somme égale au tiers de la différence entre
5 400 F et le montant de la TVA exigible au titre de l'année
civile (
décote générale
).
- Enfin, lorsque le montant annuel de la TVA due avant déduction pour
investissement est compris entre 1 350 F et 20 000 F,
l'impôt exigible est réduit par application d'une décote,
pour les redevables qui justifient que la rémunération de leur
travail et de celui des personnes qu'elles emploient représente plus de
35 % du chiffre d'affaires global annuel tous droits et taxes compris
(
décote spéciale
).
• Pour les titulaires de revenus non commerciaux (BNC),
l'équivalent du forfait est le régime de l'
évaluation
administrative forfaitaire
prévu aux article 101 et 101
bis
du CGI. C'est le régime de droit commun lorsque le montant annuel de
leurs recettes est compris entre 100 000 francs hors taxe et
175 000 francs TVA comprise. Le soin d'évaluer le
bénéfice imposable incombe alors à l'administration en
vertu de l'article 102 du CGI.
Les contribuables doivent adresser avant le 1
er
mars une
déclaration spéciale (n° 2037) à l'inspecteur
des impôts du lieu d'exercice de la profession. Elle doit indiquer, outre
le montant des recettes réalisé l'année
précédente, certains renseignements touchant notamment le
personnel salarié, les collaborateurs non salariés et
l'importance de ses dépenses professionnelles.
Par ailleurs, les contribuables doivent tenir un
document enregistrant le
détail journalier de leurs recettes professionnelles
qu'elles
doivent présenter à toute réquisition de l'administration.
Procédure de fixation du bénéfice imposable (article L. 7 du LPF)
Le BNC
devant servir de base à l'impôt est évalué chaque
année par l'inspecteur des impôts, d'après les
renseignements fournis par le contribuable. L'évaluation ainsi faite est
notifiée au contribuable, qui dispose d'un délai de 30 jours
à partir de la réception de cette notification pour faire
parvenir son acceptation ou formuler ses observations en indiquant le chiffre
qu'il serait disposé à accepter. L'absence de réponse dans
ce délai vaut acceptation tacite de l'évaluation effectuée
par l'administration.
En cas de désaccord, le litige est soumis à la commission
départementale des impôts qui fixe le montant du
bénéfice imposable.
Enfin, les titulaires de revenus non commerciaux passibles de la TVA
relèvent du régime du forfait pour la liquidation de la TVA
dès lors que leur revenu est déterminé selon la
procédure de l'évaluation administrative (article 302
septies
A
quater
du CGI). La procédure de fixation du
forfait TVA est la même que celle suivie pour la fixation de
l'évaluation administrative.
B. LE RÉGIME DES MICRO-ENTREPRISES
1. L'imposition des bénéfices commerciaux et non commerciaux
En deçà d'un plafond de 100 000 francs de chiffre d'affaires
ou de recettes hors taxes, les titulaires de revenus commerciaux (BIC) comme de
revenus non commerciaux (BNC) sont soumis de plein droit au régime des
micro-entreprises. Ils portent directement sur leur déclaration annuelle
le montant brut de leur chiffre d'affaires ou de leurs recettes. Le
bénéfice net est calculé par l'administration par
application d'un
abattement forfaitaire
représentatif de frais de
50 % en BIC ou de 25 % en BNC, avec un minimum de 2 000 francs.
Les obligations déclaratives des contribuables sont très
réduites, mais pas beaucoup plus que celles des contribuables relevant
de régimes forfaitaires
:
- En BNC, elles sont identiques à celles prévues dans le cadre de
l'évaluation administrative.
- Les contribuables qui exercent une activité relevant des BIC doivent
tenir un livre mentionnant de manière chronologique le montant et
l'origine des recettes encaissées, qui doit être
présenté sur demande de l'administration.
Enfin, les contribuables dont les recettes franchissent pour la première
fois la limite de 100 000 francs sans excéder 120 000
francs continuent à bénéficier du régime au titre
de l'année de dépassement.
Sont exclus du régime des micro-entreprises les assujettis à la
TVA qui ne bénéficient pas de la franchise en base (voir infra)
soit de plein droit, soit en raison de leur option pour le paiement de la taxe.
Ainsi, le contribuable qui renonce à la franchise en base de TVA en
cours d'année en optant pour la TVA est exclu du présent
régime pour l'année civile entière.
2. La franchise en base de TVA
Quel que soit leur régime d'imposition, les assujettis à la TVA
bénéficient de plein droit de la
franchise en base de TVA
lorsqu'ils ont réalisé, au cours de l'année
précédente, un chiffre d'affaires (hors TVA) de moins de
100 000 F. Cette franchise les dispense de la déclaration et
du paiement de la TVA. En contrepartie, ils ne peuvent pratiquer aucune
déduction de TVA et ne faire apparaître la taxe sur leurs factures
ou sur tout autre document en tenant lieu. C'est pourquoi ils peuvent avoir
intérêt à y renoncer, auquel cas ils perdent le
bénéfice du régime des micro-entreprises pour la
déclaration de leurs revenus.
Les obligations déclaratives des bénéficiaires de la
franchise sont très réduites : déclaration
d'existence, d'identification et de cessation ; comptabilité
simplifiée ; remise à l'administration de toutes
justifications nécessaires au contrôle.
La franchise cesse de s'appliquer aux assujettis dont le chiffre d'affaires
hors TVA de l'année en cours dépasse le montant de
120 000 F. Ils deviennent redevables de la TVA pour les
opérations effectuées à compter du 1
er
jour du
mois au cours duquel ce chiffre d'affaires est dépassé.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
1. Un alignement du seuil du régime des micro-entreprises sur les seuils
des régimes forfaitaires
Le présent article prévoit de porter le seuil d'application du
régime des micro-entreprises de 100 000 francs à :
- 500 000 francs pour les entreprises d'achat et revente, soit le
plafond d'application du régime forfaitaire pour les entreprises
relevant des BIC ;
- 175 000 francs pour les prestataires de services et les professions
libérales, soit le seuil du forfait BNC.
Les régimes du forfait (pour les titulaires de BIC) et de
l'évaluation administrative (pour les titulaires de BNC) seraient en
conséquence supprimés.
Comme dans l'actuel régime des micro-entreprises,
l'accès au
nouveau régime serait subordonné à l'accès au
régime de la franchise en base de TVA
prévu à
l'article 293 B du CGI, le seuil de ce dernier régime étant
relevé au niveau des deux seuils mentionnés ci-dessus (voir
infra).
Les nouveaux seuils
étant appréciés hors taxes
(alors que les anciens seuils du forfait étaient appréciés
TVA comprise), il faut donc considérer qu'ils
sont en fait
supérieurs aux anciens seuils du forfait BIC
de
500 000 francs TTC et 150 000 francs TTC respectivement. Ainsi,
le nouveau seuil de 500 000 francs HT correspond à un seuil de
603 000 francs TTC
tandis que celui de
175 000 francs HT correspond à un seuil de
211 000
TTC
.
Le texte du nouvel article 50-0 précise que ce régime demeure
applicable pour l'établissement de l'imposition due au titre de la
première année au cours de laquelle les seuils de chiffres
d'affaires HT ci-dessus sont dépassés mais que dans ce cas, le
montant du chiffre d'affaires excédant ces limites ne fait l'objet
d'aucun abattement.
Une telle disposition doit encore une fois être appréciée
au regard du nouveau régime de franchise en base de TVA. En effet, dans
la mesure où ce dernier régime conditionne l'accès au
régime des micro-entreprises, ne pourront plus bénéficier
du régime micro les entreprises dont le chiffre d'affaires excède
les plafonds du régime de franchise de TVA, à savoir 550 000
et 200 000 francs.
La marge est par conséquent réduite et les avantages de cette
disposition - censée être de faveur - limités.
2. Une augmentation des taux forfaitaires d'abattement
• Pour les BIC, le taux forfaitaire serait porté de 50 à
70 %
pour les activités d'achat-revente
et resterait
fixé à
50 % pour les activités de services
.
Selon le rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général du
budget à l'Assemblée nationale
13(
*
)
, le gouvernement s'est inspiré
des abattements professionnels moyens tels qu'ils sont appréciés
par la direction générale des impôts,
c'est-à-dire ;
Activités d'achat-revente :
Epicier 70 à 75 %
Poissonnier 65 à 75 %
Activités de services :
Conseil 35 à 40 %
Taxi 45 à 60 %
Bâtiment 52 %
Courtier 50 %
• Pour les
titulaires de revenus non commerciaux
, le taux
d'abattement serait relevé de 25 à
35 %.
Les moyennes par profession qui ont servi à la détermination de
ce taux d'abattement sont les suivantes :
Agent d'assurance 39 %
Avocat collaborateur 32 à 35 %
Médecin remplaçant 30 %
3. Un alignement du seuil de la franchise en base de TVA sur les nouveaux
seuils du régime des micro-entreprises
Les paragraphes numérotés 25 à 35 du présent
article proposent une augmentation du seuil de la franchise en base de TVA.
Rappelons qu'à l'heure actuelle, les assujettis sont dispensés du
paiement de la TVA s'ils ont réalisé un chiffre d'affaires
inférieur à 100 000 F l'année
précédente.
En vertu du nouvel article 293 B du CGI, ce seuil serait porté
à :
- 500 000 francs pour les assujettis qui réalisent des
livraisons de biens, des ventes à consommer sur place ou des prestations
d'hébergement ;
- 175 000 francs pour les assujettis qui réalisent d'autres prestations
de services.
Il est précisé que le régime de la franchise en base de
TVA serait désormais réservé aux assujettis
établis en France
, afin de mettre le droit en conformité
avec la pratique administrative et avec la réglementation communautaire
en matière de régime des petites entreprises.
Le seuil spécifique des avocats, avoués, auteurs et artistes
interprètes resterait fixé à 245 000 francs mais
ils seraient désormais soumis aux obligations comptables de droit commun
et non aux obligations simplifiées.
Le seuil d'exclusion de la franchise serait porté de
120 000 à 550 000 pour les opérations de la
1
ère
catégorie et 200 000 francs pour les
autres, à un niveau identique au seuil d'exclusion du régime des
micro-entreprises.
Comme dans l'actuel régime de franchise en base et en l'absence de
dispositions contraires, le nouveau régime s'adresse à tous les
assujettis, quel que soit leur régime d'imposition en matière de
bénéfices. Cela signifie qu'
un
assujetti qui optera
pour un régime réel d'imposition de ses recettes
(comme il en
a la faculté en vertu du 4 de l'article 50-0 et au 5 de l'article 102
ter
)
pourra continuer à bénéficier de la
franchise en base de TVA
dès lors que son chiffre d'affaires
n'excède pas les limites précisées ci-dessus.
Car c'est l'accès au régime de la franchise en base de TVA qui
subordonne le bénéfice du régime des micro-entreprises et
non l'inverse.
Enfin, il est important de noter que le présent article
supprime la
franchise en taxe et la décote
(voir encadré sur la
procédure de fixation du forfait).
4. Portée de la mesure
Selon le rapport de M. Didier Migaud, qui cite des statistiques de la
direction générale des impôts
14(
*
)
, les contribuables se
répartissaient ainsi en 1997 :
- 128 184 contribuables bénéficiaient du régime des
micro-entreprises en BIC ou du régime déclaratif spécial
en BNC cumulé avec la franchise en base de TVA ;
- 37 970 contribuables bénéficiaient de la franchise en base de
TVA seule ;
- 142 756 contribuables étaient soumis au régime du forfait
BIC et TVA ;
- 44 909 contribuables étaient soumis au régime de
l'évaluation administrative en BNC (et forfait TVA).
Cela représente un total de
353 819 contribuables
.
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale fait cependant valoir que la réforme
devrait toucher plus de 353 819 contribuables dans la mesure où
les nouveaux seuils d'application du régime des micro-entreprises sont
exprimés hors taxes alors que les anciens seuils d'application des
régimes forfaitaires sont appréciés toutes taxes
comprises
.
Se fondant ainsi sur les statistiques des assujettis à la TVA, la
direction générale des impôts (DGI) indique ainsi que
640 000 entreprises réalisaient en 1997 un chiffre d'affaires
inférieur à 500 000 francs hors taxes pour les
professionnels de l'achat-revente et de la fourniture de logement,
inférieur ou égal à 175 000 francs HT pour les
autres redevables. Elle estime que
490 000 entreprises
(en plus de
128 184 qui sont déjà soumis au régime micro)
auront intérêt à se placer sous le
bénéfice du nouveau régime micro
.
Le gouvernement s'est enfin engagé à rendre compte au Parlement
pendant trois ans des résultats obtenus sur le terrain, des risques
éventuels et de leur possible traduction dans la réalité.
Il convient toutefois d'inscrire une telle contrainte dans la loi, ce que
votre rapporteur vous proposera par un amendement.
III. APPRÉCIATION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Bien que les dispositions du présent article conduisent
a priori
à un allégement de l'impôt (notamment la TVA) d'un certain
nombre de petits contribuables, votre commission considère que la
simplification alléguée par le gouvernement n'est pas du tout
établie.
En réalité, loin de présenter des améliorations
substantielles pour les entreprises, cette réforme semble
destinée à alléger le poids de la gestion des
régimes forfaitaires d'imposition pour l'administration fiscale et, en
conséquence à libérer un certain nombre d'agents pour des
taches de contrôle.
A. POUR SIMPLIFIER LA VIE DE L'ADMINISTRATION...
La suppression des régimes forfaitaires semble simplifier davantage les
taches de l'administration par l'obtention d'importants gains de gestion que
celles des entreprises.
En effet, selon le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale
15(
*
)
, l'application de la franchise en
base de TVA en deçà des seuils de 500 000 et 175 000 francs
devrait exempter l'administration des travaux de saisie de déclarations
et de moyens de paiement pour un million de déclarations.
En outre,
" la suppression de l'obligation de dépôt d'une
déclaration de résultats permettra de diminuer les tâches
de saisie (400 000 déclarations) et de centraliser l'exploitation
du bénéfice imposable au centre des impôts compétent
en matière d'impôt sur le revenu. En effet, en cas d'exercice de
l'activité ailleurs qu'au lieu d'habitation, deux centres des
impôts pouvaient être compétents, l'un pour
réceptionner la déclaration de résultats, l'autre la
déclaration d'impôt sur le revenu ".
Enfin et surtout, la suppression des régimes du forfait et de
l'évaluation administrative dispense l'administration de
procédures lourdes d'évaluation dont elle avait la charge :
réception de la déclaration de forfait ou d'évaluation
administrative, négociation du forfait avec le contribuable, envoi d'une
première proposition, envoi d'une seconde proposition en cas de refus
(dans environ 30 % des cas), saisine de la Commission
départementale des impôts directs et des TCA en cas de
désaccord persistant.
Il ressort des débats à l'Assemblée nationale que le
gouvernement désire redéployer les agents fiscaux auparavant
chargés de ces procédures vers des missions de contrôle
fiscal.
Le ministre de l'économie et des finances a ainsi
déclaré :
" Le contrôle fiscal peut être renforcé grâce
aux effectifs dégagés par la mesure de simplification soumise
à votre approbation. Pour le gouvernement, il est clair, et il s'y
engage devant l'Assemblée, que les effectifs en question devront
être affectés au contrôle fiscal et qu'un contrôle
particulier devra être effectué sur les entreprises qui
bénéficieront de cette nouvelle mesure, de façon que nous
voyions ensemble si les effets pervers se matérialisent ".
Mais le gouvernement n'a pas été en mesure de fournir au
rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale une évaluation des économies
résultant du présent article, en termes d'heures de travail et
d'équivalent-effectifs de fonctionnaires. Il n'a pas non plus
précisé ses intentions en matière de réorganisation
de la direction générale des impôts et de
redéploiements d'effectifs.
En tout état de cause, votre commission ne peut qu'encourager le
gouvernement à réduire les effectifs de l'administration fiscale
afin de diminuer les dépenses budgétaires, conformément
à une position qu'elle a toujours soutenue.
B. ...LE GOUVERNEMENT NE SIMPLIFIE PAS NÉCESSAIREMENT CELLE DES
ENTREPRISES...
1. Des avantages réels mais à nuancer
a) Le présent dispositif fera rentrer dans la légalité
les entreprises qui fraudent la TVA...
Un certain nombre d'artisans s'adressant à une clientèle de
particuliers pouvaient jusqu'à présent avoir intérêt
à s'entendre avec leurs clients pour ne pas déclarer une partie
des services fournis ou des livraisons de biens effectuées. L'artisan
échappe ainsi au paiement de la TVA et des autres impôts sur le
revenu ce qu'il peut répercuter à son client par le biais d'une
franchise de TVA. Ce dernier y gagne dans la mesure où, étant le
client final, il n'a pas la possibilité de récupérer la
TVA.
Ce faisant, ces artisans pouvaient concurrencer de façon déloyale
les entreprises qui exercent les mêmes activités dans le cadre
légal.
En portant la franchise en base de TVA à 500 000 francs, le
présent article pourrait donc permettre à ces petites entreprises
de continuer à facturer leurs services hors TVA en toute
légalité. Un certain nombre d'activités jusqu'à
présent exercées " au noir " pourraient donc être
mieux appréhendées par l'administration fiscale.
En outre, les entreprises qui pâtissaient jusqu'à présent
de la concurrence de ces activités illégales pourront
elles-mêmes bénéficier de la franchise en base de TVA si
leur chiffre d'affaires n'excède pas les nouvelles limites du
régime micro.
b) ... mais l'application mécanique d'abattements
prédéterminés n'avantage pas toutes les entreprises
Dans le nouveau régime des micro-entreprises, les contribuables
déclareront leur chiffre d'affaires brut et l'administration
déterminera leur résultat imposable par application d'un
abattement forfaitaire représentatif de frais de 70, 50 ou 35 % selon le
type d'activité de l'entreprise.
Or, dans la mesure où ces taux d'abattement ont été
calculés par rapport à la moyenne des frais constatés par
catégorie d'activités, ils ne cernent qu'approximativement la
réalité des entreprises.
Comme l'écrit le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale,
" l'application
mécanique d'abattements prédéterminés pour le
calcul des résultats a le mérite de la simplicité, mais
constitue, par son automaticité, un mécanisme infiniment moins
souple que celui du forfait. "
Si certains contribuables y trouveront intérêt dès lors que
le taux d'abattement excède le pourcentage réel de leurs frais et
charges, d'autres se verront pénalisés. Il est fort probable
alors que ces derniers opteront pour un régime réel d'imposition,
ce qui diminue l'intérêt d'une mesure destinée à
simplifier la vie des entreprises...
On peut estimer, dans la mesure où les taux d'abattement sont des
moyennes, qu'une moitié des contribuables actuellement soumis au
régime du forfait devrait y gagner et l'autre moitié y perdre.
Ceux qui sont déjà dans le régime des micro-entreprises
sont en revanche gagnants.
L'extension de la franchise en base de TVA semble constituer la mesure la plus
favorable, bien que ses avantages méritent également d'être
nuancés (voir infra, suppression de la franchise en taxe et de la
décote).
c) La réforme proposée ne remédie pas aux
inconvénients des régimes forfaitaires
Le forfait peut présenter de sérieux inconvénients. En
effet, s'il ne prend pas en compte les plus-values d'actifs, il ignore les
pertes en capital ainsi que les déficits d'exploitation, ce qui peut se
révéler très rigoureux pour les forfaitaires quand on
songe que près de la moitié des personnes morales soumises
à l'impôt sur les sociétés sont fiscalement
déficitaires et que la taxation des plus-values dans les régimes
de bénéfice réel est le plus souvent modérée.
En outre, le contribuable soumis au forfait peut voir son forfait remis en
cause et il n'est pas à l'abri d'un examen d'ensemble de sa situation
fiscale personnelle visant à comparer ses revenus forfaitaires avec le
montant apparent de ses disponibilités.
Or, si le présent article supprime le forfait, ce dont il convient de se
réjouir, il faut noter que le nouveau régime des
micro-entreprises n'apporte aucune solution à ces problèmes et
n'encourage pas les contribuables à opter pour un régime
réel d'imposition.
Le nouveau régime micro pourrait même s'avérer plus
rigoureux pour les contribuables qui omettraient certaines déclarations
ou ne se conformeraient pas strictement aux nouvelles obligations qui leur
incombent dans la mesure où ils pourraient être soumis à la
procédure de l'imposition d'office.
2. De nombreux inconvénients
La réforme proposée par le présent article se traduit par
la suppression des avantages fiscaux dont bénéficiaient un
certain nombre de contribuables, par le durcissement du régime des
micro-entreprises, par un certain alourdissement des obligations comptables et
déclaratives et par un élargissement du champ d'application de la
procédure d'évaluation d'office.
a) Suppression de certains avantages
•
Suppression de la franchise en taxe et des décotes
En vertu des articles 282 et 282
bis
du CGI, lorsque le montant annuel
de la TVA normalement due par les contribuables imposables à la TVA
selon le régime du forfait, ou, par option, selon le régime
simplifié, n'excède pas
1 350 francs
, la TVA
n'est pas mise en recouvrement (franchise en taxe).
De même, lorsque ce montant est supérieur à
1 350 F sans excéder 5 400 francs, l'impôt exigible
est réduit par application d'une décote
générale
16(
*
)
.
Enfin, lorsque le montant annuel de la TVA exigible est supérieur
à 1 350 francs sans excéder 20 000 francs, les
redevables inscrits au répertoire des métiers (ou au registre de
la batellerie navale) qui justifient que la rémunération de leur
travail (et de celui des personnes qu'ils emploient) représente plus de
35 % de leur chiffre d'affaires global annuel tous droits et taxes
compris, bénéficient d'une décote spéciale.
L'article 282
ter
prévoit que la franchise et la décote
sont applicables aux organismes et oeuvres sans but lucratif dont le chiffre
d'affaires n'excède pas les limites du régime forfaitaire.
Le présent article supprime les articles 282 à 282
ter
du
CGI.
Or, contrairement à la franchise en base, qui vaut exonération,
la franchise en taxe et la décote ne font pas obstacle à la
récupération par le contribuable qui en bénéficie
de la TVA facturée par les fournisseurs ainsi qu'à la perception
de TVA auprès de ses clients. Il garde ainsi pour lui la TVA
facturée à ses clients.
La suppression de ces articles risque donc d'affecter les contribuables qui en
bénéficiaient.
•
Alourdissement des obligations comptables des associés de
sociétés de personnes
Le paragraphe n° 11 du présent article, qui modifie l'article
103 du CGI, place les associés, commandités et membres des
sociétés de personnes et des sociétés civiles
professionnelles visées aux articles 8 et 8
ter
du CGI sous le
régime réel de la déclaration contrôlée, ce
qui les astreint aux obligations comptables de droit commun. Ces contribuables
avaient jusqu'à présent la possibilité de déclarer
leurs bénéfices sous le régime forfaitaire de
l'évaluation administrative, ce qui les dispensait de tout formalisme
comptable.
•
Durcissement des régimes dont ressortissent les
activités accessoires des sociétés civiles agricoles et
des agriculteurs
A l'heure actuelle, les sociétés civiles agricoles dont
l'activité principale relève du forfait agricole et dont les
recettes accessoires tirées de leur activité commerciale
n'excèdent ni 30 % du chiffre d'affaires tiré de
l'activité agricole, ni 200 000 francs peuvent
bénéficier du régime du forfait BIC pour ces recettes
(article 206 du CGI).
Dans sa rédaction issue du présent article, l'article 50-0 exclut
les sociétés ou organismes dont les résultats sont
imposés selon le régime des sociétés de personnes.
Dès lors, les sociétés civiles agricoles seront
imposées selon un régime réel pour leurs BIC.
Par ailleurs,
l'article 52
ter
du CGI
, qui prévoit des
modalités d'imposition simplifiées pour les agriculteurs
placés sous le régime du forfait agricole et qui réalisent
des opérations commerciales accessoires (activités de tourisme
à la ferme, accomplissement de travaux forestiers pour le compte de
tiers)
est supprimé
. Cet article autorise les exploitants,
lorsque les recettes afférentes à ces opérations
accessoires n'excèdent pas, par foyer fiscal, 150 000 francs,
remboursements de frais inclus et taxes comprises, à porter directement
le montant brut des recettes commerciales sur leur déclaration
d'ensemble des revenus. Ils sont alors imposés sur un
bénéfice forfaitaire égal à 50 % de cette
somme.
Il peut paraître opportun, comme le demande la profession, de maintenir
l'article 52
ter
jusqu'à la réforme projetée du
forfait collectif agricole.
•
Durcissement des modalités d'option pour un régime
réel d'imposition
En l'état actuel du droit, les contribuables placés dans le champ
d'application du régime des micro-entreprises peuvent opter pour le
régime forfaitaire ou pour le régime simplifié
d'imposition s'ils exercent cette option avant le 1
er
février
de l'année au titre de laquelle ils souhaitent se placer sous le
régime forfaitaire. L'option pour un autre régime est, selon
l'administration, irrévocable tant que le contribuable reste de
manière continue dans le champ d'application du régime micro.
En revanche, les contribuables soumis à un régime forfaitaire qui
optent pour un régime réel d'imposition (régime
réel normal ou régime réel simplifié
peuvent
renoncer expressément à leur option au bout de deux ans
.
L'option n'est irrévocable que l'année de l'option et
l'année suivante.
En outre, l'article 282
bis
du CGI dispose que la franchise et les
décotes prévues en matière de TVA sont applicables aux
redevables normalement placés sous le régime du forfait et qui
ont opté pour un régime réel d'imposition.
Le présent projet de loi prévoit que les contribuables
placés dans le champ d'application du nouveau régime micro ou
soumis, au titre de l'année 1998, à un régime forfaitaire
d'imposition, peuvent opter pour un régime réel d'imposition.
Il ajoutait, dans sa version initiale, que les options sont irrévocables
tant que l'entreprise reste de manière continue dans le champ
d'application du régime des micro-entreprises. Un tel dispositif pouvait
apparaître excessivement sévère pour des contribuables qui
ne disposent pas toujours des moyens prévisionnels nécessaires
pour exercer l'option pour un régime réel.
Les députés ont certes apporté une amodiation pour les
titulaires de BIC en prévoyant un système optionnel reconductible
tous les cinq ans : les options sont valables cinq ans et reconduites
tacitement par période de cinq ans.
Il reste que ce dispositif demeure plus rigide que le précédent,
même s'il est destiné à lutter contre l'optimisation
fiscale.
En outre, l'option demeure irrévocable pour les titulaires de
bénéfices non commerciaux.
b) Durcissement du régime des micro-entreprises
•
Soumission des plus-values au régime de droit commun avec
prise en compte de l'amortissement fictif
Dans l'ancien régime des micro-entreprises, le résultat imposable
ne distinguait pas les plus ou moins-values. Désormais, le
résultat imposable ne prend pas en compte les plus ou moins-values qui
sont désormais déterminées et imposées selon les
règles de droit commun des plus-values professionnelles. Le champ est
celui de la cession des biens affectés à l'exploitation.
Elles sont donc exonérées si les recettes du contribuable
n'excèdent pas le double des limites du nouveau régime des
micro-entreprises et, à condition que l'activité ait
été exercée pendant au moins cinq ans (article 152
septies
du CGI).
Pour pouvoir déterminer les éventuelles plus ou moins-values, le
présent article précise que
les abattements sont
réputés tenir compte des amortissements pratiqués selon le
mode linéaire
. Ainsi, pour déterminer sa plus-value, le
contribuable soumis au nouveau régime des micro-entreprises devra
soustraire de la valeur d'origine du bien cédé le montant de
l'amortissement linéaire qu'il est censé avoir doté, la
plus-value étant la différence entre le prix de cession et la
valeur d'origine.
•
Absence d'abattement en cas de dépassement des seuils
donnant droit au régime des micro-entreprises
Le présent article prévoit que le régime des
micro-entreprises demeure applicable pour l'établissement de
l'imposition due au titre de la première année au cours de
laquelle les chiffre d'affaires limites sont dépassés, si les
résultats n'excèdent pas 550 000 et 200 000 francs
respectivement.
Toutefois, dans ce cas, le montant de chiffre d'affaires excédant ces
limites ne fait l'objet d'aucun abattement et est par conséquent inclus
dans sa totalité dans le résultat imposable. Les contribuables
concernés auront donc intérêt à prévoir par
avance leur passage au régime simplifié d'imposition dans la
mesure où le régime des micro-entreprises est censé cesser
de s'appliquer dès le premier jour du mois de dépassement.
•
Appréciation des seuils au niveau du contribuable et non
au niveau de l'entreprise
Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait
que les membres d'un même foyer fiscal qui exploitent plusieurs
entreprises dont le total des chiffre d'affaires excède les limites
d'application du régime micro pour les BIC ne pouvaient
bénéficier de ce régime.
Cette précision, relativement légitime, est nouvelle par rapport
à l'ancien régime micro et aux régimes forfaitaires.
Les députés ont substitué aux termes " foyer
fiscal " le terme " contribuables " ce qui revient au même
dès lors que les membres d'un même foyer fiscal font une
déclaration commune mais est plus souple dès lors que chacun des
membres du foyer fait une déclaration séparée.
La même disposition est prévue pour les titulaires de revenus non
commerciaux.
•
Alourdissement des obligations en cas de cessation
d'activité
Les contribuables qui cessent leur activité en cours d'année
devront désormais faire parvenir à l'administration dans un
délai de 60 jours, la déclaration de revenus et l'état
mentionné au 3 de l'article 50-0 (voir plus haut e)).
Jusqu'à présent, la doctrine administrative se contentait de leur
prescrire la déclaration de la cessation d'activité et la
production d'un état précisant le montant net des plus-values
taxables dans les 60 jours de la cessation.
c) Nouvelles obligations comptables et déclaratives
•
Dépôt d'un état joint à la
déclaration de revenus
Les contribuables devront joindre à leur déclaration de
résultat un état conforme au modèle fourni par
l'administration qui devrait, selon le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale
17(
*
)
, récapituler les
éléments relatifs à la masse salariale et aux
immobilisations qui servent pour la détermination de la base de taxe
professionnelle et le calcul des plus ou moins-values.
•
Tenue d'un registre et d'un livre journal en BIC
Alors que le régime actuel des micro-entreprises (article 50-0
alinéa 4) n'impose aux titulaires de revenus BIC que la tenue d'un livre
mentionnant le montant et l'origine des recettes perçues, ils devront
désormais
" tenir et présenter, sur demande de
l'administration,
un registre
récapitulé par année
présentant le détail de leurs achats
et un livre-journal
servi au jour le jour et présentant le détail de leurs recettes
professionnelles, appuyées des factures et de toutes autres
pièces justificatives. "
Ces obligations sont inspirées des obligations comptables qui pesaient
jusqu'à présent sur les forfaitaires prestataires de services,
obligations plus lourdes que celles incombant aux forfaitaires dont les
activités sont l'achat-revente (ces derniers n'ont à tenir que le
registre).
Il convient toutefois de préciser que ces nouvelles obligations sont
conformes à la doctrine administrative qui prévoit une soumission
des contribuables soumis au régime des micro-entreprises aux mêmes
contraintes que celles des forfaitaires en BIC.
•
Tenue d'un registre et d'un livre-journal en TVA et
alourdissement des obligations comptables pour les bénéficiaires
de la franchise spéciale
En principe, les assujettis bénéficiant de la franchise de TVA de
droit commun sont dispensés de la tenue d'une comptabilité ou
à défaut, d'un livre spécial.
" Il doivent
toutefois tenir et, sur demande du service des impôts, présenter
un registre récapitulé par année, présentant le
détail de leurs achats, ainsi qu'un livre journal servi au jour le jour
et présentant le détail de leurs recettes professionnelles
afférentes à ces opérations, appuyés des factures
et de toutes autres pièces justificatives ".
Ces prescriptions sont inspirées de celles de l'article 302
sexies
du CGI s'agissant des entreprises bénéficiant du
régime du forfait.
Cependant, on déduit de la nouvelle rédaction de l'article 286 du
CGI issue du présent article que les bénéficiaires de la
franchise spéciale (avocats, auteurs d'oeuvres de l'esprit, artistes)
seront désormais soumis aux obligations de droit commun
précisées au 3° de l'article 286 du CGI
18(
*
)
et non aux obligations
allégées (tenue d'un livre mentionnant de manière
chronologique les recettes).
Toutefois, le paragraphe 30 autorise les bénéficiaires de la
franchise spéciale à bénéficier de la nouvelle
franchise de droit commun (c'est-à-dire dispense de TVA jusqu'à
un plafond de chiffre d'affaires de 500 000 francs pour les
opérations d'achat-revente et 175 000 francs pour les autres
opérations), ce qui leur permet de continuer à
bénéficier d'obligations comptables allégées.
•
Alourdissement des obligations déclaratives des
commerçants et artisans anciennement soumis au forfait
Actuellement, en vertu de l'article 1649
bis
A du CGI, les
commerçants et artisans non soumis au régime du forfait peuvent
être tenus, en ce qui concerne l'imposition de leur
bénéfice ou de leur chiffre d'affaires, de
déclarer
à l'administration le montant total par client des ventes autres que les
ventes au détail
, réalisées au cours de l'année
civile ou de leur exercice comptable lorsque cet exercice ne coïncide pas
avec l'année civile. Les modalités de cette obligation sont
fixées par décret.
La suppression du membre de phrase "
non soumis au régime du
forfait
" sans qu'y soit substituée une exception pour les
contribuables soumis au régime des micro-entreprises, a pour effet
d'étendre cette obligation de déclaration à l'ensemble des
commerçants et artisans.
d) Durcissement du dispositif répressif
Les procédures de taxation ou d'évaluation d'office
prévues par les articles L. 65 à L. 74 du livre des
procédures fiscales (LPF) ne sont pas contradictoires. Ainsi, le
contribuable n'est pas invité à exposer sa position et, en cas de
contestation, c'est à lui d'apporter au tribunal la preuve de sa bonne
foi.
Aussi, la législation fiscale limite-t-elle l'application de ces
procédures à des situations très peu nombreuses :
- défaut ou retard de productions de certaines déclarations ;
- défaut de réponse aux demandes d'éclaircissements ou de
justifications ;
- opposition au contrôle fiscal ;
- défaut de désignation d'un représentant en France par un
non-résident.
Ainsi, jusqu'à présent, les contribuables soumis au régime
du forfait étaient passibles de la procédure d'évaluation
d'office lorsqu'ils ne déposaient par leur déclaration de revenus
pas dans le délai légal prévu à l'article 302
sexies
du CGI.
Le présent article prévoit
quatre nouveaux cas
d'évaluation d'office
sans mise en demeure préalable des
bénéfices des contribuables soumis au régime des
micro-entreprises dans la catégorie des BIC :
Dès lors qu'un des éléments déclaratifs
prévus au 3° de l'article 50-0 du CGI n'a pas
été indiqué, c'est-à-dire, le montant du chiffre
d'affaires annuel et des plus ou moins-values réalisées ou subies
au cours de l'année et l'état (des immobilisations et des
salaires) conforme au modèle fourni par l'administration.
Comme le rappelle le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale, c'est le défaut de
présentation de l'un de ces document qui entraîne
l'évaluation d'office et non les éventuelles omissions ou erreurs
qu'ils comporteraient, l'administration pouvant dans ce dernier cas
procéder à des redressements contradictoires.
Lorsque la différence entre le montant du chiffre d'affaires
déclaré et celui du chiffre d'affaires réel est
supérieure à 10 % du premier chiffre ;
Lorsque la différence entre le montant des achats figurant sur le
registre et le montant des achats réels est supérieure à
10 % du premier chiffre ;
L'application de l'évaluation d'office à ces deux derniers cas
semble excessive dès lors que l'administration a les moyens de
procéder à un redressement contradictoire de droit commun. Cette
dernière procédure est plus adaptée dans la mesure
où elle évite de mettre la preuve à la charge du
contribuable.
Lorsqu'il a été constaté l'emploi de travailleurs
clandestins dans l'exercice de cette activité. Les députés
ont substitué à cette rédaction la rédaction
suivante qui apparaît plus robuste juridiquement :
" lorsqu'il a été constaté des infractions aux
interdictions mentionnées à l'article L. 324-9 du code du
travail dans le cadre de l'article L. 324-12 du même code. "
Ces articles font référence au travail dissimulé.
En effet, la notion de travail ou de travailleur clandestin sont absentes du
code du travail depuis la loi n° 97-210 du 11 mars 1997 qui organise
la lutte contre le travail dissimulé.
Les mêmes situations conduisent aux mêmes sanctions pour les
titulaires de revenus non commerciaux soumis au régime des
micro-entreprises.
C. ... RISQUE D'ENGENDRER DES DISTORSIONS DE CONCURRENCE ET DE FAVORISER
L'INERTIE ÉCONOMIQUE...
1. Des possibles distorsions de concurrence
Le régime des micro-entreprises concernait jusqu'à présent
128 000 contribuables exerçant des activités relativement
marginales et dont le poids économique est très réduit.
Le quintuplement du seuil du régime des micro-entreprises pour les
entreprises d'achat-revente (500 000 francs contre
100 000 francs) et le quasi-doublement du seuil pour les entreprises
de service et les professions libérales a pour conséquence
d'inclure plus de 225 000 nouveaux contribuables dans son champ.
Or, selon les informations transmises par la Fédération
française du bâtiment (FFB) et la CAPEB
19(
*
)
à votre rapporteur
général, il semblerait que, dans ce secteur particulier, le
nouveau seuil de 500 000 francs corresponde au chiffre d'affaires
d'un artisan. Dès lors que les artisans ne facturent pas la TVA, ils
disposent d'un avantage concurrentiel considérable par rapport aux
entreprises exerçant la même activité qui sont contraintes
d'acquitter (et par conséquent de répercuter sur leurs prix) la
TVA.
Certes, cet argument doit être nuancé par la considération
selon laquelle il est fort probable que les entreprises exonérées
de TVA incluront le montant de la TVA qu'elles auront acquittée à
leurs fournisseurs dans leurs marges, relevant d'autant leurs prix de vente,
mais il ne manque pas de pertinence.
Selon le gouvernement, un tel argument est dénué de base pratique
dans la mesure où les entreprises du bâtiment relèvent de
la catégorie " prestataires de services " et donc du seuil de
175 000 francs.
On peut dès lors se demander pourquoi il n'a pas donné son
agrément à un amendement déposé à
l'Assemblée nationale
20(
*
)
proposant de transcrire cette
constatation dans la loi. Selon M. Didier Migaud, un tel amendement
était de nature à
" créer un véritable choc
fiscal pour les actuels forfaitaires du bâtiment, notamment ceux dont le
chiffre d'affaires est compris entre 100 000 et 500 000 francs, qui
seraient brutalement précipités dans le champ du régime
réel simplifié d'imposition. "
Enfin, les instances communautaires risquent de dénoncer la
distorsion de concurrence induite, en matière de franchise de TVA, par
la fixation de seuils très supérieurs aux plafonds fixés
par la 6
ème
directive européenne (voir
infra
).
2. Des effets pervers potentiels
Par ailleurs, comme le souligne le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale,
" la
réforme aura pour effet de créer un effet de seuil substantiel
entre le nouveau régime des micro-entreprises et le régime
simplifié d'imposition ou celui de la déclaration
contrôlée. "
Dès lors, les entreprises pourront avoir intérêt à
demeurer en deçà des seuils du régime des
micro-entreprises. Elles le feront, soit en évitant d'embaucher, soit en
tâchant de camoufler une partie de leur activité. Il est peu
probable toutefois qu'elles développent le
" tâcheronnage ", c'est-à-dire incitent leurs
salariés à devenir des sous-traitants, comme le craint la
Fédération française du bâtiment (FFB), dans la
mesure où elles ne pourraient plus récupérer la TVA sur
les services que ces " faux salariés " leur factureraient.
Enfin,
" la suppression de l'obligation de facturation en
matière de TVA pour des dizaines de milliers d'entreprises ne va pas
dans le sens de la lutte contre le travail dissimulé "
écrit M. Migaud qui ajoute :
" En effet,
l'intérêt de la chaîne de facturation de la TVA est qu'elle
permet d'appréhender par les facturations et le recouvrement de cet
impôt, la réalité de l'activité
économique ".
D. ... RENONCE À UNE MEILLEURE APPRÉHENSION DE LA
RÉALITÉ DES ENTREPRISES...
L'option pour un régime réel d'imposition a été
encouragée par le législateur depuis de nombreuses années
afin de mieux cerner la réalité des entreprises et d'inciter
celles qui sont destinées à se développer à se
doter d'outils de gestion performants qui passent par l'établissement
d'un bilan réel et d'une comptabilité précise.
En effet, l'une des premières causes de la disparition de 80 % des
entreprises dès les premières années de leur
création réside dans leur isolement et leur difficile
positionnement sur un marché en raison de l'absence d'outils
précis d'évaluation de leur situation.
La déclaration de leurs bénéfices dans le cadre d'un
régime réel oblige ainsi les entrepreneurs à inventorier
régulièrement leur patrimoine professionnel (stocks, travaux en
cours, investissements, évolution des sommes dues par les clients et
dettes) dans un but d'information et de prévention.
L'encadré ci-après recense les dispositions tendant à
favoriser l'option pour un régime d'imposition réel - la
dernière datant de la loi n° 98-546 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier du 2 juillet 1998 :
• Les
centres de gestion agréés
ont
été créés en 1975 pour aider les contribuables
assujettis à un régime réel d'imposition à remplir
leurs obligations fiscales et à gérer leur entreprises.
Les adhérents à ces organismes bénéficient, sous
certaines conditions et dans certaines limites, d'avantages fiscaux qui
consistent en :
- un
abattement de 20 % sur le montant de leur bénéfice
imposable
, dans la limite de 701.000 F. Cette faculté est
interdite aux contribuables relevant du forfait.
- une déduction plus importante de la rémunération
versée au conjoint dans les entreprises individuelles ;
- une réduction d'impôt, plafonnée à 6.000 F,
destinée à compenser les frais de tenue de comptabilité
pour les petits contribuables dont le chiffre d'affaires n'excède pas
les limites du forfait.
• Par ailleurs, l'article 39
octodecies
du CGI autorise les
contribuables qui optent pour un régime réel à
réévaluer en franchise d'impôt les éléments
d'actifs non amortissables
: fonds de commerce, droit au bail,
terrain. Les entreprises peuvent par là se prémunir contre une
éventuelle taxation des plus-values attachées à ces
éléments d'actifs au taux de droit commun.
• Enfin, la franchise en taxe et les décotes en matière de
TVA sont applicables aux redevables placés par option sous un
régime réel d'imposition.
En remplaçant les régimes forfaitaires par le régime des
micro-entreprises et, surtout, en rehaussant les seuils de la franchise en base
de TVA,
le gouvernement va à rebours de ce mouvement tendant à
encourager l'option pour un régime réel d'imposition
.
En outre, en assujettissant les plus-values au régime d'imposition de
droit commun alors qu'elles étaient jusqu'à présent
exonérées d'impôt dans les régimes forfaitaires, le
nouveau régime micro prive la faculté de
réévaluation des éléments d'actifs amortissables en
franchise de taxe évoquée dans l'encadré ci-dessus de tout
intérêt.
Enfin, l'option pour un régime réel ne pourra plus donner droit
au régime de la franchise en taxe de TVA ni au régime de la
décote puisque ces deux régimes disparaissent. Il est vrai
cependant qu'un contribuable qui opterait pour un régime réel
pour l'imposition de ses bénéfices pourra continuer à
bénéficier de la franchise en base de TVA.
Les seuls avantages qui demeurent incitatifs sont l'abattement de 20 % sur
le bénéfice imposable et la réduction d'impôt de
6 000 F en cas d'adhésion à un centre de gestion
agréé.
E. ... RISQUE DE PÉNALISER LES ENTREPRISES QUI SERAIENT
INSUFFISAMMENT INFORMÉES DES NOUVELLES DISPOSITIONS...
Il est prévu que les nouvelles dispositions s'appliquent aux
résultats des années 1999 et suivantes.
Les contribuables actuellement placés dans le champ du forfait de BIC ou
de l'évaluation administrative en BNC, ou dans celui d'un régime
réel d'imposition, qui seront soumis de plein droit au nouveau
régime des micro-entreprises devront cesser de facturer la TVA
dès le 1
er
janvier 1999, ou, le cas échéant,
opter pour le paiement de la TVA avant le 1
er
février.
Il est cependant à craindre que ces contribuables, par absence
d'information, continuent de facturer la TVA, se privant ainsi du régime
micro dans la mesure où ce dernier est subordonné au
régime de la franchise en base de TVA, et s'exposant à des
amendes fiscales pour facturation indue de TVA. A l'inverse, ceux qui
oublieraient d'exercer l'option pour le paiement de la TVA se priveraient de la
faculté de récupérer la TVA sur leurs consommations et
services intermédiaires.
Certes, la direction générale des impôts prévoit de
faire un effort d'information auprès des contribuables actuellement
soumis à des régimes d'imposition forfaitaires. Mais un tel
effort d'information sera inopérant auprès des contribuables
actuellement soumis à un régime réel d'imposition soit par
option, soit de plein droit (cas des contribuables dont le chiffre d'affaires
est compris entre les anciens seuils du forfait et les nouveaux seuils du
régime des micro-entreprises).
F. ... SOUS-ESTIME LE COÛT RÉEL DU NOUVEAU
DISPOSITIF...
Pour la direction générale des impôts, le dispositif
proposé par le présent article se traduirait, soit par une perte
de 500 millions de francs pour le budget de l'Etat, soit par un gain du
même montant.
Le coût brut maximal de la mesure est constitué par le montant de
la TVA nette à payer déclaré en 1997 par l'ensemble des
entreprises (soit 640 000), quel que soit leur forme juridique ou leur
régime d'imposition, qui réalisaient un chiffre d'affaires
inférieur ou égal à 500 000 francs hors taxes pour
les professionnels de l'achat-revente et de la fourniture de logement,
inférieur ou égal à 175 000 francs HT pour les
autres redevables,
Le coût brut de non perception de la TVA pour ces
640 000 entreprises ressort à
10 millions de francs
.
Pour calculer le coût net, la direction générale des
impôts s'est tout d'abord fondée sur l'hypothèse selon
laquelle seules 490 000 contribuables sur ces 640 000 auraient
intérêt à se placer sous le régime des
micro-entreprises
21(
*
)
.
Puis elle a tenté d'évaluer le gain fiscal consécutif
à la perte du droit à déduction occasionnée aux
clients assujettis des entreprises relevant de la franchise en base de TVA.
Elle a pour cela étudié deux hypothèses :
- elle a considéré dans une première hypothèse que
50 % des clients des entreprises désormais exonérées
de TVA étaient eux-mêmes assujettis à cette taxe (ce taux
est apparemment retenu par la direction de la prévision dans certains de
ses calculs) et ne pourraient désormais plus la
déduire ;
- dans une seconde hypothèse, elle a appliqué un taux
spécifique de 25 % pour le commerce de détail, compte tenu
du nombre important de clients particuliers inhérent à ce type
d'activité.
Le coût net du présent dispositif tient compte de ces
éléments : la première hypothèse se traduirait
par un gain budgétaire de 500 millions de francs et la seconde par un
coût de 500 millions de francs.
Enfin, selon la DGI, l'augmentation des seuils d'application du régime
d'imposition à l'impôt sur le revenu des petites entreprises
n'entraînerait en revanche aucun coût dès lors que cette
mesure ne modifierait pas en moyenne le montant du bénéfice
imposable des actuels forfaitaires.
Votre commission ne peut qu'être dubitative face à de tels
calculs
. Outre que la DGI ne précise pas comment elle est parvenue
aux deux chiffres de plus ou moins 500 millions de francs, il est difficile
d'approuver les deux hypothèses qu'elle a retenues.
En effet, les entreprises relevant du régime forfaitaire sont par
définition de petites entreprises dont les services ou les biens sont
essentiellement destinés à une clientèle de particuliers
qui ne récupère pas la TVA. Par conséquent,
le gain
fiscal pour l'Etat
induit par la perte du droit à
déduction
des clients des entreprises bénéficiant de
la franchise en base de TVA
doit être relativisé
.
Mais surtout, en supposant que seules 490 000 entreprises opteront pour le
régime micro pour l'imposition de leurs bénéfices comme
pour celle de leur valeur ajoutée, le gouvernement oublie
que tout en
optant pour un régime réel d'imposition, les contribuables
continueront à pouvoir bénéficier de la franchise en base
de TVA
, l'accès à ce dernier régime n'étant pas
subordonné à l'option pour le régime micro (voir
supra
). Or, c'est bien la franchise en base de TVA qui devrait
occasionner une perte de recettes substantielle pour le gouvernement et non le
passage du régime forfaitaire au régime micro pour l'imposition
des bénéfices.
G. ... ET SE MET EN INFRACTION PAR RAPPORT À LA LÉGISLATION
EUROPÉENNE
Comme il a été vu plus haut, le présent article porte le
seuil de la franchise en base de TVA (article 293 B du CGI) à
500 000 francs pour les assujettis qui réalisent des
livraisons de biens, des ventes à consommer sur place ou des prestations
d'hébergement, et à 175 000 francs pour les autres.
Or, il convient de rappeler que l'article 24 de la sixième directive TVA
n° 77/388/CEE n'autorise les États membres à appliquer
une franchise de TVA qu'aux assujettis dont le chiffre d'affaires annuel est
inférieur à la contre-valeur en monnaie nationale de
5 000 unités de compte
européennes (soit 32 900
francs environ au cours actuel).
Certes, le règlement n° 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989
concernant le régime uniforme définitif de perception des
ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée
interprète de façon souple le seuil de l'article 24 de la
directive, mais les nouveaux seuils ouvrant droit à la franchise en base
de TVA fixés par le présent article excèdent largement ce
qu'il permet.
En effet, le règlement précité ouvre aux États
membres la faculté de ne pas prendre en compte, pour la
détermination des ressources TVA, les opérations
effectuées par les assujettis dont le chiffre d'affaires annuel,
déterminé suivant les règles prévues à
l'article 24 de la 6
ème
directive, n'excède pas un
montant de
10 000 écus
converti en monnaie nationale au taux
moyen de l'exercice concerné.
Compte tenu de la disposition autorisant les États membres à
arrondir jusqu'à 10 % vers le haut ou vers le bas les montants
résultant de cette conversion, on parvient dans le cas de la France
à un seuil maximal de chiffre d'affaires de
72 400 francs
(65 800 + 10 %). Ce plafond est donc largement dépassé par
les nouveaux seuils du régime de la franchise en base de TVA
instaurés par le présent article.
Comme le relève le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale,
" l'argument selon lequel les
autres États européens transgressent également les seuils
communautaires apparaît insuffisant au regard de la réalité
que l'on constate "
qui est, rappelle-t-il, un quintuplement du seuil
initial pour les activités d'achat-revente. Ce dernier passe ainsi de
15 181 écus (100 000 francs) à 75 907 écus
(500 000 francs).
Le présent article aura pour résultat de projeter la France en
tête des pays qui transgressent la 6
ème
directive et le
règlement de 1989, juste derrière la Grande-Bretagne dont le
seuil d'exonération de TVA est de 466 823 francs.
Viennent ensuite l'Irlande avec un seuil d'exonération de
335 360 francs, l'Allemagne avec un seuil de 335 320 francs et
le Danemark avec un seuil de 335 320 francs.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet
article.
ARTICLE 6
Aménagement du régime
simplifié d'imposition
en matière de taxe sur la valeur
ajoutée
Commentaire : le présent article a pour objet
d'aménager le régime simplifié d'imposition en
matière de TVA en créant un système d'acompte
remplaçant les déclarations trimestrielles.
Cet article vise à alléger les obligations administratives
pesant sur les entreprises et notamment les plus petites d'entre elles qui sont
soumises au régime simplifié d'imposition (RSI) en matière
de TVA.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT : LE REGIME SIMPLIFIÉ
D'IMPOSITION
Ce régime qui est prévu par l'article 302
septies
A du
code général des impôts concerne en principe toutes les
entreprises dont le chiffre d'affaires n'excède pas 1,5 million ou 5
millions de francs selon la nature de l'activité
exercée
22(
*
)
.
Afin de s'acquitter de leurs obligations en matière de paiement de la
TVA, elles doivent actuellement déposer chaque année quatre
déclarations trimestrielles
23(
*
)
abrégées (formulaire
CA4) accompagnées de versements provisionnels calculés de
façon semi-forfaitaire
24(
*
)
puis une déclaration
récapitulative (formulaire CA12) l'année suivante, soit au total
cinq imprimés.
Ce système se révèle particulièrement lourd et
complexe pour les petites entreprises.
II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
A. LE DISPOSITIF JURIDIQUE
Il est proposé de supprimer ce système des
déclarations abrégées et de les remplacer par des acomptes
trimestriels
pouvant par ailleurs être modulés et cela afin de
tenir compte de l'évolution du chiffre d'affaires réel. Seule
subsisterait la déclaration annuelle (formulaire CA12)
déterminant la taxe due au titre de la période et, partant, le
montant des acomptes trimestriels pour la période suivante.
Cette déclaration annuelle serait toujours déposée
à la même date : le 30 avril de chaque année.
Ces acomptes seraient fixés de la façon suivante : les
trois premiers versés en avril, juillet et octobre seraient égaux
au quart de la taxe due au titre de l'année ou de l'exercice
précédent. Le quatrième acompte versé en
décembre serait égal à 20% et le complément serait
versé au moment du dépôt de la déclaration annuelle.
Par analogie avec les prélèvements mensuels d'impôt sur le
revenu,
ces versements pourraient être modulés
de deux
façons différentes et ainsi introduire de la souplesse dans ce
nouveau dispositif :
• dans le cas où le redevable estime que les versements
déjà réalisés sont égaux ou
supérieurs au montant total de la taxe qui sera due au titre de
l'exercice et définitivement établie au moment de la
déclaration annuelle, il pourra se dispenser de nouveaux
versements en remettant au comptable chargé du recouvrement
" une déclaration datée et signée ";
• dans l'hypothèse contraire, augmenter le montant de ses
versements, s'il estime que la taxe sera supérieure d'au moins 10 %
à celle qui a servi de base au calcul des acomptes.
Par ailleurs, s'agissant des nouveaux redevables, lors de leur première
d'imposition, ils peuvent acquitter de tels acomptes dont ils fixent
eux-mêmes le montant étant entendu que ceux-ci doivent
représenter plus de 80 % de l'impôt réellement
dû pour le trimestre correspondant.
L'ensemble de ces dispositions doit faire l'objet d'un décret en
Conseil d'Etat destiné à en préciser les conditions
d'application, et
" notamment les modalités de versement et de
remboursement des acomptes ".
Enfin, il est institué un dispositif de sanctions prévoyant une
majoration de 10 % dans le cas où l'acompte serait
"
acquitté hors délai ou indûment
minoré
" et cela par référence au système
applicable antérieurement en cas de défaillance dans le
dépôt d'une déclaration de chiffre d'affaires.
Le nouveau dispositif entrerait en vigueur à compter du 1
er
juillet 1999 soit lors du versement du deuxième acompte, celui
afférent au second trimestre.
B. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION
Le dispositif ainsi proposé a été adopté par
l'Assemblée nationale, assorti de deux amendements de précision
rédactionnelle qui n'ont pas modifié sur le fond
l'économie générale de ce texte.
La mesure ici proposée s'inscrit dans
un mouvement de simplification
des obligations pesant sur les petites entreprises auquel votre commission ne
peut être que favorable dans le principe.
En l'espèce, le gouvernement estime le nombre des entreprises pouvant
bénéficier de cette simplification à 1.154.000 ce qui se
traduirait par la suppression de plus de 7,2 millions de déclarations.
On peut espérer que la réduction ainsi opérée d'un
certain nombre de ces taches matérielles permettra d'accompagner le
mouvement de réduction des effectifs budgétaires mis en
évidence par le ministère de l'économie lors de la
présentation de ses crédits pour 1999 et qui s'est traduit par la
suppression de 695 emplois : "
les efforts de
rationalisation,
certaines mesures de simplification fiscale et
administrative
, et la réorganisation des services permettent une
baisse de 0,4 % des effectifs budgétaires, soit 695 emplois, qui
traduisent les progrès de productivité du ministère
(budget des services communs et financiers)
"
25(
*
)
.
L'incidence budgétaire en terme de gain ou de perte de
trésorerie
résultant de la mise en place de ce nouveau
système d'acomptes
fait cependant l'objet d'appréciations
diverses par les services du ministère de l'économie
. Ils
concluent, par voie de conséquence, à l'impossibilité
d'arriver à la chiffrer avec précision. Les estimations vont en
effet d'un gain pour l'Etat, et donc d'une perte en trésorerie pour ces
entreprises, de 390 millions à une perte pour l'Etat de 360 millions de
francs. Dans ce contexte, les possibilités de modulation du montant des
acomptes dont bénéficient les entreprises apparaissent d'autant
plus justifiées qu'elles leur permettront de limiter les effets de cette
réforme sur leur situation de trésorerie.
A ce titre les prescriptions du quatrième alinéa du 3 de
l'article 287 du code général des impôts aux termes
desquelles
un redevable peut accroître
le montant de ses
versements "
s'il estime que la taxe sera supérieure d'au moins
10 % à celle qui a servi de base aux acomptes
"
n'apparaissent pas pleinement opérantes. Par ailleurs, cette
possibilité n'étant pas assortie de sanction, on est en droit de
douter de l'intérêt et de la portée réelle d'une
telle prescription !
L'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif seulement à compter
du deuxième acompte (juillet 1999) et non dès avril 1999 (premier
acompte) risque par ailleurs de se révéler source de
complications supplémentaires, en contradiction avec l'objectif
recherché par la présente modification législative. Elle
résulterait de l'impossibilité matérielle de mettre en
place ce nouveau dispositif dès avril soit à l'occasion du
premier acompte.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 6 bis (nouveau)
Continuité du
régime fiscal de TVA en cas de décès
d'un exploitant
agricole
Commentaire : le présent article propose qu'en cas de
décès d'un exploitant soumis au régime simplifié
agricole de TVA, ce régime continue de s'appliquer dans les mêmes
conditions au conjoint, à l'héritier ou à l'indivision
reprenant l'exploitation.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LE RÉGIME DE TVA EN AGRICULTURE
L'activité agricole connaît deux régimes en matière
de TVA :
1. le remboursement forfaitaire agricole,
2. le régime simplifié agricole de TVA.
1. Le remboursement forfaitaire agricole
L'article 298 bis
du code général des impôts
indique que " pour leurs opérations agricoles, les exploitants
agricoles sont placés sous le régime du remboursement forfaitaire
prévu aux articles 288 quater et 288 quinquies ". Le régime
du remboursement forfaitaire agricole est donc
le régime de droit
commun.
Dans ce cas, l'exploitant est dispensé du paiement de la TVA et des
obligations qui incombent aux assujettis. Chaque année en
février, l'Etat lui rembourse une somme représentative de la TVA
qu'il aurait pu déduire de ses achats s'il avait été
soumis à cette taxe. Le montant de ce remboursement est calculé
forfaitairement en fonction de ses ventes
26(
*
)
.
Environ un tiers des exploitants est soumis à ce
régime
27(
*
)
, un
pourcentage qui décroît d'année en année.
2. Le régime simplifié agricole
Sont soumis au régime simplifié agricole de TVA :
1.
de plein droit
certains exploitants et notamment ceux dont le
montant moyen des recettes, calculé sur deux années civiles
consécutives, s'établit à plus de 300 000 francs
28(
*
)
;
2.
sur option
les autres agriculteurs qui en font la demande.
Ce régime, prévu aux articles 298 bis à quinquies du code
général des impôts, est très proche du régime
général de TVA. Ses originalités consistent principalement
en : une seule obligation déclarative par an (au lieu d'une
douzaine dans le régime général de TVA) et
l'exigibilité de la taxe lors de l'encaissement et non pas lors de la
livraison.
Les deux tiers des exploitants relèvent de ce
régime
et, de plus en plus, les installations en agriculture se
font sous ce régime qui permet notamment de déduire la TVA sur
les achats de matériel.
B. LES FORMALITÉS PRÉVUES POUR LES NOUVEAUX EXPLOITANTS
SOUMIS AU REGIME SIMPLIFIÉ AGRICOLE
Pour les nouveaux exploitants
imposables selon le régime
simplifié agricole, à titre obligatoire ou sur option, une
déclaration d'existence, d'option et d'identification
doit
être adressée par pli recommandé au service des
impôts dont relève l'exploitation dans le
délai d'un
mois
à compter du début de leur activité
29(
*
)
. L'oubli de cette formalité
donne lieu à des pénalités de retard de
déclaration.
Il en va de même pour le repreneur (conjoint, héritier,
individision) d'une exploitation
en cas de décès de
l'exploitant
quand celui-ci était soumis au régime
simplifié agricole : le repreneur doit confirmer ce choix de
gestion en renvoyant la déclaration précitée.
II. LE TEXTE PROPOSÉ
Estimant ce délai trop court
pour les repreneurs frappés
par le deuil de l'exploitant, M. Migaud au nom de la commission des finances et
MM. Mitterrand et Bouvard ont proposé, par voie d'amendement,
qu'
" en cas de décès d'un exploitant soumis au
régime simplifié, ce régime continue de s'appliquer dans
les mêmes conditions au conjoint, à l'héritier ou à
l'indivision reprenant l'exploitation ".
Il s'agirait donc d'une
reconduction tacite
du régime fiscal de
la TVA, en conséquence de laquelle le nouvel exploitant serait
dispensé des formalités d'option.
L'Assemblée nationale, suivant les avis favorables de sa commission des
finances et du Gouvernement, a adopté cet amendement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission tient à mettre l'accent sur deux points :
1- Les services du ministère de l'Economie et des finances ne font pas
état de difficultés d'application de l'état actuel de la
réglementation. Les cas concernés semblent être très
isolés.
2- Dans le cas d'espèce, le support législatif ne s'imposait
pas. En effet, une simple circulaire administrative aurait été
suffisante pour mettre en place une telle mesure
30(
*
)
.
Il n'en demeure pas moins que votre commission est favorable à cet
article
qui présente trois avantages :
1- il vise à réduire les formalités administratives
imposées aux contribuables,
2- il prend acte du succès du régime simplifié agricole
de TVA, notamment auprès des jeunes qui s'installent en agriculture,
3- il offrira au successeur une meilleure sécurité juridique.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 7
Relèvement de seuils de mise en
recouvrement ou de perception
Commentaire
: cet article vise d'une part à
porter
de 50 à 100 francs le seuil de mise en recouvrement des créances
recouvrées par les comptables de la direction générale des
impôts et de la direction générale des douanes et droits
indirects et, d'autre part, à fixer un seuil de perception à
50 francs pour la taxe spéciale perçue sur les débits
de boisson de deuxième catégorie.
I. LES RÈGLES APPLICABLES AU RECOUVREMENT DES CRÉANCES
A. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 1988, devenu l'article
1724 A du code général des impôts, dispose que
"
les créances de toute nature dont la perception incombe
[aux comptables de la direction générale des impôts et aux
comptables de la direction générale des douanes et droits
indirects]
et non acquittées à l'échéance ne
sont mises en recouvrement que lorsque leur montant cumulé excède
50 francs
".
Concrètement, cela signifie que l'administration continue de percevoir
toute créance quel que soit le montant de cette dernière. En
revanche, elle n'engage une procédure de mise en recouvrement en faisant
parvenir au redevable qui n'a pas acquitté sa créance un avis de
mise en recouvrement que si son montant dépasse 50 francs.
Cette règle s'applique également aux majorations d'impôts
et aux intérêts de retard : si le contribuable a payé
sa dette fiscale avec retard et que des pénalités lui ont
été infligées, l'administration est tenue d'engager une
procédure de recouvrement de ces pénalités que si le
montant de ces dernières dépassent 50 francs.
Les créances non recouvrées ne sont pas pour autant
effacées. Elles sont suivies, au plan comptable, sous le libellé
" reste à recouvrer " tant que le délai de prescription
de trois ans n'est pas écoulé. Si le montant des créances
impayées accumulées dépassent 50 francs, l'administration
fiscale doit alors engager une procédure de recouvrement.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le paragraphe I du présent article
propose d'élever le seuil
de mise en recouvrement de 50 à 100 francs.
Plusieurs raisons sont invoquées pour justifier cette mesure.
D'une part, le seuil minimal de mise en recouvrement n'a pas été
modifié depuis 10 ans, il est donc temps de prendre en compte
l'érosion monétaire.
En outre, la franchise postale a été supprimée depuis le
31 décembre 1995 : les dépenses d'affranchissement
sont désormais imputées sur les dépenses de fonctionnement
des différents ministères. Or, l'engagement de la
procédure de mise en recouvrement exige l'envoi d'un avis par courrier
recommandé au contribuable qui n'a pas réglé sa
créance. Le coût de cette procédure est
évalué à 30 francs. Par ailleurs, si le contribuable
n'acquitte pas sa dette, l'administration doit envoyer une mise en demeure de
nouveau par courrier recommandé avant d'engager le recouvrement
forcé. La description de cette procédure démontre la
nécessité d'élever le seuil minimal de mise en
recouvrement.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général
auprès de la direction générale des impôts, un peu
moins de 50.000 créances seraient concernées par le
relèvement du seuil de mise à recouvrement pour un montant
maximal de créances cumulées de 5 millions de francs. Il
s'agit essentiellement de créances de TVA et de droits d'enregistrement.
Or, le relèvement du seuil de recouvrement induirait également
des économies en ce qui concerne les frais d'affranchissement et les
frais de gestion. La direction générale des impôts les
évalue à respectivement 2,7 millions de francs et
615.000 francs.
Quant aux créances recouvrées par les comptables de la direction
générale des douanes et droits indirects dont le seuil de
recouvrement peut être inférieur à 50 francs, il
s'agit du droit de licence des débitants de boissons prévu par
les articles 1568 à 1572 du code général des
impôts et de la taxe spéciale sur les débits de boissons
prévue à l'article 562
bis
du même code. Selon
les informations obtenues par votre rapporteur général, environ
22.500 débits de boisson sont assujettis à un droit de
licence inférieur à 100 francs. Le montant des
créances cumulées est évaluées à
900.000 francs. Il convient cependant de noter que 90 % des
débitants concernés s'acquittent de leur impôt dans les
délais. La perte réelle de recettes serait donc de
90.000 francs.
II. LES RÈGLES APPLICABLES À LA PERCEPTION DE LA TAXE
SPÉCIALE SUR LES DÉBITS DE BOISSONS
A. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 4 de l'ordonnance n °60-1253 du 29 novembre 1960
devenu l'article 562
bis
du code général des impôts
instaure une taxe spéciale perçue au profit du Trésor sur
tous les débits de boissons de deuxième, troisième et
quatrième catégorie.
Les différentes catégories de débits de boissons
Les
débits de deuxième catégorie sont les débits qui
vendent des boissons des groupes 1 (boissons sans alcool ou dont la teneur en
alcool n'excède pas 1,2 %) et 2 (boissons fermentées).
Les débits de troisième catégorie sont les débits
qui vendent des boissons des groupes 1, 2 et 3 (boissons spiritueuses ne
titrant pas plus de 18 %).
Les débits de quatrième catégorie sont les débits
de boisson qui vendent des boissons des groupes 1, 2, 3, 4 (rhums, eaux-de-vie
sans addition d'essence) et 5 (spiritueux, eaux-de-vie de grains).
Cette taxe s'applique également aux débits temporaires repris aux
articles L.47 et L.48 du code des débits de boisson,
c'est-à-dire :
- les débits " extraordinaires " (article L.47), qui sont les
débits ouverts dans l'enceinte des expositions et des foires
organisées par la puissance publique ;
- les débits " occasionnels " (article L.48) qui sont des
débits établis à l'occasion d'une foire, d'une vente ou
d'une fête publique.
Le montant de cette taxe dépend du montant du droit de licence que
doivent également acquittés les établissements de
troisième et quatrième catégorie.
En effet, tout débitant de boissons doit posséder une licence. Il
existe quatre sortes de licence, correspondant aux quatre catégories de
boissons. Les licences de première et de deuxième
catégorie sont gratuites. En revanche, les établissements de
troisième et quatrième catégorie doivent acquitter un
droit qui est perçu au profit des communes.
Chaque conseil municipal fixe le tarif applicable aux licences de
troisième catégorie (appelé tarif simple) qui, selon le
nombre d'habitants, doit être compris entre un minimum et un maximum
précisé dans l'article 1568 du code général des
impôts. Ces tarifs sont doublés pour les débits pourvus de
licences de quatrième catégorie.
L'article 562
bis
du code général des impôts dispose
que la taxe spéciale est fixée pour les débits de boissons
de troisième et quatrième catégories à 30 % du
droit de licence prévu aux articles 1568 à 1570 du code
général des impôts. Elle est fixée, pour les
débits de boissons de deuxième catégorie, à
15 % du tarif des licences de troisième catégorie applicable
dans la commune.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le paragraphe II du présent article propose de fixer un seuil minimal de
perception de 50 francs pour la taxe perçue sur les débits
de boisson de deuxième catégorie à partir du
1
er
janvier 1999. C'est le cas à chaque fois que le tarif des
licences de troisième catégorie est inférieur ou
égal à 333 francs. On en déduit du tableau ci-dessus
que cela revient à exempter tous les établissement de
deuxième catégorie situés dans des communes de moins de
1000 habitants. Il s'agit principalement des débits temporaires,
qui donnent lieu à des recouvrements de quelques francs ou dizaines de
francs.
Selon les information recueillies par votre rapporteur général,
la mise en place de ce seuil de perception se traduirait par la suppression de
près de 100.000 actes de perception pour une dépense fiscale
maximale de 5 millions de francs.
Cette mesure permettrait de rendre l'action des services plus efficace en
supprimant la gestion du recouvrement de sommes minimes et constituerait une
simplification administrative concrète, notamment pour les organisateurs
de manifestations publiques dans les petites communes.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 8
Augmentation du barème de
l'imposition de solidarité sur la
fortune
Commentaire : cet article tend à créer une
nouvelle
tranche marginale et à intégrer dans le barème la
majoration de cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune
de 10 %. En outre, aucune actualisation du barème de l'impôt
n'est opérée.
I. UN DISPOSITIF QUI ALOURDIT LE POIDS DES COTISATIONS D'IMPÔT DE
SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
Le projet de loi de finances pour 1999 se caractérise par un
durcissement significatif des règles applicables à l'impôt
de solidarité sur la fortune. Ainsi, non seulement le barème de
cet impôt n'est pas actualisé, mais la majoration de cotisation
instaurée par la loi de finances pour 1996 est intégrée au
barème et une nouvelle tranche marginale est créée.
A. L'ABSENCE D'ACTUALISATION DU BARÈME POUR LA TROISIÈME
ANNÉE CONSÉCUTIVE
Afin de tenir compte de l'érosion monétaire qui affecte la valeur
du patrimoine, les tranches du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune doivent être chaque année
actualisées en fonction de la hausse estimée des prix pour
l'année à venir.
Pourtant, afin d'augmenter le produit de l'ISF, le gouvernement s'abstient
depuis trois ans d'actualiser les tranches du barème de l'ISF. Ainsi,
pour l'année 1999, le gouvernement a retenu le même barème
que dans la loi de finances pour 1998 pour les six premières tranches.
Les gains cumulés résultant de cette absence d'actualisation
depuis 1996 sont estimés à 300 millions de francs.
Votre rapporteur vous propose donc un amendement visant à indexer les
tranches d'impositions sur l'évolution des prix en 1999 estimée
à 0,8 %.
B. L'INTÉGRATION DE LA MAJORATION SPÉCIALE DE 10 %
DANS LA COTISATION DE L'ISF
La loi de finances rectificative de 1995 avait institué une majoration
des cotisations de l'impôt de solidarité sur la fortune de
10 %. Cette surtaxe visait à compenser le ralentissement de la
progression de cet impôt en 1995 et à assurer à l'Etat le
montant de recettes prévues dans la loi de finances initiale pour 1995.
Cette surtaxe devait cependant être temporaire. Le gouvernement actuel en
a décidé autrement puisque le présent article propose de
l'intégrer dans le barème de l'ISF, ce qui entraîne un
alourdissement des taux d'imposition. Ainsi, les taux passent respectivement de
0,5 à 0,55 %, 0,7 à 0,75 %, 0,9 à 1 %, 1,2
à 1,3 % et 1,5 à 1,65 %.
C. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE TRANCHE MARGINALE
Jusqu'à présent, 6 taux régissaient l'impôt de
solidarité sur la fortune, allant du taux 0 % pour la fraction de
la valeur nette taxable du patrimoine n'excédant pas 4,7 millions
de francs en 1998 au taux 1,5 % pour la fraction supérieure
à 45,58 millions de francs.
Le présent article propose de créer un septième taux de
1,8% qui concernerait la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine
supérieure à 100 millions de francs. 800 contribuables
seraient touchés par cette mesure qui devrait rapporter
200 millions de francs.
II. UN DISPOSITIF QUI ACCENTUE LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPÔT DE
SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
La création de cette nouvelle tranche marginale va encore renforcer le
caractère déjà très concentré de l'ISF.
En
1997, 57,6 % des redevables ont payé 9 % du montant global de
l'ISF, alors que 8,9 % des contribuables en ont payé 63 %.
Selon les informations fournis par le ministère des finances, 947
redevables sur 178.898, soit 0,5 % auraient payé 2,3 milliards
de cotisation au titre de l'ISF en 1997, ce qui représente 25,1 %
du produit total de cet impôt.
Votre rapporteur tient cependant à signaler les dangers
résultant de l'alourdissement de la progressivité de l'ISF.
D'une part, les risques de délocalisation des patrimoines doivent
être d'autant moins sous-estimés que la part des actifs mobiliers
tend à s'accroître lorsque le montant du patrimoine
s'élève.
Ainsi, le rapport d'information sur la fiscalité du patrimoine
publié par M. Didier Migaud, rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, précise qu
"
en 1996, si l'on considère tous les redevables de l'ISF, les
immeubles n'ont représenté que 41,53 % des bases imposables.
Si l'on considère maintenant les contribuables qui possédaient
plus de 35 millions de francs de patrimoine [...],
le capital
immobilier
imposable à l'ISF s'est élevé à
51,14 milliards de francs, (soit
15,1 % de l'actif
net propre
à ces redevables) alors que les
valeurs mobilières
ont
représenté 235,49 milliards de francs (soit
75 % de
l'actif
propre à ces redevables).
En
outre, les contribuables les plus affectés par le durcissement du
régime de l'ISF seront d'autant plus tentés de délocaliser
leur patrimoine que la France fait figure d'exception lorsqu'on compare le
poids relatif des impôts sur le patrimoine dans l'ensemble des
prélèvements obligatoires.
Ainsi, selon les dernières données disponibles fournies par
l'OCDE, les impôts sur le patrimoine représentaient, en 1996,
5,0 % des prélèvements obligatoires en France contre par
exemple 2,9 % en Allemagne, la moyenne européenne s'élevant
à 4,2 %.
En outre, cette part tend à augmenter sur longue période
(1965-1995) en France alors qu'elle diminue globalement pour l'Union
européenne et les pays de l'OCDE.
Par ailleurs, en ce qui concerne l'impôt sur la fortune, il est à
noter que parmi les pays européens, seuls l'Espagne, la Finlande, le
Luxembourg, les Pays-Bas et la Suède perçoivent actuellement un
impôt national sur la fortune. Une analyse comparée des
dispositions relatives à cet impôt montre que les taux
français sont les plus élevés après ceux de
l'Espagne.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 9
Limitation de l'exonération
d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des biens
professionnels de l'activité de loueur en
meublé
Commentaire
: cet article tend à limiter
l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune au titre
des biens professionnels aux seuls loueurs professionnels qui retirent de leur
activité plus de 150.000 francs de recettes annuelles et plus de
50 % des revenus professionnels de leur foyer fiscal.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune est
constituée des biens et droits détenus par des personnes
physiques, évalués pour leur valeur nette de passif. Toutefois,
les biens professionnels sont totalement exonérés de l'assiette,
ce qui a conduit le législateur à préciser ce que recouvre
cette expression.
Ainsi, l'article 885 R du code général des impôts refuse
la reconnaissance de biens professionnels aux locaux d'habitation loués
meublés ou destinés à être meublés par des
personnes louant directement ou indirectement ces locaux si :
n ces personnes ne sont pas inscrites au registre du commerce et des
sociétés en qualité de loueurs professionnels ;
n ces personnes sont inscrites en cette qualité de loueurs
professionnels mais réalisent moins de 150.000 francs de recettes
annuelles et retirent de cette activité moins de 50 % de leur
revenu.
Une troisième limitation peut être ajoutée qui
résulte de l'article 885 N du code général des
impôts. En effet, celui-ci exige, pour que les biens soient reconnus
comme des biens professionnels, qu'ils soient nécessaires à
l'exercice d'une profession à titre principal. Il en résulte
qu'un loueur en meublé exerçant par ailleurs une autre profession
à titre principal ne pourra pas faire entrer ses biens loués ou
destinés à la location dans la catégorie des biens
professionnels.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Dans son rapport d'information sur la fiscalité du patrimoine,
M. Didier Migaud, rapporteur général à la commission
des finances de l'Assemblée nationale envisageait certaines adaptations
de l'impôt de solidarité sur la fortune suite à des abus
constatés par les centres de impôts. Il écrivait ainsi qu'
"
un autre contournement abusif de l'assujettissement à l'ISF
consiste, pour certains redevables, à prétendre exercer à
titre accessoire l'activité de loueur en meublé pour, en
réalité, faire bénéficier un patrimoine
conséquent de l'exonération au titre des biens professionnels.
Une telle exonération devrait être limitée. "
Le gouvernement a pris acte de cette remarque et a proposé de durcir le
régime applicable aux loueurs de meublés. C'est l'objet du
présent article.
Avant d'en examiner le contenu, il convient cependant de remarquer que
l'administration avait dans le passé tenté d'interpréter
l'article 885 R du code général des impôts dans un
sens défavorable pour le contribuable. Considérant que
l'impôt de solidarité sur la fortune est assis sur le patrimoine
du foyer fiscal, elle avait estimé que la part de revenus tirés
de la location de meublés devait également être
évaluée en fonction du revenu global du foyer fiscal.
Cette interprétation manifestement contraire au texte de l'article
885 R du code général des impôts avait
été rejetée par la Cour de cassation. En effet, dans une
décision du 16 janvier 1990, la chambre commerciale de la Cour de
cassation avait cassé un jugement du Tribunal de grande instance de
Paris qui avait retenu que les bénéfices procurés par
l'exploitation des locations meublées avaient représenté
moins de 50 % des revenus du ménage. La chambre avait estimé
qu' "
en statuant ainsi, alors que les seuls revenus à prendre
en considération étaient ceux perçus par
Mme
Balian
, titulaire de la profession à l'exercice de laquelle
étaient affectés les biens en cause, le tribunal a violé
derechef le texte susvisé.
"
Le paragraphe II du présent article
reprend la rédaction
de l'article 885 R du code général des impôts pour
donner une définition positive des locaux d'habitation loués
meublés considérés comme des biens professionnels. Trois
conditions doivent être remplies :
- d'une part, les personnes louant directement ou indirectement ces locaux
doivent être inscrites au registre du commerce et des
sociétés en qualité de loueurs professionnels ;
- d'autre part, elles doivent réaliser plus de 150.000 francs de
recettes annuelles ;
- enfin, elles doivent retirer de cette activité plus de 50 % des
revenus à raison desquels le foyer fiscal auquel elles appartiennent est
soumis à l'impôt sur le revenu dans les catégories des
traitements et des salaires, bénéfices industriels et
commerciaux, bénéfices agricoles, bénéfices non
commerciaux, revenus des gérants et associés mentionnés
à l'article 62 du code général des impôts.
Le nombre de loueurs de meublés autorisés à
considérer leurs locaux comme biens professionnels va donc diminuer
puisque l'importance financière de leur activité en tant que
loueur en meublés ne sera plus comparée à l'ensemble de
leurs revenus propres, mais à un montant de revenus plus
élevé, incluant ceux du conjoint ou de la conjointe.
Le paragraphe I
tire conséquence de la définition positive
de la location en meublé qui doit désormais être
cité dans l'article 885 A qui énumère les articles
définissant les biens professionnels exclus de l'assiette de
l'impôt de solidarité sur la fortune.
Plusieurs critiques peuvent être apportées à cette mesure.
D'une part, elle crée une discrimination entre les couples mariés
et pénalise les loueurs de meublés ne disposant pas d'un
patrimoine locatif considérable. En effet, supposons un couple dont le
mari, en tant que loueur en meublé, réalise 250.000 francs
de recettes par an et dont l'épouse, qui occupe un poste de
responsabilité dans une entreprise de consulting, gagne
400.000 francs par an. Les revenus tirés de la location
meublée étant inférieurs à 50 % des revenus du
foyer fiscal, les biens ne seront pas considérés comme des biens
professionnels exonérés de l'ISF. En revanche, si le mari dispose
d'un parc locatif plus important qui lui assure un revenu de
500.000 francs, ses biens seront exonérés de l'ISF. Ainsi,
plus les revenus du conjoint ou de la conjointe sont élevés, plus
les revenus tirés de la location de meublés doivent être
importants pour que les biens puissent être considérés
comme biens professionnels.
D'autre part, cet article, sous prétexte de lutter contre les abus, tend
à s'immiscer dans la vie des couples et à contester le cadre
juridique choisi par les contribuables pour exercer leur activité au
seul prétexte qu'il occasionne, outre son intérêt
économique et financier, un intérêt fiscal.
Ainsi, dans le cas présent, le gouvernement, ayant constaté que
dans certains ménages, le conjoint ou la conjointe sans activité
se déclare loueur en meublé, en déduit que cette
opération a pour unique objectif de faire bénéficier le
patrimoine du couple de l'exonération au titre des biens professionnels.
Une telle conclusion apparaît hâtive et mérite un examen au
cas par cas de chaque situation. Or, la procédure d'abus de droit telle
qu'elle est prévue dans l'article L. 64 du livre des
procédures fiscales permet de distinguer ce qui ressort de la
liberté des choix fiscaux et ce qui constitue un acte frauduleux.
Le présent article semble donc inutile puisque les éventuels abus
peuvent être combattus par la procédure d'abus de droit.
En outre, on peut s'étonner qu'un gouvernement qui s'affiche soucieux de
taxer plus fortement les plus gros patrimoines propose le présent
article qui, ainsi que le montre l'exemple ci-dessus, peut au contraire
favoriser certains d'entre eux.
Votre rapporteur vous propose donc de supprimer cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 10
Imposition à l'impôt de
solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la
propriété est
démembrée
Commentaire
: cet article vise à
étendre la
taxation en pleine propriété des biens ou droits dont la
propriété est démembrée que l'auteur se soit
réservé l'usufruit ou la nue-propriété.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
A. LA PRÉSOMPTION IRRÉFRAGABLE DE PROPRIÉTÉ
POSÉE PAR L'ARTICLE 885 G DU CODE GÉNÉRAL DES
IMPÔTS
Par définition, il y a démembrement lorsque la pleine
propriété d'un bien ou d'un droit est divisée entre son
usufruit et sa nue-propriété. Lorsque ce bien est taxé
selon sa valeur de pleine propriété, se pose alors le
problème de l'évaluation respective de l'usufruit et de la
nue-propriété.
Concernant la liquidation des droits de mutation à titre gratuit,
l'article 762 du code général des impôts prévoit que
la valeur de la nue-propriété et de l'usufruit est
déterminée par une quotité de la valeur de la
propriété entière en fonction d'un barème prenant
en compte l'âge de l'usufruitier.
|
AGE de l'usufruitier |
VALEUR
de
|
VALEUR
de la
|
|
|
Fraction de la propriété entière |
Fraction de la propriété entière |
|
Moins de : |
|
|
|
20 ans révolus |
7/10 |
3/10 |
|
30 ans révolus |
6/10 |
4/10 |
|
40 ans révolus |
5/10 |
5/10 |
|
50 ans révolus |
4/10 |
6/10 |
|
60 ans révolus |
3/10 |
7/10 |
|
70 ans révolus |
2/10 |
8/10 |
|
Plus de 70 ans révolus |
1/10 |
9/10 |
Dans le
cadre de la détermination de la base de l'impôt de
solidarité sur la fortune, cette règle n'est pas
appliquée. L'article 885 G du code général des
impôts dispose que, lorsqu'il y a démembrement de biens ou de
droits, ces derniers sont incorporés dans le patrimoine de l'usufruitier
ou de la personne disposant du droit d'usage ou du droit d'habitation pour leur
valeur en pleine propriété.
La valeur des biens détenus par le nu-propriétaire n'est donc pas
prise en compte dans son patrimoine. Cette disposition s'explique par le fait
que c'est l'usufruit qui permet d'obtenir des revenus susceptibles d'être
consacrés au paiement de l'impôt de solidarité sur la
fortune. Il est à noter que l'article 885 G impose une
présomption irréfragable de propriété.
Usufruit, droit d'usage, droit d'habitation
Usufruit
: l'article 578 du code civil dispose que l'usufruit est
le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, comme
le propriétaire lui-même, mais à la charge d'en conserver
la substance.
Le droit d'usage
: il se distingue de l'usufruit à deux
points de vue essentiels. D'une part, son étendue est moindre puisqu'il
emporte un fructus limité aux besoins personnels et familiaux de
l'usager. D'autre part, l'usager ne peut céder ni louer son droit
à un autre.
Le droit d'habitation
: il s'agit d'une catégorie d'usage,
réduite au droit d'habiter tout ou partie d'une maison.
B. LES DÉROGATIONS EXISTANTES
Toutefois, l'article 885 G prévoit certaines dérogations pour
lesquelles les biens faisant l'objet d'un démembrement sont compris
respectivement dans les patrimoines de l'usufruitier et du
nu-propriétaire à condition que l'usufruit ne soit ni
vendu, ni cédé à titre gratuit par son titulaire :
- lorsque le démembrement résulte de dispositions
légales. Ainsi, l'article 767 du code civil prévoit que le
conjoint survivant non divorcé a, sur la succession du
prédécédé, un droit d'usufruit d'un quart ou de
moitié selon la nature des héritiers. Par ailleurs, l'article
1094 du code civil permet à un époux, en l'absence de descendant,
de disposer en faveur de l'autre époux de la nue-propriété
de la portion réservée aux ascendants et donc de limiter la part
réservataire légale des ascendants survivants à l'usufruit
de cette part. Enfin, l'article 1098 précise les modalités de
l'usufruit forcé du second conjoint si les enfants du premier lit
préfèrent substituer à la libéralité en
propriété qu'un époux remarié a pu faire à
son second conjoint l'abandon de l'usufruit de la part de succession qu'ils
auraient recueillie en l'absence de conjoint survivant ;
- en cas de vente d'un bien dont le vendeur s'est réservé
l'usufruit ou le droit d'usage ou d'habitation à condition que
l'acquéreur de la nue-propriété ne soit pas un
héritier présomptif de l'usufruitier ou descendant de ce dernier,
donataire, légataire ou personne interposée (père,
mère ou époux des parties et descendants du donataire) ;
- lorsque l'usufruit ou le droit d'usage ou d'habitation a été
réservé par le donateur d'un bien ayant fait l'objet d'un don ou
legs à l'Etat, aux départements, aux communes ou syndicats et
leurs établissements publics, aux établissements publics
nationaux à caractère administratif et aux associations reconnues
d'utilité publique.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES CRITIQUES QU'IL SUSCITE
A. LE NOUVEAU DISPOSITIF
Le présent article propose de renverser la présomption
irréfragable de propriété contenue dans l'article
885 G du code général des impôts.
Désormais, les biens ou droits dont la propriété est
démembrée seraient compris dans le patrimoine de l'auteur du
démembrement, qu'il soit par la suite usufruitier ou
nu-propriétaire.
Il serait dérogé à cette règle uniquement dans les
cas déjà existants où l'article 762 du code
général des impôts s'applique et permet, en fonction de
l'âge de l'usufruitier, de déterminer la fraction du patrimoine
imposable d'une part chez l'usufruitier et d'autre part chez le
nu-propriétaire. Cette disposition est en outre étendue en cas de
donation ou legs avec réserve d'usufruit au profit des régions et
des fondations reconnues d'utilité publique.
Pour justifier cette modification significative des règles de taxation
à l'ISF des biens dont la propriété est
démembrée, le gouvernement souligne que certains contribuables
démembrent temporairement leur propriété par donation et
ne conservent que la nue-propriété afin d'éluder une
partie de l'impôt en diminuant la base imposable.
B. LES CRITIQUES SUSCITÉES
1. Un système pénalisant pour le mécénat
Jusqu'à présent, en application de la règle posée
par l'actuel article 885 G du code général des
impôts, le nu-propriétaire qui faisait don de son usufruit
à une association à but non lucratif ou à une fondation
reconnues d'utilité publique n'était pas imposable au titre de
l'ISF sur ce bien.
En outre, l'article 795 du même code exonère de tout droit de
mutation à titre gratuit les dons et legs consentis aux
établissements publics ou d'utilité publique dont les ressources
sont exclusivement affectées à des oeuvres scientifiques,
culturelles ou artistiques à caractère
désintéressé, ainsi qu'aux associations
déclarées dont les ressources sont exclusivement affectées
à la recherche médicale ou scientifique à caractère
désintéressé.
Ces dispositions répondent au souci de favoriser le
mécénat en faveur des organismes reconnus d'utilité
publique.
La réforme envisagée par le présent article risque de
remettre en cause cette forme de mécénat.
Certes, l'alinéa 2 du présent article prévoit une
atténuation des rigueurs de la nouvelle règle puisqu'il autorise
une répartition des biens ou droits entre les patrimoines du
propriétaire auteur du démembrement et du
bénéficiaire de celui-ci en cas de donation avec réserve
de l'usufruit au profit des associations reconnues d'utilité publique ou
des fondations reconnues d'utilité publique.
Toutefois, cette répartition pénalise fortement le donataire par
rapport à la règle antérieure.
En effet, l'article 619 du code civil dispose que l'usufruit qui n'est pas
accordé à des particuliers ne dure que trente ans.
En outre, le II de l'article 762 du code général des impôts
précise que l'usufruit constitué pour une durée fixe est
estimé aux deux dixièmes de la valeur de la
propriété entière pour chaque période de dix ans de
la durée de l'usufruit, sans fraction et sans égard à
l'âge de l'usufruitier.
En conséquence, le contribuable ayant donné pour 10 ans
l'usufruit de son bien à une association ou une fondation en s'en
gardant la nue-propriété deviendrait, si le présent
article était adopté, imposable sur 80 % de la valeur de
pleine propriété du bien objet de la donation temporaire
d'usufruit.
Dans un tel contexte, il est à craindre que les donataires ne renoncent
à tout projet de donation d'usufruit temporaire d'un bien dans la mesure
où ils souhaiteront conserver les revenus dudit bien pour les consacrer
par priorité au paiement de l'ISF frappant désormais ce bien.
Votre rapporteur général est donc persuadé que l'impact de
cette mesure serait très lourdement préjudiciable aux actions des
organismes philanthropiques qui risquent de voir se tarir une partie des
ressources qu'ils tirent du bénéfice de donations temporaires
consenties à leur profit par des mécènes.
A titre d'exemple, pour la Fondation de France, ces donations ont
représenté pour l'année 1997 44 millions de francs,
soit 16 % des fonds redistribués, principalement dans le secteur
médico-social.
2. Un système dangereux
Le dispositif proposé par le présent article n'est pas seulement
pénalisant, il s'avère également dangereux par son
caractère rétroactif et dans son esprit.
Votre rapporteur général a cité l'exemple du
mécénat qui serait affecté par une telle mesure, mais
d'autres catégories de contribuables utilisent également la
procédure du démembrement pour satisfaire leurs obligations
légales. Ainsi, un père ou un époux divorcé peut
procéder à la donation d'un usufruit dans le but de
répondre à l'obligation alimentaire vis-à-vis
respectivement de son enfant ou de son ancienne épouse.
En réalité, tous les contribuables ayant
démembré leur propriété et cédé
l'usufruit seraient gravement affectés par la nouvelle règle
instituée par le présent article. En effet, la nouvelle
présomption de propriété s'appliquera à compter de
1999, quelle que soit la date à laquelle le démembrement de
propriété a été décidé. En outre, si
ces contribuables désirent récupérer l'usufruit afin de
pouvoir payer l'ISF, il leur faudra obtenir le consentement du donataire qui se
verra non seulement privé de l'usufruit, mais devra payer les droits de
mutation à titre gratuit.
En outre, le présent article est dangereux dans sa philosophie.
Votre rapporteur général ne conteste pas le fait que certains
contribuables aient réalisé (et continuent de réaliser)
des montages leur permettant d'éluder l'impôt. Il les
dénonce et estime que ces pratiques doivent être combattues par la
procédure de répression des abus de droit prévue à
l'article L. 64 du livre des procédures fiscales.
Toutefois, il refuse que, sous prétexte d'éviter certaines
opérations spécifiques, l'ensemble des contribuables soient
pénalisés.
Par ailleurs, il condamne la suspicion généralisée que le
présent article jette sur les contribuables qui utilisent la
procédure de démembrement.
L'exposé des motifs précise que "
le principe de
l'imposition répartie serait maintenu dans les cas où le
démembrement n'est pas source d'évasion fiscale.
"
Or, l'analyse réalisée ci-dessus par votre rapporteur
général des dérogations au principe de l'imposition de
l'usufruitier sur la valeur totale du bien montre non seulement que ces
dernières sont peu nombreuses (les obligations alimentaires ne sont par
exemple pas incluses), mais aussi qu'elles ne permettent pas de compenser le
transfert de charges lié au renversement de la présomption
irréfragable de propriété.
En réalité, il semblerait que l'administration fiscale, par le
biais du présent article, tente de s'opposer à tout
démembrement susceptible de permettre un gain d'impôt d'ISF.
Une telle démarche est à l'opposé de la logique qui
sous-tend la procédure de l'abus de droit. Celle-ci n'a pas pour objet
d'interdire au contribuable de choisir pour l'exercice de son activité
économique le cadre juridique qu'il juge favorable du point de vue
fiscal : lorsque l'alternative est ouverte par le législateur, on
ne peut reprocher à un contribuable d'adopter la solution la plus
favorable à ses intérêts, sans par là s'immiscer
dans sa gestion.
Or, le présent article pourrait donner à l'administration fiscale
ce pouvoir exorbitant puisque
de facto
, toute opération ayant un
intérêt fiscal pourrait être contestée, sans tenir
compte des autres intérêts (économique, social,
familial...). Mais dans ce cas, c'est la légitimité de
l'optimisation fiscale qui est en jeu.
Le débat doit donc être clair. Soit le gouvernement continue
d'utiliser la fiscalité comme instrument de politique économique
et sociale. Dans ce cas là, il ne peut interdire l'optimisation fiscale
qui en est son corollaire. Soit, au contraire, il ne souhaite plus influencer
les comportements des contribuables et privilégie une fiscalité
plus neutre.
L'analyse du projet de loi de finances pour 1999 montre que ce n'est pas cette
orientation qui a été retenue par l'actuel gouvernement...
Dans ce cas, votre rapporteur général ne peut que dénoncer
l'attitude illogique et contre-productive de ce dernier qui consiste à
se servir largement de l'outil fiscal afin d'influencer l'activité
économique tout en n'admettant pas que cet instrument puisse être
utilisé légalement par les contribuables de manière
à satisfaire au mieux leurs intérêts.
3. Un dispositif anticonstitutionnel
Votre rapporteur général tient enfin à souligner le
risque d'inconstitutionnalité du présent article.
L'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du
26 août 1789 dispose que "
pour l'entretien de la
force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution
est indispensable. Elle doit être également répartie entre
tous les citoyens, en raison de leurs facultés.
"
Par ailleurs, l'article 34 de la constitution du 4 octobre 1958 dispose que
"
la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux
et les modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures
".
A partir de ces deux dispositions, le Conseil constitutionnel a jugé,
dans sa décision n °81-133 DC du 30 décembre 1981,
"
qu'il appartient au législateur, dans le respect des principes
constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque
impôt, de fixer les règles selon lesquelles doivent être
appréciées les facultés contributives des
redevables
".
Concernant l'impôt sur les grandes fortunes, le Conseil constitutionnel
a fait remarquer dans la décision précitée que
"
le législateur a entendu frapper la capacité
contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et
qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés
périodiquement par ces biens, qu'ils soient ou non soumis par ailleurs
à l'impôt sur le revenu ; qu'en effet, en raison de son taux
et de son caractère annuel, l'impôt sur les grandes fortunes est
appelé normalement à être acquitté sur les revenus
des biens imposables
".
Il ajoute : "
considérant que l'impôt sur les
grandes fortunes a pour objet
[...]
de frapper la capacité
contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et
qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés
par ces biens ;
qu'une telle capacité contributive se trouve
entre les mains non du nu-propriétaire mais de ceux qui
bénéficient des revenus ou avantages afférents aux biens
dont la propriété est démembrée
; que,
dans ces conditions, et compte tenu des exceptions
énumérées par le législateur, celui-ci a pu mettre,
en règle générale, à la charge de l'usufruitier ou
du titulaire des droits d'usage ou l'habitation, l'impôt sur les grandes
fortunes sans contrevenir au principe de répartition de l'impôt
selon la faculté contributive des citoyens comme le veut l'article 13 de
la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
"
Or, le dispositif proposé par le gouvernement qui taxe en pleine
propriété les biens ou droits dont la propriété est
démembrée que l'auteur du démembrement se soit
réservé l'usufruit ou la nue-propriété est
contraire au principe énoncé par le Conseil constitutionnel
puisque pourra désormais être taxé le
nu-propriétaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 11
Aménagement des règles
du plafonnement de l'impôt
de solidarité sur la
fortune
Commentaire
: cet article tend, pour le calcul du
plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune, à ne
plus tenir compte des déficits catégoriels autres que
professionnels et à prendre en considération les revenus
exonérés d'impôt sur le revenu.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL DE CALCUL DU PLAFONNEMENT DE L'IMPÔT DE
SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE
A la suite des observations formulées par le Conseil des impôts
dans son huitième rapport sur la fiscalité du capital (1989), le
législateur avait introduit, lors du rétablissement de
l'impôt sur la fortune, une disposition visant à plafonner le
total de la cotisation d'ISF et d'impôt sur le revenu par rapport au
revenu disponible.
Ce garde fou répondait au souci de protéger notamment les
personnes âgées propriétaires d'une résidence
principale dont la valeur vénale s'était fortement
valorisée mais ne disposant pas, pour autant, de revenus importants.
Toutefois, le gouvernement ayant estimé que les redevables les plus
fortunés étaient aussi ceux qui bénéficiaient le
plus du mécanisme de plafonnement, la loi de finances pour 1996 a
limité les effets du plafonnement pour les contribuables dont le
patrimoine excède la limite supérieure de la troisième
tranche du barème (15,16 millions de francs en 1999). Votre Haute
assemblée ne partageait pas l'opinion du précédent
gouvernement sur ce sujet et considérait que cette mesure ne ferait que
favoriser la délocalisation de certains patrimoines.
L'article 885 V
bis
du code général des impôts
prévoit ainsi que le total formé par l'ISF et l'impôt sur
le revenu dû au titre d'une année ne peut excéder 85 %
des revenus nets imposables à l'impôt sur le revenu (ou soumis
à un prélèvement libératoire) au titre de
l'année précédente. En cas d'excédent, celui-ci
vient en diminution de l'ISF à payer. Toutefois, pour les contribuables
dont le patrimoine dépasse la limite supérieure de la
troisième tranche du barème, la diminution de l'ISF ne peut pas
excéder :
- soit 50 % du montant de la cotisation due avant le plafonnement,
- soit, s'il est supérieur, le montant de l'impôt correspondant
à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure
de la troisième tranche du barème (72.570 francs en 1999).
Les revenus servant au calcul du plafonnement sont les revenus nets de frais
professionnels, c'est-à-dire à dire après imputation des
seules déductions pratiquées au titre des frais professionnels.
Les revenus des différentes catégories sont ensuite
totalisés. Ainsi, le déficit éventuel constaté dans
une catégorie (comme par exemple un excédent de frais
professionnels sur les produits) est pris en compte au titre de l'année
de sa réalisation. Ce total correspond donc à la somme
algébrique de l'ensemble des revenus nets de frais professionnels.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose deux modifications dans le calcul du
plafonnement de l'ISF : la prise en compte uniquement des déficits
catégoriels professionnels et l'intégration des revenus
exonérés d'impôt sur le revenu dans la détermination
du revenu global.
L'alignement des modalités d'imputation des déficits sur la
règle applicable en matière d'impôt sur le revenu
L'article 146 du code général des impôts dispose que
l'impôt sur le revenu est établi d'après le montant total
du revenu net annuel dont dispose chaque foyer fiscal. Ce dernier est
calculé en prenant en compte les propriétés et les
capitaux possédés par les membres du foyer fiscal, les
professions qu'ils exercent, les traitements, salaires, pensions et rentes
viagères dont ils jouissent ainsi que les bénéfices de
toutes opérations lucratives auxquelles ils se livrent sous
déduction du déficit constaté pour une année dans
une catégorie de revenus.
Toutefois, les modalités d'imputation des déficits relevant des
bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ont été
aménagées : alors que la possibilité d'imputation sur
le revenu global a été maintenue pour les BIC professionnels,
désormais, les BIC non professionnels ne peuvent plus s'imputer que sur
des bénéfices de même nature (tunnélisation).
Le présent article propose d'appliquer cette règle pour le
calcul du plafonnement de la cotisation d'ISF.
Ainsi, serait exclue la déduction des déficits et pertes
suivants :
- les déficits fonciers supérieurs à
70.000 francs ;
- les déficits non professionnels, tels que les pertes
réalisées par un contribuable dans le cadre de la gestion de son
patrimoine privé (location en meublé, déficits d'une
exploitation commerciale dans lequel le contribuable est un simple apporteur de
capitaux) et les déficits résultant d'activités
accessoires (activités artistiques occasionnelles...) ;
- les moins-values sur cessions de valeurs mobilières, lorsqu'elles
excèdent les plus-values réalisées sur les marchés
à terme ;
- les pertes réalisées sur le marché à terme.
La prise en compte des revenus exonérés d'impôt sur le
revenu
Par ailleurs et afin de mieux appréhender les facultés
contributives réelles du redevable, le présent article
prévoit de tenir compte des revenus exonérés d'impôt
sur le revenu réalisés en France ou hors de France. Ainsi, les
plus-values d'immeubles détenus depuis plus de 22 ans (qui,
conformément à l'article 150 M du code des impôts sont
effacées compte tenu de l'abattement de 5 % pour chaque
année de détention au-delà de la deuxième et donc
ne sont pas prises en compte dans le revenu du contribuable) et les plus-values
sur valeurs mobilières réalisées par des contribuables
dont le montant annuel des cessions n'excède pas le seuil d'imposition
feraient partie des revenus à prendre en compte.
Le paragraphe II
du présent article le mentionne
expressément puisqu'il dispose que "
les plus-values sont
déterminées sans considération des seuils,
réductions et abattements prévus par le présent
code
".
III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION
L'article 5 de la loi de finances pour 1996 proposait de limiter les
effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de
solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible.
Votre commission, tout en reconnaissant que les redevables les plus
fortunés sont aussi ceux qui bénéficient le plus du
mécanisme du plafonnement, avait toutefois émis des
réserves concernant la limitation de la réduction de la
cotisation d'ISF résultant de l'application du plafonnement.
Elle avait ainsi fait remarquer que la mise en place de cette mesure
aboutirait, dans certains cas, à ce que les contribuables soient
obligés d'aliéner une partie de leur patrimoine pour payer
l'impôt de solidarité sur la fortune et avait souligné le
risque de délocalisation des fortunes françaises.
Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, la Haute
Assemblée avait d'ailleurs adopté un amendement visant à
revenir au régime de plafonnement instauré par la loi de finances
initiale pour 1991, ayant constaté que la mesure votée
l'année précédente décourageait la production de
richesses et constituait une incitation permanente à la
délocalisation fiscale. Le gouvernement de l'époque en avait
même accepté le principe, mais l'Assemblée nationale avait
rejeté cet amendement.
Or, les mesures proposées par le présent projet de loi de
finances pour 1999 rendent encore plus nécessaire la suppression de la
limitation des effets du plafonnement de la cotisation d'ISF.
Ainsi, le présent article amoindrit l'impact du plafonnement puisque
pour le calcul du deuxième terme de comparaison (85 % des revenus
nets), il est proposé de ne plus tenir compte des déficits
catégoriels autres que professionnels tandis que seraient
intégrés les revenus exonérés d'impôt sur le
revenu. Le montant des revenus nets va donc augmenter, ce qui permettra de
prélever une cotisation d'ISF plus élevée tout en
respectant le plafonnement.
Par ailleurs, l'article 16 du projet de loi de finances pour 1999 tend à
lutter contre les délocalisations. Or, cette démarche ne pourra
être un succès que si les contribuables estiment que leur
cotisation d'ISF tient compte de leur capacité contributive et ne les
oblige pas à aliéner une partie de leur patrimoine pour
satisfaire à leurs obligations fiscales.
D'une façon générale, votre commission accepte les
dispositifs de renforcement des contrôles destinés à lutter
contre les délocalisations de patrimoine contenus dans le présent
projet. Mais elle considère également que la meilleure mesure
contre l'évasion fiscale est de supprimer les aspects confiscatoires de
la fiscalité. Les deux attitudes sont complémentaires.
C'est pourquoi votre rapporteur général propose l'adoption d'un
amendement visant à supprimer la limitation des effets du plafonnement
de la cotisation d'ISF.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 12
Modalités d'évaluation
de la résidence principale en matière d'impôt de
solidarité sur la fortune et de droits de mutation à titre
gratuit
Commentaire : le présent article a pour objet
d'instituer
un abattement forfaitaire de 20 % applicable à l'évaluation
de la résidence principale dont le propriétaire est redevable de
l'impôt de solidarité sur la fortune et à la
résidence principale du défunt en matière de droits de
mutation à titre gratuit.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
Aux termes de l'article 761 du code général des impôts,
"pour la liquidation des droits de mutation à titre gratuit, les
immeubles, quelle que soit leur nature, sont estimés
d'après
leur valeur vénale réelle
à la date de la
transmission".
L'estimation des immeubles d'après leur valeur vénale
réelle s'applique aussi bien en matière de droits de mutation
à titre gratuit que d'impôt de solidarité sur la fortune.
En effet, aux termes de l'article 885 D du CGI, fixant l'assiette de
l'impôt de solidarité sur la fortune
"l'impôt de
solidarité sur la fortune est assis et les bases d'imposition
déclarées selon les mêmes règles et sous les
mêmes sanctions que les droits de mutation par
décès...".
La valeur vénale réelle n'est pas définie par la
loi
. On considère qu'elle correspond au prix que le jeu normal de
l'offre et de la demande permettrait de retirer de la vente du bien,
abstraction faite de toute valeur de convenance.
Cependant, la Cour de Cassation a rendu un arrêt au terme duquel un
logement occupé par son propriétaire doit être
évalué en tenant compte de cette circonstance de fait
(Arrêt Cass.com. 13 février 1996, dit arrêt "Fleury"). Cet
arrêt, bien que rendu en matière d'impôt de
solidarité sur la fortune, énonce un principe
général, applicable également en matière de droits
de mutation à titre gratuit, lorsque le logement est occupé par
le conjoint du défunt ou ses enfants.
Suite à cet arrêt, une instruction du 20 mai 1996 de
l'administration fiscale a admis qu'il soit pratiqué, au titre de
l'occupation, un abattement n'excédant pas 20% de la valeur
vénale du bien. Cette instruction ne concerne toutefois que la
résidence principale et ne pose ce principe qu'en matière
d'impôt de solidarité sur la fortune.
II. - LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article vise à donner une définition
légale à la notion de valeur vénale réelle d'un
immeuble en modifiant l'article 761 du code général des
impôts.
Le paragraphe I
de l'article dispose que pour les immeubles dont le
propriétaire a l'usage à la date de transmission,
la valeur
réelle de ces derniers est réputée égale à
la valeur libre de toute occupation.
Le propriétaire n'a donc pas le droit d'arguer de l'occupation de son
logement pour déterminer la valeur vénale de son bien.
Cette disposition législative est exactement l'inverse du principe
énoncé par la Cour de cassation dans son arrêt Fleury
.
Elle vise, tout en permettant des dérogations allant dans le sens de la
jurisprudence de la Cour de cassation, à préserver une conception
extrêmement restrictive de la notion d'abattement au titre de
l'occupation de sa résidence.
Les paragraphes II et III
prévoient deux dérogations, dans
le prolongement de ce qu'indiquait l'instruction fiscale du 20 mai 1996,
c'est-à-dire dans le seul cas où l'immeuble est la
résidence principale du propriétaire.
En matière de droits de mutation à titre gratuit
, un
abattement de 20% est pratiqué sur la valeur vénale réelle
de l'immeuble constituant au jour du décès la résidence
principale du défunt, lorsque, à cette même date, cet
immeuble est également occupé à titre de résidence
principale par le conjoint survivant ou par un ou plusieurs de ses enfants.
En matière d'impôt de solidarité sur la fortune
, un
abattement de 20% est pratiqué sur la valeur vénale de l'immeuble
lorsque celui-ci est occupé à titre de résidence
principale par son propriétaire. Toutefois, une restriction est
apportée puisque "
en cas d'imposition commune, un seul immeuble est
susceptible de bénéficier de l'abattement
précité
".
Alors que ces dispositions semblent être la traduction légale des
dispositions prises par instruction fiscale, la commission des finances de
l'Assemblée nationale évalue à 1,1 milliard de francs le
gain procuré par cet article, dont 800 millions de francs pour
l'impôt de solidarité sur la fortune (200 millions de francs au
titre de la résidence principale et 600 millions de francs au titre des
résidences secondaires) et 300 millions de francs au titre des droits de
mutation à titre gratuit.
Ces gains s'expliqueraient par la pratique de taux de déduction
supérieurs à 20% et l'application d'abattements sur les
résidences secondaires. Votre rapporteur général manifeste
à ce sujet son incrédulité.
Votre rapporteur général s'interroge également sur la
pertinence de la restriction apportée dans le dernier alinéa du
paragraphe III du présent article : "
en cas d'imposition
commune, un seul immeuble est susceptible de bénéficier de
l'abattement précité.
"
En effet, soit l'immeuble est effectivement une résidence principale
et il devrait effectivement bénéficier d'un abattement.
Le régime de l'imposition commune ne s'applique pas aux couples
mariés lorsque les conjoints sont séparés de biens et ne
vivent pas sous le même toit et lorsque, en instance de divorce, ils ont
été autorisés à avoir des domiciles
séparés. Certes, on peut imaginer une séparation
résultant de l'abandon du domicile conjugal ou d'une séparation
acceptée par chacun des conjoints. Il s'agit cependant de cas de figure
assez rares. En réalité, cette disposition risque surtout
d'affecter les couples qui, soumis aux contraintes de la mobilité
professionnelle, travaillent dans des villes différentes ou sont
amenés à se déplacer régulièrement et
possèdent donc deux résidences principales. Ce
phénomène ne doit pas être sous-estimé, surtout chez
les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Soit il ne s'agit pas d'une résidence principale et, par
définition, tout abattement est exclu.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
il semblerait que le gouvernement ait souhaité limiter le
bénéfice de l'abattement de 20 % à un seul immeuble
afin d'éviter les obstacles auxquels l'administration fiscale se
heurterait si elle devait contrôler que le deuxième abattement ne
porte pas sur une résidence secondaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 13
Renforcement des obligations
déclaratives relatives aux dettes déduites de l'impôt de
solidarité sur la fortune
Commentaire
: cet article vise à imposer aux
contribuables, lors du dépôt de la déclaration
d'impôt de solidarité sur la fortune, de joindre les pièces
nécessaires à la justification de la déduction du passif.
En cas de non-respect de cette obligation, l'administration pourrait rectifier
la déclaration en se conformant à la procédure de
redressement contradictoire.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 885 E du code général des impôts dispose que
l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune est
constituée par la valeur nette, au 1
er
janvier de
l'année, de l'ensemble des biens, droits et valeurs imposables
appartenant aux membres du foyer fiscal. Les dettes grevant les patrimoines
sont admises en déduction pour l'assiette de l'ISF sous les mêmes
conditions et dans les mêmes limites qu'en matière de droits de
succession.
A cet égard, l'article 768 du code général des
impôts dispose que pour la liquidation des droits de mutation par
décès, les dettes à la charge du défunt sont
déduites lorsque leur existence au jour de l'ouverture de la succession
est dûment justifiée par tous modes de preuve compatibles avec la
procédure écrite.
En outre, l'article 769 du même code précise que les dettes
contractées pour l'achat de biens exonérés ou dans
l'intérêt de tels biens sont imputées en priorité
sur la valeur desdits biens. L'affectation de la dette doit résulter
d'un contrat de prêt.
Dans le dispositif actuel, la documentation de base de l'administration
fiscale précise les conditions de déductibilité des
dettes. Il en résulte que pour être déductibles, les dettes
doivent :
n exister au 1
er
janvier de l'année d'imposition ;
n être à la charge personnelle du redevable ;
n être justifiées par tous modes de preuve compatibles avec la
procédure écrite, c'est-à-dire par des actes écrits
ou encore par des présomptions suffisamment graves, précises et
concordantes. Pour les dettes résultant d'actes authentiques, les
redevables doivent indiquer, soit la date de l'acte, le nom et la
résidence de l'officier public qui l'a reçu, soit la date de la
décision judiciaire et la juridiction dont elle émane. En ce qui
concerne les autres dettes, les redevables doivent présenter, à
la demande du service, les titres, actes ou écrits que le
créancier ne peut, sous peine de dommages intérêts, se
refuser de communiquer contre reçu.
En ce qui concerne les dettes professionnelles, la documentation
administrative les définit comme celles nées de l'activité
de l'entreprise et liées à son cycle de production. Lorsqu'une
dette est inscrite au bilan d'une entreprise ou que les intérêts
correspondants ont été portés en charge d'exploitation, il
y a lieu de présumer qu'il s'agit d'une dette professionnelle.
La documentation administrative ajoute que les dettes contractées pour
l'achat ou dans l'intérêt des biens professionnels doivent
être imputées par priorité sur la valeur des biens de cette
nature.
Cependant, dans l'hypothèse où le montant des dettes
professionnelles se révèle supérieur à la valeur
des biens considérés, le redevable peut déduire cet
excédent de la valeur des biens taxables. En vue de justifier une telle
imposition, il doit alors, en annexe à sa déclaration :
- mentionner la composition détaillée de son patrimoine
professionnels en l'accompagnant d'une évaluation de celui-ci (avec
l'indication de la méthode retenue) ;
- communiquer la liste exhaustive des éléments ayant concouru
à la formation du passif.
Il semblerait donc qu'il existe déjà certaines obligations de
déclaration des dettes. Toutefois, ces contraintes résultent
d'instructions administratives et non pas de la loi.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le paragraphe I
du présent article donne un fondement
légal à l'obligation pour le redevable de fournir les
éléments justifiant de l'existence, de l'objet et du montant des
dettes dont la déduction est opérée.
Le présent article étend ainsi aux dettes prises en compte dans
le calcul de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune
une règle qui s'applique déjà aux dettes du défunt
pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit.
En effet, l'article 770 du code général des impôts dispose
que les dettes dont la déduction est demandée sont
détaillées, article par article, dans un inventaire
certifié par le déposant et annexé à la
déclaration de la succession.
En outre,
le paragraphe II
complète l'article L. 23 A du livre
des procédures fiscales afin de créer une procédure de
demande d'éclaircissements et de justifications indépendante de
la procédure d'examen contradictoire de la situation fiscale
personnelle. Ces demandes concerneraient la composition de l'actif et du passif
du patrimoine du contribuable.
L'instauration de cette nouvelle procédure aurait deux avantages pour
l'administration :
- elle ne serait pas accompagnée des garanties particulières qui
entourent la procédure de l'examen contradictoire de la situation
personnelle (envoi ou remise d'un avis de vérification, faculté
pour le contribuable de se faire assister par un conseil de son choix), mais
obéirait aux mêmes règles de procédure que celles
prévues pour l'article L.16 (les demandes d'éclaircissement
doivent indiquer explicitement les points sur lesquels elles portent et
mentionnent le délai de réponse dont le contribuable dispose en
fonction des textes en vigueur) ;
- en l'absence de réponse ou en cas de justifications insuffisantes,
l'administration pourrait immédiatement rectifier la déclaration
d'impôt en se conformant à la procédure de redressement
contradictoire prévue à l'article L.55 du livre des
procédures fiscales.
Votre rapporteur admet que cette obligation de déclaration offrirait
à l'administration fiscale une vision beaucoup plus fine de la situation
fiscale du contribuable.
Concernant cette nouvelle procédure de demande de justifications et
d'éclaircissements, il se demande cependant s'il sera facile de la
distinguer de la procédure d'examen contradictoire de la situation
personnelle (ECSFP) et si les contribuables ne revendiqueront pas l'application
des dispositions de l'article L.47 dès lors que les documents
demandés par l'administration fiscale pourraient être
regardés comme constituant le début d'un ECSFP.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
actuellement, les inspecteurs de l'administration fiscale reçoivent,
à leur demande, des relevés bancaires justifiant des soldes
mentionnés par les contribuables dans leurs déclarations
d'impôt de solidarité sur la fortune, sans qu'aucune
réclamation ne soit introduite par les contribuables concernés.
Or, la création d'une nouvelle procédure de contrôle
risque de remettre en cause le bon fonctionnement de cette pratique et de
provoquer le développement d'un nouveau type de contentieux.
Votre rapporteur ne souhaite pas renforcer le caractère
déjà très procédurier du contrôle fiscal. En
outre, il estime que cette nouvelle procédure amoindrit le principe
constitutionnel des droits de la défense dont le Conseil constitutionnel
a affirmé qu'il "
s'impose à l'autorité
administrative sans qu'il soit besoin, pour le législateur, d'en
rappeler l'existence.
"
31(
*
)
Compte tenu de ces observations, votre rapporteur général vous
propose donc un amendement visant à supprimer cette nouvelle
procédure.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 14
Modification des règles de
territorialité en matière de droits de mutation à titre
gratuit
Commentaire : le présent article propose d'imposer en
France les donataires et héritiers domiciliés fiscalement en
France qui reçoivent des biens étrangers, quel que soit le
domicile fiscal du donateur ou du défunt.
I - LA SITUATION ACTUELLE
En vertu de l'article 750 ter 1° du code général des
impôts qui pose les règles de territorialité relatives aux
droits de mutation à titre gratuit, sont passibles de ces droits,
1- les donataires, héritiers ou légataires qui reçoivent
des biens
d'un donateur ou défunt domicilié fiscalement en
France
, quel que soit leur propre domicile fiscal et que ces biens, meubles
ou immeubles, soient situés en France ou hors de France ;
2- les donataires, héritiers ou légataires qui reçoivent
des biens
d'un donateur ou défunt qui n'est pas domicilié
fiscalement en France
, quel que soit leur propre domicile fiscal, mais
à la condition que
ces biens meubles ou immeubles soient
situés en France.
Il demeure donc que les donataires et héritiers domiciliés en
France qui reçoivent d'un
donateur ou défunt qui n'est pas
domicilié fiscalement en France
des
biens situés hors de
France
, meubles et immeubles, ne sont pas passibles de l'impôt en
France
32(
*
)
.
II - LE PROJET DU GOUVERNEMENT
A. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF PRINCIPAL
1. Une volonté de lutter contre la délocalisation fiscale
Le présent article est l'un des quatre articles du présent
projet de loi de finances destinés à lutter contre la
délocalisation fiscale des détenteurs de revenus et de
patrimoines les plus importants.
Dans ce objectif, cet article propose de modifier les règles de
territorialité en matière de droits de mutation à titre
gratuit.
Cet article vise en particulier les personnes physiques qui
transféreraient leur domicile fiscal dans le seul but d'effectuer des
donations ou de préparer leur succession ; ainsi, l'ensemble de
leurs biens, mobiliers et immobiliers sans assise en France, échapperait
aux droits de donation ou de succession. Rappelons toutefois qu'il s'appliquera
également aux personnes morales, sous réserve des exemptions
particulières dont bénéficient certaines d'entre elles
33(
*
)
.
2. Extension des règles de territorialité en matière de
droits de mutation à titre gratuit
Désormais seraient passibles de l'impôt en France, les
donataires et héritiers domiciliés en France
qui
reçoivent des
biens
meubles et immeubles,
situés en
France ou hors de France
,
quel que soit le domicile du donataire ou du
défunt.
La législation actuelle fait intervenir, en sus de la question de la
localisation des biens concernés, le critère du domicile fiscal
du donateur ou du défunt. Dans la situation envisagée par le
Gouvernement, un second critère serait donc introduit : le domicile
des héritiers, donataires ou légataires.
Ce dispositif du double critère s'inspire de celui applicable dans
certains Etats européens : l'Allemagne, l'Autriche et la Finlande.
Désormais, les seuls biens exemptés des droits de mutation
à titre gratuit seront ceux qui répondront à la triple
condition suivante :
1- biens sis à l'étranger,
2- domicile fiscal du donateur (ou du défunt) à
l'étranger,
3- domicile fiscal du donataire (ou héritier ou légataire)
à l'étranger.
Dans tous les autres cas, sous réserve des conventions fiscales
applicables et des exemptions particulières, les droits de mutation
à titre gratuit seront dus.
Ce dispositif devrait s'appliquer aux donations ou legs réalisés
ou aux successions ouvertes à compter du 1
er
janvier 1999, et
donc à des contrats en cours.
Aucune évaluation des conséquences d'un tel dispositif sur le
budget de l'Etat ne peut être faite : le
phénomène de la délocalisation fiscale demeure très
difficile à apprécier. La mise en place, au début de
l'année 1999, au sein du ministère de l'Economie et des finances,
d'un " Observatoire de la délocalisation fiscale " devrait
permettre, à partir de l'année prochaine, de mieux
connaître ce phénomène et notamment les contribuables
concernés et les recettes fiscales en jeu.
B. LES ATTÉNUATIONS PRÉVUES
1. La primauté des conventions fiscales sur la loi
Tout d'abord, rappelons que, conformément à l'article 55 de
notre Constitution, les conventions fiscales bilatérales ont une valeur
supérieure à la loi.
La France a conclu 35 conventions fiscales en matière de droits de
mutation à titre gratuit. Ces conventions répartissent les droits
d'imposer les successions (ou les donations) en fonction de la résidence
fiscale du défunt (ou du donateur) et du lieu de situation des biens
légués (ou donnés).
Sauf cas très exceptionnel, la situation des légataires (ou
donataires) n'est pas prise en compte. Dès lors, les dispositions du
présent article ne pourront s'appliquer en présence d'une
convention fiscale conclue par le France.
Toutefois, il faut remarquer que seulement 6 de ces 35 conventions traitent
des donations (en italique dans la liste ci-après). De plus, s'agissant
des successions, 22 de ces conventions concernent des Etats d'Afrique ou du
proche ou Moyen Orient qui sont, en général, peu susceptibles de
constituer des Etats ou des territoires d'accueil pour la délocalisation
à des fins fiscales (en gras dans la liste ci-après).
Liste des Etats ayant conclu une convention en matière d'impôt
sur les succession avec la France
:
Algérie - Arabie
Saoudite -
Autriche -
Bahreïn -
Belgique -
Bénin - Burkina Faso - Cameroun -
Canada -
République
centrafricaine - Congo - Côte d'Ivoire - Emirats Arabes Unis -
Espagne -
Etats-Unis -
Finlande -
Gabon -
Italie -
Koweït - Liban - Mali - Mauritanie - Mayotte -
Monaco -
Niger -
Nouvelle-Calédonie -
Oman - Qatar -
Royaume-Uni -
Saint-Pierre-et-Miquelon -
Sénégal -
Suède -
Suisse -
Togo - Tunisie -
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie.
2. Eviter la double imposition
Le II. du présent article propose, afin d'éviter une double
imposition pour les biens meubles et immeubles situés hors de France, et
en l'absence de convention fiscale, d'étendre le dispositif d'imputation
de l'impôt acquitté à l'étranger sur l'impôt
exigible en France
34(
*
)
, au
nouveau cas d'imposition prévu au I. du présent article.
Ainsi, des droits de mutation à titre gratuit n'auront à
être payés en France que si les biens reçus subissent une
imposition au titre des successions et des donations plus faible dans leur pays
de localisation qu'en France.
3. Le cas des " impatriés "
L'application de ce dispositif aux actifs originaires d'un pays non lié
à la France par une convention fiscale et " impatriés "
en France pour des raisons professionnelles pourrait avoir de lourdes
conséquences pour l'économie française : en effet,
ces actifs, et les sociétés qui les emploient, pourraient
être dissuadés de s'installer en France en raison du
supplément d'imposition au titre des donations et des successions que
ces actifs pourraient être amenés à payer.
La commission des finances de l'Assemblée nationale s'en est
émue et a obtenu du Gouvernement que cette question soit approfondie
d'ici la deuxième lecture.
Les scénarios actuellement à l'étude au ministère
de l'Economie et des Finances sont les suivants :
- soit laisser l'article 14 en l'état,
- soit sortir de son champ d'application certaines personnes physiques
à raison de leur durée de résidence en France.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sans être fondamentalement hostile à ce dispositif qui
permettrait de limiter l'évasion fiscale, votre commission souhaite en
souligner les travers et les risques.
A. UNE CONTREPARTIE DU RENFORCEMENT DE LA PRESSION FISCALE EN
FRANCE
La mise en place de ce dispositif constitue l'une des contreparties du
renforcement de la pression fiscale, notamment sur les " grandes
fortunes ", prévu dans le projet de loi de finances pour 1999.
Certes, en adoptant ce dispositif, la France appliquerait un système
déjà en vigueur dans trois pays européens, mais il faut
noter :
- d'une part, que la France se caractérise déjà, en
comparaison avec ses principaux partenaires européens, par des droits de
mutation à titre gratuit élevés, comme le montre le
tableau ci-après,
Comparaisons internationales sur les droits de mutation
à
titre gratuit
- et
que d'autre part, les pays qui ont adopté le double critère sont
en forte minorité en Europe, comme le montre le tableau ci-dessous.
Classification des Etats européens selon les critères retenus
en matière de territorialité pour les droits de mutation à
titre gratuit :
|
(1) |
(2) |
(3) |
(2) + (3) |
|
Portugal |
Belgique, Danemark, France actuellement , Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède |
Espagne |
Allemagne, Autriche, Finlande, France art. 14 |
(1) :
Etats appliquant un principe de stricte territorialité (seule la
localisation des biens et droits considérés est prise en
compte) ;
(2) : Etats retenant le critère de la résidence fiscale
du donateur (ou du défunt) ;
(3) : Etats retenant le critère de la résidence fiscale du
donataire (ou de l'ayant droit) ;
(2) + (3) : Etats retenant les deux précédant
critères.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie.
B. LE RISQUE DE FAVORISER LA DÉTENTION D'ACTIFS NON
DÉCLARÉS
L'efficacité du dispositif proposé tient bien évidemment
à l'obligation qui est faite aux héritiers (ou donataires) de
déclarer, auprès de l'administration fiscale française,
les biens reçus en héritage (ou en donation), situés hors
de France, alors que le défunt (ou le donateur) n'était pas
domicilié fiscalement en France.
L'absence de cette déclaration obligatoire rend les héritiers
(ou donataires) passibles de sanctions fiscales.
Rappelons qu'en matière de droits de mutation à titre gratuit
35(
*
)
, deux délais de
prescription s'appliquent :
- un délai de trois ans en cas de défaut de valeur ;
- un délai de dix ans en cas d'omission ou d'absence de
déclaration.
Il semble pourtant très difficile en pratique d'imposer des biens
situés à l'étranger, inconnus de l'administration fiscale
française et pour lesquels une déclaration spontanée
n'aurait pas été déposée.
Cette situation pose le problème récurrent des échanges
d'information entre administrations fiscales de différents pays.
Les Etats ayant conclu une convention d'assistance administrative en
matière de droits de mutation à titre gratuit avec la France sont
les mêmes Etats qui ont conclu une convention en matière
d'impôt sur les successions avec la France à l'exception de
l'Arabie Saoudite, du Bahreïn, de l'Oman et du Qatar. En particulier, ne
figurent pas dans cette liste, le Luxembourg, la Suisse et l'Irlande,
destinations possibles des personnes délocalisées.
En outre, cette imposition risque de donner lieu à des montages
occultes afin d'échapper à cette nouvelle règle.
Paradoxalement donc, ce dispositif pourrait conduire à une
évasion fiscale internationale accrue.
C. LE RISQUE DE DISSUADER LES DONATIONS, HÉRITAGES ET LEGS EN
FAVEUR DE RÉSIDENTS FRANÇAIS
Enfin, ce dispositif semble constituer un nouvel obstacle aux donations,
héritages et legs en faveur de résidents français.
D. UNE RÉDACTION ARCHAÏQUE
Enfin, votre commission tient à souligner
l'archaïsme de la
rédaction de cet article
36(
*
)
qui mentionne en particulier les
" fonds publics ", terme qui n'a plus cours aujourd'hui et qui
remonterait à la Révolution française, pour
désigner, vraisemblablement, l'équivalent des actuelles
" obligations d'Etat ". Un " toilettage " du texte
proposé par cet article pour le 3° de l'article 750 ter semble
donc indispensable
37(
*
)
.
E. LE CAS DES " IMPATRIÉS "
Afin de ne pas pénaliser les " impatriés "
résidant temporairement en France pour des raisons professionnelles,
votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à exclure
ces personnes physiques du champ d'application du présent article.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 14 bis (nouveau)
Relèvement de
l'abattement pour la perception des droits de mutation à titre gratuit
sur la part du conjoint survivant
Commentaire : pour la perception des droits de mutation
à titre gratuit, cet article tend à relever progressivement
à 500.000 francs l'abattement sur la part du conjoint survivant.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 779 du code général des impôts fixe le montant
de l'abattement effectué sur la part de la succession ou de la donation
reçue par l'héritier.
Entré en vigueur au 1
er
janvier 1982, les abattements
actuels n'ont pas été actualisés depuis. Pour une
succession, ils s'élèvent à 330.000 francs sur la
part du conjoint survivant, à 300.000 francs sur la part des ascendants
et des enfants directs ou représentés, à
100.000 francs sur la part des frères et soeurs et à
10.000 francs sur la part des autres héritiers.
Le niveau de ces abattements est relativement faible en comparaison des
abattements pratiqués en Allemagne ou aux Pays-Bas, notamment en ce qui
concerne le conjoint survivant.
Ainsi, en Allemagne, la part du conjoint bénéficie d'un
premier abattement de 600.000 DM (2,02 millions de francs) et d'un abattement
complémentaire de 500.000 DM (1,7 million de francs) diminué, le
cas échéant, de la valeur capitalisée des droits à
pension non imposables attribués au conjoint survivant. En
général, l'abattement accordé au conjoint
s'élève donc à 1,1 million de DM, soit 3,7 millions de
francs. Avant la réforme des droits de mutation à titre gratuit
de 1996, l'abattement pour le conjoint n'était que de 500.000 DM.
Aux Pays-Bas, la part du conjoint survivant (ou de la personne ayant
cohabité avec le défunt pendant une période ininterrompue
d'au moins cinq ans) bénéficie d'un abattement de 555.317 fl
(1,66 million de francs).
Votre rapporteur tient à rappeler qu'au Royaume-Uni, les droits
s'appliquent sur l'ensemble de la masse successorale après un abattement
général de 215.000 (soit 2,1 millions de francs) qui correspond
à la tranche taxée à taux zéro.
DMTG en fonction du niveau de patrimoine transmis au conjoint survivant (en francs)
France
Montant des droits
|
|
||||||||
|
5.000.000 |
- |
|
|
|
|
|
|
|
Italie
Pays-Bas
4.000.000
|
- |
Allemagne
3.000.000
|
- |
||||||||
|
2.000.000 - |
||||||||
|
1.000.000 - |
||||||||
|
0 |
||||||||
|
|
0 |
1.400.000 |
4.200.000 |
7.000.000 |
9.800.000 |
12.600.000 |
15.400.000 |
|
Montant de la part imposable
(Source : Conseil des impôts)
En
outre, le code civil est assez défavorable pour le conjoint survivant et
privilégie les ascendants et les enfants en matière de droit de
succession.
Ainsi, l'article 767 du code civil prévoit que le conjoint survivant
non divorcé a, sur la succession du procédé, un droit
d'usufruit d'un quart ou de moitié selon la nature des
héritiers.
Par ailleurs, l'article 1098 précise les modalités de l'usufruit
forcé du second conjoint si les enfants du premier lit
préfèrent substituer à la libéralité en
propriété qu'un époux remarié a pu faire à
son second conjoint l'abandon de l'usufruit de la part de succession qu'ils
auraient recueillie en l'absence de conjoint survivant.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de relever l'abattement sur la part du
conjoint survivant et modifie pour cela le premier alinéa du I de
l'article 779 du code général des impôts.
L'abattement sur la part du conjoint survivant passe de 300.000 à
400.000 francs pour les mutations à titre gratuit entre vifs
consenties par actes passés entre le 1
er
janvier 1999 et le
31 décembre 1999 et pour les successions ouvertes entre ces
mêmes dates.
Il est prévu de le relever à 500.000 francs pour les mutations
à titre gratuit entre vifs consenties par actes passés à
compter du 1
er
janvier 2000 et pour les successions ouvertes
à compter de cette date.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
la perte de recettes est évaluée à 200 millions de
francs pour 1999 et 200 millions de francs pour 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 14 ter (nouveau)
Rétablissement
des sanctions en cas de défaut de déclaration des successions en
Corse
Commentaire : cet article vise à
rétablir le
système de sanctions en cas de défaut de déclaration de
succession qui existe déjà en métropole.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 641 du code général des impôts dispose que les
délais d'enregistrement des déclarations que les
héritiers, donataires ou légataires ont à souscrire des
biens à eux échus ou transmis par décès sont :
- de six mois à compter du jour du décès, lorsque celui
dont on recueille la succession est décédé en France
métropolitaine ;
- d'une année dans tous les autres cas.
L'article 642 du même code prévoit toutefois, en ce qui concerne
la Réunion, un délai de deux ans à compter du jour du
décès lorsque celui dont on recueille la succession est
décédé ailleurs qu'à Madagascar, à
l'île Maurice, en Europe ou en Afrique.
La Corse échappe à ce régime de droit commun, même
si aucun article du code général des impôts ne mentionne le
statut particulier dont elle bénéficie.
En effet, le dernier alinéa de l'article III du 21 prairial an IX pose
pour principe que "
la peine du droit en sus encourue par défaut
de déclaration dans le délai de six mois restera
abrogée
". L'arrêté Miot ne supprime pas le
délai de déclaration, mais la peine qui sanctionne son
inobservation par les parties concernées. Cette dérogation au
droit commun ne concerne que les biens mobiliers et immobiliers situés
en Corse.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La commission d'enquête créée par l'Assemblée
nationale sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services
publics en Corse a critiqué le maintien de cette
spécificité fiscale. En effet, faute d'astreinte
pécuniaire, les parties concernées par la succession ont presque
toujours décidé de ne pas déclarer la succession. Or,
l'absence répétée de déclaration contribue à
faire perdurer l'indivision des propriétés,
particulièrement répandue en Corse.
Comme le faisait remarquer le rapport de février 1984 des inspecteurs
des finances MM. André Valls et Noël de Saint-Pulgent,
" si
les arrêtés Miot ne semblent pas devoir être tenus pour
responsables essentiels de l'indivision des propriétés corses qui
a des causes à la fois plus anciennes et plus profondes, l'absence
d'obligation de déclaration des immeubles situés en Corse a
toutefois permis à l'indivision de se perpétuer plus facilement.
L'obligation de déclaration aurait en effet conduit les héritiers
à recourir plus fréquemment aux services des notaires et il est
probable que dans beaucoup de cas ces derniers ne se seraient pas
contentés de liquider les droits de succession mais auraient aussi
réalisé le partage des biens.
"
Afin d'aligner le régime applicable en Corse sur celui applicable dans
les autres départements de la République, l'Assemblée
nationale a adopté un amendement visant à rétablir des
sanctions en cas d'absence de déclaration successorale.
Votre rapporteur général ne peut que se féliciter de ce
retour au droit commun qu'il avait préconisé en tant
qu'inspecteur des finances dans son rapport de 1977 : "
Il
conviendrait, en premier lieu, de modifier explicitement l'arrêté
du 21 prairial an IX pour établir de manière incontestable
l'obligation de déclarer toutes les successions dans un délai de
six mois à compter du décès ; une disposition
législative est nécessaire à cet égard, compte tenu
de la force juridique reconnue à l'arrêté Miot en raison de
la nature même de la question traitée
".
Toutefois, il souhaite émettre deux réserves.
D'une part, il lui semble nécessaire de régler le
problème de l'indivision des propriétés avant d'autoriser
le rétablissement des sanctions en cas de non déclaration.
Comme le faisaient remarquer MM. André Valls et Noël de
Saint-Pulgent dans le rapport précité, "
l'obligation de
déclaration ne peut pas toutefois être rétablie sans
ménagements ni transition en Corse, car souvent le partage des biens n'y
a pas été effectué depuis plusieurs
générations et les successions consécutives n'ont pas
été liquidées. Or, pour que les déclarations
futures puissent être déclarées, il faut que celles qui les
ont précédées aient été préalablement
réglées. La remise en ordre de la situation héritée
du passé requiert du temps (au minimum cinq à dix ans dans
certains cas). L'obligation de déclaration ne pourrait donc entrer en
vigueur que progressivement
. "
A cet égard, votre rapporteur général tient à
rappeler que lors de la discussion de la loi de finances pour 1986, le
Parlement a voté un dispositif qui exonérait de droits les actes
de partage et de licitation des biens immobiliers situés en Corse, ainsi
que les actes réalisés en vue du règlement des indivisions
successorales jusqu'au 31 décembre 1991. Ce dispositif a
été prorogé une première fois jusqu'au 31
décembre 1997, puis une deuxième fois jusqu'au 31 décembre
2000. A cette date (douze ans s'étant écoulés depuis
l'adoption de ce dispositif), on peut supposer que la question des indivisions
aura été en grande partie réglée et ne constituera
plus un obstacle aux déclarations de succession. C'est pourquoi votre
rapporteur général vous propose un amendement qui repousse
l'entrée en vigueur du présent article au 1
er
janvier
2001, date d'expiration des mesures transitoires en vue de faciliter les
partages successoraux en Corse.
D'autre part, votre rapporteur général estime que le
présent article n'aura qu'une portée limitée tant que
l'évaluation des biens immobiliers n'aura pas une base légale.
Le premier alinéa de l'article 761 du code général des
impôts dispose que pour la liquidation des droits de mutation à
titre gratuit, les immeubles, quelle que soit leur nature, sont estimés
d'après leur valeur vénale réelle à la date de la
transmission, d'après la déclaration détaillée et
estimative des parties.
En Corse, il en va différemment puisque l'article 3 de
l'arrêté du 21 prairial an IX précise que "
la
valeur des immeubles situés en Corse est déterminée pour
l'assiette des droits de succession en multipliant par 100 le montant de la
part de la contribution foncière revenant à l'Etat
".
L'application de ce dispositif conduisait à attribuer une valeur
" fiscale " des biens immobiliers qui correspondait à environ
1 à 2 % de leur valeur vénale. Le décret du 9
décembre 1948 ayant donné un caractère d'impôt
exclusivement local à la contribution foncière, le ministre des
finances avait décidé, le 24 avril 1951, que les immeubles
situés en Corse seraient évalués, comme sur le continent,
à leur valeur vénale.
Cette décision avait soulevé de telles protestations que le
ministre avait accepté, le 14 juin suivant, de surseoir à la mise
en vigueur du régime de droit commun jusqu'à ce que le Parlement
se soit prononcé sur le régime applicable en Corse.
En l'absence de règles nouvelles, la valeur des immeubles avait
été calculée, depuis le 14 juin 1951, en appliquant au
registre cadastral servant de base à la contribution foncière
perçue au profit des départements et des communes, le coefficient
de 18, puis de 22, correspondant au taux de la taxe proportionnelle sur le
revenu des personnes physiques. Cette taxe ayant été
supprimée en 1959, le taux de 22 % avait été
remplacé par le taux de 24 correspondant à celui de la seule taxe
proportionnelle qui subsistait en matière d'impôt sur le revenu,
à savoir celle perçue sur les revenus de capitaux mobiliers. Or,
cette méthode d'évaluation a été condamnée
par la Cour de cassation (affaire Perrino, 2 janvier 1992).
L'administration fiscale ne peut plus désormais en faire application.
Faute d'une base de calcul légale, les droits de succession sur les
biens immobiliers situés en Corse ne sont plus recouvrés.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 14
ter
Réactivation de la commission mixte créée par
la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de
Corse
Commentaire : cet article vise à réactiver la commission mixte créée par la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
L'article 63 de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité
territoriale de Corse avait institué une commission mixte de douze
membres composée par moitié de représentants de la
collectivité territoriale de Corse et de représentants de l'Etat.
Celle-ci était chargée de formuler des propositions relatives au
régime fiscal spécifique applicable en Corse et aux dispositions
destinées à faciliter la sortie de l'indivision. Or, les travaux
de cette commission se sont très vite enlisés et aucune
proposition n'a été formulée.
Votre rapporteur général souhaite réactiver ladite
commission et vous propose un amendement prévoyant le dépôt
d'un rapport par cette commission dans les six mois à compter de la
promulgation de la loi de finances pour 1999 contenant ses propositions
relatives au régime fiscal spécifique applicable en Corse et aux
dispositions destinées à faciliter la sortie de l'indivision.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter le présent article additionnel.
ARTICLE 15
Régime des titres ou droits de
personnes morales ou organismes, détenant directement ou par personne
interposée, des immeubles ou droits immobiliers sis en
France
Commentaire : cet article a pour objet de soumettre aux
droits de
mutation à titre gratuit et à l'impôt de solidarité
sur la fortune, les immeubles et droits immobiliers situés sur le
territoire français et détenus par des non-résidents par
l'intermédiaire d'organismes ou de personnes morales interposées.
I. LE DROIT EXISTANT
Les non-résidents, personnes physiques qui n'ont pas leur domicile
fiscal en France et possèdent des biens en France,
sont assujettis
à l'impôt de solidarité sur la fortune
dès lors
que la valeur nette de leur patrimoine dépasse le seuil d'imposition de
4,7 millions de francs. Seuls les biens français sont pris en
considération.
Les immeubles et les droits immobiliers sont assujettis,
mais les placements
financiers font l'objet d'une mesure d'exonération spécifique
(article 885 L du code général des impôts). Toutefois, les
actions ou parts détenues dans une société ou personne
morale dont l'actif est principalement constitué d'immeubles ou de
droits immobiliers situés sur le territoire français, ne sont pas
considérés comme des placements financiers, à proportion
de la valeur de ces biens et droits immobiliers par rapport à l'actif
total de la société.
En matière de
droits de mutation à titre gratuit
(droits
de succession ou donations), les immeubles et droits immobiliers situés
en France sont imposés lorsque le donateur ou le défunt n'a pas
son domicile fiscal en France (article 750 ter du code général
des impôts).
De surcroît,
les titres relatifs aux sociétés ou aux
personnes morales à prépondérance immobilière
,
dont le siège est situé hors de France, non cotées en
bourse, et détenus par un défunt ou un donateur
non-résident sont soumis aux droits de mutation à titre gratuit,
à proportion de la valeur de ces biens et droits immobiliers dans
l'actif total de la société.
Aussi bien en matière d'impôt de solidarité sur la fortune
que de droits de mutation à titre gratuit,
des conventions
internationales
permettent d'éliminer les doubles impositions,
lorsque le droit d'imposer appartient concurremment à l'Etat de
situation des immeubles et à l'Etat de résidence du
propriétaire.
Enfin, une taxe de 3% de la valeur vénale des immeubles
possédés en France par certaines personnes morales est
prévue aux articles 990D et suivants du code général des
impôts. Elle fait l'objet de nombreuses exonérations.
Malgré ces dispositions, il est apparu que certaines formes de
détention de biens ou droits immobiliers sur le territoire national
échappaient à toute imposition sur le patrimoine
. Il s'agit
en particulier des immeubles détenus par des sociétés ou
des personnes morales non-résidentes qui ne sont pas à
prépondérance immobilière et des immeubles
possédés par l'intermédiaire de chaînes de
participations.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le paragraphe I
du présent article a pour objet de modifier le
2° de l'article 750 ter du code général des impôts
relatif à l'imposition au titre des droits de mutation à titre
gratuit de biens français détenus par une personne physique non
résidente, afin d'introduire
la notion de possession indirecte de
biens ou droits immobiliers.
Ainsi, "
tout immeuble ou droit immobilier est réputé
possédé directement ou indirectement lorsqu'il appartient
à des personnes morales ou à des organismes dont le donateur, le
défunt, seul ou conjointement avec son conjoint, leurs ascendants ou
descendants ou leurs frères et soeurs; détient plus de la
moitié des actions, parts ou droits, directement ou par
l'intermédiaire de chaînes de participation.
"Cette
définition est valable quelle que soit le nombre de personnes morales ou
d'organismes interposés.
La valeur des biens
est déterminée "
par la proportion
de la valeur de ces biens ou des actions, parts ou droits représentatifs
de tels biens dans l'actif total des organismes ou personnes morales dont le
donateur ou le défunt détient directement les actions, parts ou
droits
".
Les D et E
du
paragraphe I
visent à ce que la
règle selon laquelle les immeubles affectés à
l'activité d'une personne morale, d'une société ou d'un
organisme (activité industrielle, commerciale, non commerciale ou
agricole) ne sont pas pris en considération, s'applique tant à la
mise en jeu des règles sur la prépondérance
immobilière qu'à l'évaluation des biens immobiliers
indirectement détenus par une personne physique.
L'objectif est en effet d'imposer l'immobilier à usage privé et
non l'immobilier à usage professionnel.
38(
*
)
Le paragraphe II
modifie de manière similaire les règles
relatives à l'impôt de solidarité sur la fortune : les
actions, parts ou droits détenus par des non-résidents dans les
personnes morales ou organismes entraînant une possession
immobilière indirecte ne constituent plus des biens professionnels
exonérés de l'ISF.
Ainsi, les non-résidents seront assujettis à l'ISF au titre des
biens et droits immobiliers indirectement possédés tant par
l'intermédiaire des personnes morales et organismes de droit
étranger que par les personnes morales de droit français.
Dès lors, l'exonération dont bénéficient certains
placements financiers des non-résidents ne concernera plus les actions,
parts et droits détenus dans les sociétés
françaises à raison de la part des droits immobiliers
détenus, lorsqu'un groupe familial en assure le contrôle.
Cet article constituant effectivement une mesure visant à contrecarrer
les montages financiers permettant à des non-résidents de
détenir des biens immobiliers en France, pour leur usage privatif, sans
payer les droits y afférents, il n'appelle pas d'observation
particulière.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification
ARTICLE 16
Imposition des plus-values
constatées et des plus-values en report d'imposition en cas de transfert
du domicile hors de France.
Commentaire : le présent article propose d'imposer
immédiatement, lorsque le contribuable transfère son domicile
à l'étranger, les plus-values de cession ou d'échange de
titres placées antérieurement sous le régime du report,
ainsi que les plus-values constatées sur les participations
substantielles.
Le présent article est l'un des quatre articles du présent
projet de loi de finances destinés à lutter contre la
délocalisation des revenus et des patrimoines les plus importants.
La législation actuelle ne permet de taxer, à la date du
transfert du domicile d'un contribuable hors de France, ni les plus-values
latentes, ni même les plus-values qui ont été effectivement
réalisées, calculées et déclarées, mais qui
sont placées en report d'imposition.
Dans cet objectif, cet article prévoit de rendre immédiatement
imposable le contribuable qui transfère son domicile fiscal à
l'étranger, au titre :
1- des " plus-values de cession ou d'échange de valeurs
mobilières ou de droits sociaux dont l'imposition a été
reportée " (
paragraphe I
du présent article,
insérant un 1
bis
à l'article L. 167 du code
général des impôts),
2- et des plus-values constatées sur les participations substantielles
39(
*
)
(
paragraphe II
du
présent article, créant un article L . 167
bis
du
code général des impôts).
I. L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES EN REPORT
A. LA SITUATION ACTUELLE
La législation actuelle ne permet pas de taxer, à la date du
transfert du domicile d'un contribuable hors de France, les plus-values qui ont
été effectivement réalisées, calculées et
déclarées, mais qui sont placées en report d'imposition.
Dans le cas général, la cession de valeurs mobilières ou
de droits sociaux donnant lieu à plus-value subit une
taxation
à 26 %
40(
*
)
,
payée l'année qui suit la cession.
Toutefois, pour certaines opérations financières qui
entraînent des échanges de titres,
une possibilité
de
report d'imposition
est prévue
41(
*
)
. Une telle possibilité est
également prévue dans un cas de cession de titres
42(
*
)
.
Le report d'imposition s'applique à la demande expresse du contribuable
et a pour effet de reporter l'imposition jusqu'à la transmission
(à titre gratuit ou à titre onéreux), le rachat, le
remboursement ou l'annulation des titres concernés. Le montant total des
plus-values ayant donné lieu à reports s'établissait, au
31 décembre 1996, à 42,6 milliards de francs.
Sauf cas particuliers
43(
*
)
, les
non-résidents ne sont pas soumis à l'imposition en France sur les
plus-values qu'ils réalisent en France : le droit fiscal
international retient la solution de
l'imposition de la plus-value dans le
pays de résidence du contribuable.
L'administration fiscale française n'a donc pas de moyen de
connaître la situation des valeurs mobilières et des droits
sociaux d'un contribuable en report d'imposition qui a transféré
son domicile fiscal hors de France. Par conséquent, elle ne peut pas
recouvrer l'impôt dû en cas de transmission, rachat, remboursement
ou annulation des titres remis lors de l'échange, n'ayant pas la
connaissance de cet événement.
Cette situation peut être
source d'évasion fiscale
.
B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
1. L'imposition immédiate
Le présent article propose de
rendre immédiatement
imposable
le contribuable qui transfère son domicile fiscal à
l'étranger, au titre des " plus-values de cession ou
d'échange de valeurs mobilières ou de droits sociaux dont
l'imposition a été reportée " (
paragraphe I
du
présent article, insérant un 1
bis
à l'article L.
167 du code général des impôts). L'impôt est alors
liquidé et il devient exigible.
Plusieurs autres pays connaissent des dispositifs de même nature :
l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, les Etats-Unis et le Royaume-Uni.
En l'absence d'une connaissance fine du phénomène de la
délocalisation fiscale, l'évaluation du nombre de contribuables
qui seront concernés est très difficile ; a fortiori, il
n'est pas possible d'évaluer les recettes supplémentaires pour
l'Etat générées par ce nouveau système " anti
- évasion fiscale ".
Toutefois, la mise en place, au début de l'année 1999, au sein
du ministère de l'Economie et des finances, d'un
" Observatoire
de la délocalisation fiscale "
devrait permettre, à
partir de l'année prochaine, de mieux connaître ce
phénomène et notamment les contribuables concernés et les
recettes fiscales en jeu.
2. La possibilité de différer le paiement de cet
impôt
a) Le sursis de paiement
Toutefois, le présent article propose de ménager la
possibilité, pour le contribuable, de demander de
différer le
paiement de son impôt
, jusqu'à la transmission, le rachat, le
remboursement ou l'annulation des titres concernés
44(
*
)
. Il ne s'agit plus d'un report
d'imposition mais d'un
sursis de paiement
de l'impôt
liquidé.
Cette possibilité de sursis de paiement se justifie par deux raisons
principales :
1- ne pas contraindre le contribuable à la cession de ses titres s'il
n'a pas les liquidités nécessaires au paiement de l'impôt,
2- ne pas remettre en cause le report demandé par le contribuable.
b) Quatre conditions pour en bénéficier
Aux termes du paragraphe II de l'article 167 bis proposé, le
contribuable devra réunir
quatre conditions
pour pouvoir
bénéficier de ce sursis :
1- déclarer le montant de ses plus-values ;
2- demander expressément à bénéficier du
sursis ;
3- constituer " auprès du comptable chargé du
recouvrement, préalablement à son départ, des garanties
propres à assurer le recouvrement de la créance du
Trésor ",
4- et enfin, désigner " un représentant établi en
France autorisé à recevoir les communications relatives à
l'assiette, au recouvrement et au contentieux de l'impôt ".
c) Les effets du sursis
Le sursis de paiement suspend la prescription de l'action en
recouvrement
. En effet, la prolongation du sursis ne doit pas permettre au
contribuable d'opposer la prescription (le recouvrement de l'impôt direct
se prescrit par quatre ans). Le point de départ de ce délai de
quatre ans est donc reporté pendant toute la durée du sursis.
d) La fin du sursis
En cas de nouveau transfert du domicile
en France, et pour les seuls
titres que le contribuable concerné détient encore dans son
patrimoine, le sursis prendra fin, l'impôt établi sur les
plus-values en report sera dégrevé d'office et les reports
existants seront rétablis de plein droit
45(
*
)
.
Le contribuable qui bénéficie du sursis de paiement devra
remplir une
déclaration annuelle de revenus
; cette
déclaration constituera un document de suivi pour l'administration
fiscale française. S'il omettait de le faire, ou si sa
déclaration n'était pas complète, l'impôt en sursis
de paiement deviendrait immédiatement exigible.
e) Le paiement de l'impôt
Le contribuable qui bénéficie d'un sursis de paiement devra donc
payer les impôts au fur et à mesure que les transmissions,
rachats, remboursement ou annulations de ses titres interviendront, avant le
1
er
mars de chaque année.
Le texte du présent article prévoit que " l'impôt
acquitté localement par le contribuable et afférent à la
plus-value effectivement réalisée hors de France est imputable
sur l'impôt sur le revenu établi en France à condition
d'être comparable à cet impôt ", afin
d'éviter la double imposition
.
Les conditions d'application du présent article (en particulier les
modalités permettant d'éviter la double imposition, les
obligations déclaratives des contribuables et les modalités du
sursis de paiement) seront précisées par un décret en
Conseil d'Etat.
3. La déclaration provisoire de revenus
Le présent article est également l'occasion de moderniser la
rédaction d'une disposition de l'article 167 du code
général des impôts modifié par ailleurs.
Tout contribuable qui transfère son domicile fiscal hors de France doit
remplir une
déclaration provisoire de revenus
, afin de
procéder à l'imposition des revenus qui relèvent de la
souveraineté fiscale de la France.
Il est proposé de prévoir que cette déclaration soit
produite non plus dans les " dix jours qui précèdent la
demande de passeport ", mais dans les " trente jours qui
précédent le transfert du domicile hors de France ".
Cette modification présente deux avantages :
1- elle remplace la date de demande de passeport, qui a perdu de son sens
46(
*
)
, par la date du transfert
du domicile fiscal à l'étranger,
2- elle laisse un délai suffisant au contribuable pour s'acquitter de
ces formalités déclaratives, sans que ce délai soit trop
éloigné de la date du départ pour donner une image fiable
de ses revenus au moment du départ
47(
*
)
.
4. Un dispositif rétroactif
Ce dispositif s'appliquerait de manière rétroactive
aux
contribuables ayant transféré leur domicile hors de France depuis
le 9 septembre 1998, date de la présentation du projet de loi de
finances en Conseil des ministres. L'entrée en vigueur de ce dispositif
au 9 septembre rappelle la règle en vigueur aux Etats-Unis dite du
" fair announce " selon laquelle les lois fiscales
rétroagissent à la date à laquelle l'administration a
annoncé les nouvelles dispositions qui allaient être soumises au
Congrès.
Le motif d'intérêt général justifiant cette
rétroactivité semble être la " moralisation " de
la fiscalité pour les gros patrimoines et les placements financiers. En
outre, ce caractère rétroactif dissuaderait les éventuels
candidats à la délocalisation d'agir dans la précipitation
entre l'annonce de la mesure et le 31 décembre 1998.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La taxation des plus-values en report, au moment du transfert du domicile
fiscal du contribuable, est légitime.
En effet,
l'Etat a acquis une créance sur le contribuable
qui a
obtenu un sursis d'imposition : cette imposition est connue et la demande
de report correspond à une acceptation de sa légitimité.
Ces plus-values sont actuellement taxables au moment de la cession des titres.
Or nombreux sont les cas d'omission de déclaration et donc de non -
recouvrement de cette créance par le Trésor. Le contribuable
pourra demander un sursis de paiement de son impôt, qui s'apparente au
report dont il bénéficiait préalablement à son
départ, à condition de constituer des garanties, ce qui semble
légitime.
II. L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES CONSTATÉES
A. LA SITUATION ACTUELLE
1. Définition des participations substantielles
Le paragraphe II du présent article concerne les " plus-values
constatées sur les droits sociaux mentionnés à
l'article 160
" du code général des impôts.
Il s'agit plus précisément des droits détenus directement
ou indirectement
48(
*
)
dans les
bénéfices sociaux de sociétés cotées ou non
cotées
49(
*
)
par le
cédant ou son conjoint, leurs ascendants et leurs descendants qui ont
dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à
un moment quelconque au cours des cinq dernières
années
; c'est ce que l'on appelle les
" participations
substantielles ".
2. Régime actuel d'imposition
En vertu des articles 160-I et 244
bis
B du code général
des impôts, les plus-values réalisées sur les
participations substantielles sont imposables en France, que leur
détenteur y ait, ou non, son domicile fiscal
50(
*
)
.
Dans le cas général, la taxation se fait au taux de 16 %
51(
*
)
auquel s'ajoute 10 % au
titre des prélèvement sociaux, soit une
taxation à 26
%.
Toutefois, la législation actuelle ne permet pas de taxer, à la
date du transfert du domicile d'un contribuable hors de France les plus-values
latentes, c'est à dire celles qui n'ont pas encore été
réalisées.
Or, certaines conventions fiscales bilatérales ne permettent pas
à la France d'imposer les cessions de participations substantielles
.
Cette situation serait source d'évasion fiscale
au motif qu'un
résident français pourrait s'expatrier dans un pays qui ne
reconnaît pas le droit à la France de l'imposer et qui
lui-même opère une faible imposition, dans le seul objectif de
vendre les droits qu'il détenait dans son entreprise avec une imposition
réduite sur les plus-values réalisées.
B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
1. L'imposition immédiate
a) Principe
Le présent article prévoit de rendre immédiatement
imposable le contribuable qui transfère son domicile fiscal à
l'étranger, au titre des plus-values latentes sur ses participations
substantielles (
paragraphe II
du présent article, créant
un article L . 167
bis
du code général des
impôts).
Trois pays européens connaissent un tel dispositif d'imposition des
plus-values latentes : l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas.
b) Contribuables concernés
L'impôt établi sur les participations substantielles ne
concernerait que les
contribuables détenteurs de participations
substantielles, résidents en France pendant au moins six années
au cours des dix dernières années
. Cette limitation
s'explique par la volonté du Gouvernement de ne comprendre dans ce
dispositif que des contribuables ayant de forts liens avec la France, en
évitant de taxer les personnes auxquelles leur profession impose une
grande mobilité internationale.
Tout comme dans le cas de l'imposition des plus-values en report, il est
très difficile d'évaluer le nombre de contribuables
concernés par ces nouveaux dispositifs anti-délocalisation
fiscale. Le Gouvernement n'avance aucune évaluation des recettes
supplémentaires envisagées. L'Observatoire de la
délocalisation fiscale précité devrait permettre, dans les
années à venir, de mieux connaître ce
phénomène, par nature, très difficile à cerner.
Ce nouvel article 167
1 bis
du code général des
impôts devrait également
entrer en application
rétroactivement
au 9 septembre 1998.
c) Calcul de la plus-value latente
Le montant des plus-values latentes
serait déterminé par
différence entre la valeur des droits à la date du transfert du
domicile du contribuable hors de France et leur prix d'acquisition
52(
*
)
.
Cette disposition ne pose pas de problème d'application pour les
titres des sociétés cotées
. Selon l'article 885 T
bis
du code général des impôts relatif à
l'évaluation des biens pour l'ISF, " Les valeurs mobilières
cotées sur un marché sont évaluées selon le dernier
cours connu ou selon la moyenne des trente derniers cours qui
précèdent la date d'imposition ". En pratique, c'est
l'évaluation la plus favorable au contribuable qui est retenue.
La situation est plus complexe en ce qui concerne l'évaluation des
titres des sociétés non cotées
. L'article 758 du
code général des impôts relatif à l'assiette des
droits de mutation à titre gratuit prévoit que " la valeur
servant de base à l'impôt est déterminée par la
déclaration détaillée et estimative des parties
(...) ". En matière de droits de mutation à titre gratuit et
d'impôt sur la fortune, la jurisprudence et la doctrine administrative
ont élaboré une évaluation des titres non cotés,
qui servirait désormais pour le calcul de l'impôt sur les
plus-values latentes.
L'évaluation des titres peut faire apparaître des
" pertes constatées "
; le présent article
prévoit qu'elles ne seraient pas imputables sur les plus-values de
même nature
réalisées
par ailleurs, en vertu du
principe selon lequel on ne peut pas imputer une moins-value latente sur une
plus-value réalisée.
2. Le sursis de paiement : à plus-value latente, impôt
latent
Une possibilité de
sursis de paiement
, dans les mêmes
conditions qu'exposé précédemment, est prévue.
L'imposition en sursis de paiement serait ajustée en fonction des
plus-values effectives.
3. Le dégrèvement de l'impôt
L'impôt établi sur les plus-values latentes sur les
participations substantielles a vocation à être un impôt
temporaire, à simple usage dissuasif. De plus, il entend respecter le
principe du droit fiscal international selon lequel les plus-values de titres
sont imposées dans le pays de résidence : le présent
article distingue donc, domiciliation réelle à l'étranger
(au-delà de cinq ans), et domiciliation fictive (moins de cinq ans).
En effet, cet impôt sur les plus-values latentes serait
dégrevé
d'office au terme d'un délai de cinq ans
53(
*
)
, ou avant en cas de
nouvelle installation en France, sous réserve que les droits sociaux
soient toujours dans le patrimoine du contribuable. Ainsi, le contribuable qui
sera revenu avec ses titres ou qui sera resté plus de cinq ans à
l'étranger, sera réputé ne pas s'être
délocalisé pour des raisons fiscales et ne paiera pas cet
impôt.
A l'inverse, l'impôt deviendrait définitif pour les titres
vendus, rachetés, remboursés ou annulés avant l'expiration
du délai de cinq ans de résidence fiscale à
l'étranger ou avant le retour en France, si ce retour intervient dans
les cinq ans qui suivent le départ.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sans être fondamentalement hostile à ce dispositif qui
permettrait de limiter l'évasion fiscale, votre commission souhaite en
souligner les travers et les risques.
1. Une innovation juridique : l'imposition de plus-values virtuelles
La plus-value n'est normalement imposée que si elle est
réalisée :
généralement,
on n'impose
pas un revenu virtuel ni une plus-value latente.
Plusieurs situations peuvent illustrer l'inadaptation, voire l'iniquité
d'un tel mécanisme d'imposition des plus-values latentes :
1- un contribuable, ayant accepté d'être imposé
immédiatement sur une plus-value latente, dégage à la
cession de ses titres une moins-value ; il aura donc payé un
impôt qu'il n'aurait pas été obligé de payer s'il
n'était pas sorti du territoire, et dont il ne pourra bien sûr pas
obtenir le remboursement auprès du Trésor ;
2- un contribuable, ayant accepté d'être imposé
immédiatement, peut être à nouveau imposé sur son
nouveau lieu de résidence, sans possibilité de compensation entre
ces deux impôts payés si la convention fiscale liant ce pays de
résidence à la France ne le prévoit pas ;
3- un contribuable quitte le territoire français en
bénéficiant du sursis de paiement de l'impôt sur ses
plus-values latentes en l'an n ; il décède en l'an n+ 4,
c'est à dire avant le dégrèvement d'office de cet
impôt ; ses titres n'ayant pas quitté le patrimoine du
défunt durant ces quatre années, ses héritiers devront
acquitter l'impôt calculé en l'an n, puisque la transmission
à titre gratuit constituée par la succession fait tomber le
sursis et rend cet impôt immédiatement exigible.
2. Des critères insatisfaisants
Cet article vise particulièrement les personnes physiques qui
transféreraient leur domicile fiscal hors de France afin de vendre leur
entreprise dans un pays ayant conclu avec la France une convention fiscale
internationale ne reconnaissant pas à notre pays le droit d'imposer les
plus-values sur les participations substantielles. Il s'agit vraisemblablement
d'un public très restreint.
On peut s'étonner du traitement fait aux
participations
substantielles
par rapport aux autres participations. En effet, les
détenteurs de participations substantielles ne sont pas tous, loin de
là, des détenteurs de " grosses fortunes " : le
jeune ingénieur qui détient 25 % des droits sociaux d'une PME
innovante nouvellement créée et part quelques années
à l'étranger, risque de se trouver prisonnier du dispositif
prévu par le présent article. A l'inverse, les détenteurs
de " grosses fortunes " ne détiennent pas tous des
participations substantielles.
C'est pourquoi votre commission des finances vous propose de redéfinir
par voie d'amendement le champ d'application de cet article :
les
dispositions du présent article 16 s'appliqueraient à toutes les
plus-values dès lors que le montant des droits sociaux concernés
excède dix millions de francs au moment du transfert du domicile fiscal.
Ce critère de valeur semble d'application plus simple et plus
efficace que le dispositif prévu initialement par le Gouvernement.
3. Une entorse à la libre-circulation des personnes et des
capitaux ?
Il est très courant aujourd'hui qu'un résident français
soit contraint de transférer son domicile fiscal hors de France puis
à nouveau en France en moins de cinq ans, pour des raisons
professionnelles. Dans ce cas, s'il a vendu ses participations substantielles
durant ce laps de temps, il subira l'imposition sur les plus-values latentes.
En outre, dans le contexte de la mise en place de l'euro et d'une
mobilité accrue des personnes et des capitaux, cette nouvelle mesure
aura pour effet de dégrader l'image de la France et de dissuader des
personnes physiques et les personnes morales de venir s'installer dans notre
pays.
Plus qu'au renforcement de la pression fiscale en France et des contraintes de
sortie du territoire, votre commission croit à l'abaissement de la
pression fiscale et au respect de la mobilité des personnes et des
capitaux.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 17
Gratuité de la
délivrance des cartes nationales d'identité
et du droit
d'examen pour l'obtention du permis de
conduire
Commentaire : le présent article tend à
supprimer,
à partir du 1
er
septembre 1998, le droit de timbre
dû au titre de la délivrance de la carte nationale
d'identité, ainsi que le droit d'examen pour l'obtention du permis de
conduire les véhicules terrestres à moteur.
I. LES DROITS DE TIMBRE RELATIFS AUX CARTES D'IDENTITÉ ET AU PERMIS DE
CONDUIRE
A. LES CARTES D'IDENTITÉ
Aux termes de l'article 947 du code général des
impôts, "
les cartes d'identité délivrées par les
préfets et les sous-préfets sont assujetties, soit lors de leur
délivrance, soit lors de leur visa, de leur validation ou de leur
renouvellement, lorsque ces formalités sont obligatoires d'après
les règles en vigueur, à un droit de timbre".
Le "c" de l'article 947 prévoit la perception d'un droit de timbre
de 160 francs (150 francs jusqu'au 15 janvier 1998) pour les cartes
d'identité autres que celles visées au "a" du même article,
c'est-à-dire autres que les cartes d'identités professionnelles
des voyageurs ou représentants de commerce.
Le même droit de timbre est applicable aux cartes de séjour des
ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne et
aux certificats de résidence des ressortissants algériens
(article 948 du CGI).
B. LE DROIT D'EXAMEN POUR L'OBTENTION DU PERMIS DE CONDUIRE LES
VÉHICULES TERRESTRES À MOTEUR
L'article 967-I du CGI prévoit qu'un droit est perçu lors de
"l'examen pour l'obtention du permis de conduire les véhicules
automobiles, les motocyclettes et tous autres véhicules à
moteur".
Ce droit d'examen est fixé à 250 francs depuis le
15 janvier 1998.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LA GRATUITÉ DES CARTES D'IDENTITÉ
Le
I
du présent article vise à rendre gratuite la
délivrance de la carte nationale d'identité. Il abroge donc trois
dispositions du CGI :
- le "c" de 'l'article 947 ;
- l'article 948 : cette abrogation découle logiquement de
celle de l'article 947 puisque le droit de timbre prévu est
"de
même quotité que le droit perçu en application de
l'article 947"
;
- l'article 951 bis : cet article, introduit par
l'article 80 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 relative
à la lutte contre les exclusions, exonère du droit de timbre en
question les personnes
"dont les ressources ne dépassent pas le
montant du revenu minimum
[d'insertion]
et qui n'ont pas la
possibilité d'apporter la preuve d'un domicile ou d'une résidence
dont elles seraient propriétaire ou occupant ou auxquelles la loi n'a
pas fixé une commune de rattachement"
.
Cette dernière disposition prend en compte le fait que le droit de
timbre peut constituer un élément dissuasif pour les personnes
sans domicile fixe souhaitant se faire délivrer une carte
d'identité : elle anticipait l'exonération
générale de droit de timbre prévue par le présent
article. Il est cependant dommage - pour la qualité de la loi - de
constater qu'une disposition législative sera abrogée le jour
même... de son entrée en vigueur.
Environ 3,5 millions de cartes d'identité sont
délivrées chaque année. Ainsi, en année pleine,
cette mesure engendre un
allégement fiscal de
560 millions de francs
, qui - et il ne s'agit pas bien sûr de
remettre en cause cette décision qu'approuve votre commission -
représenteront cependant davantage un manque à gagner pour l'Etat
qu'une économie d'impôt appréciable pour les ménages
(160 francs tous les 10 ans).
B. LA SUPPRESSION DE LA TAXE D'EXAMEN POUR L'OBTENTION DU PERMIS DE
CONDUIRE
Le
II
du présent article abroge l'article 967 du CGI :
l'obtention du permis de conduire les véhicules terrestres à
moteur ne sera donc plus conditionnée au paiement d'un droit d'examen de
250 francs.
L'allégement fiscal en résultant devrait avoisiner 600
millions de francs en année pleine.
En effet, selon des estimations
du ministère, 2,32 millions d'examens théoriques (code) et
pratiques
devraient être passés en 1999.
En outre, il faut bien noter que
seule la taxe d'examen pour l'obtention du
permis de conduire est supprimée : en effet, la délivrance
du permis reste
soumise à une taxe
prévue à
l'article 1599
terdecies
du CGI, et
perçue au profit de la
région
. Son tarif varie de 0 à 450 francs selon la
région :
|
Régions |
Permis
de conduire
|
|
Alsace
|
268
|
|
Taux moyen |
221,5 |
|
Tarif
moyen en métropole
|
225,4
|
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
L'allégement total résultant de ces
suppressions de
droit de timbre s'élève ainsi à environ 1,20 milliard
de francs.
Enfin, votre commission voudrait attirer l'attention sur deux points.
D'une part, l'entrée en vigueur de ces dispositions au
1
er
septembre 1998 est critiquable sur le plan des principes,
mais paraît nécessaire eu égard aux problèmes
techniques qui se poseraient en cas de remboursement des droits
acquittés pour des documents établis à partir du
1er septembre, la restitution étant un procédé
souvent complexe et lourd à gérer.
D'autre part, il est permis de s'interroger sur la logique qui consiste
à augmenter les droits de timbre en 1998 puis à supprimer
certains d'entre eux l'année suivante.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 18
Modification des tarifs des taxes
intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le
gaz naturel et mise en oeuvre d'un remboursement de TIPP aux transporteurs
routiers
Commentaire : le présent article propose de :
- modifier les tarifs des taxes intérieures de consommation sur les
produits pétroliers et sur le gaz naturel ;
- réduire l'écart de taxation entre le gazole et le
supercarburant sans plomb ;
- rembourser partiellement la TIPP sur le gazole pour le transport
routier ;
- rebudgétiser la redevance jusqu'à présent perçue
au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures.
I. LE RÉGIME FISCAL DU GAZOLE : UNE " EXCEPTION
FRANÇAISE "
A. UN ÉCART DE TAXATION IMPORTANT...
Le gazole bénéficie, en France, d'un
régime fiscal
très avantageux
, le tarif de taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP) qui lui est applicable étant de 2,41 francs le
litre, contre 3,84 francs pour un litre de supercarburant sans plomb.
Le
différentiel de TIPP entre ces deux carburants
routiers est donc
de 1,43 franc le litre.
Cet écart de taxation est le plus important
au sein de l'Union européenne, la moyenne communautaire
s'établissant à 0,97 franc.
Il faut
toutefois rappeler que
le gazole n'est pas moins taxé en France que
dans les autres pays européens : ce sont les autres carburants
routiers qui le sont davantage.
Le régime fiscal très avantageux du gazole oriente la demande des
consommateurs vers les véhicules à moteur diesel, ainsi que le
montre le tableau ci-dessous qui retrace la consommation de produits
pétroliers.
Le parc automobile français est ainsi caractérisé par un
taux de diésélisation particulièrement
élevé
, qui est passé de 8,4 % en 1980 à
38,1 % en 1998, comme l'illustre le tableau ci-après.
En outre, le faible prix du gazole conduit les possesseurs de véhicules
diesel à les utiliser davantage.
B. ...QUI N'EST PAS JUSTIFIÉ
Il serait vain de tenter de comparer les avantages et inconvénients
respectifs du supercarburant et du gazole. Il est cependant possible, au regard
de
trois paramètres,
de s'interroger sur la
légitimité d'une telle inégalité fiscale.
1. Le paramètre environnemental
L'un des principaux arguments utilisés dans le débat opposant
partisans du gazole et partisans de l'essence est la
caractère
polluant
du premier. En réalité, la part du gazole dans la
pollution de l'air est délicate à déterminer. Les
études menées en ce sens aboutissent à des
conclusions
nuancées.
Les bilans d'émission en oxydes d'azote et en hydrocarbures sont
relativement comparables pour les moteurs diesel et essence. En revanche, les
deux tiers des microparticules inférieures à 10 microns - les
plus dangereuses car pénétrant plus profondément les voies
respiratoires - émises par les véhicules le sont par les
véhicules diesel. Enfin, le gazole contribue moins largement que
l'essence à l'émission de gaz à effet de serre,
l'émission de dioxyde de carbone (CO2) par un moteur diesel étant
très inférieure à celle d'un moteur essence, même si
la puissance plus grande choisie par les possesseurs de véhicules diesel
et des distances parcourues plus importantes viennent nuancer ce propos.
Il apparaît que la pollution de l'air n'est pas tant aggravée par
la nature du carburant routier lui-même que par ses conditions
d'utilisation. Or, les conditions de la circulation urbaine sont
défavorables, eu égard notamment à l'émission de
particules, aux véhicules diesel.
Les qualités environnementales du gazole ne sauraient justifier
l'avantage fiscal dont il bénéficie.
2. Le paramètre industriel
La déformation de la structure de la consommation des carburants sous
l'effet de la fiscalité fait diverger de plus en plus lourdement la
demande par rapport aux possibilités de l'outil de raffinage
français.
En effet, l'industrie française du raffinage a réalisé de
lourds investissements, à la demande des pouvoirs publics le plus
souvent, afin d `assurer la production de supercarburant sans plomb. Or,
le différentiel de TIPP en faveur du gazole constitue un handicap
structurel pour le raffinage
français,
l'industrie
pétrolière se voyant contrainte d'exporter de l'essence à
bas prix et d'importer des quantités importantes de gazole.
Ces surcoûts, conjugués à de lourds besoins
d'investissements nécessités par l'ajustement des schémas
de raffinage, fragilisent le raffinage français par rapport à
celui des autres pays européens.
Cependant, depuis une bonne année, les cours du pétrole brut ont
nettement diminué. Dès lors, les marges de raffinage ont
progressé en 1997, même s'il s'agit avant tout d'un
phénomène de rattrapage. Toutefois, cette baisse des prix du
pétrole n'a eu qu'un impact limité sur le prix à la pompe
des carburants routiers. Le prix de vente à la pompe dépend
partiellement des variations du prix hors taxes, qui est lié, notamment,
aux cours du pétrole brut et aux fluctuations du marché, national
et international. Or, le poids de la fiscalité pesant sur les carburants
routiers - plus de 75 % du prix de vente des carburants est composé de
taxes - affecte la répercussion de la baisse des cours sur le prix
à la pompe.
3. Le paramètre budgétaire
La croissance de l'utilisation du carburant routier le moins taxé
pèse
sur le rendement de la fiscalité
pétrolière.
En effet, la déformation de la structure
des consommations de carburants au profit des produits les moins taxés
s'est confirmée et la part du gazole dans la consommation totale de
carburant a progressé régulièrement.
En 1996, les recouvrements de TIPP étaient en baisse de près de 1
%, alors que le relèvement des tarifs opéré par la loi de
finances pour 1996 conduisait à une progression de 3,5 % par rapport
à 1995. En 1997, les recettes de TIPP s'établissent à
150,75 milliards de francs, soit une progression de 1,6 % par rapport à
1996. Le relèvement des tarifs ayant néanmoins procuré une
recette supplémentaire de 3,1 milliards de francs, les recouvrements de
TIPP à législation constante accusent une baisse de 0,6 %.
Il est établi qu'une réduction de l'écart actuel au
niveau de l'écart moyen constaté dans l'Union européenne
engendrerait un supplément de recettes de l'ordre de 14 milliards de
francs, et de 39 milliards en cas d'alignement des fiscalités
appliquées au gazole et au supercarburant sans plomb.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. UNE MODIFICATION DIFFÉRENCIÉE DES TARIFS DES TAXES
INTÉRIEURES DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS ET SUR LE
GAZ NATUREL
1. La stabilisation de la fiscalité sur le supercarburant sans plomb,
le GPL et le GNV
Le présent article propose de ne pas augmenter le tarif de la TIPP
applicable au supercarburant sans plomb pour 1999.
Son tarif restera
donc, hors fonds de solidarité des hydrocarbures (FSH), de
384,23 francs par hectolitre.
De même,
le tarif de la TIPP applicable au gaz de pétrole
liquéfié
(GPL) et au gaz naturel véhicules (GNV)
reste inchangé : 70 francs pour 100 kilogrammes de GPL, et 60
francs pour 100 mètres cubes de GNV.
Pour la première fois depuis de nombreuses années, les taxes
sur ces carburants routiers n'augmenteront pas d'une année sur l'autre.
Le projet de loi de finances pour 1998 avait relevé, dans une
proportion supérieure de un point à l'inflation, le tarif
applicable à tous les carburants routiers, en le majorant de 8 centimes
par litre (soit 8 francs par hectolitre). La progression moyenne était
ainsi de 2,3 %. Compte tenu de la hausse des prix à la consommation
prévue pour 1999, la fiscalité de ces carburants routiers
connaîtra même une baisse relative, dont l'effet sera sans doute
atténué par l'attention portée par les consommateurs aux
mouvements absolus - et non relatifs - des prix.
Ces mesures sont directement inspirées du rapport d'information
rédigé par Mme Nicole Bricq, au nom de la commission des finances
de l'Assemblée nationale, avançant un certain nombre de
propositions destinées à promouvoir la " fiscalité
écologique ". Mme Bricq envisageait ainsi
" un gel de la
pression fiscale sur le supercarburant sans plomb "
et proposait de
" geler le taux de la TIPP applicable au GPL et au GNV "
, afin
d'orienter les utilisateurs vers l'achat de " véhicules
propres " ou vers l'adaptation de leurs véhicules à ces
" carburants propres ".
2. L'actualisation des tarifs de la TIPP applicable aux autres produits
pétroliers et de la TICGN
Le présent article propose, comme chaque année, de
relever
, à compter du 11 janvier 1999,
le tarif de la TIPP
applicable aux produits
pétroliers
(tableau B du 1 de
l'article 265 du code des douanes)
autres que le supercarburant sans plomb,
le GPL et le GNV, et celui de la taxe intérieure de consommation sur le
gaz naturel
(
TICGN,
article 266
quinquies
du
code)
dans la même proportion que l'indice des prix à la
consommation, soit + 0,9 %
(indice 1998).
Le principal carburant routier concerné par cette hausse de la
fiscalité est
le supercarburant plombé.
Hors FSH, le tarif
du supercarburant plombé passe de 411,51 francs pour un hectolitre
à
415,21 francs (+ 3,70 francs).
Depuis la loi de finances pour 1992, et conformément à la
directive communautaire n° 92/81 dite " directive structures ",
l'augmentation du tarif de la TICGN n'est plus effectuée en même
temps que celle du tarif de la TIPP, mais fait l'objet d'une disposition
séparée.
Le taux de la TICGN est porté de 7,30 francs
à 7,37 francs pour 1.000 kilowattheures (+ 7 centimes).
3. La suppression de la redevance perçue au profit du FSH
On remarque que, après intervention des hausses fiscales
décrites ci-dessus,
les tarifs applicables aux carburants automobiles
augmentent encore de 0,39 franc par hectolitre, soit 0,39 centime par litre.
Cette augmentation correspond en réalité à la
réintégration dans la TIPP d'une redevance d'un montant
équivalent, qui était jusqu'à présent perçue
sur ces mêmes carburants au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures
(FSH).
En effet, l'article 266
ter
du code des douanes
dispose, dans son premier alinéa, que
" Les supercarburants,
l'essence normale et le gazole, ... ,sont passibles d'une redevance,
perçue au profit du fonds de soutien aux hydrocarbures, d'un montant de
0,39 franc par hectolitre ".
Le FSH est un compte spécial du Trésor (n° 902-12)
créé en 1950 pour promouvoir le développement des
technologies pétrolières et gazières. Il permet d'allouer
aux entreprises présentant des programmes de recherche et
développement dans le domaine de l'exploration et de la production des
hydrocarbures des aides dont le taux est au plus égal à 50 % du
budget de programme. Ces aides sont remboursables en cas de succès
commerciaux en fonction du chiffre d'affaires spécifique
réalisé par l'entreprise. Le FSH a notamment permis à
l'industrie parapétrolière française de renforcer ses
positions sur les marchés étrangers et d'y occuper souvent une
place de premier plan.
Le III du présent article propose de supprimer l'article 266
ter
du
code des douanes à compter du 11 janvier 1999.
C'est
pourquoi une dotation de 280 millions de francs, correspondant aux recettes du
FSH, est inscrite , en contrepartie, au budget de l'Etat, lequel financera
dorénavant le développement de la recherche et de la production
d'hydrocarbures.
Le tableau ci-après récapitule les modifications, pour 1999, de
la fiscalité sur les produits pétroliers consécutives aux
dispositions du présent article.
B. LA RÉDUCTION DE L'ÉCART DE TAXATION ENTRE LE GAZOLE
ET LE SUPERCARBURANT SANS PLOMB EST ENGAGÉE
Le présent article constitue la première étape du
rééquilibrage de la fiscalité du gazole sur celle des
autres carburants routiers.
En effet,
le tarif de la TIPP sur le gazole est augmenté
,
à compter du 11 janvier 1999,
de 7 centimes par litre, soit une
augmentation de 2,9 %.
L'hectolitre de gazole passera donc de 240,79
francs à
248,18 francs
(y compris les 39 centimes correspondants
à la redevance FSH).
Il s'agit d'une
progression modérée de la fiscalité
sur le gazole
, dont le produit devrait s'élever, en 1999, à
2,78 milliards de francs.
Le
dispositif prévu par le Gouvernement doit permettre
d'aligner
l'écart de taxation français entre le gazole et le supercarburant
sans plomb sur l'écart communautaire moyen sur une durée de sept
ans.
Le Gouvernement note que
" Cette période a
été retenue pour permettre aux consommateurs et aux constructeurs
automobiles de s'adapter à cette mesure et de limiter les hausses de la
TIPP à un niveau très modéré ".
Assurément,
cette mesure va dans le bon sens.
La commission
d'enquête sénatoriale consacrée à la politique
énergétique de la France appelait
" à une action
plus résolue des pouvoirs publics vers un alignement de l'écart
de TIPP entre le gazole et le supercarburant sur l'écart moyen
européen ".
En outre, la commission d'enquête estimait que ce nécessaire
rééquilibrage devait être
" prudent et
progressif ".
En effet, il convient de préserver les
ménages d'une hausse excessive de la fiscalité applicable
à un carburant - le gazole - que les pouvoirs publics les ont
encouragés, du moins implicitement, à consommer. La
réforme fiscale doit donc être programmée sur une
période suffisamment longue pour permettre aux agents économiques
d'opérer leurs arbitrages. En outre, l'industrie automobile
française, très présente sur le marché du diesel,
ne doit pas se trouver déstabilisée par cette réforme
fiscale. La commission d'enquête concluait que le nécessaire
alignement de la fiscalité
"devrait être programmé sur
une période de 5 à 10 ans ".
Les dispositions prévues par le présent article
s'inscrivent donc, sur ces points, dans le cadre des recommandations du
Sénat.
C. LE REMBOURSEMENT PARTIEL DE LA TIPP SUR LE GAZOLE AUX TRANSPORTEURS
ROUTIERS
1. Les raisons d'un remboursement partiel
La commission d'enquête susmentionnée avait également
souhaité que des solutions soient trouvées pour que
la
compétitivité du secteur des transports routiers et du secteur
automobile ne soit pas trop affectée par le rééquilibrage
demandé de la fiscalité.
Un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de TIPP
sur le gazole est indispensable.
En effet,
les transporteurs routiers, à la différence des
particuliers n'ont guère le choix de leur carburant.
Les
possibilités de substitution qui s'offrent à eux sont beaucoup
plus limitées, les véhicules fonctionnant presque tous au gazole.
Ce dernier est du reste un carburant adapté pour les poids lourds, ainsi
que pour les gros rouleurs : son utilisation pose problème pour de
petites distances en milieu urbain.
En outre,
les carburants représentent plus de 15 % des charges
d'exploitation des transporteurs routiers.
Enfin,
l'environnement concurrentiel
qui est celui des transporteurs
routiers doit conduire à une majoration raisonnable de la
fiscalité pesant sur le gazole. Il convient de garder à l'esprit
qu'il existe un risque de déplacement de la consommation en raison des
capacités de stockage des transporteurs routiers.
Le contexte
dans lequel intervient la réforme proposée
est national mais également
européen
. Or, les droits
d'accises sur les huiles minérales ont été
harmonisés par la
directive n° 92/81 du 19 octobre 1992
.
L'article 8 alinéa 4 de cette directive donne à un Etat
membre la possibilité de mettre en place un carburant
utilitaire :
" le Conseil, statuant à
l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat
membre à introduire des exonérations pour des réductions
supplémentaires pour des raisons de politique
spécifique ".
Il ajoute :
" le Conseil est
réputé avoir autorisé l'exonération ou la
réduction proposée
[par l'Etat membre]
si, dans un
délai de deux mois à compter de la date à laquelle les
autres Etats membres ont été informés ... , ni la
Commission, ni aucun Etat membre n'a demandé que cette question soit
examinée par le Conseil ".
Le même article 8, dans son alinéa 8, pose le fondement
juridique d'un mécanisme de remboursement de la taxe ainsi
perçue :
" les Etats membres ont la faculté de
donner effet aux exonérations ou réductions du taux d'accises
visées au présent article au moyen d'un remboursement de l'accise
payée ".
2. Les modalités du remboursement partiel
Le IV du présent article détermine les modalités du
remboursement partiel qu'il est proposé d'instaurer. Ces
modalités sont fixées par un nouvel article - 265
septies
- du code des douanes.
Ainsi, peuvent obtenir, sur leur demande, un remboursement de la taxe
intérieure de consommation sur le gazole, les entreprises
propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires
" soit d'un contrat de crédit - bail, soit d'un contrat de
location de deux ans ou plus et comportant une faculté d'achat "
(article 284
bis
A du code des douanes) :
- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de
marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal
ou supérieur à 12 tonnes ;
- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est
égal ou supérieur à 12 tonnes.
Le
seuil de 12 tonnes
finalement retenu qui
apparaît
pertinent
, exclut les fourgonnettes, les utilitaires légers, les
autocars et les autobus.
Le V du présent article
prévoit que
" le
dispositif prévu au IV s'applique aux acquisitions de gazole
effectuées à compter du 11 janvier 1999 ".
Il
interviendra avec un décalage d'un an, et n'aura d'effet sur les
finances publiques qu'à partir de 2000.
Son coût est
estimé à 320 millions de francs.
Le mécanisme prévu consiste à rembourser la
différence entre les deux taux de TIPP sur le gazole qui
coexisteront :
d'une part, le taux de droit commun, et, d'autre part,
le taux du " carburant professionnel " au taux applicable à ce
type d'utilisation au cours de l'année n-1 augmenté d'une somme
correspondant au produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours
de l'année n-1 par la variation des prix à la consommation.
Concrètement, pour la période du 11 janvier 1999 au 10
janvier 2000, le remboursement partiel sera de 3,54 centimes par litre, soit
1.416 francs pour un poids lourd.
En effet, le présent article prévoit que
" le
remboursement est
plafonné à 40.000 litres
de gazole par
an et par véhicule ".
Ce plafond correspond à la
consommation annuelle moyenne du type de véhicules routiers visés
par ces dispositions.
III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article,
amendé sur trois points :
- à l'initiative de M. Yves Cochet, elle a adopté
deux
amendements
tendant, pour le premier, à
abaisser de 70 francs
à 65,71 francs
pour 100 kilogrammes
le taux de TIPP
applicable au GPL
, ce qui correspond au minimum communautaire, et, pour le
deuxième, à
abaisser de 60 francs à 55 francs
pour 100 mètres cubes
le taux applicable au GNV ;
le
coût de la première mesure est de
12,8 millions de francs
,
celui de la seconde de
0,2 million
;
- elle a adopté
un amendement
présenté par M.
Maurice Adevah-Poeuf visant à
porter de 12.000 à 40.000 litres
par an et par véhicule le plafond de la détaxe de la TIPP
applicable au GPL et au GNV bénéficiant aux exploitants de
transport public en commun de voyageurs ;
le coût
budgétaire de cette disposition sera nul en 1999 mais estimé
à
2,8 millions de francs en 2000
;
- elle a, enfin, adopté
deux amendements
présentés
par M. Didier Migaud, rapporteur général,
le premier
étant d'ordre rédactionnel, le second clarifiant les
modalités d'évolution de la fraction de TIPP sur le gazole qui
sera remboursée aux transporteurs routiers.
Le Gouvernement a émis un avis favorable sur l'adoption de chacun de
ces cinq amendements.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission approuve l'orientation générale prise par le
présent
article
, plusieurs de ses dispositions étant
conformes aux recommandations formulées à plusieurs reprises par
le Sénat, notamment par sa commission d'enquête sur la politique
énergétique de la France.
En revanche, elle estime qu'il est possible de réduire l'écart
de taxation entre le gazole et l'essence - réduction que le
présent article propose d'engager -
tout en réduisant le poids
de la fiscalité sur le supercarburant sans plomb.
Votre commission vous propose, en conséquence, un
amendement tendant
à réduire de 2 centimes par litre le taux de TIPP applicable au
supercarburant sans plomb, et à accroître de 1 centime par litre
le taux de TIPP applicable au gazole, étant entendu que,
d'après les informations
fournies par le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie à votre Rapporteur
Général,
les modifications de tarif proposées sont sans
incidence en termes de recettes fiscales.
Ainsi, le tarif de la TIPP sur le
gazole
serait porté
à
249,18 francs
pour un hectolitre au lieu de 248,18 francs, et
celui de la TIPP sur le
supercarburant sans plomb
à
382,62
francs
pour un hectolitre au lieu de 384,62 francs.
L'écart de fiscalité entre le gazole et le supercarburant sans
plomb serait ainsi réduit de
10 centimes,
et non de 7 centimes
comme le propose le présent article. L'alignement sur l'écart
moyen communautaire serait réalisé, non sur une période de
sept ans, mais sur
cinq ans
. Cette position est tout à fait
cohérente, tant avec la proposition du rapport de la commission
d'enquête du Sénat qu'avec celle du rapport de Mme Nicole Bricq.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 18 bis (nouveau)
Modification du
régime fiscal de l'aquazole
Commentaire : le présent article tend à
exonérer de TIPP la part d'eau contenue dans l'aquazole.
I. LES PROPRIÉTÉS DE L'AQUAZOLE
A. UN NOUVEAU CARBURANT " PROPRE "
L'aquazole est un produit mis au point par le groupe Elf
: il
s'agit d'un
nouveau carburant se présentant sous la forme d'une
émulsion composée
d'eau et d'antigel, de gazole et
d'additifs.
Exprimée en volume, la répartition est la
suivante : eau et antigel : 11,2 % ; gazole : 86,1 % ;
additifs : 2,7 %.
Cette émulsion se substitue au gazole dans les moteurs diesel.
Le régime de l'accise est fixé par la directive n° 92/81 du
Conseil du 19 octobre 1992, modifiée, concernant l'harmonisation des
structures des droits d'accises sur les huiles minérales. Son article 2
alinéa 3 précise que
" tout produit destiné
à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme
carburant ou comme additif ou en vue d'accroître le volume final des
carburants est taxé comme un carburant ".
Ainsi, l'accise est
celle du gazole routier ou celle du gazole sous condition d'emploi.
Le rapport de la commission d'enquête du Sénat consacrée
à la politique énergétique de la France notait que
" l'aquazole semble disposer d'atouts intéressants ".
Effectivement,
l'émulsion d'eau dans du gazole contribue
à l'amélioration de la qualité de l'air dans les zones
urbaines, qui sont les plus touchées par la pollution
atmosphérique.
L'aquazole est utilisable
sans modification du
moteur et permet de réduire fortement les rejets polluants des
véhicules : les émissions d'oxyde d'azote seraient
réduites de 15 à 30 %, celles de particules de 10 à 50 %
et les fumées noires de 30 à 80 %. Ces bons résultats
s'expliquent par la modification des conditions de combustion du carburant due
à la présence de l'eau. Celle-ci permet d'abaisser la
température de combustion et ralentit la cinétique de formation
des oxydes d'azote. Parallèlement, la vaporisation brutale de cette eau
conduit à une meilleure dispersion du carburant dans la chambre de
combustion, ce qui diminue la formation des suies et des particules.
L'utilisation de l'émulsion dans les véhicules
équipés de pots catalytiques d'oxydation réduit encore
davantage les émissions des principaux polluants atmosphériques,
notamment celles d'hydrocarbures imbrûlés et de monoxyde de
carbone.
En outre,
l'émulsion d'eau dans du gazole est utilisable sans
modification technologique des moteurs.
Le gazole employé dans la
fabrication de l'émulsion étant standard, aucune modification des
schémas de raffinage ni des installations logistiques n'est
nécessaire.
B. UNE UTILISATION CIBLÉE ET ENCORE EXPÉRIMENTALE
L'aquazole est un nouveau carburant pour les poids lourds, destiné
en priorité aux flottes captives urbaines et aux installations
fixes :
transports en commun, poids lourds urbains de livraison ou
à vocation utilitaire, moteurs diesel fixes... Il peut être
utilisé sans difficulté par des véhicules particuliers,
même s'il n'est pas destiné à ce marché.
L'émulsion est délivrée en vrac à des flottes
captives urbaines possédant des installations de stockage et non par
l'intermédiaire des réseaux de station-service.
L'aquazole présente néanmoins
deux
inconvénients
: d'une part, il fait baisser la puissance du
moteur, ce qui entraîne un surcoût de consommation de 10 %, et
,d'autre part, sa stabilité n'est pas assurée au-delà de
six mois.
Actuellement, l'aquazole est encore utilisé à titre
expérimental.
Les communes de Chambéry, de Lyon ou de
Villefranche-sur-Saône y ont ainsi recours pour faire fonctionner une
partie de leurs bus. La RATP s'intéresse également, pour son parc
de bus, au développement de l'aquazole.
En effet,
ce nouveau carburant ne dispose pas d'une autorisation de mise
sur le marché et ne peut être utilisé que sur la base de
dérogations
accordées ponctuellement
par le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ainsi,
pour la période du 1
er
avril 1998 au 31 mars 1999, a
été autorisée la mise sur le marché d'un volume de
2.000 mètres cubes ; ce volume autorisé a été
porté à 5.000 mètres cubes pour la période du
1
er
octobre n1998 au 31 mars 1999. Une telle décision semble
indiquer le développement de l'aquazole.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article prévoit de modifier le régime
fiscal de l'aquazole. En effet, la part d'eau contenue dans ce carburant est
elle-même soumise à la TIPP.
Dès lors, à pouvoir calorifique équivalent,
l'aquazole
est taxé plus
fortement que le gazole lui-même.
En
effet, un volume d'émulsion égal à 1,1 fois le volume
de gazole est nécessaire pour effectuer le même trajet en raison
de la présence de l'eau. La taxe est ainsi augmentée
proportionnellement, son assiette étant constituée par le volume
total de l'émulsion (eau incluse). Le surcoût engendré est
évalué à 30 centimes par litre.
Mme Nicole Bricq, dans son rapport d'information réalisé au nom
de la commission des finances de l'Assemblée nationale et
consacré à la fiscalité écologique, proposait de
" modifier le régime fiscal appliqué à l'aquazole en
exonérant de TIPP la part d'eau de ce carburant ".
Le présent article
, issu d'un amendement de M. Didier
Migaud, rapporteur général, de Mme Nicole Bricq et de M. Michel
Bouvard,
propose de réaliser cette exonération, en fixant le
taux de TIPP applicable à
l'aquazole
, désigné
non sous son nom commercial mais sous l'appellation technique d'
"
émulsion d'eau dans du gazole stabilisée par des agents
tensio-actifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure
à 7 % en volume sans
dépasser 20 % en volume "
,
à un niveau inférieur de 15 % par rapport à celui du
gazole, soit 210,95 francs pour un hectolitre.
M. Didier Migaud a présenté un sous-amendement, qui a
été adopté, proposant que, à
l'aquazole sous
condition d'emploi
, soit appliqué un
taux de
TIPP de 43,75
francs pour un hectolitre
, ce qui correspond au taux actuel du fioul
domestique (51,47 francs par hectolitre à compter du 11 janvier
1999), diminué de 15 %. En effet, le tarif de la taxe intérieure
de consommation sur les huiles lourdes est différent, selon que le
produit est utilisé comme carburant pour véhicules routiers - le
gazole proprement-dit - ou sous condition d'emploi, c'est-à-dire comme
carburant dans des moteurs fixes, dans des engins de travaux publics agricoles
et forestiers, et dans divers véhicules ne circulant pas sur la voie
publique. Dans ce cas, le gazole sous condition d'emploi, ou fioul domestique,
est coloré en rouge et identifié par des traceurs chimiques. Afin
que les émulsions d'eau dans du gazole puissent bénéficier
des mêmes utilisations que le gazole lui-même, il convient, de la
même manière, de distinguer l'utilisation da l'aquazole comme
carburant de véhicules routiers et celle sous condition d'emploi.
Les taux adoptés dans le présent article permettent de compenser
le poids de la TIPP sur la part d'eau contenue dans l'émulsion.
Il
s'agit d'une
mesure d'équité fiscale, à laquelle
votre commission adhère.
Au regard du développement futur de
ce nouveau carburant, et si les expériences en cours se
révèlent fructueuses, il conviendra probablement de prendre
fiscalement en considération les bénéfices
écologiques de l'aquazole.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 18 ter (nouveau)
Augmentation du volume
de GPL défiscalisé pour les taxis
Commentaire : le présent article tend à
porter de
6.500 litres à 9.000 litres par an le volume de GPL
exonéré de TIPP dont disposent les chauffeurs de taxis.
I. LES INCITATIONS À L'UTILISATION DE CARBURANTS ALTERNATIFS
Le présent article s'inscrit dans le cadre de
l'incitation
à l'utilisation de carburants alternatifs à l'essence et au
diesel, en l'occurrence le GPL et le GNV.
Le GPL
(gaz de pétrole liquéfié) est un mélange
de butane et de propane produit par raffinage du pétrole brut ou
récupéré sur les gisements de pétrole ou de gaz
naturel. Il offre un certain nombre d'avantages : prix hors taxes
modéré, bien que supérieur à celui de l'essence et
du gazole, logistique minimale de distribution existante, rejets toxiques
réduits de 30 à 70 % par rapport au mieux réglé des
moteurs à essence. Néanmoins, l'installation du second
réservoir entraîne un surcoût compris entre 12.000 et 19.000
francs par véhicule. En outre, le moteur GPL s'accompagne d'une perte de
puissance de 2 à 12 % par rapport au moteur à essence, ce qui
accroît la consommation au kilomètre du GPL d'environ 20 %.
Pour compenser ces surcoûts, le GPL a bénéficié
depuis 1996 de trois séries de mesures incitatives :
- l'article 20 de la loi de finances pour 1996 a procédé à
une forte réduction de la TIPP applicable au GPL, son taux étant
passé de 245,67 francs par quintal à 74,34 francs à
compter du mois de janvier 1996 ;
- la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie de
décembre 1996 a, notamment, prévu le remboursement de la TIPP
pour les véhicules de transports publics dans la limite de 12.000
litres par an
et
pour les taxis dans la limite de 6.500 litres par
an ;
- la loi de finances pour 1998 a diminué la TIPP sur le GPL de 8 %, a
autorisé la récupération de la TVA à 100 % pour les
véhicules de fonction et de société et a permis aux
conseils généraux d'exonérer de vignette les
véhicules dits " propres " à partir de 1999.
Ces différentes mesures incitatives ont permis d'assister à une
croissance très importante de la consommation du GPL, dont le volume des
ventes est passé de 21.174 tonnes en 1995 à 84.557 tonnes en
1997, soit une progression de près de 300 % en trois ans. La
consommation japonaise de GPL est cependant 1,76 million de tonnes, et celle de
l'Italie de 1,18 million. Dans le même temps, le nombre de
véhicules équipés est passé de 20.000 à
70.000, et serait proche de 100.000 unités aujourd'hui. 40.000
véhicules neufs devraient être immatriculés en 1998. Enfin,
le nombre de stations délivrant du GPL est passé de 600 environ
en 1995 à 900 au début de 1998. Il était toutefois de
1.246 en 1986.
Le GNV
(gaz naturel pour véhicules), quant à lui,
possède des qualités environnementales incontestables :
émissions de dioxyde de carbone réduites de 25 à 30 % par
rapport aux carburants traditionnels, émissions de dioxyde d'azote
inférieures de 40 %, réduction des pollutions à froid...
Mais il présente des inconvénients qui ont pour l'instant
réduit sa diffusion.
En effet, outre le fait que la puissance des véhicules est
réduite de l'ordre de 15 %, il est nécessaire de stocker le GNV
sous une pression de 200 bars (c'est-à-dire dix fois
supérieure à celle nécessaire pour le GPL), ce qui
implique l'utilisation de bouteilles lourdes et encombrantes. De plus, pour
avoir une autonomie équivalente à 100 litres d'essence, une
réserve de 260 litres est nécessaire, ce qui explique que
l'emploi du GNV est souvent réservé aux flottes d'utilitaires
spécifiques. Enfin, le coût d'adaptation global est bien plus
important que pour le GPL : une station de compressage rapide coûte
plus de 3 millions de francs, investissement irréalisable pour des
flottes inférieures à 100 véhicules.
Ces difficultés techniques expliquent qu'en France seuls
17.000 véhicules roulent au gaz, dont 4.000 à la RATP.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de modifier l'article 265
sexies
du
code des douanes.
Cet article précise, dans son premier alinéa, que les chauffeurs
de taxi bénéficient d'une exonération totale de TIPP
applicable à tout carburant,
" dans la limite de 5.000
litres par an pour chaque véhicule ".
Son quatrième
alinéa précise que
" à compter du 1
er
janvier 1997, la limite visée au premier alinéa est fixée
à 6.500 litres pour le gaz naturel véhicules et la taxe
intérieure sur les produits pétroliers pour le gaz de
pétrole liquéfié carburant ".
Le présent article propose de porter ce plafond
d'exonération de 6.500 à 9.000 litres de GNV et de GPL, à
compter du 1
er
janvier 1999.
III.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission n'est pas persuadée que les dispositions du
présent article constituent une incitation particulièrement
efficace à l'adoption de carburants propres par les taxis.
En effet, si l'on estime qu'un taxi consomme 10 litres pour effectuer 100
kilomètres, le plafond actuel de 6.500 litres lui permet de
réaliser 65.000 kilomètres par an. Or, la consommation
annuelle moyenne d'un taxi est de 30.000 à 35.000 kilomètres. Par
conséquent, le volume détaxé dont
bénéficient les taxis suffit à couvrir leur consommation
annuelle. Il est dès lors permis de s'interroger sur la pertinence d'un
relèvement de ce plafond d'exonération. Du reste, le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en
réponse à une question de votre Rapporteur Général,
a estimé que
" porter le plafond de détaxe pour les
chauffeurs de taxi, dont les véhicules fonctionnent au GNV et au GPL
carburant, de 6.500 à 9.000 litres par véhicule et par an,
représente un coût budgétaire très faible, voisin de
zéro ".
En revanche, votre commission invite le Gouvernement à poursuivre sa
réflexion sur la voie la plus efficace pour développer la
consommation de carburants propres.
Il conviendrait, par exemple, d'étudier, afin d'orienter les chauffeurs
de taxi vers le GPL ou le GNV, un mécanisme combinant, d'une part, la
mise en place d'une prime de 9.000 francs - montant correspondant à la
différence entre le prix hors taxe du gazole et celui du GPL dans le
cadre des dispositions du présent article additionnel - qui
constituerait une incitation à l'équipement des véhicules,
et, d'autre part, l'abaissement progressif sur cinq ans du volume de carburant
(5.000 litres de gazole ou d'essence) actuellement exonéré de
taxe, de 1.000 litres par an. Le relèvement du plafond de la
détaxe et la prime à l'équipement inciteraient les
chauffeurs de taxi à s'orienter vers le GPL ou le GNV, tandis que la
réduction progressive du volume de carburant exonéré les
détournerait du gazole.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 19
Application du taux réduit de
la taxe sur la valeur ajoutée aux abonnements souscrits pour la
fourniture de gaz et
d'électricité
Commentaire : le présent article vise à
assujettir à la TVA au taux réduit les abonnements relatifs aux
livraisons d'électricité et de gaz.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Depuis le 1
er
janvier 1995, en application de
l'article 12 de la loi de finances pour 1995,
les abonnements et la
consommation d'électricité, de gaz et d'énergie
calorifique sont soumis au taux normal de TVA
. Cette situation était
d'ailleurs celle qui prévalait jusqu'à la loi de finances pour
1989.
En effet, l'article 9 de celle-ci avait soumis au taux réduit de
TVA, à compter du 10 octobre 1988, les abonnements à
l'électricité et au gaz, et à compter du
1
er
novembre 1989 les abonnements aux livraisons
d'énergie calorifique.
II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
L'article 19 du projet de loi de finances pour 1999 propose
d'assujettir à nouveau au taux réduit de TVA les abonnements
à l'électricité et au gaz
, comme cela avait
été le cas de 1989 à 1995, en rétablissant pour
cela le b
decies
de l'article 279 du code
général des impôts et en modifiant par voie de
conséquence les dispositions applicables à la Corse telles que
figurant à l'article 297 dudit code.
Cet article 19 se distingue cependant du dispositif mis en place en 1989
à un double titre :
- d'une part, le taux réduit ne s'applique pas qu'aux seuls usagers
domestiques, permettant ainsi aux assujettis ponctuels ou aux non assujettis
d'être également concernés par la baisse de TVA ;
- d'autre part, cette baisse de TVA ne concernera pas, à la
différence du système mis en place par la loi de finances pour
1989, les réseaux d'énergie calorifique. En effet, la fourniture
d'énergie par les réseaux de chaleur ne figure pas parmi la liste
des biens et services concernés par l'annexe H de la sixième
directive communautaire et pour lesquels le taux réduit peut être
appliqué.
III. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION DU DISPOSITIF
PROPOSÉ PAR CET ARTICLE
A. LA CONFORMITÉ AU DROIT COMMUNAUTAIRE
1. La mesure proposée par le gouvernement
Le dispositif tel que transmis au Sénat semble a priori conforme
à la réglementation communautaire applicable en la matière
sous les précisions suivantes.
Il convient tout d'abord de respecter la procédure fixée en ce
domaine par l'article 12-3-b de la sixième directive qui dispose
que:
" les Etats membres peuvent appliquer un taux réduit aux
fournitures de gaz naturel et d'électricité, à condition
qu'il n'en résulte aucun risque de distorsion de concurrence. Un Etat
membre qui envisage d'appliquer un tel taux en informe la Commission au
préalable. La Commission se prononce sur l'existence d'un risque de
détournement de concurrence. Si la Commission ne s'est pas
prononcée dans les trois mois à partir de la réception de
l'information, aucun risque de distorsion de concurrence n'est censé
exister ".
Or, la commission européenne qui a été informée de
cette demande du gouvernement français par lettre en date du 8 juillet
1998 a souhaité obtenir le 31 juillet 1998 des précisions quant
aux modalités de mise en oeuvre de la mesure, s'intéressant
notamment au risque de distorsion de concurrence. Le gouvernement a
répondu par lettre en date du 7 septembre 1998.
Il importe donc aujourd'hui de connaître l'état précis
d'avancement des négociations avec la commission européenne
étant entendu que le point de départ du délai de trois
mois valant acceptation tacite serait, selon les indications fournies par le
gouvernement, le 7 septembre 1998. De ce fait en l'absence de nouvelle demande
de précisions émanant du commissaire européen avant le 7
décembre 1998 (7 septembre plus trois mois), le risque de distorsion de
concurrence sera réputé ne pas exister.
Par ailleurs la rédaction de l'article 12-3-b précité de
la directive communautaire évoque la
" fourniture de gaz naturel
et d'électricité "
. Il convient donc d'être
certain que l'abonnement, au sens du droit communautaire, en constitue bien un
élément indissociable. En principe, celui-ci ne s'apparente pas
à un bien meuble loué
54(
*
)
, mais est au contraire un instrument
de mesure et de contrôle permettant de s'assurer que la puissance
installée peut être délivrée correctement et sans
dommage pour l'utilisateur. Il est donc indissociable de l'opération de
fourniture du gaz ou de l'électricité.
2. L'extension aux réseaux de chaleur
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture le
texte présenté par le gouvernement, après qu'ait
été supprimée à l'initiative de ce dernier en
seconde délibération
la mention introduite par sa commission
des finances, tendant à assujettir les abonnements aux réseaux de
chaleur au taux réduit de TVA, nonobstant la contrariété
de cette précision au droit communautaire
" dans son
état actuel ",
comme l'avait relevé le secrétaire
d'Etat au budget.
Il ressort des informations communiquées à votre rapporteur que,
à la suite de la lettre envoyée par le gouvernement à la
commission européenne le 7 septembre 1998, celle-ci a
réitéré son opposition à un tel assujettissement,
compte tenu de l'état actuel de la législation communautaire. La
commission européenne se serait cependant engagée à agir
en ce domaine, d'après les informations obtenues par votre rapporteur.
Il appartiendra donc au gouvernement de veiller à ce que cet
engagement soit effectivement suivi d'effet.
Cela interdit cependant d'étendre le champ du taux réduit de TVA
aux réseaux de chaleur, hors " amendement d'appel " d'un
coût estimé par le gouvernement à 200 millions de francs.
On relèvera également le flou des explications obtenues :
votre rapporteur est surpris que le gouvernement ne puisse expliciter de
façon plus convaincante la position prêtée à la
commission européenne.
B. UNE BAISSE LIMITÉE DE LA TVA POUR LES MÉNAGES
1. Le passage au taux réduit de TVA ne concerne que les abonnements et
non la consommation d'électricité ou de gaz.
Son impact sur les prix semble assuré puisque la détermination
du prix de l'électricité relève du pouvoir
réglementaire.
Selon les informations fournies par le gouvernement, le coût de cette
baisse estimé à 4 milliards de francs devrait
bénéficier intégralement aux ménages.
Cette affirmation du gouvernement appelle de votre rapporteur
général la remarque suivante.
Il convient de relever que cette diminution de TVA concerne l'ensemble des
abonnements et non ceux à usage domestique. En conséquence, cette
mesure, qui n'aura pas d'incidence pour les entreprises assujetties qui
continueront de déduire la TVA au titre de leurs abonnements,
bénéficiera également aux assujettis ponctuels ou non
assujettis et pas seulement aux ménages, c'est-à-dire aux
administrations, ou aux professions libérales non soumises à la
TVA.
Il est donc quelque peu réducteur de la part du gouvernement de
considérer que le bénéfice de cette mesure profitera
exclusivement aux ménages.
2. Cette mesure aura un effet homéopathique
Cette mesure "
en faveur de la justice sociale
"
représente à elle seule avec un coût estimé à
4 milliards de francs,
près de la moitié des
allégements fiscaux que le gouvernement déclare affecter à
tous les ménages
dans le projet de loi initial (8,9 milliards
de francs au total). Par ailleurs, elle concentre 85,1 % des mesures de
" baisse ciblée " de TVA figurant dans ce projet de loi de
finances.
De plus, comme l'a justement relevé le rapporteur général
de la commission des finances à l'Assemblée nationale,
" l'impact est limité pour chaque ménage
considéré individuellement "
.
Il ressort en effet des informations fournies par le ministère de
l'économie que pour la majorité des abonnés cette baisse
sera homéopathique.
S'agissant des abonnements à l'électricité, sur
26,9 millions de clients :
- 14,5 % d'entre eux bénéficient d'une réduction
annuelle de moins de 20 francs (de 19,48 francs en moyenne) ;
- 79,5 % verront leur facture allégée de moins de
100 francs
55(
*
)
.
S'agissant des abonnements au gaz, sur 9,15 millions de clients,
l'allégement annuel sera :
- pour 38 % d'entre eux de moins de 30 francs (28 francs) ;
- pour 93,9 % d'entre eux de moins de 100 francs.
3. Cette mesure ne bénéficiera pas " tout
particulièrement " aux ménages modestes comme le soutient le
gouvernement
Il semble en effet excessif, s'agissant des abonnements à
l'électricité
56(
*
)
de présenter, ainsi que le fait le gouvernement
, cette mesure comme
devant
" bénéficier tout particulièrement aux
ménages de condition modeste pour lesquels l'abonnement au gaz ou
à l'électricité constitue une dépense relative plus
importante que pour les ménages aisés ".
Il apparaît au contraire que le poids relatif de l'abonnement
s'accroît en même temps que la consommation
. L'abonnement n'est
pas en effet un coût fixe d'importance dégressive mais au
contraire un élément variable à caractère
progressif
57(
*
)
.
Si l'on considère, que les plus gros consommateurs d'énergie
sont a priori les
" ménages aisés "
pour
reprendre la terminologie du gouvernement, ceux-ci vont donc
bénéficier en priorité de cette baisse du taux de la TVA.
Cela signifie que la baisse de TVA sur l'abonnement à l'électricité qu'elle soit mesurée en valeur absolue ou en valeur relative, ne bénéficiera donc pas " tout particulièrement aux ménages modestes " comme le prétend le gouvernement. En effet, son impact sera d'autant plus important que la consommation est forte et, partant, le bénéficiaire " aisé ".
Votre
rapporteur ne s'en indigne pas, mais il croît devoir réagir
à l'égard d'une présentation de cette mesure fort
éloignée de la réalité.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 20
Application du taux réduit de
la taxe sur la valeur ajoutée aux appareillages destinés aux
diabétiques et à certains
handicapés
Commentaire : le présent article propose de
soumettre au
taux réduit de TVA les appareillages destinés aux
diabétiques et à certains handicapés.
I. LE CHAMP DES APPAREILLAGES POUR HANDICAPÉS ET DES ÉQUIPEMENTS
SPÉCIAUX SOUMIS AU TAUX DE TVA À 5,5 % A ÉTÉ
PROGRESSIVEMENT ÉTENDU DEPUIS 1988
L'article 278
quinquies
du code général des
impôts recense les appareillages et équipements spéciaux
qui sont soumis au taux réduit de TVA. En l'état actuel du droit,
qui résulte de dispositions de loi de finances antérieures, ce
taux réduit s'applique à trois grands types de matériel:
- les appareillages pour handicapés visés aux chapitres premier
à l'exception des chaussons intérieurs moulés, 3, 4 pour
ce qui concerne uniquement les aérateurs trans-tympaniques, 5 à 8
du titre II et aux titres III et IV du Tarif Interministériel
des Prestations Sanitaires (TIPS)
58(
*
)
fixé en application de
l'article L. 314-1 du code de la sécurité sociale
(article 24 de la loi de finances pour 1988) ;
- les équipements spéciaux, dénommés aides
techniques, dont la liste est fixée par arrêté du ministre
chargé du budget et qui sont conçus exclusivement pour les
personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités
graves (article 15 de la loi de finances pour 1991) ;
- les ascenseurs et matériels assimilés spécialement
conçus pour les personnes handicapées et dont les
caractéristiques sont fixées par arrêté du
ministère de l'économie (article 23 de la loi de finances
pour 1996).
II. L'EXTENSION DU TAUX RÉDUIT DE TVA À CERTAINS APPAREILLAGES
FIGURANT DANS LE CHAPITRE 3 DU TITRE I DU TIPS
Cet article se propose d'élargir le champ du taux réduit de
5,5 % aux appareillages nécessaires au traitement des personnes
diabétiques, stomisées
59(
*
)
ou souffrant d'incontinence grave qui
relèvent actuellement de l'article 278 du code général des
impôts, soit du taux normal de TVA à 20,6 %.
Une telle mesure est en conformité avec la réglementation
communautaire, qui permet, conformément à la liste figurant
à l'annexe H de la sixième directive, de soumettre au taux
réduit les "
équipements médicaux, le
matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés
à soulager ou à traiter des handicapés, à l'usage
personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de
ces biens
".
Elle concernerait 230.000 personnes handicapées,
diabétiques ou stomisées.
Son coût budgétaire, est évalué à
200 millions de francs, et son impact sur les ménages suppose que
la diminution de la TVA soit répercutée sur les prix de vente.
Votre rapporteur souhaiterait connaître selon quel ordre de
priorité le gouvernement entend étendre ce mouvement de baisse de
la TVA aux autres équipements figurant dans le TIPS
60(
*
)
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 21
Application du taux réduit de
5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux opérations de
collecte et de tri sélectifs des ordures
ménagères
Commentaire : le présent article a pour objet de
soumettre au taux réduit de TVA les prestations de collecte, de tri et
de traitement des déchets ménagers portant sur des
matériaux ayant fait l'objet d'un contrat avec une entreprise
agréée au titre de la loi du 15 juillet 1975.
Cet article s'intègre dans le cadre des réflexions sur le
développement de la " fiscalité écologique ", et
fait en cela suite, notamment, aux travaux de Mme Nicole
Bricq : " pour un développement durable : une
fiscalité au service de l'environnement "
61(
*
)
.
Il vise à améliorer le régime fiscal applicable aux
prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets
ménagers en les soumettant au taux réduit de TVA dès lors
qu'il y a eu un effort de valorisation de ceux-ci.
I. LA COLLECTE ET LE TRAITEMENT DES DÉCHETS SONT LE SEUL SERVICE
PUBLIC LOCAL À ÊTRE ENCORE SOUMIS AU TAUX NORMAL DE TVA
A. LE CADRE JURIDIQUE : LA " DATE BUTOIR " DU 1
ER
JUILLET 2002
La loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des
déchets, modifiée par la loi du 2 février 1995, a mis en
évidence la volonté du législateur de promouvoir une
politique plus dynamique de valorisation des déchets
62(
*
)
en l'assortissant pour cela de divers
mécanismes d'incitation fiscale.
Cette loi détermine également quatre objectifs :
prévenir ou réduire la nocivité des déchets ;
organiser le transport des déchets ; valoriser les déchets
par réemploi, recyclage, ou incinération avec
récupération des calories (valorisation
énergétique) ; assurer l'information du public.
Elle a également prévu de mettre en place avant le 4
février 1996 des plans départementaux ou
interdépartementaux d'élimination des déchets
63(
*
)
, en concertation avec les élus
et l'Etat. Ceux-ci doivent recenser les quantités de déchets,
fixer les proportions qui doivent être recyclées,
valorisées, détruites et stockées à un horizon de 5
à 10 ans, organiser leur transport et enfin prévoir les
installations nouvelles nécessaires.
Au titre des dispositions fiscales, plusieurs mesures ont été
prises en faveur des collectivités locales, qu'il s'agisse du
décret du 1
er
avril 1992
64(
*
)
, de la création d'une
redevance spéciale permettant une tarification en fonction du service
rendu
65(
*
)
ou de la taxe sur le
traitement et le stockage des déchets ménagers.
Cela doit se traduire, par ailleurs, d'ici le 1
er
juillet 2002 par
l'interdiction pour les installations d'élimination des déchets
par stockage d'accueillir d'autres déchets qu'un déchet ultime,
soit un déchet
" qui n'est plus susceptible d'être
traité dans les conditions techniques et économiques du moment,
notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son
caractère polluant ou dangereux ".
Ainsi le traitement, plus que la collecte constitue désormais la
priorité dans la mesure où ce traitement permet de valoriser le
déchet collecté.
Cette position vient d'être confortée par une circulaire du
ministère de l'aménagement du territoire en date du 28 avril 1998
qui a confirmé le 1
er
juillet 2002 comme
date-butoir
66(
*
)
et
souhaité une limitation du recours à l'incinération au
profit du développement du tri sélectif et de la
valorisation-matière et organique.
Votre rapporteur général tient à ce titre à
rappeler que le coût de l'objectif " zéro
déchet " avait été estimé à 60
milliards de francs.
B. QUELQUES DÉFINITIONS
1. Les déchets ménagers et assimilés
Ce sont les déchets visés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14
du code général des collectivités locales : outre les
déchets des ménages (ordures ménagères et
encombrants ménagers), les déchets de la collectivité
(déchets verts, de voirie et des marchés, les boues des stations
d'épuration et de curage des égouts) ainsi que les déchets
industriels banals, dès lors que ceux-ci sont collectés avec les
déchets des ménages (déchets des commerces, des bureaux ou
des administrations).
Ils représentent aujourd'hui 147 millions de tonnes ainsi
réparties : 100 millions de tonnes de déchets industriels
banals dont 5 millions de tonnes sont collectées avec les déchets
des ménages, 24,5 millions de tonnes de déchets des
ménages et 22,5 millions de tonnes de déchets de la
collectivité.
Les autres types de déchets tels que les déchets industriels
spéciaux (souvent de haute toxicité), les déchets inertes
(déblais et gravats), les déchets de l'agriculture et des
industries agro-alimentaires ou les déchets radioactifs relèvent
de logiques distinctes.
2. Les trois étapes du cycle des déchets ménagers et
assimilés
La fabrication du futur déchet
. Dans 40% des cas, il s'agit
d'emballages, ce qui justifie le dispositif du décret du 1
er
avril 1992, ou " décret emballage ".
La collecte des déchets
. Elle comprend les opérations
d'enlèvement et de transport. Elle peut être simple ou
sélective
c'est à dire avec un tri préalable
généralement effectué par les usagers.
Le traitement des déchets.
Il peut s'effectuer soit par
élimination (stockage ou incinération),
soit par
valorisation
et cela de trois manières différentes :
*la " valorisation-matière " : elle correspond au
recyclage, au réemploi ou à la réutilisation ;
*la valorisation énergétique : elle se traduit par la
récupération des calories résultant de
l'incinération des déchets ;
*la valorisation biologique par compostage, soit la dégradation de
la matière organique.
Ces différentes méthodes de traitement des déchets en vue
de leur valorisation sont coûteuses : en 1996, l'ADEME
67(
*
)
estimait le coût de la collecte
simple entre 200 et 400 francs hors taxe par tonne, celui du tri entre 350 et
700 francs et celui du compostage des déchets organiques entre 500 et
1.500 francs.
3. Les organismes ou entreprises agréés au titre de la loi du
15 juillet 1975
La rédaction de cet article fait référence à des
prestations qui doivent porter sur des matériaux
" ayant fait
l'objet d'un contrat conclu entre une commune ou un établissement public
de coopération intercommunale et un organisme ou une entreprise
agréé au titre de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975
relative à l'élimination des déchets et à la
récupération des matériaux "
. Ces entreprises ou
organismes agréés sont actuellement au nombre de deux :
" Eco-emballage " et " Adelphe ".
Les contrats conclus entre les communes ou les établissements de
coopération intercommunale et ces entreprises agrées peuvent
concerner soit un seul matériau qui est généralement le
verre, soit plusieurs d'entre eux : il s'agit en ce cas du verre, du
papier, d'emballages et de déchets divers (on parle en ce cas de
" contrats multi-matériaux ").
4. Le mode de financement de la collecte et du traitement des
déchets
La collecte et le traitement des déchets sont une compétence
normale et obligatoire des communes ou des groupements de communes.
Trois possibilités de financement existent :
• par le budget communal au travers de recettes fiscales ordinaires ;
• par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères,
taxe additionnelle à la taxe foncière sur les
propriétés bâties ;
• par une redevance qui peut être de deux types : soit
" générale " et calculée en fonction de
l'importance du service rendu
68(
*
)
, soit " spéciale "
pour éliminer les déchets industriels banals et également
calculée en fonction de l'importance du service rendu
69(
*
)
.
Lorsque le financement s'opère par le biais d'une redevance pour
service rendu, les opérations d'enlèvement et de traitement des
déchets peuvent être assujetties à la TVA
70(
*
)
: les recettes de la redevance
supportent une TVA et les investissements ouvrent droit à
déduction par la voie fiscale
71(
*
)
.
Or la collecte et le traitement des déchets ménagers sont le
seul service public à être encore soumis au taux normal de TVA ce
qui est hautement paradoxal eu égard à la contrainte pesant
à ce titre sur les collectivités locales en terme
d'investissements.
Il faut donc accompagner l'effort d'investissement des communes, notamment
lorsqu'il a des conséquences bénéfiques sur
l'environnement.
La question de la baisse de la TVA sur le traitement des déchets
répond donc tout à la fois à une nécessité
politique et environnementale. Elle permettrait par ailleurs d'adresser un
signal fort vers les communes qui sont pleinement parties prenantes de
l'investissement public en ce domaine.
II. LE DISPOSITIF SOUMIS AU SÉNAT
A. LE PROJET INITIAL DU GOUVERNEMENT
L'article 21 du projet de loi de finances initiale tel que
déposé par le gouvernement visait à soumettre à la
TVA au taux réduit les
" prestations de collecte et de tri
sélectifs des déchets "
relatives à des
matériaux ayant fait l'objet d'un convention entre un organisme
agréé au titre de la loi du 15 juillet 1975 relative à
l'élimination des déchets, et une collectivité
publique
, commune ou établissement public de coopération
intercommunale.
Cette rédaction a pour effet de n'assujettir au taux réduit que
la seconde étape du "cycle du déchet " soit la collecte,
dés lors qu'elle est assortie d'un tri sélectif
réalisé dans le cadre dudit contrat. Le bénéfice de
ce taux réduit ne joue pas dans les autre hypothèses notamment
celle d'un tri sélectif réalisé directement à
l'initiative de la collectivité locale.
Dans la rédaction
présentée par le gouvernement la conclusion d'un contrat avec une
entreprise agrée constitue donc la condition de l'assujettissement au
taux réduit.
Par ailleurs cette rédaction exclut d'une telle diminution de la TVA
toutes les opérations de traitement,
qui constituent cependant la
phase cruciale, et de très loin la plus onéreuse, du processus.
On rappellera qu'elles constituent la priorité actuelle telle que
définie par le législateur et qu'il apparaît donc paradoxal
qu'elles ne bénéficient pas d'une aide fiscale.
B. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans ce contexte, et compte tenu du caractère limité du
dispositif proposé dans le texte initial du projet de loi de finances,
l'assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa
commission des finances, et après avis favorable du gouvernement un
amendement supprimant la mention du caractère
" sélectif " du tri et
étendant le
bénéfice de ce taux réduit aux opérations de
traitement dès lors que celles-ci portaient sur des matériaux
ayant fait l'objet d'un contrat avec une entreprise agréée
.
Est ainsi avérée en pareille hypothèse la volonté
d'oeuvrer en faveur de la valorisation et de l'élimination des
déchets ménagers.
Cette extension se situe par ailleurs dans le prolongement des propositions
faites par Mme Nicole BRICQ dans son rapport précité.
Il convient cependant de préciser que les matériaux issus de
ces opérations de traitement et ainsi valorisés restent soumis
à leur taux propre de TVA
, notamment en cas de revente : la
baisse de TVA ne s'applique qu'aux seules prestations de traitement et non
à la vente.
C. ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION
1. L'état d'avancement des plans d'élimination des
déchets
Prévus par la loi du 13 juillet 1992, les plans départementaux
ou interdépartementaux d'élimination des déchets devaient
être mis en place avant la date-butoir du 4 février 1996. Or comme
le relève justement le rapport précité de Mme Bricq,
" leur élaboration ne va pas sans mal "
.
Ainsi, à la date du 28 avril 1998, 79 plans avaient été
adoptés par arrêté préfectoral (dont un à
caractère interdépartemental couvrant deux départements)
et 5 restaient à élaborer les autres étant en phase
d'enquête publique ou de réexamen.
Votre commission souhaiterait que le gouvernement puisse l'informer plus
complètement sur les raisons de ces retards ainsi que sur les
difficultés rencontrées par les collectivités locales lors
de la mise en oeuvre de ces plans d'élimination des déchets.
2. La conformité au droit communautaire
" Les services fournis dans le cadre du nettoyage des voies publiques,
de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des
déchets "
figurent dans l'annexe H de la 6
eme
directive communautaire au nombre des biens et prestations de service pouvant
faire l'objet de taux réduits de TVA
72(
*
)
.
Ainsi que le relevait votre rapporteur général M. Alain Lambert
dans son rapport
73(
*
)
sur le
projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier (DDOEF),
" en l'occurrence, le droit communautaire en
matière de TVA est en avance sur le droit national ".
La compatibilité au droit communautaire de cette baisse de TVA
apparaît donc avérée.
3. L'effet de la baisse de la TVA
L'impact de la baisse de la TVA dépend du mode de financement des
opérations de collecte et de traitement des déchets.
Dans l'hypothèse d'un financement fiscal, que ce soit par le budget
général ou au moyen de la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères, l'effet ne sera pas direct, mais dépendra de la
façon dont la baisse de TVA sur les prestations de collecte et de
traitement pourra et sera répercutée, soit en amont sur le niveau
des investissements, soit en aval sur le montant des impôts locaux.
Dans le cas où le service est financé par une redevance pour
service rendu c'est à dire s'il s'exerce dans des conditions
industrielles et commerciales, et comme la collectivité a la
possibilité d'opter pour l'assujettissement à la TVA
74(
*
)
, la baisse sera en cette
hypothèse répercutée sur l'usager. La mesure n'aura
cependant pas d'incidence directe pour les communes puisqu'elles peuvent
déduire la TVA.
4. Le champ d'application de ce dispositif
L'application du taux réduit de TVA que met en place cet article
s'applique aux prestations de collecte, de tri et de traitement des
déchets ménagers et assimilés dès lors qu'elles
portent sur des matériaux ayant fait l'objet d'un contrat entre une
commune et une entreprise agréée.
La modification introduite par l'assemblée nationale en supprimant la
référence
à un tri sélectif préalable
évitera des difficultés d'interprétation dans la mesure
où la notion de tri sélectif ne fait pas l'objet d'une
définition précise et générale. Dans ce cadre, la
signature d'un tel contrat avec une entreprise agréée constitue
la condition de l'assujettissement au taux réduit de TVA : une
opération de tri réalisée par une commune de façon
" autonome " ne sera pas assujettie au taux réduit alors que
la même opération effectuée dans le cadre d'une convention
" ad hoc " bénéficiera du taux réduit. En ce
cas,
s'il existe un tel contrat portant sur ces matériaux, les
prestations de collecte, de tri et de traitement bénéficieront
d'une présomption d'assujettissement au taux réduit.
Dans ce contexte, votre rapporteur général souhaiterait que
soit précisé le statut des opérations de valorisation
énergétique
75(
*
)
réalisées dans le cadre d'un pareil traitement
. Ainsi que le
relevait Mme Bricq dans son rapport précité, la valorisation
énergétique constitue l'une des modalités du traitement
des déchets. Elle est donc en principe assujettie au taux réduit
dès lors qu'elle s'opère à partir de matériaux
ayant fait l'objet d'un contrat " ad hoc ", puisque la
rédaction de cet article évoque " les prestations de
traitement ". Dans la mesure où ce point n'a pas été
clairement explicité à l'assemblée nationale,
votre
rapporteur général a souhaité déposer un amendement
de précision rédactionnelle en ce sens.
Il souhaiterait par ailleurs que soit également, à cette
occasion, précisé le régime applicable aux prestations
entre collectivités.
5. Le coût budgétaire
Eu égard au consensus existant quant à la
nécessité de favoriser la collecte et le tri sélectif et,
partant, de développer le traitement des déchets ménagers,
la prise en compte du coût budgétaire d'une telle mesure
constitue l'élément central d'appréciation quant à
la nécessité et à l'opportunité d'une telle
mesure.
Selon les indications fournies par le gouvernement, le coût du
dispositif initial tel que présenté par le gouvernement, et
limitant la baisse de TVA aux seules opérations de collecte et de tri
sélectifs était de 320 millions de francs.
L'extension de la baisse de TVA aux opérations de traitement des
déchets, votée par l'Assemblée nationale,
représente un coût supplémentaire de 100 millions de
francs
76(
*
)
.
Le fait de soumettre l'ensemble de la filière de la collecte, qu'elle
soit simple ou sélective, jusqu'au traitement des déchets
ménagers et assimilés a été estimé par le
gouvernement à 1,3 milliard de francs
77(
*
)
. En l'espèce, la perspective
d'un telle charge pour les finances publiques semble constituer l'objection
majeure présentée par le gouvernement à l'adoption de
cette disposition, que préconisait cependant le rapport
précité de Mme Bricq. Celle-ci souhaitait qu'une telle extension
soit réalisée tout en concevant qu'elle puisse se limiter
" le cas échéant, aux prestations de collective
sélective et de traitement des déchets en vue de leur
valorisation ".
C'est précisément l'objet de
l'amendement voté par l'assemblée nationale.
Par ailleurs il était également objecté que, en raison de
son caractère général, une telle baisse de TVA sur
l'ensemble de la filière ne s'inscrirait pas dans une logique
" environnementale ".
Votre rapporteur vous propose donc de prendre acte de la baisse ainsi
opérée sur le taux de TVA applicable à la collecte, au tri
et au traitement des déchets ménagers que concrétise le
présent article dès lors qu'elle porte sur des matériaux
ayant fait l'objet d'une convention avec une entreprise agréée.
Cette baisse vise en effet à accompagner l'effort déjà
réalisé en ce domaine par les collectivités locales.
A ce titre, votre rapporteur souhaite que soient évaluées par le
gouvernement les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre
des plans départementaux d'élimination des déchets.
Il est enfin favorable à ce que soient rapidement examinées les
conditions d'une extension de ce taux réduit de TVA à l'ensemble
des opérations de collecte et de traitement des ordures
ménagères.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 22
Application du taux réduit de
5,5% de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux subventionnés
par l'agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat
Commentaire : cet article a pour objet d'abaisser à
5,5%
le taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux travaux,
subventionnés par l'agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH), dans des logements faisant l'objet d'une convention d'aide
personnalisée au logement.
I - LE DISPOSITIF EXISTANT
Les mesures adoptées aux articles 17 de la loi de finances pour 1997 et
14 de la loi de finances pour 1998, ont réformé les aides de
l'Etat au logement social
en substituant partiellement un avantage fiscal
à des subventions ou à des prêts.
L'article 17 de la loi de finances pour 1997
a substitué
aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un
régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les
livraisons à soi-même d'immeubles.
Il portait exclusivement sur les opérations de construction neuve, et
donc excluait les opérations d'acquisition-amélioration, pour
lesquelles l'ancien régime de subvention était maintenu.
L'article 14 loi de finances pour 1998
a
poursuivi le processus
d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA
à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. Il
a assujetti à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison
à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou
d'aménagement des logements locatifs sociaux.
Les logements bénéficiant d'un taux réduit de TVA doivent
donc obéir à trois conditions : ils doivent être
locatifs
; ils doivent être
conventionnés
de
façon à donner droit à l'aide personnalisée au
logement pour le locataire ; ils doivent être
sociaux
, c'est
à dire loués à des ménages sous plafond de
ressources, et à des niveaux de loyers également plafonnés.
Enfin, dans le prolongement de ces dispositions,
la loi du 2 juillet 1998
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
a fait
bénéficier du taux réduit de TVA les logements-foyers
visés à l'article L. 351-2,5° du code de la
construction.
Cette extension progressive du taux réduit de TVA aux logements
à caractère social avait été approuvée par
la commission des finances du Sénat.
Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 1998,
et de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier du 2 juillet 1998, M. Alain Lambert, alors rapporteur
général de notre commission, s'était
étonné
"que les logements conventionnés visés
par le 4° de l'article L.351-2 du code de la construction et de
l'habitation
, construits sans aide de l'Etat depuis 1977, mais qui
n'appartiennent pas aux HLM ou aux SEM
soient exclus du dispositif
,
dès lors qu'ils remplissent les trois conditions fondamentales."
Le présent article montre que cette interrogation n'était pas
sans fondement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. UN DISPOSITIF RÉSERVÉ AUX TRAVAUX SUBVENTIONNÉS PAR
L'ANAH ET RÉALISÉS DANS DES LOGEMENTS CONVENTIONNÉS
OUVRANT DROIT A L'APL
Le présent article a précisément pour objet de faire
entrer dans le champ d'application de la TVA à taux réduit les
logements visés au 4° de l'article L.351-2 qui en étaient
jusqu'à présent exclus.
Cependant, seuls les travaux bénéficiant d'une subvention de
l'ANAH en application de l'article R. 321-4 du code de l'habitation et de la
construction pourront bénéficier de ce taux réduit de
TVA.
En application de l'article L.321-1 du code de l'habitation et de la
construction, l'ANAH a pour objet "
de faciliter l'exécution
de
travaux de réparation et d'amélioration
des immeubles
à usage principal d'habitation, notamment par la prise en charge totale
ou partielle de l'intérêt des capitaux investis dans les
travaux
".
Les travaux subventionnables doivent donc être destinés à
l'amélioration de l'habitat en matière de sécurité,
de salubrité ou d'équipement, aux économies
d'énergie, à l'isolation acoustique ou à
l'accessibilité et l'adaptation aux personnes handicapées
physiques, et réalisés dans les parties privatives ou communes
des immeubles.
L'assiette de la TVA
sera constituée du prix de revient total
des travaux, à savoir les éléments de coût qui
auront subi la TVA en amont.
La définition des travaux éligibles au taux réduit de
TVA pour les bailleurs privés est sensiblement plus restrictive que
celle retenue pour les bailleurs sociaux.
En effet, concernant les logements locatifs sociaux, les travaux
éligibles sont :
- les travaux donnant droit à la PALULOS (travaux de mise aux normes
d'habitation ou d'amélioration), dont l'objet est similaire aux travaux
subventionnés par l'ANAH (article R. 323-3 du code de la construction et
de l'habitation) ;
- mais aussi, les travaux d'amélioration, d'aménagement ou de
transformation en logement financés par un PLA
acquisition-amélioration ou financés sur fonds propres (et ayant
donc fait l'objet d'une décision favorable du représentant de
l'Etat dans le département).
En ce cas, les travaux de grosses réparations et de gros entretien
sont concernés.
Ce sont les travaux les plus lourds : transformation
de bureaux en logements, reconstruction, agrandissement.
Ainsi, pour les bailleurs privés propriétaires de logements
conventionnés donnant droit à ouverture d'une aide personnelle au
logement, les travaux éligibles seront les travaux de rénovation
subventionnés, à l'exclusion des travaux n'ouvrant pas droit
à la subvention de l'ANAH.
B. ACCORDER UNE TVA À TAUX RÉDUIT POUR LES MÊMES TRAVAUX
QUE CEUX ÉLIGIBLES POUR LES BAILLEURS SOCIAUX
Le présent article appelle plusieurs questions.
Il est possible de s'interroger sur la condition mise à l'octroi
d'une subvention de l'ANAH,
dans la mesure où le contribuable devra
obtenir une décision de subvention pour pouvoir bénéficier
du taux réduit de TVA, ce qui peut apparaître comme une
procédure rigide.
Il semble toutefois que ce critère ait été
instauré pour mettre en oeuvre un contrôle a priori et a
posteriori sur la nature et la réalisation des travaux.
En fait, le problème vient de ce que
seuls les travaux
bénéficiant d'une subvention de l'ANAH
en application de
l'article R. 321-4 du code de l'habitation et de la construction peuvent
bénéficier de ce taux réduit de TVA.
Les travaux réalisés
sont plus importants que les
travaux subventionnables.
Les dossiers déposés à
l'ANAH comprennent des devis qui peuvent concerner à la fois des
dépenses subventionnables et non subventionnables.
Il apparaît qu'en moyenne, les travaux globaux
s'élèvent à 222.700 francs en 1997, dont 180.100 francs de
travaux subventionnés.
Pour les logements conventionnés toutefois, le montant moyen de travaux
subventionnables est élevé (211.800 francs en 1997).
Il faudrait donc prévoir que
le taux réduit de TVA
s'applique sur
les travaux d'amélioration, de transformation et
d'aménagement, définition identique à celle retenue pour
le logement social,
et moins restrictive que les seuls travaux
subventionnés par l'ANAH.
Afin de ne pas compliquer le dispositif, il est proposé de garder la
condition de subvention de l'ANAH.
En effet, d'après le secrétariat d'Etat au logement, le cas de
travaux sur des logements conventionnés n'entrant pas dans le champ de
la subvention de l'ANAH n'existe pas. Les travaux sur les logements
conventionnés étant des travaux d'importance, les
propriétaires déposent systématiquement un dossier
à l'ANAH. De plus, il n'y a pas de contrôle en opportunité.
Elle assure seulement un contrôle juridique sur la nature et la
réalisation des travaux.
L'ANAH devrait être parfaitement à même de distinguer,
dans le dossier qui lui est soumis, les travaux entrant dans le champ de TVA
à taux réduit
(travaux d'amélioration, de
transformation et d'aménagement)
et ceux entrant dans le champ des
subventions
qu'elle peut accorder. La décision de l'ANAH pourra
être transmise aux services fiscaux.
Au total, l'extension du taux réduit de TVA sur les travaux
réalisés dans des logements conventionnés concernera les
travaux d'amélioration, de transformation et d'aménagement
à l'exclusion des travaux d'entretien qui ne sont pas compris dans les
travaux éligibles en application de l'annexe H de la sixième
directive européenne.
L'application du dispositif de TVA à taux réduit pour les travaux ne bénéficiant pas de subvention de l'Etat dans le logement locatif social
Le
décret n°98-331 du 30 avril 1998 fixe les modalités
d'application du dispositif fiscal de réduction du taux de TVA pour les
travaux réalisés sur les logements sociaux conventionnés.
Il précise notamment les modalités d'agrément pour les
travaux réalisés sans subvention de l'Etat et
bénéficiant d'une décision favorable du Préfet.
Au terme de l'article R.326-3 du code de la construction et de
l'habitation,
le contrôle préalable à la
délivrance de l'agrément ne porte que sur
l'éligibilité des travaux au taux réduit en fonction de
leur nature.
Il n'y a donc pas de contrôle de l'opportunité ou
du volume des travaux. La décision favorable doit en outre être
antérieure au commencement des travaux.
Cependant, l'article R.326-4
édicte qu'il peut être dérogé au caractère
préalable de la décision favorable en cas de travaux urgents,
sous réserve d'en informer préalablement le Préfet.
C. LES SUBVENTIONS DE L'ANAH
Les subventions de l'ANAH sont attribuées aux propriétaires
bailleurs qui s'engagent à louer pendant dix ans, à titre de
résidence principale, un logement assujetti à la taxe
additionnelle au droit de bail (TADB), ou exonéré de celle-ci en
raison de son loyer.
Pour être subventionnable, le logement doit être achevé
depuis plus de quinze ans au 1er octobre précédant la date de la
demande.
Les travaux doivent être achevés dans le délai de deux ans
à compter de la date de notification de la subvention.
En règle générale, l'aide de l'ANAH équivaut
à 25% du coût des travaux subventionnables. Ce taux peut
néanmoins être majoré lorsque le logement fait l'objet
d'une convention avec l'Etat ouvrant droit à l'aide personnalisée
au logement (APL) en application de l'article L. 351-2-4° du code de la
construction et de l'habitation, ce qui est précisément le cas
des logements visés par le présent article.
En 1997, 9.100 logements conventionnés ont été
subventionnés par l'ANAH pour un montant de travaux de 211.800 francs,
avec une subvention moyenne de 85.500 francs. Sur ces 9.100 logements,
900
logements concernaient le secteur diffus, 5.000 logements des opérations
planifiées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et 3.200 logements
des programmes sociaux thématiques (PST)
.
L'activité de l'ANAH de 1992 à 1997
|
Indicateurs |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de dossiers |
|
|
|
|
|
|
|
- enregistrés |
52.597
|
65.731
|
52.968
|
52.464
|
53.304
|
51.744
|
|
- agréés |
46.929
|
53.243
|
54.899
|
52.982
|
48.927
|
49.080
|
|
Montant des subventions (MF) |
|
|
|
|
|
|
|
- les subventions engagées |
2.182
|
2.437
|
2.724
|
2.731
|
2.595
|
2.338
|
|
- les subventions payées |
1.525
|
2.038
|
2.231
|
2.109
|
2.159
|
2.220
|
|
Nombre de logements |
|
|
|
|
|
|
|
- subventionnés |
123.500
|
141.300
|
143.600
|
126.500
|
111.800
|
107.600
|
|
- améliorés |
67.600
|
73.100
|
81.800
|
76.300
|
67.000
|
65.300
|
|
- mis sur le marché |
26.000 |
31.400
|
42.200
|
40.600
|
38.500
|
35.000
|
|
- conventionnés |
9.680
|
9.160
|
9.000
|
11.300
|
12.200
|
9.100
|
|
Montant des travaux (MF) |
|
|
|
|
|
|
|
- les travaux générés |
8.590 |
9.840
|
12.337
|
12.422
|
11.207
|
10.823
|
|
- les travaux subventionnables |
7.620 |
8.746
|
10.408
|
9.956
|
9.062
|
8.752
|
|
Taux moyen de subvention (*) |
28,0 % |
27,1 % |
25,5 % |
26,8 % |
28,1 % |
26,2 % |
(*)
Le taux moyen de subvention est calculé en comparant la subvention des
dossiers au montant des travaux subventionnables correspondants.
Ce tableau montre que le nombre de logements conventionnés a fortement
chuté en 1997 en raison de l'achèvement du dispositif mis en
place à partir de juillet 1995 et consistant en une majoration
forfaitaire de la subvention applicable aux logements vacants
conventionnés.
III. L'APPLICATION DU NOUVEAU DISPOSITIF
Le dispositif d'application du taux réduit de TVA est similaire
à celui existant déjà pour les logements sociaux.
Les travaux restent soumis au taux normal, mais cette TVA est
déductible, et, lors de l'achèvement de l'immeuble, les bailleurs
procèdent à une "livraison à soi-même" qui supporte
une TVA à 5,5 % non déductible (charge définitive). En cas
de non respect des engagements initiaux, la livraison à soi-même
est taxée à 20,6%.
Dans le présent article, le mécanisme est toutefois
légèrement différent : les livraisons à
soi-même sont "des opérations occasionnelles". En application de
l'article 271-I alinéa 2 du code général des impôts,
le droit à déduction prend naissance, en matière de TVA,
au moment où la taxe déductible devient exigible chez le
redevable. Toutefois, "les personnes qui effectuent des opérations
occasionnelles soumises à TVA n'exercent le droit à
déduction qu'au moment de la livraison".
Ainsi,
le propriétaire d'un logement conventionné
subventionné par l'ANAH continuera à supporter une TVA à
20,6% non déductible tout au long de la réalisation des
travaux
. Ce n'est qu'à leur achèvement, lors de la livraison
à soi-même, soit au plus tard dans les deux ans de la date
d'attribution de la subvention de l'ANAH, qu'il pourra imputer sur la TVA
à 5,5% due au titre de cette opération la TVA à 20,6%
supportée au titre des travaux d'amélioration. Le bailleur
privé enregistre donc une perte de trésorerie par rapport
à une déduction de TVA au fur et à mesure des
travaux
78(
*
)
.
Enfin,
le dispositif est applicable pour les logements ayant reçu
une décision d'attribution de la subvention de l'ANAH à compter
du 1er janvier 1999.
Il est possible de s'interroger sur l'application du dispositif de livraison
à soi-même pour des particuliers peu avertis de ce type
d'opérations. Peut-être une formule plus souple aurait-elle pu
être trouvée. Il conviendra, en tout état de cause, qu'une
explication claire soit fournie aux propriétaires de logements
conventionnés afin que ce dispositif ait une certaine
efficacité.
Le coût de la mesure est estimé à 200 millions de
francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
ARTICLE 22 bis (nouveau)
Majoration du
crédit d'impôt pour les dépenses d'entretien
afférentes à l'habitation
principale
Commentaire : cet article a pour objet de doubler le
plafond des
dépenses d'entretien afférentes à l'habitation principale
ouvrant droit au crédit d'impôt créé par l'article
74 de la loi de finances pour 1998 et de majorer le taux de leur prise en
charge, pour les travaux réalisés à compter du 15 octobre
1998.
I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF EXISTANT
Le dispositif du crédit d'impôt pour dépenses
d'entretien de la résidence principale a été
créé par la loi de finances pour 1998 (article 74).
Le crédit d'impôt porte
sur les dépenses d'entretien ou
de revêtement de surfaces
,
autres que celles qui ont le
caractère de dépenses locatives
79(
*
)
, engagées par les
contribuables, entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2000, au
titre de leur habitation principale.
Le montant des travaux
pris en compte est
plafonné à
5.000 francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et
à 10.000 francs pour un couple marié
soumis à
imposition commune. Cette somme est majorée de 500 francs par personne
à charge, 750 francs pour le second enfant et 1.000 francs par enfant
à partir du troisième.
Le crédit d'impôt est égal à 15% du montant des
dépenses
éligibles sous plafond, ce qui correspond
précisément au différentiel entre le taux réduit et
le taux normal de TVA.
Le crédit d'impôt est en effet un substitut à une
application du taux réduit de la TVA sur les travaux relatifs à
la résidence principale
.
La création d'un crédit d'impôt plutôt que
l'application d'un taux réduit de TVA s'explique par l'état
actuel du droit communautaire qui ne permet pas une telle extension du taux
réduit de TVA. L'annexe à la sixième directive TVA
précise que le taux réduit n'est applicable qu'aux logements
construits ou réhabilités "dans le cadre de la politique sociale."
Enfin, le crédit d'impôt
s'impute sur l'impôt sur le
revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les
dépenses ont effectivement été payées
.
Lorsque le crédit d'impôt excède l'impôt dû,
l'excédent est restitué :
il bénéficie donc
également aux ménages non imposables.
II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée Nationale a modifié le dispositif pour deux motifs :
1)
Rapprocher les montants des réductions d'impôt pour
dépenses d'entretien de ceux existant pour travaux de grosses
réparations.
Les plafonds de dépenses éligibles
sont en effet quatre
fois plus élevés pour les gros travaux que pour les
dépenses d'entretien (20.000 francs pour un célibataire et 40.000
francs pour un couple marié), de même que les montants
supplémentaires pour personne à charge (sauf pour le
troisième enfant pour lequel c'est le triple).
D'autre part, le taux de la réduction d'impôt est de 15% pour
l'entretien et 20% pour les gros travaux.
2) Relever les seuils retenus pour le crédit d'impôt afin de le
rendre plus incitatif.
Ainsi, le présent article double le plafond des dépenses ouvrant
droit à ce crédit d'impôt en le portant de 5.000 francs
à 10.000 francs pour une personne seule et de 10.000 francs à
20.000 francs pour un couple marié.
Par ailleurs, il aligne le taux de déduction des dépenses en le
portant de 15% à 20%.
Ce dispositif s'applique aux travaux réalisés à compter
du 15 octobre 1998.
Le coût sera de 200 millions de francs en 1999, qui s'ajoutera au
coût de 1,4 milliard de francs attendu pour le dispositif existant.
Le coût supplémentaire pour 1999 correspond aux travaux qui
seront réalisés sur 2 mois et demi en 1998. En l'an 2000, le
coût supplémentaire atteindra donc 960 millions de francs, soit un
crédit d'impôt représentant 2,3 milliards de francs en
année pleine.
Il faut noter, d'autre part, que
le crédit d'impôt au titre
des grosses réparations et des améliorations afférentes
à l'habitation principale (LFI art 85, art 199 sexies D du CGI)
représente 4 milliards de francs en année pleine
80(
*
)
.
Au total, en 1999, 5,6 milliards de francs seront consacrés en
crédit d'impôt pour les travaux réalisés sur la
résidence principale.
III. ÉVALUATION DU NOUVEAU DISPOSITIF
Le doublement du crédit d'impôt pour les travaux d'entretien de
la résidence principale n'est, paradoxalement, qu'une demi-mesure.
Il est intervenu à la suite d'un long débat sur
l'assujettissement au taux réduit de la TVA des travaux
d'amélioration et d'entretien dans l'habitat.
En effet, plusieurs mesures ont déjà été prises
en matière de TVA.
Dans la loi de finances pour 1998 a été décidé
l'assujettissement au taux réduit des
opérations de
rénovation et d'amélioration dans le logement social
(au
même titre que les opérations de construction depuis la loi de
finances pour 1997).
Dans le projet de loi de finances pour 1999, une nouvelle mesure est inscrite,
qui en est l'extension normale, et qui était d'ailleurs
réclamée par la commission des finances du Sénat l'an
dernier : l'assujettissement au taux réduit de TVA des travaux
réalisés par les bailleurs privés
bénéficiant d'une subvention de l'Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) portant sur des logements
conventionnés à l'aide personnalisée au logement
(APL).
81(
*
)
Cependant, en raison des dispositions du paragraphe 9 de l'annexe H de la
sixième directive européenne, ces mesures en matière de
TVA sont limitées
"à la livraison, construction,
rénovation et transformation de logements fournis
dans le cadre de la
politique sociale
".
Ainsi, les autres mesures fiscales en faveur de la rénovation des
logements ont dû être prises sous la forme de crédits
d'impôt.
La loi de finances pour 1998 a institué un crédit d'impôt
pour certains travaux d'entretien, après la réduction
d'impôt pour grosses réparations, amélioration et
ravalement mise en place par la loi de finances pour 1997.
L'Assemblée nationale a estimé que, compte tenu de l'enjeu
économique d'une extension de la baisse de la TVA aux travaux
d'amélioration et d'entretien, il ne fallait pas se réfugier
derrière l'intangibilité du droit communautaire pour refuser
l'extension du taux réduit de TVA aux travaux de réhabilitation
des logements.
En effet, la Commission européenne elle-même a proposé,
à l'occasion du sommet sur l'emploi de Luxembourg (20 et 21 novembre
1997), d'explorer la piste d'une réduction du taux de TVA à la
prestation de certains services considérés comme étant
à forte intensité de main-d'oeuvre.
Parmi les choix présentés par la Commission figure l'ensemble
des travaux de
"rénovation et de réparation de logements".
Dans une résolution du 17 septembre 1998, le Parlement a
approuvé cette orientation.
Afin de pousser le gouvernement a promouvoir cette extension du taux
réduit de TVA au niveau communautaire, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a donc voté un amendement portant sur cette
extension.
Cet amendement ayant un coût de l'ordre de 15 à 20 milliards de
francs et n'étant pas encore compatible avec le droit communautaire, il
s'agissait d'un amendement "d'appel" pour inciter le gouvernement à
trouver une solution.
Selon le rapporteur général de l'Assemblée nationale, de
l'ordre de 5 à 7 milliards de francs pourraient toutefois être
"récupérés" en raison de l'abrogation des dispositifs
existants et de l'augmentation des recettes de TVA du fait d'un effet volume
lié à l'augmentation de l'activité et à la
réduction du travail clandestin.
Il faut rappeler les positions de la commission des finances du Sénat
en ce domaine.
Lors de l'examen de la disposition relative au crédit d'impôt
dans la loi de finances pour 1998
, elle a également souhaité
qu'une réflexion s'engage, avec nos partenaires européens, sur
l'application du taux réduit de TVA au secteur de la rénovation
du logement.
En effet, une telle mesure aurait un fort contenu en emplois
et serait plus adaptée à la nature actuelle des besoins des
économies européennes, dont le parc de logements a basculé
d'une phase de reconstruction dans une phase de rénovation et de
renouvellement.
Elle a, en conséquence, considéré le système du
crédit d'impôt comme un pis aller.
Votre rapporteur ne peut, aujourd'hui, que prendre acte de l'absence de
changement du droit communautaire et de l'impossibilité d'adopter un
taux réduit de TVA pour le secteur de la réhabilitation des
logements.
Il souhaite donc que se concrétisent les engagements pris par M.
Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, devant
l'Assemblée nationale le 16 octobre dernier, indiquant qu'une action
résolue serait menée au plan européen
82(
*
)
.
Cependant, il considère également que l'application d'un taux
réduit de TVA au secteur du logement serait insuffisant à
réduire la tentation du travail clandestin dans l'artisanat du
bâtiment, car celle-ci n'est pas seulement motivée par le poids de
la TVA, mais aussi et surtout par celui des charges sociales, problème
auquel le gouvernement n'apporte toujours pas de réponse.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 22 ter (nouveau)
Assujettissement
à la TVA des prestations fournies par les parcs résidentiels de
tourisme
Commentaire : l'article 22 ter (nouveau) tend
à
mettre en place un régime fiscal de nature à favoriser la
rénovation de l'immobilier touristique en assujettissant à la TVA
une nouvelle catégorie d'établissements appelée
" villages résidentiels de tourisme ".
Cet amendement, adopté à l'initiative de la commission des
finances de l'Assemblée nationale, fait l'objet d'un large consensus sur
le fond, qui s'était traduit par le dépôt d'amendements
similaires.
Il s'agit de mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible
de
faciliter la réhabilitation d'un parc immobilier de tourisme
,
aujourd'hui
vieilli
.
L'offre de logements touristiques, largement constituée entre les
années soixante et le début des années quatre-vingt, est
maintenant inadaptée : de nombreux locaux sont trop petits pour
répondre aux standards actuels, les parties communes sont souvent mal
entretenues.
Dans un certain nombre de stations du littoral ou de montagne, la situation est
préoccupante, car elle a pour conséquence une diminution des taux
de remplissage. Globalement, il y a un
problème d'image,
préjudiciable à la compétitivité de l'offre
touristique nationale.
Le principe de la mesure est simple : on permet l'assujettissement
à la TVA des prestations fournies par une nouvelle catégorie
d'établissements touristiques, constituée par des locaux
meublés d'habitation dont les propriétaires ont conclu avec des
exploitants un contrat de location d'une durée minimum de neuf ans dans
le cadre d'une opération globale de réhabilitation
immobilière. Ainsi, sera-t-il possible, de
récupérer la
TVA payée en amont sur les opérations de rénovation.
Le dispositif, qui tend à ajouter un nouvel alinéa au 4° de
l'article 261 D du code des impôts, est calqué sur celui,
prévu par ce même article pour permettre l'assujettissement des
prestations fournies dans les hôtels et les résidences de tourisme
classés.
La version votée par l'Assemblée diffère de celle
initialement proposée par sa commission des finances. Deux changements
doivent être notés :d'une part, l'appellation de
" villages de tourisme " a été substituée
à celle de " parcs résidentiels de tourisme
classés " ; d'autre part, l'application de la mesure ne fait
plus intervenir un décret en Conseil d'État mais deux
décrets : un décret simple pour la définition de la
nouvelle catégorie d'établissements touristiques, un
décret en Conseil d'État pour celle de l'opération de
réhabilitation dans laquelle la création d'un tel
établissement peut avoir lieu.
Votre commission est favorable, sur le fond, à la mesure mais se demande
dans la forme s'il est possible de calquer la rédaction de ce nouvel
alinéa sur celle applicable aux hôtels et résidence de
tourisme. On peut s'interroger également sur la méthode qui
consiste à définir un régime fiscal par anticipation,
s'agissant d'un régime devant s'inscrire dans des opérations d'un
type nouveau, dites " opération de réhabilitation de
l'immobilier de loisir ", qui n'ont pas encore été
définies dans leur contenu comme dans leurs procédures. Un
décret en conseil d'État paraît une sécurité,
s'agissant d'ensembles immobiliers comportant de nombreux propriétaires
et d'un système de locations saisonnières.
Telle est la raison pour laquelle votre commission vous propose par
amendement
de prévoir que les modalités d'application du
présent article doivent être fixées par
décret en
Conseil d'État
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 23
Augmentation des taux de
réduction de droits sur les
donations
Commentaire
: cet article a pour objet d'unifier les
réductions de droit applicables aux donations-partages et donations
à enfant unique ou simples et de les porter à 50 % lorsque
le donateur est âgé de moins de 65 ans révolus et de moins
de 75 ans.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Comme l'indique l'encadré ci après, les droits de mutation
à titre gratuit (successions et donations) sont, depuis 1984,
très élevés en France. Les taux les plus
élevés s'échelonnent ainsi entre 40 et 60 %. De tels
taux sont de nature à freiner les transmissions anticipées de
patrimoine, notamment professionnel, et à conduire des chefs
d'entreprise à ne pas préparer suffisamment à l'avance
leur relève.
Tarifs des droits applicables en ligne directe et entre époux
Fraction
de part nette taxable :
n'excédant pas 50 000 F 5 %
Comprise entre 50 000 et 75 000 F 10 %
Comprise entre 70 000 et 100 000 F 15 %
Comprise entre 100 000 et 3 400 000 F 20 %
Comprise entre 3 400 000 F et 5 600 000 F 30 %
Comprise entre 5 600 000 et 11 200 000 F 35 %
Supérieure à 11 200 000 F 40 %
Tarifs des droits applicables en ligne collatérale et entre non-parents
Entre
frères et soeurs :
Fraction de part nette taxable n'excédant pas 150 000 F
35 %
Fraction de part nette taxable supérieure à
150 000 F 45 %
Entre parents jusqu'au 4
ème
degré 55 %
Entre parents au delà du 4
ème
degré et entre
personnes non parentes 60 %
Faute de pouvoir réaménager ce barème très lourd,
l'article 9 de la loi de finances pour 1996 tendait à instituer un
abattement spécifique de 50 % sur la valeur des biens
professionnels transmis entre vifs, afin de favoriser la transmission
anticipée des entreprises.
Cet article a été censuré par le Conseil constitutionnel
dans une décision du 28 décembre 1995
83(
*
)
, au motif que cette
exonération, en cas de pluralité de donateurs, tendait
" non pas à faciliter la transmission par un chef d'entreprise
petite ou moyenne de son " outil professionnel ", mais à
privilégier fiscalement la transmission de certains
éléments de patrimoine par rapport à tous les autres types
de biens, en avantageant au surplus les actionnaires majoritaires par rapport
aux actionnaires minoritaires ".
Suite à cette décision, le Sénat a adopté plusieurs
articles additionnels à la loi n° 96-314 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996, afin
d'alléger les droits de mutation pour les donations et les
donations-partage dans un sens favorable à la transmission des
entreprises.
Ces allégements de droits de mutation varient selon l'âge du
donateur et la nature juridique de la donation.
L'article 790 du code général des impôts distingue
ainsi :
- les
donations-partage
qui bénéficient d'une
réduction de 35 % lorsque le donateur est âgé de moins de
65 ans et de 25 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de
75 ans ;
- les
donations simples
effectuées par deux parents ou l'un
d'entre eux
à leur enfant unique
qui
bénéficient des mêmes allégements que les
donations-partage ;
- les
autres donations
qui bénéficient d'une
réduction de 25 % lorsque le donateur est âgé de moins de
65 ans et de 15 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de
75 ans.
En outre, à titre temporaire, l'article 16 de la loi du 12 avril 1996 a
étendu le bénéfice des taux de réduction les plus
favorables
84(
*
)
à toutes
les donations consenties par une personne âgée de 65 à 75
ans. Cette disposition, qui concernait initialement les actes passés
entre le 1
er
avril 1996 et le 31 décembre 1997, a
été prolongée jusqu'au 31 décembre 1998 par
l'article 17 de la loi de finances pour 1998 du 30 décembre 1997.
Enfin, la loi précitée à institué un abattement de
100 000 francs pour les donations de grands-parents à petits
enfants.
Toutefois, on constate que ces allégements ne visent que les donations
effectuées dans le cercle familial, à l'exclusion donc de celles
effectuées en faveur d'un repreneur qui ne serait pas
nécessairement héritier.
IL. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. UNE EXTENSION DES ALLÉGEMENTS À L'ENSEMBLE DES
DONATIONS
Le présent article propose de supprimer la distinction des taux
d'allégement en fonction de la nature juridique des donations. Le nouvel
article 790 du CGI viserait désormais toutes les donations
effectuées conformément au code civil, y compris à des
personnes extérieures au cercle familial.
Le gouvernement cherche ainsi à assurer la neutralité de la
fiscalité dans le choix du repreneur d'une entreprise.
B. UNE AUGMENTATION DES TAUX DE RÉDUCTION
Par ailleurs, afin d'
encourager
les transmissions anticipées
de patrimoine,
le présent article propose d'
augmenter
les
taux des abattements pratiqués
sur les droits applicables.
Votre rapporteur souscrit à cet égard tout à fait aux
intentions du gouvernement lorsqu'il écrit :
" les
transmissions anticipées d'entreprises nécessitent que le
transfert du pouvoir de décision soit préparé à
l'avance dans le cadre d'une donation, plutôt qu'imposé par le
décès du dirigeant ".
Les taux seraient ainsi portés :
- à
50 %
(au lieu de 35 %) lorsque le donateur est
âgé de moins de 65 ans ;
- à
30 %
(au lieu de 25 %) lorsque le donateur a 65 ans
révolus et moins de 75 ans.
Lorsque le donateur a atteint l'âge de 75 ans, les droits ne font l'objet
d'aucune réduction.
C. DISPOSITIONS TRANSITOIRES
Le présent article précise que les
dispositions
qu'il
institue sont
applicables
aux donations consenties par actes
passés
à compter du 1
er
septembre 1998
.
Une telle précision, qui rend la mesure rétroactive, est
nécessaire pour ne pas geler les transmissions entre le 1
er
septembre 1998, date de l'annonce des nouvelles dispositions favorables, et le
1
er
janvier 1999.
En outre, à titre transitoire,
la réduction de 35 %
serait maintenue pour les donations effectuées avant le 31
décembre 1998
par des donateurs âgés de 65 ans
révolus et de moins de 75 ans.
Il convient en effet d'observer que le nouveau taux de réduction de
30 % applicable aux donations consenties par une personne
âgée de 65 ans révolus et de moins de 75 ans est moins
favorable que le taux de 35 % institué à titre temporaire
par la loi portant DDOEF du 12 avril 1996 et reconduit par la loi de finances
pour 1998 (voir supra). La présente disposition vise donc à
maintenir le taux le plus favorable jusqu'à l'extinction prévue
de la mesure temporaire.
Le coût des dispositions prévues par le présent article est
estimé par le gouvernement à
300 millions de francs
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne peut qu'être favorable à l'extension d'un
dispositif qu'elle avait elle-même contribué à instituer.
Elle constate toutefois que, comme dans le précédent
dispositif, les donateurs âgés de plus de 75 ans ne
bénéficient d'aucune mesure de faveur. La discrimination dont ils
sont ainsi l'objet pourrait apparaître excessive au regard de l'objectif
poursuivi. Rappelons en effet que les donations consenties par les personnes de
moins de 75 ans donnent droit à une réduction de droits de
mutation de 35 % (puis de 30 % à partir du 1
er
janvier
1999).
Votre rapporteur propose donc d'étendre le taux de réduction de
30 % bénéficiant aux personnes âgées de moins de 75
ans à tous les donateurs, indépendamment de leur âge
jusqu'au 31 décembre 1999
85(
*
)
. Au regard des débats qui ont
eu lieu à l'Assemblée nationale, une telle mesure serait
susceptible de recueillir l'accord du gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sous réserve de l'amendement qu'elle vous
propose.
ARTICLE 24
Moralisation des avantages liés
à la transmission des patrimoines par le biais de l'assurance
vie
Commentaire
: cet article tend à remettre en
cause
l'exonération des droits de mutation à titre gratuit dont
bénéficient les contrats d'assurance vie en assujettissant
à ces droits les sommes reçues par chaque
bénéficiaire d'une assurance vie suite au décès
d'un assuré à raison de 20 % sur la part des sommes
excédant 1.000.000 francs.
I. LA TENTATIVE DU GOUVERNEMENT DE REMETTRE FORTEMENT EN CAUSE LE DISPOSITIF
ACTUEL D'ASSURANCE VIE EN MATIÈRE DE DROITS DE MUTATION PAR
DÉCÈS
A. LE DISPOSITIF ACTUEL EN MATIÈRE DE DROITS DE MUTATION PAR
DÉCÈS
Le régime fiscal actuel de l'assurance vie est très favorable
puisque, pour les contrats souscrits à compter du 20 novembre 1991,
la totalité des versements effectués avant les 70 ans de
l'assuré et la totalité des produits (intérêts,
participations aux bénéfices...) sont exonérés de
droits de mutation.
Conformément à l'article 757 B du code général des
impôts, seules sont taxées, au-delà de 200.000 francs,
les primes versées au-delà des 70 ans de l'assuré.
Au niveau européen, la fiscalité française des contrats
d'assurance vie au regard des droits de succession constitue une exception.
Ainsi, en Allemagne, les deux-tiers du capital investi sont assujettis aux
droits de mutation à titre gratuit à la date du
décès, sous réserve des abattements de droit commun. De
même, au Royaume-Uni, en Espagne, au Luxembourg ou aux Pays-Bas, les
capitaux versés au titre de contrats d'assurance vie sont assujettis aux
droits de mutation à titre gratuit sous réserve de l'abattement
général et des exonérations de droit commun. En Italie,
sont cependant exonérés d'une part les capitaux versés au
titre de contrats d'assurance vie en cas de décès souscrits au
nom d'un bénéficiaire désigné et, d'autre part, les
capitaux versés au titre de contrats d'assurance vie souscrits au sein
d'une entreprise par un salarié au profit de ses successibles.
B. UN DISPOSITIF FORTEMENT REMIS EN CAUSE PAR L'ARTICLE 24 INITIAL
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999
L'article 24 initial du projet de loi de finances pour 1999 proposait de
remettre en cause l'exonération de droits de mutation à titre
gratuit dont bénéficient les contrats d'assurance vie lorsque les
sommes des valeurs de rachat des contrats rachetables et des primes
versées sur les contrats non rachetables au jour du décès
de l'assuré excèdent 1.000.000 francs ou 30 % de cette
somme augmentée de l'actif net successoral et des donations de moins de
dix ans.
En outre, cette disposition devait s'appliquer aux successions ouvertes
à la suite du décès d'assurés survenus à
compter du 2 janvier 1999 quelle que soit la date à laquelle les
contrats d'assurance vie aient été signés.
Le gain engendré par cette mesure était évalué
à 500 millions de francs.
Par ailleurs, l'article 24 initial fixait les modalités
spécifiques d'assujettissement des sommes garanties par les contrats en
adhésion conjointe ainsi que les obligations d'information à la
charge des organismes d'assurance pour la mise en oeuvre de l'assujettissement
aux droits de succession des contrats d'assurance vie.
Enfin, le paragraphe II de l'article précité précisait
les obligations des souscripteurs d'assurance vie hors de France et instituait
des sanctions en cas de non-respect des ces obligations.
II. UN DISPOSITIF COMPLÈTEMENT MODIFIÉ PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
La commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé
une nouvelle rédaction de l'article 24 qui modifie profondément
son dispositif.
En effet, redoutant une censure constitutionnelle du dispositif proposé
par le gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale
a transformé ce dernier en profondeur.
Le A du paragraphe I
du présent article insère dans le
code général des impôts un article 990 I qui introduit un
nouveau régime de taxation des sommes versées au
décès de l'assuré.
Le dispositif proposé prévoit l'assujettissement des sommes
reçues par chaque bénéficiaire d'une assurance vie
à raison du décès d'un assuré à un
prélèvement de 20 % sur la part de ces sommes
excédant 1.000.000 francs. Le taux de 20 % serait applicable
quel que soit le lien de parenté entre l'assuré et le
bénéficiaire.
L'assiette retenue pour ce prélèvement est donc très
large puisque seuls les contrats d'assurance de groupe souscrits dans le cadre
d'une activité professionnelle conserveraient le bénéfice
de l'exonération
86(
*
)
.
Ainsi, les reversions de rentes viagères entre époux ou entre
parents en ligne directe, jusqu'à présent exonérées
de droits de mutation à titre gratuit conformément à
l'article 793-5
e
du code général des impôts,
seraient soumises à ce prélèvement dès lors que ces
sommes excéderaient 1.000.000 francs.
Toutefois, l'assiette varie selon la nature du contrat d'assurance vie. Le
présent article distingue entre d'une part, les contrats rachetables
(qui correspondent aux contrats d'assurance en cas de vie), pour lesquels le
prélèvement de 20 % porte sur la fraction rachetable des contrats
et, d'autre part, les contrats non rachetables (ou encore contrats d'assurance
en cas de décès) pour lesquels le prélèvement de 20
% porte sur les primes versées.
Pour éviter qu'un bénéficiaire de plusieurs assurances
vie n'effectue sur les sommes reçues à travers chacune d'elles un
abattement de 1.000.000 francs, le deuxième alinéa du paragraphe
I du présent article dispose que le bénéficiaire doit
produire auprès des organismes d'assurance et assimilés une
attestation sur l'honneur indiquant le montant des abattements
déjà appliqués aux sommes, rentes ou valeurs quelconques
reçues d'un ou plusieurs organismes d'assurance et assimilés
à raison du décès du même assuré.
Par ailleurs, le troisième alinéa prévoit que le
prélèvement de 20 % dû par le bénéficiaire
est versé au comptable des impôts par les organismes d'assurance
et assimilés ou leur représentant fiscal dans les quinze jours
qui suivent la fin du mois au cours duquel les sommes, rentes ou valeurs
quelconques dues par eux ont été versées aux
bénéficiaires à titre gratuit.
A cet égard, le cinquième alinéa reprend les dispositions
de l'article 24 initial concernant l'obligation pour les organismes d'assurance
et assimilés non établis en France et admis à y
opérer en libre prestation de services de désigner un
représentant fiscal résidant en France et personnellement
responsable du paiement du prélèvement instauré par le
présent article.
Enfin,
le B du paragraphe I
supprime le caractère
rétroactif du dispositif qui ne s'appliquera qu'aux contrats souscrits
à compter du 13 octobre 1998 et aux primes versées à
compter de cette date sur les contrats en cours.
Le texte voté par l'Assemblée nationale introduit
également un prélèvement exceptionnel destiné
à compenser la perte de recettes de 500 millions de francs
résultant de la non rétroactivité du dispositif.
Ainsi,
le C du paragraphe I
institue un prélèvement
exceptionnel de 0,20 % dont l'assiette est constituée par les
primes ou cotisations émises en 1998, nettes d'annulations ou de
remboursements, afférentes à des garanties vie ou de
capitalisation, à l'exception des primes ou cotisations liées
à l'assurance collective. Ce prélèvement est à la
charge des assurances et doit être versé au plus tard le 30 juin
1999.
Les paragraphes II, III et IV
du présent article reprennent les
dispositions contenues dans l'article 24 d'origine sur les obligations
déclaratives des souscripteurs, des bénéficiaires et des
assurances, notamment celles qui ne sont pas établis sur le territoire
français.
Ainsi, un article 1649 AA est inséré dans le code
général des impôts qui dispose que, lorsque des contrats
d'assurance vie sont souscrits auprès d'organismes qui sont
établis hors de France, les souscripteurs sont tenus de déclarer
en même temps que leur déclaration de revenus, les
références du ou des contrats, les dates d'effet et de
durée de ces contrats, ainsi que les avenants et opérations de
remboursement opérés au cours de l'année civile. Si les
contribuables ne se conforment pas à ces obligations de
déclaration, ils sont passibles d'une amende égale à 25 %
des versements effectués au titre des contrats non
déclarés. Toutefois, lorsque le contribuable apporte la preuve
que le Trésor public n'a subi aucun préjudice, le taux de
l'amende est ramené à 5 % et son montant plafonné à
5.000 francs.
B. LA RÉACTION DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
Votre rapporteur général était farouchement opposé
au texte initial qui, par son caractère rétroactif, portait
atteinte à la sécurité juridique de la fiscalité
relative à l'assurance vie.
A cet égard, votre rapporteur tient à signaler que la collecte
de l'assurance vie pour les neuf mois de l'année 1998 s'inscrivait en
baisse de 12 % selon M. Denis Kessler, président de la
fédération française des sociétés
d'assurance. Or, ce repli s'explique par les décisions fiscales du
gouvernement ainsi que par l'incertitude dans laquelle se trouvent les
épargnants.
Votre rapporteur estime que le texte adopté par l'Assemblée
nationale constitue un moindre mal même s'il lui paraît
perfectible. Dans un souci de compromis et afin de mettre un terme à
l'instabilité croissante du régime de l'assurance vie, votre
rapporteur général est disposé à accepter le
présent article sans modification à condition cependant que le
gouvernement s'engage à ne plus modifier chaque année les
règles régissant l'assurance vie.
Votre rapporteur général tient cependant à formuler trois
remarques sur le texte voté par l'Assemblée nationale.
D'une part, il demande au gouvernement de s'engager à garantir le
caractère véritablement exceptionnel du prélèvement
de 0,2 % sur les compagnies d'assurance. Le texte l'indique implicitement
puisque le C du paragraphe I du présent article détermine
l'assiette de ce prélèvement en faisant référence
aux primes ou cotisations émises en 1998. Toutefois, votre rapporteur
souhaiterait que le gouvernement s'engage officiellement à ne pas
banaliser ce prélèvement.
D'autre part, votre rapporteur général estime que le paragraphe
II du présent article relève du domaine réglementaire.
Comme pour l'article 757 B du code général des impôts,
la liste des informations à fournir par les compagnies d'assurances
aurait pu être déterminée par un décret en Conseil
d'Etat.
Enfin, votre rapporteur général s'interroge sur
l'opportunité d'exonérer du prélèvement de
20 % instauré par le présent article les primes
afférentes à des contrats d'assurances en cas de
décès, lorsque ces contrats garantissent le versement d'un
capital ou d'une rente viagère à un enfant handicapé.
A cet égard, il rappelle que ces primes font déjà l'objet
de mesures dérogatoires.
Ainsi, le 2
e
de l'article 199
septies
du code
général des impôts ouvre droit à une
réduction d'impôt pour les primes afférentes à des
contrats d'assurances en cas de décès, lorsque ces contrats
garantissent le versement d'un capital ou d'une rente viagère à
un enfant de l'assuré atteint d'une infirmité qui
l'empêche, soit de se livrer, dans des conditions normales de
rentabilité, à une activité professionnelle, soit, s'il
est âgé de moins de dix-huit ans, d'acquérir une
instruction ou une formation professionnelle d'un niveau normal.
De même, l'article 5 II de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998 exonère de CSG et de
prélèvement de 2 % les produits attachés aux contrats
visés au 2
e
de l'article 199
septies
du code
général des impôts.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 25
Réduction de l'écart
entre les minima de perception
du droit de consommation sur les
tabacs
Commentaire : le présent article tend à
réduire la période durant laquelle les cigarettes brunes sont
soumises à un minimum de perception inférieur à celui des
autres cigarettes.
I. LA FISCALITE SUR LES TABACS
A. UNE FISCALITE COMPLEXE
La fiscalité des tabacs se compose de
trois taxes
superposées.
La mise à la consommation des tabacs manufacturés est en premier
lieu soumise à la
taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
, au
taux de 20,6 %. Conformément à l'article 298
quaterdecies
du code général des impôts (CGI), la
base d'imposition est constituée par le prix de vente au détail
(y compris le droit de consommation et la taxe BAPSA sur les tabacs
fabriqués et y compris la remise allouée aux débitants)
mais à l'exclusion de la TVA elle-même.
La mise à la consommation supporte également,
conformément à l'article 1609
unvicies
du CGI, une
taxe
de 0,74 % perçue
au profit du
budget annexe des
prestations sociales agricoles (
BAPSA
) en addition à la TVA,
selon les mêmes règles que cette dernière. Elle contribue
au financement des régimes de protection sociale des agriculteurs.
La mise à la consommation de tabacs manufacturés donne enfin
lieu au paiement d'un
droit de consommation
. Ce droit est perçu
au profit de l'Etat, à l'exception du droit perçu dans la
région de Corse et dans les départements d'outre-mer (DOM) dont
le produit est affecté au budget de ces collectivités
territoriales.
Son taux est actuellement fixé pour la France continentale de la
façon suivante (article 575 A du CGI) :
Cigarettes 58,30 %
Cigares 28,86 %
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes 51 %
Autres tabacs à fumer 46,74 %
Tabacs à priser 40,20 %
Tabacs à mâcher 27,47 %
Le droit de consommation sur les cigarettes comporte une part
spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au
prix de détail. Néanmoins, pour les cigarettes de la classe de
prix la plus demandée (c'est-à-dire au sens et pour l'application
de l'article 575 du CGI, les cigarettes du même prix que la Marlboro), le
montant du droit de consommation est déterminé globalement en
appliquant le taux normal du droit à leur prix de vente au détail.
La
part spécifique
est égale à 5 % de la
charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix la
plus demandée et comprenant le droit de consommation, la TVA et la taxe
additionnelle au profit du BAPSA.
S'agissant des cigarettes de la classe de prix la plus demandée,
la
part proportionnelle
est réputée égale
à la différence entre le montant total du droit de consommation
et la part spécifique définie ci-dessus.
Le rapport entre cette taxe proportionnelle et le prix de vente au
détail de ces cigarettes constitue le taux de base. Pour les autres
cigarettes, la part proportionnelle est déterminée en appliquant
le taux de base déterminé pour la classe de cigarettes la plus
demandée à leur prix de vente au détail.
La fiscalité pour un paquet de cigarettes se ventile de la façon
suivante :
(En francs)
|
|
Marlboro
|
Gauloise blonde
|
Gauloise brune
|
|
a.- Prix de vente public (PVP) |
19,40 |
16,70 |
13,90 |
|
b.- TVA (17,081 du PVP) (1) |
3,314 |
2,853 |
2,374 |
|
c.- Taxe BAPSA (0,613 du PVP) (2) |
0,119 |
0,102 |
0,085 |
|
d.- Droit de consommation |
11,310 |
9,736 |
8,104 |
|
e.- Charge fiscale totale (b+c+d) |
14,743
|
12,691
|
10,563
|
|
f.- Remise débitants (8 % du PVP) |
1,55 |
1,34 |
1,11 |
|
g.- Prix industriel (a-e-f) |
3,107 |
2,669 |
2,227 |
(1)
Taux "en dehors" de 20,6 %, soit un taux "en
dedans"
de 17,081 %
(2)
Taux "en dehors" de 0,74 %, soit un taux "en dedans" de 0,613 %
S'agissant du seul droit de consommation, il est donc déterminé
de façon différente dans deux cas :
- paquet de cigarettes de la classe de prix la plus demandée
(exemple Marlboro) :
droit de consommation (58,30 % du PVP) 11,310
part spécifique (5 % de e) 0,737
part proportionnelle (d - part spécifique) 10,573
taux de base (part proportionnelle/PVP x 100) 54,50 %
- paquet de cigarettes Gauloise brune (l'exemple pourrait tout aussi bien
porter sur les cigarettes Gauloise blonde) :
part spécifique (5 % de e) 0,528
part proportionnelle (taux de base x PVP) 7,575
total droit de consommation 8,103
En 1997, les consommateurs ont acheté 92 233 tonnes de tabac, soit
presque 3 % de moins qu'en 1996. L'augmentation des ventes de tabacs à
fumer, à rouler et pour la pipe (+ 4,5 %) ainsi que de cigares et
cigarillos (+ 2,6 %) a compensé partiellement le retrait des ventes
de cigarettes (- 3,6 %).
La hausse du prix moyen des cigarettes a été de 7,75 % en 1997
(l'inflation s'établissant à 1,1 %).
Les taxes sur les tabacs ont rapporté 56,586 milliards de francs en
1997, soit une progression de 4,2 % par rapport à 1996. Le taux moyen de
la taxation sur les produits du tabac s'est établi à 75,2 % et
76,55 % sur les cigarettes.
En 10 ans, les recettes fiscales du tabac (TVA, BAPSA et droit de
consommation) ont augmenté de 96,5 %, soit un quasi-doublement.
La fiscalité réelle calculée sur le prix moyen de la
cigarette s'élève à 76,55 % en France en 1997, soit le
6
ème
rang européen. Elle était de 70 % en 1992.
Le lien entre hausse du prix de vente et baisse du niveau de la
consommation existe mais il est ténu ; une étude de l'INSEE
a cependant montré que la consommation de tabac diminuait sensiblement
sous l'effet d'une hausse des prix importante et continue.
B. LE MINIMUM DE PERCEPTION
La fiscalité sur les tabacs, outre d'évidentes implications sur
les recettes fiscales, a également des conséquences en
matière de santé publique, notamment à l'égard des
jeunes parmi lesquels la proportion de fumeurs augmente. D'ailleurs, en vertu
de l'article 49 de la loi de finances pour 1997, le budget de l'Etat doit
verser une fraction du droit de consommation sur les tabacs à la caisse
nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).
C'est à la fois pour des considérations fiscales et dans un
objectif de lutte contre les excès du tabagisme que l'article 575 du CGI
dispose que
"le montant du droit de consommation ne peut être
inférieur à un minimum de
perception"
, qui est
fixé par mille unités ou par mille grammes selon le mode de
présentation du tabac.
Le minimum de perception constitue ainsi un mécanisme de maintien du
niveau des recettes fiscales
et, par là même, empêche
une baisse
généralisée des prix du tabac qui serait
propice à une augmentation sensible de la consommation, chez les plus
jeunes notamment.
Ainsi, en cas de baisse des prix très sensible, le mécanisme du
minimum de perception intervient, ce qui permet alors de
déconnecter
la faiblesse des prix des rentrées fiscales : il constitue le plancher
de la fiscalité
sur les tabacs.
La revalorisation du minimum de perception, décidée par la loi de
finances pour 1998, est intervenue dans un contexte particulier. En effet, le
marché des cigarettes a été perturbé par la forte
concurrence sur les prix, avec la mise en vente par le manufacturier
américain Rothmans de paquets de 30 unités à bas prix
(22 francs) : la cigarette blonde Winfield.
S'en est suivie une " guerre des prix ". Or, ses conséquences
-sanitaires et fiscales- peuvent être très dommageables, d'autant
plus que la liberté du prix des tabacs a été
instaurée par l'article 56 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
Deux mesures ayant un "effet cliquet" ont donc été prises en 1998
afin de contrecarrer les effets sur les recettes fiscales mais également
sur les prix de vente, d'une éventuelle baisse des prix intervenant dans
le cadre de cette concurrence accrue.
D'une part, le dernier alinéa de l'article 575 du CGI dispose que
"pour l'année 1998, le montant du droit de consommation, applicable
à un produit, ne peut être inférieur au montant du droit de
consommation calculé sur la base du prix de vente au détail
résultant de la première homologation postérieure au 1er
décembre 1997".
Un fabricant ne trouve donc plus
d'intérêt à demander une baisse du prix de vente d'une
classe de cigarettes au cours de l'année.
Cette disposition
était spécifique à
l'année 1998, et
deviendra obsolète après le 31 décembre.
D'autre part, les minima de perception ont été revalorisés
au 1
er
janvier 1998. Celui s'appliquant aux cigarettes est
passé de 380 à 500 francs, et celui pour les tabacs fine
coupe destinés à rouler les cigarettes a été
porté de 150 à 230 francs afin de limiter la hausse de la
consommation du tabac à rouler corrélative à la baisse de
celle des cigarettes.
Surtout, une distinction a été introduite entre les cigarettes
blondes, qui sont soumises au minimum de perception de 500 francs, et les
cigarettes brunes, ces dernières voyant s'appliquer un minimum de
perception de 400 francs du 1
er
janvier au 31 décembre
1998 et de 420 francs à compter du 1
er
janvier 1999.
Le marché des cigarettes brunes connaît un net recul depuis
plusieurs années comme le montre le tableau ci-après :
(en % du marché des cigarettes)
|
Année |
Blondes |
Brunes |
|
1988 |
58,70 |
41,30 |
|
1989 |
60,80 |
39,00 |
|
1990 |
63,80 |
36,20 |
|
1991 |
66,60 |
33,40 |
|
1992 |
68,60 |
31,40 |
|
1993 |
70,05 |
29,95 |
|
1994 |
71,20 |
28,80 |
|
1995 |
72,70 |
27,30 |
|
1996 |
74,20 |
25,80 |
|
1997 |
76,10 |
23,90 |
Afin de
permettre aux producteurs de cigarettes brunes de s'adapter à cette
évolution du marché, la loi de finances pour 1998 a
instauré une période durant laquelle cette catégorie de
cigarettes était soumise à un minimum de perception
inférieur à celui des autres cigarettes.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article tend précisément à
réduire la période pendant laquelle les cigarettes brunes sont
soumises à un minimum de perception inférieur à celui des
autres cigarettes.
L'article 575 A du CGI, dans sa rédaction actuelle, laisse assez
aisément deviner qu'était prévu l'alignement du minimum de
perception des cigarettes brunes sur celui des autres cigarettes sur une
durée de cinq ans. Il était en effet fixé à 400
francs du 1
er
janvier au 31 décembre 1998, puis à
420 francs à compter du 1
er
janvier 1999. Il est
très probable qu'il se serait élevé à
440 francs en 2000, 460 francs en 2001, 480 francs en 2002 puis
500 francs -soit le niveau commun - en 2003.
Or
le présent article ramène cette période de
progressif rattrapage du
montant du minimum de perception de 5 à
3 ans.
Il sera en effet fixé à 420 francs à
compter du 1
er
janvier 1999 - cette disposition avait
déjà été arrêtée dans la loi de
finances pour 1998 - puis à 450 francs du
1
er
janvier au 31 décembre 2000.
A partir du 1
er
janvier 2001, au lieu du 1
er
janvier
2003, le minimum de perception sera unique, à la fois pour les
cigarettes blondes et pour les cigarettes brunes.
Cette accélération de la période de réduction de
l'écart entre les minima de perception est motivée par la
nécessaire mise en conformité de notre législation au
droit communautaire.
En effet, la directive 95/59/CE du Conseil du 27 novembre 1995 concernant les
impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la
consommation des tabacs manufacturés dispose, dans son article 8
alinéa 2 :
" Le taux de l'accise proportionnelle et le
montant de l'accise spécifique doivent être les mêmes pour
toutes les cigarettes ".
Ainsi aucune distinction n'est
établie entre cigarettes : le régime spécifique des
cigarettes brunes ne trouve aucune base dans les textes communautaires,
ce
qui retire tout fondement au dispositif fiscal français décrit
plus haut.
Ainsi, à partir du 1
er
janvier 2001, et en conformité
avec la directive susmentionnée, un minimum de perception unique
s'appliquera à l'ensemble des cigarettes. La distinction fiscale entre
cigarettes brunes et blondes cessera d'ailleurs d'exister après le 31
décembre 2000.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Didier Migaud, a
adopté un amendement tendant à allonger d'un an la période
au terme de laquelle le minimum de perception applicable aux cigarettes brunes
sera aligné sur celui applicable aux cigarettes blondes. Sa commission
des finances a en effet estimé que
" Le passage de 450 à
500 francs, qui doit intervenir au 31 décembre 2000, obligerait les
producteurs de cigarettes brunes, au premier rang desquels la SEITA, à
relever de près de 2 francs le prix de vente au détail du
paquet ".
Elle ajoute :
" Il est permis de penser qu'une
telle revalorisation pourrait causer des difficultés importantes ".
Cette décision, si elle retarde d'un an la mise en conformité de
notre fiscalité sur les tabacs aux exigences communautaires, par rapport
à la proposition du Gouvernement, est néanmoins acceptable en ce
sens qu'elle permet aux producteurs de tabac de s'adapter aux modifications de
prix proposées. En effet, les hausses de prix brutales ont
généralement un effet bénéfique sur la consommation
en termes de santé publique ; elles peuvent aussi manquer cet
objectif si elles renforcent les activités de contrebande ou la
consommation de produits venant de l'étranger, via Internet par exemple.
Des hausses de prix modérées permettent aussi de réduire
la consommation de tabac.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 26
Aménagement de la taxe sur les
locaux à usage de bureaux
en
Ile-de-France
Commentaire : cet article a pour objet
d'accroître les
ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France
(FARIF), en élargissant l'assiette de la taxe qui l'alimente, afin de
lui permettre de prendre en charge à la fois ses missions
traditionnelles et la compensation de la mise en extinction progressive de la
dotation globale de fonctionnement de la région Ile-de-France.
I. UNE MESURE LIÉE À LA LOI D'ORIENTATION POUR
L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE (LOADT) DU 4
FÉVRIER 1995
A. L'ARTICLE 73 DE LA LOADT : UNE MESURE DE PÉRÉQUATION
L'article 73 de la LOADT organise une péréquation entre
collectivités locales au profit de la province selon la logique suivante
:
-
la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région
Ile-de-France sera progressivement supprimée
, les sommes
dégagées étant affectées à la dotation de
solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR)
et la dotation minimale de fonctionnement des départements (DMD) ;
-
la perte pour la région Ile-de-France est compensée par des
versements de montant équivalent en provenance du FARIF
, lui
même alimenté par la taxe sur les bureaux en Ile-de-France.
Ce dispositif permet à l'Ile-de-France de s' " autofinancer "
tandis que le montant de la DGF à répartir entre l'ensemble des
collectivités territoriales augmente.
1. La mise en extinction de la DGF de la région Ile-de-France
La LOADT a prévu d'éteindre graduellement la DGF versée
à l'Ile-de-France, qui s'élevait en 1995 à 1.200 millions
de francs
87(
*
)
. Un processus
à dix ans a été retenu. Ainsi, l'article 73 de la LOADT
dispose que "
à compter de 1995, le montant de la dotation
globale de fonctionnement versée à la région
d'Ile-de-France (...) est diminué chaque année d'un montant de
120 millions de francs
".
A partir de 2005, la région
Ile-de-France ne devrait plus percevoir de DGF
.
La réduction de l'enveloppe versée à l'Ile-de-France ne
s'accompagne pas d'une réduction du montant total de la DGF. Par
conséquent, elle accroît celui des sommes à répartir
entre les autres collectivités territoriales. Cet effet mécanique
est en lui-même péréquateur.
Mais l'article 73 de la LOADT va plus loin et prévoit que
"
en 1995
, les ressources ainsi dégagées
abondent pour moitié la dotation de solidarité urbaine et pour
moitié la dotation de solidarité rurale (...).
A partir de
1996
, ces ressources abondent pour un tiers la dotation de
solidarité urbaine (...) pour un tiers la dotation de solidarité
rurale (...) et pour un tiers la dotation de fonctionnement minimale des
départements.
"
Ainsi, en partie grâce à ces versement, les crédits de la
dotation de solidarité urbaine ont pu s'accroître de 60% entre
1995 et 1998
88(
*
)
.
2. La mise à contribution du FARIF
Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), qui
est un compte spécial du trésor (n°902-22), a
été créé en 1990 afin de "
dégager
des moyens complémentaires à ceux du budget général
pour résoudre les problèmes liés à la concentration
urbaine de cette région
"
89(
*
)
. Il est alimenté par le
produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France,
que le présent article modifie.
Le FARIF, qui finance en Ile-de-France des investissements à partir
d'une ressource prélevée en Ile-de-France, constitue un
instrument de péréquation entre collectivités. Le ministre
d'Etat, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire
estimait le 11 juillet 1994, devant l'Assemblée nationale, que
"
l'Etat fait payer par l'intermédiaire de la taxe les
investissements qui, normalement, devraient faire l'objet d'un
prélèvement sur son propre budget. Il y a donc déjà
un réel effort de péréquation
".
L'article 73 de la LOADT accentue la vocation péréquatrice du
FARIF
en prévoyant que transiteraient par lui les crédits
versés à la région Ile-de-France en compensation de la
perte de la DGF. Selon ce texte, "
le produit du fonds
d'aménagement de la région Ile-de-France est affecté (...)
à la région Ile-de-France à due concurrence du montant du
prélèvement effectué sur la dotation globale de
fonctionnement versée à cette région
".
Le montant des versements a été conforme au texte de l'article
73 : 120 millions de francs en 1995, 240 en 1996, 360 en 1997 et 480 en 1998.
Pour 1999, le versement sera de 600 millions de francs. Ils ont
été réalisés depuis 1995 à partir des
chapitres consacrés aux "
subventions d'investissement en
matière de transports collectifs en Ile-de-France
" (chapitre
4) et aux "
investissements sur le réseau routier national en
Ile-de-France
" (chapitre 5) :
Transferts du FARIF à la région Ile-de-France en application de l'article 73 de la LOADT
|
|
Subventions d'investissement
|
|
|
|
1995 |
120 |
0 |
120 |
|
1996 |
150 |
90 |
240 |
|
1997 |
240 |
120 |
360 |
|
1998 |
310 |
170 |
480 |
3.
Une curiosité juridique
L'article 73 de la LOADT prévoit que les versements du FARIF à
la région Ile-de-France sont effectués "
dans les
conditions prévues par la loi de finances pour 1995 (n°94-1162 du
29 décembre 1994)
".
En réalité,
la loi de finances pour 1995 n'a pas
défini les modalités de l'affectation d'une partie du produit du
FARIF à la région
. Les versements ont donc été
effectués en vertu de
conventions
passées entre l'Etat et
la région, généralement élaborées par le
Préfet de région.
Ainsi, entre 1995 et 1998, 1.200 millions de francs ont été
transférés à la région Ile-de-France sans que
jamais une loi de finances ne vienne définir les conditions de ces
versements.
B. POURQUOI UNE RÉFORME EN 1999 ?
1. L'objectif : préserver la capacité d'intervention de l'Etat en
Ile-de-France
La part du versement à la région Ile-de-France au sein des
crédits du FARIF a cru substantiellement depuis 1995, comme en
témoigne le tableau ci-dessous :
Pourcentage du versement dans les crédits du FARIF
|
LFI 1995 |
LFI 1996 |
LFI 1997 |
PLF1998 |
|
8,2 |
16 |
22,3 |
29,2 |
Cet
accroissement ne constituait pas un motif d'inquiétude
car l'article
73 de la LOADT prévoit que "
jusqu'en 1998, la région
prendra en charge, à due concurrence des sommes
transférées, les engagements de l'Etat financés par le
fonds
". En d'autres termes, les crédits
transférés à la région étaient
" fléchés " et finançaient les investissements
dans le réseau routier et les transports collectifs que l'Etat aurait du
financer.
A partir de 1999, la région recouvrera une totale liberté
d'utilisation des crédits versés par le FARIF.
Dès
lors, une éviction des dépenses d'investissement par le versement
à la région Ile-de-France est à craindre. D'autant plus
qu'en l'absence de réforme du mode d'alimentation du FARIF, la part du
versement à l'Ile-de-France dans les crédits du FARIF aurait
été de 35,7% en 1999.
L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999 vise donc à
élargir l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France afin
d'accroître les recettes du FARIF de manière à
préserver la capacité de l'Etat à financer les
investissements d'infrastructure en Ile-de-France.
Le recours à une taxe applicable uniquement en Ile-de-France pour
accroître les ressources disponibles en Ile-de-France se situe dans la
logique de la LOADT : le montant des transferts aux autres collectivités
territoriales ne sera pas affecté par cette opération interne
à la région Ile-de-France.
2. L'objectif ne devrait pas être atteint
Les prévisions de recettes élaborées par le
ministère de l'équipement
90(
*
)
indiquent que la réforme ne
devrait pas permettre de stabiliser la part du versement à la
région Ile-de-France dans les ressources du FARIF.
Part
du versement à la région Ile-de-France dans les recettes du
FARIF
(prévisions ministère de
l'équipement)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
27 |
30 |
33,7 |
36,5 |
39 |
41,4 |
La poursuite de l'augmentation du poids du versement à la région Ile-de-France au sein des recettes du FARIF est due au fait que la progression des recettes n'est pas suffisamment importante pour compenser l'augmentation de 120 millions de francs par an du versement.
Prévisions d'évolutions des recettes de la
taxe sur
les bureaux,
les locaux commerciaux et les locaux de stockage
(en millions de francs)
|
|
1998* |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Recettes totales |
1676 |
2220 |
2346 |
2486 |
2626 |
2766 |
2898 |
|
Restitution région |
- |
600 |
720 |
840 |
960 |
1080 |
1200 |
|
Montant disponible |
1676 |
1620 |
1626 |
1646 |
1666 |
1686 |
1698 |
* En
1998, dernière année avant l'élargissement de l'assiette
de la taxe, la région Ile-de-France est encore obligée de
financer les actions décidées par l'Etat. La distinction entre
" restitution région " et " montant disponible " est
donc artificielle, tous les crédits finançant les mêmes
actions.
En résumé :
- la réforme proposée par le gouvernement contribuera à
limiter l'éviction des dépenses d'investissement de l'Etat par le
versement à la région Ile-de-France, mais ne parviendra pas
à l'empêcher ;
- la part du versement à la région dans le FARIF continuera
à croître et les dépenses d'investissement
connaîtront entre 1999 et 2002 une baisse en volume. Ce n'est qu'en 2003
qu'elles retrouveront un niveau comparable à celui de 1998.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN OBJECTIF PRÉCIS, DES MOYENS
APPROXIMATIFS
A. UN OBJECTIF, DEUX INSTRUMENTS
1. L'objectif : obtenir un produit de 1.200 millions de francs en 2004
Le dispositif proposé par l'article 26 du présent projet de loi
de finances a été confectionné " sur mesure "
à partir de deux paramètres :
- le gouvernement a décidé que le transfert à la
région Ile-de-France ne devait pas entraîner de réduction
des moyens d'intervention de l'Etat dans le FARIF. Par conséquent, il
lui fallait calibrer un dispositif susceptible de rapporter 1.200 millions de
francs en 2004, lorsque la DGF de la région Ile-de-France aura
complètement disparu ;
- le FARIF est alimenté par une taxe sur les locaux à usage de
bureau en Ile-de-France. Par soucis de simplicité, le gouvernement a
décidé de recourir à cet instrument afin d'accroître
les recettes du FARIF. Toutefois, il est permis de penser que l'ampleur de la
réforme aujourd'hui proposée n'en change la nature de la taxe
actuelle.
2. Premier instrument : élargir l'assiette de la taxe
a) L'assiette de la taxe sur les bureaux ne change pas, mais son contour est
précisé
Le présent article réorganise et précise le contenu de
l'article 231
ter
du code général des impôts qui
régit actuellement la taxe sur les locaux à usage de bureaux.
Les redevables de la taxe
|
Rédaction actuelle |
Rédaction proposée |
|
" La taxe est due par les personnes privées ou publiques qui, au 1er janvier de l'année d'imposition, sont propriétaires de locaux imposables. " |
"
La taxe est due par les personnes privées ou publiques qui sont
propriétaires de locaux imposables ou titulaires d'un droit réel
sur de tels locaux.
|
Les surfaces taxables
|
Rédaction actuelle |
Rédaction proposée |
|
" Les locaux à usage de bureau s'entendent des locaux commerciaux ou à usage professionnel, ainsi que des locaux utilisés par des administrations publiques sauf ...". Les exceptions seront mentionnées dans le paragraphe consacré aux exonérations. |
" Les locaux à
usage de bureau s'entendent :
|
Les exonérations
|
Rédaction actuelle |
Rédaction proposée |
|
Au
II, sont exclus du paiement de la taxe
" d'une part, les magasins,
boutiques, ateliers, hangars, garages et locaux de stockage et, d'autre part,
les locaux spécialement aménagés pour l'exercice d'une
activité de caractère sanitaire, social, éducatif, sportif
ou culturel ".
|
Au V.,
" Sont exonérés de la taxe :
|
b)
L'élargissement aux locaux commerciaux et de stockage
L'accroissement attendu du produit de la taxe, qui prend le nom de " taxe
sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux
de stockage "
91(
*
)
,
provient de l'élargissement de son assiette :
L'élargissement aux locaux commerciaux
L'article 231
ter
du code général des impôts, dans
sa rédaction actuelle, dispose que les locaux à usage de bureaux
s'entendent "
des locaux commerciaux ou à usage
professionnel
". Néanmoins, "
les magasins, boutiques,
ateliers, hangars, garages
" sont explicitement exclus du champ de la
taxe.
La rédaction de l'article 26 revient sur cette exclusion et
précise que la taxe est due "
pour les locaux commerciaux, qui
s'entendent des locaux destinés à l'exercice d'une
activité de
commerce de détail ou de gros
et de prestation
de
services à caractère commercial ou artisanal
ainsi que
de leurs
réserves attenantes
.
"
Le régime des exonérations est le même que pour les locaux
à usage de bureau, à l'exception de la taille minimale
exigée pour le paiement de la taxe, qui est de 300 m
2
pour
les locaux commerciaux.
Les locaux de stockage
Les locaux de stockage sont explicitement exclus du champ de la taxe par
l'actuelle rédaction de l'article 231
ter
. La rédaction
proposée les y intègre, en précisant que les locaux de
stockage s'entendent "
des locaux ou aires couvertes destinés
à l'entreposage de produits, de marchandises ou de biens et qui ne sont
pas intégrés topographiquement à un établissement
de production.
".
Le régime des exonérations est le même que pour les locaux
à usage de bureaux et les locaux commerciaux, mais la taille minimale
déclenchant l'assujettissement à l'impôt est de 500
m
2
.
3. Deuxième instrument : encadrer l'évolution des tarifs
a) Le droit commun : l'indexation sur l'indice du coût de la
construction
Les régimes applicables aux différents types de locaux
La rédaction proposée reprend le mode de tarification actuel pour
les locaux à usage de bureaux
. Le dispositif prévoit deux
niveaux de tarifs applicables : un tarif " normal " et un tarif
réduit applicable aux "
locaux possédés par
l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes ou les
établissements publics sans caractère industriel et commercial,
les organismes professionnels ainsi que les associations ou organismes
privés sans but lucratif à caractère sanitaire, social,
éducatif ou culturel et dans lesquels ils exercent leur
activité.
"
92(
*
)
Le montant des deux niveaux de tarifs est modulé en fonction de
l'implantation géographique des bureaux. Trois circonscriptions sont
prévues. La nouvelle rédaction ne propose pas d'en modifier le
périmètre :
- Première circonscription (tarifs les plus élevés) :
1er, 2è, 3è, 4è, 6è, 7è, 8è,
9è, 14è, 15è, 16è, 17è arrondissements de
Paris, arrondissements de Nanterre et Boulogne-Billancourt du
département des Hauts-de-Seine ;
- Deuxième circonscription : 5è, 10è, 11è,
12è, 13è, 18è, 19è, 20è arrondissements
de Paris, arrondissement d'Antony du département des Hauts-de-Seine
ainsi que les départements de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;
- Troisième circonscription (tarifs les plus bas) : départements
de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l'Essonne et du Val d'Oise.
S'agissant des
locaux commerciaux et des locaux de stockage
, le
présent article ne prévoit pas de tarif réduit, ni de
circonscriptions géographiques. Les tarifs fixés s'appliquent
à l'ensemble des locaux de la région Ile-de-France.
Néanmoins, il est prévu une modulation des tarifs en fonction de
la superficie des locaux imposables :
- s'agissant des locaux commerciaux, la nouvelle rédaction distingue
les locaux dont la surface totale est comprise entre 300 et 2.500
mètres-carrés et ceux dont la superficie est supérieure
à 2.500 mètres-carrés.
- s'agissant des locaux commerciaux, la nouvelle rédaction
sépare les locaux dont la surface totale est comprise entre 500 et 5.000
mètres-carrés et ceux dont la superficie est supérieure
à 5.000 mètres-carrés.
Le mode de progression des tarifs
La rédaction actuelle de l'article 231
ter
prévoit que
"
les tarifs sont
révisés chaque année en
fonction de l'évolution annuelle de l'indice du coût de la
construction
". La nouvelle rédaction reconduit ce mode
d'indexation "
à compter de l'année 2005
".
L'indice du coût de la construction
Cet
indice est calculé chaque trimestre par l'INSEE en collaboration avec le
ministère de l'équipement, des transports et du logement. Il
mesure l'évolution du prix global de la construction d'immeubles
à l'usage d'habitation (depuis les fondations jusqu'à la
finition).Il fait appel à l'observation des prix effectivement
payés pour des immeubles réellement construits.
Cette observation tient compte du genre de la construction (individuelle ou
collective), du mode de financement (HLM-location, HLM-accession, avec prime,
assortie ou non de prêt, construction non aidée) et de
l'importance des chantiers.
Cet indice reflète non seulement les variations du coût des
facteurs physiques (main d'oeuvre et matériaux), mais aussi celle des
frais financiers engagés éventuellement par les promoteurs et qui
sont susceptibles de les affecter (taxe professionnelle et autres impôts,
loyer de l'argent, etc.), de même que les variations des taxes diverses
(dont TVA) et des marges bénéficiaires des différents
corps de métiers. L'indice s'applique à l'ensemble du territoire
national. C'est la référence explicite du prix des loyers dans le
secteur libre.
Il ne prend pas en considération le prix des terrains et les frais
d'aménagement de ces derniers (frais de voirie, raccordements, etc.). Il
ne tient pas compte non plus des frais d'étude (honoraires
d'architecte). Enfin, il ne s'applique qu'à la construction des locaux
à usage d'habitation et non à celle des bâtiments
industriels, scolaires, hospitaliers, etc. Il ne peut être utilisé
non plus pur mesurer le coût des réparations d'immeubles ou de
leur entretien.
b) Le régime transitoire de 1999 à 2004
L'objectif de l'article 26 est d'accroître de 1.200 millions de francs
en cinq ans les recettes du FARIF. Pour être sûr d'atteindre son
objectif, le gouvernement a décidé d'encadrer l'évolution
des tarifs au cours de cette période.
Les tableaux suivant retracent l'évolution prévue des tarifs
entre 1999 et 2004 :
Pour les locaux à usage de bureaux
|
|
1ère circonscription |
2ème circonscription |
3ème circonscription |
|||
|
|
Tarif normal |
Tarif réduit |
Tarif normal |
Tarif réduit |
Tarif normal |
Tarif réduit |
|
1999 |
70 F |
35 F |
42 F |
25 F |
20 F |
18 F |
|
2000 |
72 F |
36 F |
43 F |
26 F |
21 F |
19 F |
|
2001 |
74 F |
37 F |
44 F |
27 F |
22 F |
20 F |
|
20025 |
76 F |
38 F |
45 F |
28 F |
23 F |
21 F |
|
2003 |
78 F |
39 F |
46 F |
29 F |
24 F |
22 F |
|
2004 |
80 F |
40 F |
47 F |
30 F |
25 F |
23 F |
Pour les locaux commerciaux
|
Année |
Surface totale comprise
|
Surface totale égale
|
|
1999 |
12 F |
30 F |
|
2000 |
15 F |
36 F |
|
2001 |
18 F |
42 F |
|
2002 |
21 F |
48 F |
|
2003 |
24 F |
54 F |
|
2004 |
27 F |
60 F |
Pour les locaux de stockage
|
Année |
Surface totale comprise
|
Surface totale égale
|
|
1999 |
7F |
14 F |
|
2000 |
9 F |
17F |
|
2001 |
11 F |
20 F |
|
2002 |
13 F |
23 F |
|
2003 |
15 F |
26 F |
|
2004 |
17 F |
28 F |
B.
LES PRÉVISIONS DE RECETTES REPOSENT SUR DES HYPOTHÈSES
FRAGILES
Le succès de la démarche du gouvernement consistant à
encadrer l'évolution des tarifs de manière à s'assurer du
montant du produit de la taxe serait garanti si l'assiette de la taxe pouvait
être déterminée avec précision. Or, il n'en est rien.
1. Le calcul des superficies imposables
Les prévisions de recettes pour les années 1999 à 2004 ont
été élaborées en appliquant les tarifs retenus aux
superficies imposables. Si les superficies imposables à l'assiette de la
taxe sur les bureaux sont connues de manière relativement fiables, il
n'en va pas de même pour les superficies des locaux commerciaux et de
stockage.
La taxe sur les bureaux
La superficie à laquelle doit être appliqué chacun des
tarifs de la taxe sur les bureaux (normal ou réduit, première,
deuxième ou troisième circonscription) a pu être
déterminée par le ministère de l'équipement en
ventilant les informations recueillies pour l'année 1997 sur les
recettes au comptant
93(
*
)
, c'est
à dire encaissées par paiement direct du contribuable
conjointement à sa déclaration.
Cette ventilation arrive aux résultats suivants :
|
|
surface redevable
|
surface redevable
|
surface totale |
|
Zone 1 |
16.703.396 |
2.090.204 |
18.793.600 |
|
Zone 2 |
8.380.631 |
1.965.122 |
10.345.753 |
|
Zone 3 |
8.098.503 |
1.398.739 |
9.497.242 |
|
Total |
33.182.530 |
5.454.065 |
38.636.595 |
La
taxe sur les locaux commerciaux et de stockage
La détermination des superficies imposables n'est pas aussi
précise s'agissant des locaux commerciaux et de stockage. Selon les
information recueillies par votre rapporteur général
auprès du ministère de l'équipement,
le montant total
des surfaces de tels locaux existant actuellement en région parisienne
ne peut être saisi de manière directe.
Par conséquent,
une estimation a été
opérée à partir des statistiques de mises en chantier
enregistrées dans le fichier des permis de construire, statistiques
connues de 1975 à 1996, et redressées pour les années
antérieures.
Les résultats obtenus sont récapitulés dans le tableau
suivant :
|
Locaux commerciaux |
Locaux de stockage |
||
|
300-2.500 m2 |
>2.500 m2 |
500-5.000 m2 |
>5.000 |
|
4.000.000 |
5.000.000 |
8.800.000 |
8.300.000 |
2. Un
accroissement du produit également réparti entre les trois types
de locaux
Les prévisions de recettes escomptées par le gouvernement
figurent dans le tableau ci-dessous. Comme on l'a vu, elles permettent tout
juste de rétablir la capacité d'intervention de l'Etat en fin de
période. Pour l'année 1999, l'objectif ne sera pas atteint
puisque le transfert à la région Ile-de-France sera de 600 et la
recette supplémentaire attendue de 544 millions de francs.
Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage
(en millions de francs)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Bureaux |
1676 |
1844 |
1886 |
1941 |
1997 |
2052 |
2108 |
|
Locaux commerciaux |
0 |
198 |
240 |
282 |
324 |
366 |
408 |
|
Locaux de stockage |
0 |
178 |
220 |
263 |
305 |
348 |
382 |
|
Total |
1676 |
2220 |
2346 |
2486 |
2626 |
2766 |
2898 |
|
Restitution région |
0* |
600 |
720 |
840 |
960 |
1080 |
1200 |
|
Disponible Etat |
1676 |
1620 |
1626 |
1646 |
1666 |
1686 |
1698 |
* En 1998, la région perçoit un versement mais n'est pas encore libre de disposer à sa guise des sommes en provenance du FARIF
La
décomposition du produit attendu de la taxe pour les cinq prochaines
années entre les trois types de locaux taxables fait apparaître
qu'au terme de la période, l'accroissement du produit sera
équitablement réparti entre les trois types de locaux
taxés : 408 millions de francs pour les locaux commerciaux, 382 pour les
locaux de stockage et 432 pour les locaux à usage de bureaux.
Toutefois, l'accroissement du produit de la taxe sur les bureaux
escompté entre 1998 et 2004 est supérieur à sa progression
sur la période antérieure 1992-1998, qui s'élevait
à 380 millions de francs. Cet écart est du en partie à la
réforme proposée par le présent article 26.
Le
mécanisme d'encadrement des tarifs s'accompagne en effet, pour chacun
des tarifs de la taxe de la taxe sur les bureaux, d'une augmentation entre 1998
et 1999 supérieure, parfois dans des proportions importantes, à
leur progression sur la période 1992-98
:
|
|
Augmentation
|
Augmentation
|
Augmentation
|
|
TARIF NORMAL |
|
|
|
|
Zone 1 |
+ 3,9 |
+ 6,1 |
+ 10 |
|
Zone 2 |
+ 2,2 |
+ 3,8 |
+ 5 |
|
Zone 3 |
+ 0,9 |
+ 1,1 |
+ 5 |
|
TARIF RÉDUIT |
|
|
|
|
Zone 1 |
+ 1,8 |
+ 3,2 |
+ 5 |
|
Zone 2 |
+ 1,3 |
+ 1,7 |
+ 5 |
|
Zone 3 |
+ 0,6 |
+ 1,4 |
+ 5 |
III.
L'OPPORTUNITÉ DE LA MESURE
A. QUEL EST L'INTÉRÊT DE CIBLER LA MESURE SUR LES LOCAUX
COMMERCIAUX ET DE STOCKAGE ?
1. L'explication officielle de l'élargissement aux locaux
commerciaux et de stockage
En réponse à une question du rapporteur spécial des
comptes spéciaux du trésor de la commission des finances du
Sénat, le ministre de l'équipement, des transports et du logement
a indiqué que, "
pour permettre à l'Etat de poursuivre
à l'avenir en Ile-de-France une politique à la mesure des
besoins, il est apparu indispensable
d'élargir l'assiette de la taxe
sur les locaux à usage de bureaux à l'ensemble des
activités économiques
".
Toutefois, le ministre mettait en avant "
des raisons objectives pour
que les activités industrielles et agricoles et celles du BTP
"
ne soient pas concernées par l'élargissement de la taxe :
- "
les premières, parce que l'emploi industriel en
Ile-de-France a connu une réduction relative, bien plus importante que
celle enregistrée dans les autres régions de France (...) et que
ce mouvement a particulièrement touché certains
départements où l'action du FARIF est précisément
requise pour corriger les déséquilibres existants ;
- les deuxièmes, parce qu'elles contribuent à modérer
l'expansion des zones urbanisables et qu'elles préservent des espaces
naturels indispensables;
- les dernières, enfin, parce que l'emploi y a connu en Ile-de-France
une évolution analogue à celle de l'industrie
".
Après exonération de ces trois secteurs d'activité, le
ministre en arrive à la conclusion que "
l'ensemble des
activités économiques
" susceptible d'être
assujetti à la taxe se limite aux locaux commerciaux et de stockage.
2. L'élargissement de la taxe reste une erreur économique
Le gouvernement utilise des arguments peu contestables pour exonérer
certains secteurs de l'assiette de la taxe. Mais il est possible de faire
valoir des arguments tout aussi recevables en faveur des secteurs du commerce
et du stockage.
a) Le commerce est piégé par la taxe
La définition large du local commercial retenue par le gouvernement,
notamment la prise en compte des "
réserves
attenantes
", conduit à englober la grande majorité des
commerces dans l'assiette de la taxe.
Les commerçants sont prisonniers du dispositif proposé car,
contrairement aux bureaux ou aux locaux de stockage, les locaux commerciaux ne
peuvent pas se délocaliser. Les commerçants seront donc
contraints de supporter une charge nouvelle, au détriment de leur
rentabilité et d'éventuelles créations d'emplois.
Le Sénat, qui croit au rôle des commerces en matière de
politique de la ville et d'aménagement du territoire, pourrait
difficilement l'accepter.
Par ailleurs, cette taxe a des conséquences absurdes sur les secteurs
d'activité dans lesquels la taille des locaux est consubstantielle de
leur activité, tels que l'hôtellerie.
b) La taxation du stockage va contre les objectifs du FARIF
La définition des locaux de stockage dans le texte du présent
article 26, traduit la mauvaise appréhension des enjeux
économique de ce secteur d'activité.
En effet, les locaux de
stockage ne sont pas des "
locaux ou aires couvertes destinés
à l'entreposage de produits, de marchandises ou de biens (...) qui ne
sont pas intégrés topographiquement à un
établissement de production
".
Au contraire,
dans une économie moderne, les locaux de stockage sont
de véritables lieux de production
. Comme l'a déjà
souligné notre collègue député Gilbert Gantier dans
une note qu'il a adressé au ministre de l'équipement, des
transports et du logement, "
les entrepôts et les quais de
transit ne sont pas des locaux où la marchandise s'entasse. Ce sont de
véritables locaux d'activité où la marchandise circule,
où l'on réalise du groupage et du dégroupage, du
conditionnement, de l'étiquetage. Ce sont des locaux où l'on
organise les arrivages et les expéditions, et où l'on suit les
marchandises à l'aide d'équipements informatiques de plus en plus
performants.
"
En outre, l'activité de stockage est au coeur du transport
combiné, dont le gouvernement déclare pourtant faire l'une de ses
priorités.
Si du fait de la taxe, les entrepôts se
délocalisaient, le rôle de l'Ile-de-France comme pôle
important du trafic marchandise serait remis en cause.
Les travaux de la
commission d'enquête sénatoriale consacrée aux
infrastructures de transport
94(
*
)
ont montré qu'une telle
éventualité ne serait pas sans conséquence sur le port du
Havre, à l'heure où les ports français doivent se battre
pour exister face aux ports de Rotterdam, Anvers et Hambourg, qui ont eux,
d'ailleurs, parfaitement compris l'importance stratégique de la
logistique et du stockage.
Par ailleurs, le gouvernement s'est déclaré favorable à
la réalisation du canal Seine-Nord. Votre rapporteur s'en
félicite, tout en attendant la décision concrète de
financement et de lancement de cet ouvrage. Mais quelles seraient les
conséquences sur le taux de rentabilité économique de ce
projet d'une délocalisation des activités de stockage en
Ile-de-France ?
Certes, certaines entreprises pourraient s'installer à la
périphérie de l'Ile-de-France, ce qui ne remettrait pas en cause
le trafic de marchandise dans cette région, mais il est clair que les
espaces disponibles seraient absolument insuffisants et qu'il en
résulterait par ailleurs une pression trop forte sur certains secteurs
du bassin parisien. D'autres entreprises pourraient envisager de
répartir leur activité entre plusieurs entrepôts de plus
petite taille de façon à échapper à la taxe.
Outre que cette dernière solution semble difficilement praticable dans
le cas des formes les plus modernes de la logistique
95(
*
)
, de telles réactions des
professionnels auraient des effets désastreux pour la région
Ile-de-France, et contraire à l'objectif même du FARIF.
En effet, les infrastructures de transport que finance le FARIF ont pour but
de fluidifier le trafic routier en Ile-de-France, région ou le trafic
augmente plus vite que la surface autoroutière. Or,
la
délocalisation des entrepôts, à la périphérie
de la région, aussi bien que la multiplication des petits
entrepôts, entraîneraient une augmentation massive du trafic poids
lourd, anéantissant ainsi les bénéfices des
infrastructures réalisées par le FARIF
, sans parler des
conséquences sur la qualité de l'air.
B. L'ÉTAT NE SAIT PAS EXACTEMENT COMBIEN LA TAXE VA LUI RAPPORTER,
MAIS LES ENTREPRISES SAVENT COMBIEN ELLES VONT PAYER
L'une des caractéristiques regrettables de cette nouvelle taxe est son
caractère arbitraire. Comme on l'a vu plus haut, l'Etat connaît le
montant du produit qu'il entend retirer de l'élargissement de l'assiette
de la taxe, mais
ses prévisions de recette ont été
élaborées à partir d'estimations des superficies taxables
qui, tout en étant les plus fiables possibles, restent largement
aléatoires
.
En revanche, les contribuables de la taxe savent calculer combien le nouvel
impôt va leur coûter, et s'en émeuvent à juste titre.
D'après des chiffrages transmis à votre rapporteur
général, l'élargissement de l'assiette de la taxe aux
locaux commerciaux et aux locaux de stockage conduirait à
renchérir de 5 à 10 % le montant des loyers acquittés
par les entreprises de logistique. Leur chiffre d'affaires serait réduit
de 1,5 à 3 %.
Sans pouvoir affirmer qu'ils sont représentatifs, certains cas
individuels sont parlants. Ainsi, une chaîne de magasins
d'électroménager disposant de 47 implantations en Ile-de-France
d'une superficie totale de 52.800 mètres-carrés verrait sa
fiscalité alourdie de 650.000 francs en 1999, avec une montée en
charge jusqu'à 1,5 million de francs en 2004.
C. LE MANQUE DE COHÉRENCE DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
L'élargissement de l'assiette de la taxe sur les bureaux s'articule mal
avec la réforme de la taxe professionnelle. En effet, il est surprenant
de constater que le gouvernement, fraîchement converti aux vertus des
allègements de charges, reprenne aux entreprises d'Ile-de-France par la
taxe FARIF les bénéfices qu'elles auraient retiré de la
suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.
L'exemple suivant, transmis à votre rapporteur général,
est particulièrement évocateur.
Il s'agit d'un hôtel de 60 chambres pour une superficie totale de
2.600 mètres carrés et 25 salariés. Pour cet
établissement, la réforme de la taxe professionnelle se traduit
par un gain de 20.000 francs en 1999 et 72.000 francs à terme.
Mais cet allègement de charges est plus qu'absorbé par le poids
de la taxe sur les locaux commerciaux, au titre de laquelle il devra acquitter
75.000 francs en 1999 et 150.000 francs en 2004.
La comparaison entre les effets respectifs des deux réformes permet
non seulement de mettre en lumière l'absence de cohérence de
l'action du gouvernement, mais également de prendre la mesure de
l'importance de la charge nouvelle imposée aux entreprises.
D. LE FARIF A-T-IL VRAIMENT BESOIN D'UNE MAJORATION DE SES CRÉDITS
?
La nécessité de réaliser des infrastructures en
Ile-de-France n'est pas contestable, particulièrement en matière
de transports
. Aux grands chantiers routiers que sont l'A86 et la
Francilienne s'ajoute une indispensable amélioration des réseaux
de transport en commun de banlieue à banlieue.
Le financement d'une grande partie de ces infrastructures est
contractualisé entre l'Etat et la région Ile-de-France, la part
de l'Etat étant financée par le FARIF. Depuis 1995, la
région était obligée de consacrer les sommes qu'elle
recevait du FARIF à la réalisation de ces infrastructures.
Le caractère obligatoire de cette dépense n'était pas
contraignant pour la région car la nouvelle majorité du Conseil
régional, comme l'ancienne, considère les transports comme l'une
des priorités de son action.
La région Ile-de-France n'a pas encore établi son budget pour
l'année prochaine. Elle ne sait donc pas à quoi seront
consacrés les crédits en provenance du FARIF
96(
*
)
, sur lesquels elle aura
désormais une totale liberté d'utilisation. Néanmoins,
d'après les informations recueillies par votre rapporteur
général auprès des services du conseil régional,
il est vraisemblable que ces crédits continueront de financer des
infrastructures de transport
.
En outre, les recettes de fonctionnement de la région sont d'ores et
déjà supérieures à ses dépenses de
fonctionnement, et une partie de ces dernières est
prélevée pour alimenter le budget d'investissement. Cette
indication conduit à dissiper les craintes de voir la région
utiliser les crédits du FARIF pour des dépenses de fonctionnement.
C'est pourquoi, dans la perspective de la renégociation des contrats
Etats-région qui aura lieu en 1999, il serait envisageable de modifier
la clef de répartition du financement des infrastructures de transport,
la part de l'Etat étant réduite et celle de la région
accrue du montant du versement en provenance du FARIF. Tacitement, le
dispositif de la loi d'aménagement du territoire serait donc reconduit.
Ainsi, le montant des crédits consacré aux infrastructures de
transport en Ile-de-France serait maintenu constant, mais la
nécessité pour l'Etat de prélever une taxe sur les locaux
commerciaux et de stockage afin d'être en mesure d'assumer sa part du
financement serait moins forte.
Cette solution ne semble pas irréaliste, le président de la
région Ile-de-France ayant lui même demandé une
"
modification partielle
" du présent article 26 en
raison de son "
impact négatif prévisible
" sur
l'équilibre financier des entreprises.
IV. ALLÉGER LA CHARGE SUR LES ENTREPRISES SANS METTRE EN PÉRIL
LE FARIF
Le dispositif du projet de loi de finances ne peut être maintenu en
l'état :
- au mieux, on doit considérer que l'élargissement de l'assiette
de la taxe entraîne un alourdissement insupportable de la pression
fiscale sur les entreprises de stockage, et dans ce cas il faut réduire
les tarifs de la taxe applicables aux entreprises ;
- au pire, l'élargissement de l'assiette de la taxe est absurde, comme
l'a expliqué la secrétaire d'Etat aux PME, au commerce et
à l'artisanat
97(
*
)
:
"
Cette fameuse taxe est proportionnelle aux surfaces. Je ne pense pas que ce
soit une bonne référence pour la distribution, tant les chiffres
d'affaires au mètre carré peuvent varier. Il faut ouvrir une
discussion technique
". Cette remarque s'applique également aux
locaux de stockage.
La combinaison du manque de pertinence de l'élargissement de
l'assiette et de ses conséquences absurdes sur un grand nombre de
secteurs d'activités conduit à rendre impraticable un
éventuel aménagement de l'élargissement de l'assiette.
1. 1ère solution : aménager le dispositif
Il est envisageable de
réduire d'environ 50% les tarifs
applicables
aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage. Les tableaux
ci-dessous comparent les tarifs retenus par le gouvernement et ceux
proposés par votre commission :
Tarifs applicables aux locaux commerciaux
(en francs par mètre carré)
|
|
Proposition du gouvernement |
Proposition de la commission |
||
|
|
300 à 2500 m 2 |
> 2500 m 2 |
300-2500 m 2 |
>2500 m 2 |
|
1999 |
12 |
30 |
6 |
15 |
|
2000 |
15 |
36 |
8 |
17 |
|
2001 |
18 |
42 |
9 |
19 |
|
2002 |
21 |
48 |
11 |
22 |
|
2003 |
24 |
54 |
12 |
26 |
|
2004 |
27 |
60 |
14 |
28 |
Tarifs applicables aux locaux de stockage
(en francs par mètre carré)
|
|
Proposition du gouvernement |
Proposition de la commission |
||
|
|
500-5000m 2 |
> 5000 m 2 |
500-5000 m 2 |
> 5000 m 2 |
|
1999 |
7 |
14 |
4 |
7 |
|
2000 |
9 |
17 |
5 |
8 |
|
2001 |
11 |
20 |
6 |
9 |
|
2002 |
13 |
23 |
7 |
10 |
|
2003 |
15 |
26 |
8 |
11 |
|
2004 |
17 |
28 |
9 |
12 |
L'application de ces tarifs aux surfaces taxable donne les produits suivants :
|
|
1999 |
2004 |
||
|
|
Gouvernement |
Commission |
Gouvernement |
Commission |
|
Bureaux |
1844 |
1844 |
2108 |
2108 |
|
Commerces |
198 |
99 |
408 |
196 |
|
Stockage |
178 |
93 |
382 |
179 |
|
TOTAL |
2220 |
2036 |
2898 |
2483 |
|
Versement région |
600 |
600 |
1200 |
1200 |
|
Disponible Etat |
1620 |
1436 |
1698 |
1283 |
Le
nouveau barème de tarifs proposé conduit, en 1999, à
réduire de 184 millions de francs le produit de la taxe disponible pour
l'Etat. En 2004, la perte pour l'Etat par rapport au projet du gouvernement est
de 415 millions de francs.
Ce dispositif présente deux avantages :
- compte tenu de la part réduite dans l'assiette de la taxe des locaux
commerciaux et de stockage, une division par deux des tarifs applicables
à ces locaux aboutit à une perte de recette minime pour le FARIF ;
- en revanche, la charge pesant sur les entreprises commerciales et de
stockage, pénalisante, est divisée par deux.
2. 2ème solution : refuser l'élargissement de l'assiette
La solution qui consiste à diviser par deux les tarifs de la taxe n'est
pas entièrement satisfaisante car, d'une part, le seul critère
de la surface n'est pas pertinent pour déterminer la capacité
contributive d'une entreprise et, d'autre part, même une taxe
réduite aurait des effets très pénalisants pour certaines
entreprises ou secteurs d'activité, dans l'agriculture par exemple.
C'est pourquoi
il semble raisonnable de refuser dans la voie de
l'acceptation d'un nouveau prélèvement sur les entreprises dont
la logique est absurde et les conséquences non contrôlables.
Les conséquences d'un refus de l'élargissement de l'assiette de
la taxe pour les crédits du FARIF sont les suivantes :
|
1999 |
2004 |
|||||
|
|
Gouvernement |
Commission |
Gouvernement |
Commission |
||
|
Bureaux |
1844 |
1844 |
2108 |
2108 |
||
|
Commerces |
198 |
- |
408 |
- |
||
|
Stockage |
178 |
- |
382 |
- |
||
|
TOTAL |
2220 |
1844 |
2898 |
2108 |
||
|
Versement région |
600 |
600 |
1200 |
1200 |
||
|
Disponible Etat |
1620 |
1244 |
1698 |
908 |
||
La perte
de recette est importante pour la FARIF. Néanmoins, la région
devrait consacrer une fraction suffisamment importante des crédits
qu'elle recevra du FARIF pour permettre de maintenir constant le montant total
des investissements publics consacrés aux infrastructures de transport
en Ile-de-France.
Votre commission a opté pour cette seconde solution.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 27
Suppression de la taxe
régionale sur les cessions d'immeubles et unification du régime
d'imposition des cessions de locaux professionnels
Commentaire : cet article a pour objet d'alléger les
droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles d'habitation
et les immeubles professionnels, avec une compensation de l'Etat aux
collectivités locales, dont le coût serait minoré par
l'alignement de la taxation des cessions de parts de sociétés
à prépondérance immobilière sur le régime
d'imposition des mutations d'immeubles professionnels.
L'article 27 peut être divisé en deux parties très
fortement distinctes :
- la première partie
abaisse de manière significative les
droits de mutation à titre onéreux
pour les immeubles
d'habitation (de 7% à 6% environ) et surtout sur les locaux
professionnels (de 18,2% à 4,80%). Le coût de la compensation pour
l'Etat s'élève à 8,6 milliards de francs, inscrits en
dépenses au budget du ministère de l'intérieur (dont 5,3
milliards de francs pour les régions et 3,3 milliards de francs pour les
départements).
- la seconde partie prévoit de
taxer à 4,80 % les cessions de
parts de sociétés à prépondérance
immobilière, ce qui constitue une mesure très significative
d'aggravation de la fiscalité sur ces sociétés, pour un
gain de 4,9 milliards de francs.
Au total, le coût net pour l'Etat de la réforme des droits de
mutation s'élève donc à 3,7 milliards de francs.
I. LE DROIT EXISTANT
Lorsqu'une cession d'immeubles donne lieu au paiement de la TVA
"immobilière" (article 257,7° CGI),
c'est-à-dire quand
la cession intervient en cours de construction ou moins de 5 ans après
l'achèvement de l'immeuble,
le droit d'enregistrement est nul. La
cession supporte toutefois une taxe de publicité foncière au taux
de 0,60% liquidée sur le prix hors taxe (CGI art. 692) majorée du
prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement de 2,5%.
Dans les autres cas, les ventes d'immeubles donnent ouverture à un droit
qui se décompose comme suit :
- un
droit proportionnel perçu au profit du département (le
plus important),
dont le taux varie selon la nature de l'immeuble et sa
situation.
Le taux normal du droit départemental de ventes d'immeubles, applicable
pour l'essentiel aux ventes de
locaux destinés à une
exploitation commerciale ou professionnelle
est fixé à
15,40%
98(
*
)
.
Les ventes
d'immeubles d'habitation et de garages
bénéficient, sous certaines conditions, du droit
départemental de vente au taux réduit (4,20%), ce taux pouvant
être modifié par les conseils généraux pour
atteindre 5%
99(
*
)
.
- une
taxe additionnelle perçue au profit de la commune
(CGI,
art. 1584) ou d'un fonds de péréquation départemental pour
les communes de moins de 5.000 habitants (CGI, art 1595 bis) de 1,20% ;
- une
taxe additionnelle régionale
de 1,6% (CGI art. 1599 sexies
et 1599 septies) ;
- un
prélèvement perçu au profit de l'Etat
au titre
des frais d'assiette et de recouvrement du droit départemental de 2,5%
sur le montant du droit (CGI art 1647).
Au total, les droits de mutation sont nettement plus élevés
pour les locaux destinés à une exploitation commerciale ou
professionnelle (18,2 % environ) que pour les locaux à usage
d'habitation (de 7 à 7,8 %).
Dispositif actuel
|
|
Immeubles d'habitation |
Immeubles professionnels |
|
Droit départemental |
de 4,20 à 5% |
15,40% |
|
Taxe additionnelle communale |
1,20% |
1,20% |
|
Taxe additionnelle régionale |
1,60% |
1,60% |
|
Total (hors frais d'assiette et de recouvrement) |
de 7,00 à 7,80% |
18,20% |
|
frais d'assiette et recouvrement |
de 0,125 à 0,185% |
0,385 % |
|
Total |
de 7,125 à 7,985 % |
18,585% |
Les droits de mutation concernant les immeubles d'habitation varient légèrement d'un département à l'autre, dans une fourchette comprise entre 4,20% et 5%.
Droit
départemental d'enregistrement et taxe
départementale de
publicité foncière
Taux applicables aux mutations sur immeubles
au 1er juin 1998
|
Département |
Taux |
|
Département |
Taux |
||
|
01 Ain
|
4,37
|
|
17
Charente maritime
|
5,00
|
||
|
DOM |
||||||
|
|
971
Guadeloupe
|
4,20
|
|
|||
II.
LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le régime des droits de mutation a été fortement
critiqué dans le dernier rapport du Conseil des impôts
(seizième rapport sur la fiscalité du patrimoine).
"Le niveau élevé des droits de l'immobilier d'entreprise comme
d'habitation encourage des comportements assimilables à de
l'évasion fiscale. Il est possible de faire porter un parc immobilier
par des sociétés qui procèdent ensuite à des
cessions ou des échanges de parts sociales ou d'actions. Ainsi, ces
transactions ne sont-elles pas répertoriées comme des
transactions immobilières en raison de l'absence de transparence fiscale
des titres et sont assujetties aux droits correspondant aux mutations de droits
sociaux (le plus souvent, droits de 4,80% ou droits de 1%, plafonnés
à 20.000 francs)".
Pour les
immeubles d'habitation
, les taux correspondants dans les pays
voisins sont en effet de 1% à 3% au Royaume-Uni, de 3,5% en Allemagne,
de 4% en Italie et de 6% en Espagne (contre 7% de droits en France).
Pour les
immeubles industriels et commerciaux
, les taux correspondants
sont de 1% à 2% au Royaume-Uni, 3,5% en Allemagne, 6% aux Pays-Bas, au
Luxembourg et en Espagne (contre 18,20% en France).
Le rapport du Conseil des Impôts préconisait un taux de droit
commun à un niveau de l'ordre de 3%,
y compris les frais d'assiette.
D'un coût de 3,6 milliards de francs, cette mesure aurait eu pour
conséquence, selon le Conseil des Impôts, d'accroître le
taux de rotation du parc immobilier et le nombre de rotations, pour un
coût final relativement faible.
Le présent article abaisse donc les droits de mutation sur les immeubles
d'habitation de 7% environ à 5,4% (de 7,9% à 6,2% pour la
fourchette "haute"
100(
*
)
), en
supprimant la part régionale de 1,6%.
Par ailleurs, il diminue considérablement les droits de mutation sur les
immeubles professionnels en les faisant passer d'une taxe de 18,2% à 4,8
% (le taux de 4,8% correspondant au taux communal de 1,2% et à un taux
départemental restreint à 3,6%).
Au total, les droits de mutation seront moins élevés sur les
biens professionnels que sur les immeubles d'habitation.
L'abaissement des droits de mutation est applicable au 1er septembre 1998 pour
les immeubles d'habitation et au 1er janvier 1999 pour les immeubles
professionnels.
Nouveau dispositif
|
|
Immeubles d'habitation |
Immeubles professionnels |
|
Droit départemental |
de 4,20 à 5% |
3,60% |
|
Taxe additionnelle communale |
1,20% |
1,20% |
|
Total |
de 5,40 à 6,20% |
4,80% |
III.
LES CONSÉQUENCES DU NOUVEAU DISPOSITIF
A. LES IMMEUBLES D'HABITATION
L'abaissement des droits de mutation sur les immeubles d'habitation est une
mesure très favorable
. Elle ne portera pas atteinte à
certaines dispositions particulières en application desquelles les
conseils généraux peuvent voter des taux réduits. Il
s'agit essentiellement de dispositifs issus de la loi n°95-115 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire :
- la possibilité de voter un taux de 3,60% pour les ventes d'immeubles
d'habitation et de garages situés dans les zones éligibles
à la prime d'aménagement du territoire, dans les territoires
ruraux de développement prioritaire et dans les zones de revitalisation
urbaine en vertu de l'article 1594 F du CGI (12 départements
appliquaient ce taux réduit au 1er juin 1998) ;
- la possibilité d'instituer un abattement de 50.000 francs à
300.000 francs (en pratique, cet abattement n'est pratiqué que dans 6
départements et exclusivement dans des zones de revitalisation rurale).
Cependant, il faut remarquer que le droit de mutation sur les immeubles
d'habitation devient le taux de droit commun
alors qu'il était un
taux dérogatoire.
Son abaissement de 1,6% est relativement
modéré par rapport à la baisse des droits de mutation sur
les immeubles professionnels.
Au demeurant, la très grande majorité des taux
dérogatoires au droit commun seront désormais alignés sur
le droit applicable aux immeubles professionnels, ce qui pourrait
entraîner des situations difficiles, notamment pour le régime
applicable à l'agriculture.
B. UNE REMISE EN CAUSE DE L'INTÉRÊT PROCURÉ PAR LES
RÉGIMES DE FAVEUR
L'abaissement des droits posera des difficultés pour les régimes
spéciaux en matière de droit de mutation.
Ainsi, les sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural (SAFER) bénéficient aujourd'hui d'un
taux réduit de droits de mutation de 0,6%. Compte tenu de leurs frais,
de l'ordre de 8 à 9% de la valeur des immeubles, le prix d'un immeuble
d'une valeur égale à 100 est de 108,6 à 109,6. Dans
l'ancien système, ce prix se situait en dessous des prix des autres
intervenants qui payaient le droit commun de mutation. Cependant, avec
l'abaissement à 4,80% des droits de mutation, leurs frais deviennent
supérieurs au droit commun.
Il est donc important que des solutions soient trouvées pour palier
cette difficulté. Un certain nombre de pistes semblent être
explorées par le ministère de l'agriculture et de la pêche,
en lien avec le ministère de l'Economie et des finances : une
augmentation de la subvention budgétaire accordée aux SAFER (43,7
millions de francs en 1999), une exonération totale des droits de
mutation, une diminution de la taxe sur le foncier non-bâti et la
création d'un acte notarié unique.
Il importe que ces travaux
aboutissent afin
de permettre aux SAFER de continuer à mener
leurs missions.
En dehors du cas des SAFER, il apparaît que la réforme des droits
de mutation, globalement favorable,
aura pour effet d'éteindre
totalement les avantages concurrentiels procurés par de nombreux
régimes spéciaux
, notamment le régime en faveur du
commerce et de l'industrie, et les régimes concernant l'agriculture.
Ainsi en est-il des immeubles acquis par le locataire d'une
société immobilière pour le commerce et l'industrie
ou d'une société agréée pour le financement des
télécommunications (art. 698), des immeubles acquis par le
locataire d'une
société agréée pour le
financement des économies d'énergie
(art.698 bis), des
acquisitions immobilières réalisées par les entreprises
exploitantes dans le cadre des
opérations réalisées
dans des zones d'aménagement du territoire
(art. 697). Toutes ces
opérations étaient soumises à une taxe de publicité
foncière ou un droit d'enregistrement de 2% auquel s'ajoutait la taxe
régionale de 1,6%, soit au total 3,6% contre 15,4% pour le régime
de droit commun. Désormais, elles seront soumises au même taux que
les droits de mutation des immeubles professionnels.
Les mutations d'immeubles : régime de droit commun et régimes spéciaux
|
Articles du Code général des impôts |
Régime applicable |
Taux de référence |
Total des
droits
|
|
710-711 |
Régime en faveur de l'habitation |
4,20% |
9 552 |
|
683 |
Régime de droit commun |
15,4% |
3 309 |
|
697 à 698 bis |
Régime en faveur du commerce et de l'industrie |
3,60% |
65 |
|
|
Régime en faveur de l'agriculture |
|
|
|
701 à 708 |
droit commun rural |
13,40% |
568 |
|
702 |
amélioration de la rentabilité |
6,40% |
30 |
|
703,704,709 |
bois et forêts |
3,60% |
12 |
|
705,706,707 |
acquisition par titulaire du bail, mise en valeur de terres incultes en Guadeloupe, SAFER |
0,60% |
|
|
692 |
Certains immeubles relevant du régime de TVA |
0,60% |
1 967 |
|
693 |
Acquisitions dans le cadre de rénovations urbaines |
0,60% |
|
|
713 |
Régimes spéciaux |
3,60% |
25 |
|
TOTAL |
|
|
15 528 |
Source: XVIème rapport du Conseil des impôts
C.
LES IMMEUBLES PROFESSIONNELS
En apparence, le dispositif pour les immeubles professionnels est
très positif, parce qu'il réduit les droits de mutations
applicables aux locaux professionnels de 18,2% à 4,8%.
En effet, la taxe régionale est supprimée et la taxe
départementale est réduite de 15,4% à 3,6% pour :
- les immeubles professionnels, c'est-à-dire les immeubles dont
l'acquéreur a pris l'engagement de les affecter à un autre usage
que l'habitation pendant trois ans au moins à compter de la date de
l'acte d'acquisition ;
- les immeubles achetés par les mutuelles, les association cultuelles,
les associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet
l'assistance, la bienfaisance ou l'hygiène sociale, en vue d'être
affectés à l'habitation, lorsqu'ils sont nécessaires au
fonctionnement de leurs services ou de leurs oeuvres sociales (ex : foyer ou
hôtel d'hébergement). Cependant, il s'agit là d'une simple
reprise des dispositions spécifiques prévues à l'article
724 du code général des impôts.
Au total, les mutations d'immeubles professionnels seront donc taxées
à 4,80% correspondant à un taux départemental de 3,60% et
à la taxe additionnelle communale de 1,20%.
Cependant, l'abaissement des droits de mutation sur les immeubles
professionnels est une mesure en trompe l'oeil.
D. UN ALOURDISSEMENT DE LA FISCALITÉ DES SOCIÉTÉS
IMMOBILIÈRES
En réalité,
un grand nombre de transactions
échappaient au taux de 18,2% car les mutations d'immeubles
professionnels se faisaient souvent par le biais de sociétés.
En effet, lorsqu'une transaction s'applique aux parts d'une structure
patrimoniale et non plus à un immeuble, il est perçu des droits
d'Etat.
Actuellement, les cessions de droits sociaux sont ainsi soumises à un
droit d'enregistrement de :
- 1% plafonné à 20.000 francs par mutation, pour les actes
portant cessions d'actions, de parts de fondateurs ou de parts
bénéficiaires ;
- 4,80% pour les cessions de parts sociales dans les sociétés
dont le capital n'est pas divisé en actions (c'est-à-dire les
SARL et les sociétés civiles immobilières).
- au tarif des ventes d'immeubles (18,2% pour les immeubles professionnels), si
la cession intervient dans les trois ans de l'apport et que la
société n'est pas passible de l'impôt sur les
sociétés (article 727 du code général des
impôts).
Ainsi, jusqu'à présent, parmi les locaux professionnels,
seuls
les locaux entrant dans le patrimoine de personnes physiques et les locaux
d'exploitants industriels payaient un droit de mutation de 18,2%.
Toutes les autres mutations étaient réalisées sous le
régime des sociétés civiles immobilières
(taxées à 4,80%) ou encore des sociétés anonymes et
des sociétés foncières (taxées à 1% avec un
plafond de 20.000 francs).
Les opérations d'importance étaient donc réalisées
sur les titres des sociétés foncières.
101(
*
)
et sur les parts de SCI.
Cette pratique a pu être qualifiée d'évasion
fiscale
102(
*
)
. Elle
correspondait plus justement à une "optimisation fiscale", parfaitement
légale et qui s'expliquait par des montants de droits de mutation
démesurément élevés par rapport à ceux de
nos voisins européens.
Le présent article propose ainsi d'assujettir aux droits
d'enregistrement perçus par l'Etat, au taux de 4,80%, les cessions de
titres de sociétés, quelle qu'en soit la forme sociale, lorsque
leur actif est principalement composé d'immeubles ou de droits
réels immobiliers.
Cette mesure vise à unifier totalement le régime de taxation des
cessions de locaux professionnels, en instituant un taux unique de 4,80%.
En pratique, les cessions de parts sociales dans les sociétés,
dont le capital n'est pas divisé en actions, à
prépondérance immobilière, ainsi que les participations
dans des personnes morales à prépondérance
immobilière seront soumises au taux de 4,80%.
Selon les dispositions du présent article, est à
prépondérance immobilière "
la personne morale dont
l'actif est ou a été au cours de l'année
précédant la cession des participations en cause, principalement
constitué d'immeubles ou de droits immobiliers situés en France
ou de participations dans des personnes morales elles-mêmes à
prépondérance immobilière."
La définition de la prépondérance immobilière
est différente de celle mentionnée à l'article 150A bis du
code général des impôts
, concernant l'imposition des
plus-values réalisées à l'occasion de la cession de titres
de sociétés non cotées à
prépondérance immobilière : "
les gains nets
retirés de cessions à titre onéreux de valeurs
mobilières ou de droits sociaux de sociétés non
cotées dont l'actif est principalement constitué d'immeubles ou
de droits portant sur ces biens relèvent exclusivement du régime
d'imposition prévu pour les biens immeubles.
Pour l'application de
cette disposition, ne sont pas pris en considération les immeubles
affectés par la société à sa propre exploitation
industrielle, commerciale, agricole ou à l'exercice d'une profession non
commerciale
".
L'article 74 A bis de l'annexe II du code général des
impôts précise que "
pour l'application de l'article 150A bis du
code général des impôts, sont considérées
comme des sociétés à prépondérance
immobilière les sociétés non cotées en bourse,
autres que les sociétés immobilières pour le commerce et
l'industrie, dont l'actif est constitué pour plus de 50% de sa valeur
par des immeubles ou des droits portant sur des immeubles, non affectés
à leur propre exploitation industrielle, commerciale, agricole ou
à l'exercice d'une profession non commerciale
".
L'article 750 ter
du code général des impôts
concernant le champ d'application des droits de mutation à titre gratuit
exclut également "
les immeubles situés sur le territoire
français, affectés par la société à sa
propre exploitation industrielle, commerciale, agricole, ou à l'exercice
d'une profession non commerciale
".
Il résulte donc de la nouvelle définition de la
prépondérance immobilière que
les immeubles
affectés par la personne morale à sa propre exploitation
industrielle, commerciale, agricole, ou à l'exercice d'une profession
non commerciale seront pris en compte pour déterminer la
prépondérance immobilière.
Il en sera de même pour les immeubles constituant le stock immobilier de
sociétés de construction-vente ou d'une société de
marchands de biens, ainsi que les immeubles donnés en location, qui ne
sont pas considérés comme affectés à
l'exploitation, et les titres de sociétés elles-mêmes
à prépondérance immobilière.
Si la valeur de ces immeubles et de ces droits immobiliers représente
plus de 50% de la valeur de l'actif social, la société sera
considérée comme étant à
prépondérance immobilière et ses cessions taxées
à 4,80%.
Votre rapporteur estime qu'il n'est pas justifié de prendre en compte
les immeubles affectés par une entreprise à sa propre
exploitation pour définir sa prépondérance
immobilière. Il convient donc, dans un souci de cohérence et de
stabilité de la règle fiscale, de revenir à la notion de
prépondérance immobilière telle qu'elle figure aux
articles 150A bis et 750 ter du code général des impôts.
De plus,
les éléments d'actif ne seront plus estimés
à leur valeur réelle à la date de la cession (article 74A
bis de l'annexe II du CGI) mais au cours de l'année
précédant la cession des participations en cause.
Il semble
que cette disposition vise à éviter que, par des mouvements de
trésorerie (et notamment des emprunts), une société puisse
échapper à la définition de personne morale à
prépondérance immobilière.
Aujourd'hui, les cessions effectuées par ces sociétés sont
taxées à 1% dans la limite de 20.000 francs.
Pour les grandes opérations, ce changement sera radical
. Par
exemple, en cas de cession d'un immeuble d'une valeur de 300 millions de
francs, la taxe s'élèvera à près de 15 millions de
francs, alors que l'imposition pouvait être quasi nulle auparavant.
IV. LES AUTRES DISPOSITIONS PRÉVUES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Votre rapporteur estime que l'imposition des sociétés à
prépondérance immobilière constitue une mesure très
importante d'alourdissement de la fiscalité des entreprises, qui ne sera
pas de nature à faciliter les transactions.
Cet alourdissement sera d'autant plus significatif que la nouvelle taxe de
4,80% prendra en compte, non seulement les immeubles détenus par les
sociétés, mais également les droits immobiliers, alors que
la détention de tels droits relève souvent d'un choix
économique et non du souci d'échapper aux droits de mutation. Le
rapport du Conseil des impôts incriminait d'ailleurs
particulièrement la création des sociétés civiles
immobilières, constituées pour bénéficier d'un taux
de taxation à 4,80%, ce type de créations devant naturellement
s'éteindre avec l'abaissement des droits de mutation.
De plus, aucun argument n'est recevable pour justifier des dispositions,
prévues par le présent article, mais qui n'ont aucun lien avec le
régime d'imposition des immeubles.
•
En effet, il convient de supprimer un dispositif,
inséré dans le présent article, mais qui n'a aucun lien
avec son objet.
Sans aucun rapport avec le régime de cessions d'immeubles, le
présent article prévoit que les cessions de parts de
sociétés non cotées seront soumises à une taxe de
1% plafonnée à 20.000 francs.
Or, aux termes des dispositions du 1° de l'article 726 du code
général des impôts, les cessions d'actions, de parts de
fondateurs, de parts bénéficiaires ou de titres en capital
souscrits par les clients des établissements de crédit
mutualistes ou coopératifs
ne sont soumises au droit de 1% que
lorsque les cessions sont constatées par un acte
. A défaut
d'acte, ces cessions sont soumises au droit fixe des actes innommés lors
de leur enregistrement, dans le délai d'un mois.
Aujourd'hui, il n'existe pas d'acte formalisé pour les cessions
d'actions de sociétés non cotées : en vertu des nouvelles
dispositions de l'article 639 du code général des impôts
prévues par cet article, à défaut d'acte, ces cessions
devront faire l'objet de déclarations. Les contribuables seront donc
obligés de produire une déclaration pour payer les droits
d'enregistrement.
Cette nouvelle taxation est quelque peu contradictoire avec la politique
affichée par le gouvernement en faveur de l'innovation
, car les
sociétés non cotées sont les plus dynamiques.
Aujourd'hui, les actions, en tant que valeurs mobilières, se
transmettent par virement. L'inscription sur le registre des transferts assure
l'opposabilité de la cession aux tiers. Les transferts d'actions ou de
valeurs mobilières peuvent représenter des opérations de
nature très différente (reclassement des titres pour les filiales
d'un groupe, opérations de prêts ou de transfert en garantie). De
plus, des obligations pèsent déjà sur le cédant en
matière de plus-values, et permettent un contrôle de
l'administration fiscale.
Obliger les sociétés par actions à produire un acte pour
chaque cession de titres constitue un élément de complexification
administrative qui ne se justifie pas.
Enfin, il ne semble pas que les cessions de parts de sociétés non
cotées fassent l'objet de taxation dans les autres pays européens.
Il convient donc d'exclure du droit d'enregistrement à 1%
plafonné à 20.000 francs les cessions de parts de
sociétés non cotées.
• En second lieu, il est proposé d'
exclure les
sociétés cotées à prépondérance
immobilière de la taxe à 4,80%
L'accroissement de la taxation à 4,80% ne concernerait donc que les
sociétés anonymes non cotées à
prépondérance immobilière (les autres
sociétés non cotées, type SARL ou SCI sont
déjà soumises à un taux de 4,80%).
A la lecture de l'article, il apparaît en effet que les cessions de parts
de toutes les sociétés cotées restent soumises à
une taxe de 1%, plafonnée à 20.000 francs, sans tenir compte du
fait qu'elles seraient, ou non, à prépondérance
immobilière.
L'amendement a donc pour simple objet de s'assurer que les
sociétés cotées à prépondérance
immobilière, dont les cessions d'actions sont soumises au droit
d'enregistrement de 1%, sont bien exclues du dispositif de taxation à
4,80%
.
Cet amendement précise ce qui existe déjà en
matière de plus-values à l'article 74 A bis de l'annexe II du
code général des impôts, pour l'application de l'article
150 A bis du même code et qui exclut expressément des
sociétés à prépondérance immobilière
les sociétés cotées.
•
Enfin, votre rapporteur propose un amendement
d'amélioration.
Le présent article prévoit
une adaptation du régime des
sanctions
en cas de non respect des conditions exigées pour
bénéficier d'un régime de faveur au titre de la taxe de
publicité foncière ou du droit d'enregistrement
En effet, dans le régime actuel, en matière de fiscalité
des mutations immobilières, lorsque le redevable bénéficie
d'un régime de faveur, il
doit acquitter les droits non
payés et un droit supplémentaire fixé à 6%, en cas
de non respect des conditions mises à l'octroi de ce régime de
faveur (articles 1840 G ter, 1840 G quater A et 1840 G quinquies, 1840 G
septies, 1840 G octies).
Compte tenu de l'abaissement du régime des droits de mutation
à titre onéreux à compter du 1er septembre 1998 pour les
immeubles d'habitation et du 1er janvier 1999 pour les immeubles
professionnels, le régime de sanction a été
adapté
:
ce droit supplémentaire a donc été
ramené à 1% pour tous les régimes de sanctions
.
Les achats d'immeubles, de fonds de commerce ou d'actions et de parts de
sociétés immobilières, effectuées par les personnes
qui exercent la profession de
marchands de biens
bénéficient d'un régime de faveur à la condition,
notamment, qu'elles prennent l'engagement de revendre les biens acquis dans un
délai de quatre ans : elles sont donc soumises au régime de
sanctions en cas de non respect de ce délai.
Le régime de faveur consiste en une exonération de droit ou de
taxe de mutation à
l'achat
(hormis une taxe départementale
de publicité foncière à 0,60%) alors que
la revente
du bien est soumise aux droits et taxes de mutation dans les conditions de
droit commun.
Cependant, les marchands de biens, placés dans la situation de devoir
vendre leurs immeubles en 1998, ont été pénalisés
par l'annonce de la diminution des droits de mutation
, qui abaissera le
coût des immeubles professionnels au 1er janvier 1999.
Un amendement adopté à l'Assemblée nationale leur permet
de bénéficier des taux réduits de droits de mutation
jusqu'au 30 juin 1999, sans pénalités parce qu'ils auraient
dépassé leur délai de revente.
Tel qu'il est rédigé,
l'amendement s'applique aux immeubles
acquis avant le 1er janvier 1993, qui bénéficiaient d'un
délai spécial de revente jusqu'au 31 décembre 1998 et aux
immeubles acquis entre le 1er juillet 1994 et le 31 décembre 1994,
et qui devaient donc également être revendus au deuxième
semestre 1998 pour respecter le délai de 4 ans entre l'achat et la vente.
Or, il apparaît souhaitable d'accorder les mêmes facilités
pour les immeubles dont le délai expire début 1999. En effet, on
peut considérer que six mois ont été, en quelque sorte,
"gelés" par l'annonce de la baisse des droits de mutation. La
prolongation du délai ne serait qu'un ajustement nécessaire.
Il est donc proposé d'appliquer le dispositif de suspension des
sanctions en cas de revente entre le 1er janvier et le 30 juin 1999 pour les
immeubles qui devaient être revendus entre le 1er juillet 1998 et le 30
juin 1999.
Ainsi, un immeuble qui doit être revendu le 3 janvier 1999 pourra
bénéficier d'une prolongation jusqu'au 30 juin 1999, comme c'est
déjà le cas pour un immeuble qui devait être revendu fin
1998.
V. LA COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
A. SUR QUOI PORTE LA COMPENSATION ?
Pour évaluer les conséquences financières des dispositions
du présent article sur les ressources des collectivités locales,
il convient de distinguer, d'une part, les départements des
régions et, d'autre part, les immeubles professionnels des immeubles
d'habitation.
L'article 27 et les collectivités
locales
|
|
Immeubles professionnels |
Immeubles d'habitation |
|
Régions |
La taxe additionnelle de 1,6% est supprimée |
La taxe additionnelle de 1,6% est supprimée |
|
Départements |
Le taux des droits perçus par les départements passe de 15,4% à 3,6%. |
Pas de modification |
B.
LES MODALITÉS DE LA COMPENSATION
L'article 27 tend à priver les régions et les département
de tout ou partie des droits de mutation à titre onéreux
perçus à leur profit. Pourtant,
la compensation versée
à ces deux niveaux de collectivité est organisée de
manière très différentes
:
- les modalités de la compensation aux départements sont
déjà prévues par les dispositions relatives à la
compensation des transferts de compétence du code général
des collectivités territoriales ;
- en revanche, l'article 27 crée un dispositif ad hoc de compensation
aux régions.
1. La compensation aux départements
Les droits de mutation à titre onéreux perçus par les
départements leur ont été transférés, en
contrepartie de transferts de compétences, dans le cadre des lois de
décentralisation.
L'article L.1614-5 du code général des collectivités
territoriale prévoit l'éventualité d'une modification des
caractéristiques d'un impôt transféré, ainsi que la
prise en charge par l'Etat des possibles conséquences financières
négatives de la modification sur les ressources de la
collectivité concernée :
"
Les pertes de produit fiscal résultant, le cas
échéant, pour les départements ou les régions, de
la modification, postérieurement à la date de transfert des
impôts et du fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces
impôts sont compensées intégralement, collectivité
par collectivité, soit par des attributions de dotation de
décentralisation, soit par des diminutions des ajustements
"
opérés lorsque le produit d'un impôt est supérieur
aux charges transférées qu'il est censé financer.
La réduction de 15,4% à 3,6% des droits perçus par les
départements entre dans ce cas de figure.
La compensation est donc
automatique et incorporée à la dotation générale de
décentralisation (DGD),
qui figure au chapitre 41-56 du budget du
ministère de l'intérieur. C'est pourquoi le II de l'article 27,
qui organise la compensation aux collectivités, ne mentionne pas les
départements.
Le montant de la compensation pour 1999, 3,3 milliards de francs, a
été fixé à partir du produit des droits de mutation
perçus en 1997, doublement indexé sur l'indice de progression de
cette dotation
103(
*
)
pour 1998
et 1999.
Le montant de la compensation ainsi obtenu n'est qu'indicatif
.
Il sera régularisé à la fin de l'année 1999
après avis de la commission consultative d'évaluation des
charges, dont la composition et les compétences sont prévues
à l'article L.1614-3 du code général des
collectivités territoriales. Cette perspective contribuera
peut-être à redynamiser cette structure.
Le texte de l'article 27 profite de cette réforme pour modifier, dans le
9 du I, le texte l'article 1594 A du code général des
impôts relatif au droit départemental d'enregistrement et à
la taxe départementale de publicité foncière. La
modification proposée par le gouvernement tend à affirmer que
ces prélèvements sont "
perçus au profit des
départements
" et non plus, comme dans la rédaction actuelle,
"
transférés aux départements
".
Votre rapporteur général souhaite que le gouvernement confirme la
nature purement sémantique de cette modification
, et qu'elle ne
conduirait pas les départements à perdre le
bénéfice de la compensation prévue à l'article
L.1614-5 du code général des collectivités territoriale
lors d'une éventuelle réduction des taux ou de l'assiette des
deux prélèvements.
2. La compensation aux régions
La suppression de la taxe additionnelle perçue au profit des
régions n'entre pas dans le champ de la compensation organisée
par l'article L.1614-5 car cette taxe ne fait pas partie de la fiscalité
transférée aux collectivités locales dans le cadre des
lois de décentralisation.
Par conséquent, le II du présent article 27 met en place un
dispositif nouveau, dans lequel :
-
le versement de la compensation aux régions est assuré par
la création d'une dotation nouvelle
indexée, comme la
dotation générale de décentralisation, sur l'indice de la
DGF. Cette dotation est un concours budgétaire, inscrit au chapitre
41-55 (nouveau) "
Dotation de compensation aux régions des pertes de
recettes fiscales immobilières
" du budget du ministère de
l'intérieur. Ces crédits ne seront pas intégrés
à l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales ;
-
le montant de la perte de recette pour les régions
est obtenu,
comme pour les départements, en actualisant doublement le produit de la
taxe additionnelle perçu en 1997, qui s'est élevé à
5,1 milliards de francs. Le montant de la compensation prévu pour 1999 a
été fixé à 5,3 milliards de francs dans le projet
de loi de finances
104(
*
)
;
-
le montant de la compensation versée à chacune des
régions est modulé en fonction du montant des droit perçus
par chacune d'entre elles avant la réforme.
Ainsi, pour les régions dans lesquelles le montant des droits par
habitant est inférieur ou égal à 59 francs, la
compensation est égale à 100% du montant des droits relatifs
à la taxe additionnelle régionale perçu en 1997, auquel
est appliqué la double indexation.
En revanche, la compensation est limitée à 95% dans les
régions dans lesquelles le montant des droits par habitant est
supérieur ou égal à 59 francs.
Répartition des régions en fonction du montant des droits par habitants perçus
|
Droits par habitant > 59 FF |
Droits par habitant < ou = 59 FF |
|
-Ile-de
-France
|
-
Champagne Ardennes
|
Ce
dispositif a été substitué à la rédaction
initiale de l'article du projet de loi de finances, qui prévoyait une
compensation à 100% pour l'ensemble des régions, lors de la
première lecture de la loi de finances pour 1999 à
l'Assemblée nationale.
Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale considère en effet que "
la
compensation intégrale des pertes de recettes, quelles que soient la
capacité des régions à agir, n'a plus lieu d'être.
Les ressources des régions sont telles, notamment à mesure de
l'évolution favorable des bases d'imposition directes, en liaison avec
l'urbanisation croissante, qu'il apparaît parfaitement justifié de
soumettre, pour les plus favorisées d'entre elles, la participation du
budget de l'Etat à la compensation des droits relatifs à la taxe
additionnelle à une forme de "ticket modérateur" au
bénéfice des régions les plus
défavorisées
."
En réalité, la raison qui a conduit le gouvernement à se
rallier à une version légèrement modifiée du
dispositif proposé par les députés est sans doute le
gain de 240 millions de francs par rapport au dispositif prévu au
départ. Ce montant est en effet équivalent au coût de
l'amendement voté en première lecture par les
députés à l'article 40
du présent de loi de loi
de finances, tendant à prendre en compte 20%, et non plus 15%, du taux
de croissance du produit intérieur dans le mode de calcul de la
progression de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales.
C. UN DISPOSITIF PEU SATISFAISANT
1. Le dispositif retenu place les régions en situation de
dépendance financière
La compensation qui sera versée aux régions, à hauteur de
95 ou 100%, ne sera pas une compensation au franc le franc mais un versement
d'un montant équivalent au produit de 1997 indexé.
En somme, comme dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle,
le gouvernement n'a pas choisi de recourir au système du
dégrèvement et lui a préféré la
compensation
qui, si elle protège les ressources des régions
des fluctuations du marché de l'immobilier, les place dans une situation
de dépendance financière par rapport à l'Etat et les
déconnecte des évolutions de leur tissu économique.
En outre, votre rapporteur général regrette la démarche du
gouvernement consistant à systématiquement transformer des
impositions locales en concours budgétaires, sur l'évolution
desquels les collectivités locales n'ont plus de prise.
2. Une péréquation en trompe l'oeil
Le gouvernement se défend d'avoir gagé l'augmentation de la
fraction du taux de croissance du PIB prise en compte dans le mode de calcul de
la progression de l'enveloppe normée par la baisse de la compensation
aux régions dont les droits par habitant sont supérieurs à
59 francs.
En effet,
ce transfert de crédits
des régions les plus
riches vers l'enveloppe normée (en l'occurrence la dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP), variable d'ajustement de
l'enveloppe normée)
constituerait une mesure de
péréquation
puisque la DCTP est redistribuée à
l'ensemble des collectivités.
Ce raisonnement ne doit pas être accepté car, mené
à son terme, il conduit à la fin de la diversité locale et
à la recentralisation
.
La péréquation est nécessaire quand elle consiste en un
effort de la collectivité nationale en faveur des territoire en
difficulté, afin de donner les même chances de
développement à chaque partie du territoire et de
préserver l'homogénéité nationale. Mais la
péréquation ne doit pas systématiquement consister
à prendre aux "mieux dotés" pour donner aux "plus
défavorisés". Car, alors, apparaît le risque
d'étouffer les collectivités les plus dynamiques et, à
terme, la croissance de l'économie nationale.
Par conséquent, votre rapporteur général suggère
de revenir à la rédaction du II du présent article 27
initialement prévue par le projet de loi de finances pour 1999.
La suppression de la taxe additionnelle régionale étant
entrée en vigueur au
1er septembre 1998
, il faudra veiller
à mettre en place, dans la loi de finances rectificative pour 1998, une
compensation intégrale pour les régions.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 27 bis (nouveau)
Exonération de
TVA pour les achats de terrains à bâtir par des particuliers qui
souhaitent y construire un immeuble
affecté à leur usage
privatif
Commentaire : le présent article, introduit par voie
d'amendement à l'Assemblée nationale, a pour objet
d'exonérer de TVA les achats de terrains réalisés par des
particuliers, en vue de la construction d'immeubles affectés à
leur usage privatif.
I. DESCRIPTION DU RÉGIME FISCAL DE L'ACQUISITION DE TERRAINS A
BÂTIR
Sont considérés comme des terrains à bâtir des
terrains acquis en vue d'une opération de construction.
Le régime de TVA s'applique uniquement lorsque l'acte d'achat
contient l'engagement de réaliser une ou des constructions dans le
délai de quatre ans
suivant l'acquisition. La mutation est
exonérée de droits d'enregistrement (art 691 CGI).
Si l'acte ne contient pas cet engagement, la TVA n'est pas perçue et
la mutation est soumise au droit départemental d'enregistrement
de
droit commun (15,4%), auquel s'ajoutent la taxe communale de 1,2%, la taxe
régionale de 1,6% et le prélèvement de 2,5% pour frais
d'assiette calculé sur le montant du droit départemental
d'enregistrement.
105(
*
)
Aussi,
lorsque la construction n'intervient pas dans le délai
imparti, l'acheteur du terrain doit payer les droits de mutation dont il avait
été exonéré
(jusqu'à présent,
18,2%) ainsi qu'un droit supplémentaire de 6% (art 1840 G ter du code
général des impôts), soit, au total, une taxe de 24,2%.
Deux cas peuvent se présenter lorsque le particulier souhaite acheter
un terrain pour y faire construire une maison.
•
Dans le premier cas, le particulier achète un terrain nu en
vue de faire construire, sans que le terrain ait fait l'objet, au
préalable, de travaux d'aménagement.
Le redevable légal de la TVA est l'acquéreur
, sauf si le
terrain a déjà fait l'objet d'une mutation soumise à la
TVA et demeure dans le champ d'application de cette taxe, auquel cas c'est le
vendeur qui est redevable (CGI art 285, 3° et ann. II art. 246).
Le particulier
paye la TVA sur l'achat du terrain à bâtir
à 20,6%.
Les acquisitions et les apports en sociétés de terrains
à bâtir relèvent en effet du taux normal de TVA à
20,6%
depuis le 29 juillet 1991 (loi n° 91-716 du 26 juillet 1991). Ce
taux est toutefois réduit à 9,5% dans les départements
d'outre-mer et à 8% en Corse. De plus, il existe depuis cette date un
taux réduit pour les acquisitions de terrains effectués en faveur
du logement social.
106(
*
)
L'assiette de la taxe est constituée par le prix de cession hors
taxe
,
augmenté des charges
, ou la valeur vénale si
elle est supérieure (CGI, art 266, 2-b).
De la TVA due sur la mutation peuvent être normalement déduites
les taxes ayant grevé l'opération en amont
. Cependant, cette
déduction n'est possible que si le redevable de la taxe est le vendeur,
que ce soit légalement ou parce qu'il prend la position d'assujetti au
lieu et place de l'acquéreur. Le vendeur peut alors déduire la
TVA ayant grevé la mutation précédente, celle ayant
grevé les travaux d'aménagement éventuellement
réalisés et celle ayant grevé la commission de
l'intermédiaire.
Au contraire, lorsque l'acheteur est redevable de la TVA, il ne peut pas
déduire ces mêmes taxes, qu'il n'a pas supportées.
Dans le cas de l'achat d'un terrain nu qui n'a pas été soumis
préalablement au régime de TVA, le particulier supporte donc
in fine
une TVA à 20,6%.
•
Dans le second cas, le particulier achète son terrain
à un aménageur-lotisseur.
Ce terrain a alors fait l'objet de travaux de viabilisation et
d'aménagement.
Dans la quasi totalité des cas,
les lotisseurs placent leurs achats
de terrains à bâtir sous le régime de la TVA
en vue de
la revente dans les quatre ans.
Le redevable légal de la TVA est donc le vendeur
, car le terrain
a déjà fait l'objet d'une mutation soumise à la TVA et
demeure dans le champ d'application de cette taxe (CGI art 285, 3° et ann.
II art. 246).
Le lotisseur peut alors déduire la TVA ayant grevé la mutation
précédente, celle ayant grevé les travaux
d'aménagement et celle ayant grevé la commission de
l'intermédiaire
.
Cette déduction est particulièrement importante, car
les
lotisseurs réalisent d'importants travaux de viabilisation sur les
terrains qu'ils vendent
. Ces travaux sont souvent, et
particulièrement en zone rurale, d'un montant bien plus
élevé que le prix du terrain lui-même.
•
Enfin, en cas de non respect de l'engagement de construire,
le
particulier est replacé sous le régime des droits de mutation
(18,2 + 6% soit 24,2%), qui est pénalisant par rapport au régime
de TVA (20,6%).
Cependant,
l'abaissement des droits de mutation à 4,80% à
partir du 1er janvier 1999 rendra cette sanction totalement inefficace et
même absurde
.
En effet,
replacer le particulier sous le régime des droits de
mutation aboutit à une moindre taxation que son maintien sous le
régime de TVA.
Le particulier devra acquitter 4,80 +1%
107(
*
)
soit 5,80% sur la valeur d'achat de
son terrain au lieu d'une TVA acquittée à 20,6%, et qui lui
serait remboursée, ce qui lui ferait en définitive gagner de
l'argent s'il ne construit pas sous les 4 ans.
Votre rapporteur ne peut toutefois penser que le changement du régime
fiscal des acquisitions de terrains à bâtir, qui a des
conséquences particulièrement importantes, ait été
motivé par cet élément
. Il suffirait, en effet, de
modifier le régime de sanctions (par exemple en prévoyant le
paiement de droits supplémentaires plus élevés) pour
remédier à cette situation.
II. LE NOUVEAU DISPOSITIF
Le nouveau dispositif
consiste à exonérer de TVA les
acquisitions de terrains à bâtir réalisées par des
particuliers qui souhaitent y construire leur résidence.
Le particulier sera alors soumis au nouveau droit de mutation à
4,80%
(qui remplacera, à compter du 1er janvier 1999, l'ancien droit
de 18,2%).
Par rapport au régime antérieur, lorsque le particulier
achète un terrain nu qui n'est pas entré auparavant dans le
régime de TVA, il obtient une baisse de taxation à l'achat du
terrain
correspondant à la différence entre la TVA et les
droits de mutations, soit 20,6-4,80 = 15,8%.
La difficulté du nouveau régime vient de l'achat
réalisé par un particulier par l'intermédiaire d'un
lotisseur.
En effet, les lotisseurs réalisent d'importants travaux de viabilisation
sur les terrains qu'ils vendent (eau, électricité,
infrastructures diverses).
Si l'achat d'un terrain à bâtir par un particulier est
exonéré de TVA, cela signifie que le lotisseur n'est plus
redevable de la TVA à la vente. Or, le lotisseur a engagé des
travaux importants pour lesquels il a acquitté une TVA, qui, dès
lors, ne pourra plus être déduite.
L'exonération de TVA incitera donc les lotisseurs, qui souhaitent
conserver une rentabilité à leurs opérations, à
majorer leurs prix, de manière à récupérer le
coût des taxes qui auront grevé leurs opérations de
viabilisation. Cette majoration rendra toutefois leurs ventes moins
concurrentielles que celles réalisées par des particuliers ou des
entreprises qui s'en tiennent à une vente de terrain n'ayant fait
l'objet d'aucune viabilisation.
Le ministère de l'Economie et des finances leur conseille donc de se
placer sous le régime des marchands de biens
108(
*
)
.
Le marchand de biens
n'achète pas en régime de TVA, mais paye
uniquement la taxe départementale de publicité foncière
à 0,60%.
Lorsqu'il vend le terrain, il est soumis à la TVA sur marge,
c'est-à-dire sur le prix de vente hors taxe dont il faut déduire
le prix d'achat hors taxe, soit sa "marge" bénéficiaire. La TVA
nette qu'il supporte est donc égale à la TVA sur marge dont est
déduite la TVA qu'il a acquittée sur les travaux.
Le nouveau dispositif aboutit au résultat suivant : au lieu de supporter
une TVA à 20,6%, la vente de terrain à bâtir par les
aménageurs lotisseurs supportera une TVA sur marge et des droits de
mutation à 4,80%. Comme les travaux de viabilisation
réalisés par les lotisseurs sont importants, le ministère
de l'Economie et des finances assure que ce nouveau régime sera
favorable (la déduction de la TVA sur travaux sera en effet importante).
Votre rapporteur aurait toutefois souhaité d'obtenir des informations
chiffrées du ministère sur les différents cas possibles,
en fonction de la marge réalisée et du montant des travaux.
Surtout, un certain nombre de lotisseurs expliquent que, contrairement à
ce qui est annoncé, il n'est pas évident de passer, selon le type
d'opérations, du régime applicable aux lotisseurs au
régime des marchands de biens. En effet, les lotisseurs sont la plupart
du temps des sociétés anonymes soumises à l'impôt
sur les sociétés alors que les marchands de biens sont soumis
à l'impôt sur le revenu.
Il apparaît donc nécessaire à votre rapporteur que le
ministère de l'Economie et des finances fournisse un descriptif
précis du processus administratif qui permettra aux lotisseurs de passer
sous le régime des marchands de biens et des conséquences
fiscales de ce choix.
En effet, la définition applicable aux marchands de biens semble
éloignée de l'activité des lotisseurs.
Sont fréquemment désignées par l'expression marchands
de biens et assimilés
, les personnes taxées à
l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et
commerciaux en vertu de l'article 35, I-1°, 2° et 3° du code
général des impôts, c'est-à-dire :
- les personnes qui, habituellement, achètent en vue de la revente des
immeubles, fonds de commerce, actions ou parts de sociétés
immobilières ou qui, habituellement, souscrivent en vue de les revendre
des actions ou parts de ces sociétés ;
- les intermédiaires pour l'achat, la souscription ou la vente de ces
mêmes biens ;
- les personnes qui, titulaires d'une promesse de vente unilatérale sur
un immeuble, vendent cette immeuble par fraction ou par lots.
Concernant les collectivités locales
, de nombreux élus et
parlementaires se sont émus
109(
*
)
du fait que la collectivité,
qui vend les terrains, sans faire de marge bénéficiaire, sera
pénalisée.
En effet, l'immense majorité des collectivités locales
achètent hors TVA. La TVA résiduelle nette à la vente ne
pourrait dès lors être effacée en raison de l'absence de
profits.
Dans de nombreuses communes rurales, les collectivités locales jouent le
rôle des lotisseurs.
Comme pour les aménageurs-lotisseurs, le ministère de l'Economie
et des finances conseille donc aux collectivités locales se placer sous
le régime des marchands de biens.
En l'absence d'explications suffisantes, votre rapporteur souhaite indiquer
qu'il sera très vigilant à ce que le nouveau dispositif
proposé ne pénalise pas
les collectivités locales
qui vendent des terrains en lots. Si tel était le cas, il conviendrait
de recourir à un dispositif de compensation de la perte de TVA, en
recourant par exemple au mécanisme du FCTVA.
La rédaction du présent article laisse d'autres questions en
suspens, même si une lettre du secrétaire d'Etat au budget en date
du 30 octobre 1998 adressée aux professionnels du secteur, tente de
dissiper les nombreuses inquiétudes nées de l'adoption trop
rapide de ce dispositif.
•
La date d'entrée en vigueur
: par communiqué, le
ministère des Finances a indiqué que l'entrée en vigueur
du nouveau dispositif interviendra pour les actes signés à
compter du 22 octobre.
L'annonce d'une prochaine exonération de TVA avait en effet
gelé le marché et créé une situation de blocage qui
a amené le ministère de l'Economie et des finances à
annoncer que la nouvelle mesure s'appliquera aux actes authentiques
signés à compter du 22 octobre 1998
Le problème restait entier pour les avant-contrats conclus avant
cette date
. Par la lettre en date du 30 octobre 1998, le secrétaire
d'Etat au budget a indiqué que "
pour chaque vente consécutive
à un avant-contrat signé et formalisé avant le 22 octobre
1998, et ayant acquis date certaine avant le 5 novembre 1998
" l'acheteur
pourra bénéficier de l'application du droit d'enregistrement de
4,80% au prix hors taxe figurant dans l'avant contrat.
•
Cependant l'application du dispositif d'exonération de TVA
aux affaires en cours
qui ont été engagées sous un
régime de TVA, pose des difficultés pour les vendeurs des
terrains, et notamment pour les collectivités locales.
En effet, un certain nombre de particuliers qui ont souscrit des
avant-contrats pourront bénéficier de l'exonération de TVA
qui n'était pas prévue par le vendeur et risquent ainsi de
réduire ou annihiler sa marge bénéficiaire.
Afin de ne pas pénaliser les
aménageurs-lotisseurs
(qui
étaient encore sous le régime de la TVA et devraient, pour les
opérations suivantes, se mettre sous le régime de "marchands de
biens"),
le ministère de l'Economie et des finances
a
indiqué que la TVA afférente à la marge du vendeur sera
liquidée sur la base du bénéfice net de l'aménageur
lotisseur.
Pour
les collectivités locales
, le ministère a
indiqué que la TVA liquidée sera exactement égale à
la TVA que les collectivités locales ont droit de déduire sur les
dépenses réalisées au titre de l'aménagement du
terrain, si bien que l'opération sera blanche.
Reste le cas
des particuliers qui vendent sans être des
aménageurs-lotisseurs professionnels
. Ceux-ci ont pu supporter une
TVA sur leurs travaux d'aménagement. Aucune indication n'est
donnée sur la manière dont ils pourront déduire cette TVA.
Le ministère de l'Economie et des finances estime que les
opérations engagées sont d'environ 10.000 ventes, si bien que le
coût de ces mesures serait de l'ordre de 300 millions de francs.
Enfin, un dernier point à éclaircir concerne l
a nature des
immeubles
, le texte du présent article fait mention d'immeubles
à usage privatif. La lettre du secrétaire d'Etat au budget parle
de la construction d'immeubles à usage d'habitation (notion qui inclut
la location).
Le régime fiscal de l'acquisition de terrains à bâtir
|
|
Achat du terrain à bâtir |
Travaux de construction |
|
Revente par le particulier dans les 5 ans de l'achèvement |
Régime fiscal de l'acheteur |
|
Législation actuelle |
|||||
|
|
TVA :
20,6 %
|
TVA : 20,6 % |
|
|
|
|
Particulier achat en VEFA |
|
|
TVA supportée au titre de l'achat : 20,6 % |
TVA : 20,6 % sous déduction de la TVA supportée lors de l'achat |
|
|
|
TVA :
20,6 %
|
TVA : 20,6 % |
|
TVA : 20,6 % sous déduction de la TVA supportée lors de l'achat du terrain et au titre des travaux de construction |
TDPF 0,60 |
|
Nouvelle législation : article 27 bis PLF 1999 |
|||||
|
|
TVA :
20,6 %
|
TVA : 20,6 % |
|
|
|
|
|
TDPF 0,60 |
TVA : 20,6 % |
Vente :
TVA/marge
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Particulier achat en VEFA |
|
|
TVA supportée au titre de l'achat : 20,6 % |
TVA : 20,6 % sous déduction de la TVA supportée lors de l'achat |
TDPF 0,60 |
|
|
DMTO : 4,80 % |
TVA : 20,6 % |
|
TVA : 20,6 % sous déduction de la TVA afférente aux travaux de construction |
TDPF 0,60 |
Source : ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie
En
conclusion, votre rapporteur estime que toutes les questions que soulève
le présent article n'ont pas encore obtenu de réponses
satisfaisantes
.
De surcroît, l'annonce par voie de communiqué ou même de
lettre ne saurait faire loi
. L'avancement de la date d'entrée en
vigueur de la mesure, l'éventuelle modification de la définition
des opérations ouvrant droit à une exonération de TVA sur
les terrains à bâtir, sont autant d'éléments qui
entrent dans la compétence du législateur et non du gouvernement.
D'une manière générale, le présent article est
un exemple édifiant d'une certaine improvisation et des libertés
prises avec la souveraineté de décision de la
représentation nationale.
En attendant d'obtenir tous les éléments nécessaires afin
de décider d'apporter les corrections nécessaires au
présent article, votre rapporteur estime nécessaire
de le
réserver.
Décision de la commission : votre commission a décidé de
réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 28
Réduction du taux de l'avoir
fiscal
Commentaire
: le présent article a pour objet
de
réduire de 50 à 45 % des sommes nettes distribuées le
montant de l'avoir fiscal pour les actionnaires personnes morales.
En contrepartie de la diminution du taux de l'impôt sur les
sociétés qui résulte de l'extinction progressive de la
contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés
instituée par la loi portant diverses mesures urgentes à
caractère fiscal et financier (MUFF) du 10 novembre 1997, le
gouvernement propose, par le présent article, de
réduire le
montant de l'avoir fiscal de 50 à 45 % des sommes nettes
distribuées pour les actionnaires personnes morales.
Cette réforme ne concernerait donc pas les personnes physiques, ni les
sociétés bénéficiaires du régime
mère-fille, ni les personnes morales dites " transparentes "
(OPCVM et ensemble des personnes dont les associés, commandités
ou actionnaires sont personnellement soumis à l'impôt sur le
revenu).
Il faut cependant constater qu'après avoir été
invalidé par le Conseil constitutionnel
110(
*
)
en tentant de plafonner la
restitution de l'avoir fiscal aux personnes physiques dans la loi de finances
pour 1998, le gouvernement cherche de nouveau à réduire
l'efficacité d'un dispositif dont l'objectif n'est atteint, au taux de
l'impôt sur les sociétés de droit commun
(i.e. 33,33 %), que si le montant de l'avoir fiscal est égal
à la moitié des dividendes distribués.
En outre, il faut rappeler que les hausses du taux de l'impôt sur les
sociétés intervenues ces dernières années ont
déjà érodé l'impact de l'avoir fiscal.
Enfin, il convient d'observer que le dispositif proposé est
rétroactif puisqu'il portera sur des distributions qui ont eu lieu en
1998 et qui ont été assorties d'un avoir fiscal à
50 %. En outre, elles ont pu donner lieu, de la part de la
société distributrice, au versement d'un précompte au taux
de 50 %.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
A. L'AVOIR FISCAL EST DESTINÉ À ÉVITER LA DOUBLE
TAXATION DES BÉNÉFICES LORSQU'ILS SONT DISTRIBUÉS SOUS
FORME DE DIVIDENDES
Rappelons que l'avoir fiscal a été institué pour
éviter une nouvelle imposition, entre les mains des actionnaires, des
bénéfices distribués qui ont déjà
été soumis à l'impôt sur les sociétés.
Il représente l'impôt sur les sociétés payé
par la société distributrice et vaut crédit d'impôt
imputable sur l'impôt sur le revenu dû par l'actionnaire.
Égal à la moitié des sommes distribuées, l'avoir
fiscal vient ainsi s'ajouter au dividende pour composer le revenu imposable de
l'actionnaire. Ce revenu est ensuite taxé entre les mains de
l'actionnaire et l'avoir fiscal est retranché du montant de
l'impôt brut.
Les modalités d'utilisation de l'avoir fiscal en France sont
différentes selon que l'actionnaire est passible ou non de l'impôt
sur les sociétés. Pour les actionnaires personnes physiques,
l'avoir fiscal est restitué lorsqu'il excède le montant de
l'impôt dû alors qu'il n'est pas restituable pour les actionnaires
assujettis à l'impôt sur les sociétés.
Sans avoir fiscal, on pourrait atteindre, pour un bénéfice
imposable de 100, avec un taux d'impôt sur les sociétés de
33,1/3 % une charge fiscale moyenne de :
33,33 + 22,22 (33,33 % de 66,66) = 55,55
L'avoir fiscal efface la charge fiscale pesant sur le bénéfice
distribué :
Bénéfice 100
Impôt sur les sociétés -
33,33
Dividende net 66,66
Avoir fiscal
33,33
Revenu imposable 100
Taxation entre les mains de l'actionnaire - 33,33
Imputation de l'avoir fiscal +
33,33
Impôt à acquitter sur le dividende net 0
Appliqué à partir de 1966, le mécanisme de l'avoir fiscal
n'a atteint son plein effet au plan national qu'en 1993, lorsque le taux de
l'impôt sur les sociétés a été fixé
à 33,33 %. En effet, comme l'indique l'exemple ci-dessus, à ce
taux le montant de l'avoir fiscal est strictement égal au montant de
l'impôt sur les sociétés acquitté par la
société.
L'avoir fiscal est en principe réservé aux personnes physiques ou
morales ayant leur domicile ou leur siège social en France.
Par exception, certaines conventions internationales prévoient
l'extension de l'avoir fiscal aux résidents du pays lié à
la France par cette convention. Les conventions prévoient
généralement un taux de retenue à la source de 15 %
qui ouvre droit à un crédit d'impôt d'égal montant
dans l'Etat de résidence du contribuable. Cette retenue à la
source procède de l'idée selon laquelle l'Etat de la source des
bénéfices doit conserver un droit d'imposition sur ces
bénéfices. Le paiement de l'avoir fiscal a lieu si l'Etat de
résidence du bénéficiaire effectif impose les dividendes
nets et l'avoir fiscal.
Le coût budgétaire global de l'avoir fiscal attaché aux
seuls dividendes de sociétés françaises a atteint
19,36
milliards de francs
en 1997, contre 16,76 en 1996 et 16,86 en 1995. 14,1
milliards de francs de crédit d'impôt ont concerné les
résidents de France (personnes morales et personnes physiques).
Avec un coût de 5,26 milliards de francs, les remboursements aux non
résidents représentent aujourd'hui la moitié du coût
budgétaire de l'avoir fiscal attribué aux personnes morales selon
le rapport de M. Didier Migaud
111(
*
)
. Le graphique ci-après
illustre la progression de la part du transfert de l'avoir fiscal aux non
résidents après déduction d'une retenue à la
source :
B. L'AUGMENTATION DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS A
ÉRODÉ L'EFFICACITÉ DE L'AVOIR FISCAL
Depuis que le taux effectif de l'impôt sur les sociétés a
été porté à 36,66 % par la loi de finances
rectificative pour 1995 du 4 août 1995, puis à 41,66 % par la
loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier
(MUFF) du 11 novembre 1997, le montant de l'avoir fiscal ne compense plus
totalement, pour l'actionnaire, le montant de l'impôt acquitté par
la société distributrice.
Le tableau ci-après montre ainsi qu'avec un taux d'impôt sur les
sociétés de 41,66 % en 1998, le montant du revenu imposable
entre les mains de l'actionnaire (dividende + avoir fiscal) n'est plus que de
87,5 pour un bénéfice initial de 100. L'actionnaire acquitte un
impôt de 7,3 % et le montant du prélèvement global
réel pesant sur le bénéfice initial atteint 48,95 %.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. LA RÉDUCTION DU MONTANT DE L'AVOIR FISCAL POUR LES PERSONNES
MORALES DEVRAIT SE TRADUIRE PAR UN ALOURDISSEMENT DE L'IS PESANT SUR LES
DIVIDENDES DISTRIBUÉS
Le gouvernement propose par le présent article de réduire le
montant de l'avoir fiscal à 45 % des sommes effectivement
versées par la société lorsque la personne susceptible
d'utiliser ce crédit n'est pas une personne physique, à compter
du 1
er
janvier 1999.
Outre les personnes physiques, ne seraient pas concernées par
l'application du nouvel avoir fiscal de 45 % :
- les personnes morales qui ne sont pas utilisatrices du crédit
d'impôt, c'est-à-dire les OPCVM et l'ensemble des
sociétés de personnes dites " transparentes " dont les
associés, commandités ou actionnaires sont personnellement soumis
à l'impôt sur le revenu.
- les sociétés mères procédant à des
distributions dans le cadre du 2° de l'article 146 du CGI ;
Le régime des sociétés mères et filiales dit
" régime mère-fille " a pour objet d'éviter de
taxer une deuxième fois chez la société mère des
produits qui auraient été taxés une première fois
au niveau de la société qui réalise les profits
distribués.
Ainsi, l'article 216 du CGI autorise les sociétés mères
à retrancher de leur bénéfice imposable les produits nets
de leurs participations qui ont déjà supporté
l'impôt lors de leur réalisation par les sociétés
filiales.
L'article 146-2° du CGI permet à la société
mère, lors de la redistribution des produits de la filiale, de
transmettre à ses propres actionnaires l'avoir fiscal attaché
à ces produits sans avoir à supporter le précompte.
En vertu de l'article 145 du CGI, le bénéfice du régime
mère-fille est réservé aux sociétés
mères qui détiennent
au moins 10 % du capital
de la
société filiale sous forme de titres de participation
nominatifs ou, à défaut, déposés dans un
établissement désigné par l'administration. En outre, la
société mère doit avoir souscrit les titres à
l'émission. A défaut, elle doit avoir pris l'engagement de les
conserver pendant un délai de deux ans.
Le régime mère-fille a un caractère optionnel.
Le nouvel avoir fiscal minoré ne concernerait donc que les
sociétés qui détiennent des participations
inférieures à 10 % dans des sociétés soumises
à l'impôt sur les sociétés, ou des participations
supérieures à 10 % dans des sociétés soumises
à l'IS mais qui ne remplissent pas les conditions du régime
spécial des sociétés mères et filiales.
Deux arguments sont avancés par le gouvernement à l'appui de la
diminution du montant de l'avoir fiscal :
- En premier lieu, il s'agirait de réduire l'avantage fiscal
concédé par le biais de l'avoir fiscal aux non-résidents.
L'exposé des motifs du présent article souligne ainsi que, parmi
les destinataires de dividendes de sociétés situées en
France, se trouvent des fonds de pension et que
" les remboursements
aux non-résidents représentent aujourd'hui la moitié du
coût budgétaire de l'avoir fiscal attribué aux personnes
morales. "
- Par ailleurs, une telle mesure tendrait à " neutraliser " la
réduction de 15 à 10 % de la contribution exceptionnelle
à l'impôt sur les sociétés, conformément
à la loi MUFF de novembre 1997, qui devrait conduire à un
accroissement de l'avantage financier lié à l'attribution de
l'avoir fiscal pour les sociétés. Le taux de l'impôt sur
les sociétés sera en effet ramené de 41,66 % à
39,99 % en 1999.
C'est ignorer, comme il est rappelé plus haut, que même avec un
taux d'impôt sur les sociétés réduit à
39,99 %, l'avoir fiscal n'efface toujours pas la double imposition. Ainsi,
dans l'exemple précédent, avec un montant d'avoir fiscal de
50 % du dividende distribué, ce dividende reste taxé entre
les mains de l'actionnaire à un taux de 6 % (soit un taux
d'impôt réel sur le bénéfice distribué de
45,99 %).
A taux d'IS constant, la fixation du montant de l'avoir fiscal à
45 % des dividendes versés porterait le taux d'imposition effectif
du bénéfice initial à 47,8 %, ce qui correspond
à un supplément d'impôt dû par l'actionnaire de
7,8 %. Cet impôt réduira en conséquence la masse
distribuable à ses propres actionnaires, ce qui dans l'hypothèse
d'une redistribution en chaîne, peut conduire à réduire
à la portion congrue les produits distribuables.
En outre, en remplaçant un impôt par un autre (quoique les
montants en jeu ne soient pas les mêmes), le gouvernement semble
conforter l'idée selon laquelle
toute aggravation de
l'impôt
, même temporaire comme devait l'être la
cotisation exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés,
est destinée à être pérennisée
.
Il oublie en outre qu'un certain nombre de
sociétés
n'ont
pas été touchées par les contributions exceptionnelles
à l'impôt sur les sociétés instituées en
novembre 1997, et seront donc
directement pénalisées
par
une telle mesure sans compensation d'aucune sorte. C'est le cas des
sociétés de moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires
dont le taux d'impôt sur les sociétés a été
ramené à 19 % par l'article 10 de la loi de finances pour
1997.
Selon le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale
112(
*
)
, une telle mesure
" constituerait en quelque sorte la réponse aux souhaits,
exprimés par la majorité, d'une taxation ciblée des gains
spéculatifs réalisés sur les marchés boursiers,
notamment par d'importantes sociétés. "
M. Didier Migaud concède toutefois que la disposition proposée
est de "
portée limitée
" et
qu'
" elle n'est pas non plus techniquement irréprochable,
au point que sa mise en oeuvre devrait entraîner un certain nombre de
difficultés ".
Il énumère ainsi parmi les
difficultés
d'application
du présent article le fait que les conventions
fiscales ne prévoient pas des droits identiques en matière
d'avoir fiscal pour les non-résidents.
Enfin, la présente mesure institue un double taux d'avoir fiscal et une
distorsion avec le précompte que le texte propose, sous réserve
d'un ajustement particulier, de calculer toujours au taux de 50 %.
B. DES DIFFICULTÉS D'APPLICATION POUR LES
NON-RÉSIDENTS
Le présent article entend exclure l'application du taux de 45 %
lorsque l'avoir fiscal est attribué à une personne morale qui
n'est pas utilisatrice de ce crédit d'impôt. C'est ainsi le cas
des organismes de placement collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) qui
ne sont que des intermédiaires.
Or, pour l'application des conventions fiscales conclues avec la France, les
OPCVM étrangers qui sont imposées à raison des revenus
qu'ils perçoivent sont considérés comme des
résidents étrangers et ont dès lors droit au transfert de
l'avoir fiscal dans les conditions prévues par les conventions pour les
personnes morales. Ils sont donc, à la différence des OPCVM
français, des personnes morales " susceptibles d'utiliser "
l'avoir fiscal au sens du II du 2 du I du présent article et le taux de
45 % leur est applicable.
En outre, un certain nombre de conventions fiscales prévoient le
transfert de l'avoir fiscal à des OPCVM qui ne sont pas imposés
dans la mesure où il est impossible aux porteurs de parts de
présenter des demandes de remboursement des retenues à la source
françaises et des avoirs fiscaux. Ces porteurs se trouveraient donc
pénalisés s'ils ne bénéficiaient pas de ces
conventions.
Le présent dispositif obligera donc ces OPCVM à
distinguer
parmi leurs porteurs de parts les personnes morales des personnes physiques
et à fournir ces informations au Trésor français. Ils
auraient ainsi droit à un transfert d'avoir fiscal égal à
50 % du montant des dividendes à due concurrence de la fraction de
leurs porteurs de parts qui sont des résidents personnes physiques de
l'Etat où ils sont constitués, et à un transfert d'avoir
fiscal de 45 % pour la proportion relative aux autres porteurs de parts.
C. UN " TOILETTAGE " IMPARFAIT DU PRÉCOMPTE
Lorsque les produits distribués sont prélevés sur des
sommes à raison desquelles la société n'a pas
été soumise à l'impôt sur les sociétés
au taux normal, l'avoir fiscal perd sa justification. Le maintenir reviendrait
à consentir une ristourne sur un impôt qui n'a pas
été versé par la société. Un correctif
s'imposait dès lors. Le législateur n'a pas voulu que les
associés aient à se livrer à des distinctions laborieuses
selon l'origine des dividendes qu'ils ont reçu et a reporté les
servitudes sur les sociétés distributrices.
La société distributrice doit faire au Trésor l'avance de
l'avoir fiscal sous forme du versement d'un
précompte
mobilier,
égal au montant de l'avoir fiscal attaché à ces dividendes.
Par ailleurs, pour inciter les sociétés à répartir
rapidement leurs bénéfices, le précompte est
également exigible lorsque les dividendes distribués sont
prélevés sur des bénéfices d'exercices clos depuis
plus de cinq ans.
Par cohérence avec la baisse du montant de l'avoir fiscal, le
gouvernement propose que le précompte soit également fixé
à 45 % pour les dividendes distribués aux personnes morales,
faute de quoi la société distributrice serait amenée
à payer au titre du précompte un montant supérieur au
montant de l'avoir fiscal réellement octroyé aux actionnaires.
Mais il subordonne cette mesure à une condition que les
sociétés seront, en pratique, difficilement susceptibles de
remplir.
En effet, le texte du nouvel article 223
sexies
du CGI autorise la
société distributrice à limiter le montant de son
précompte à celui de l'avoir fiscal à 45 %
lorsqu'elle est en mesure de justifier de l'utilisation potentielle de cet
avoir fiscal
, c'est-à-dire de démontrer que la personne
susceptible d'utiliser l'avoir fiscal n'est pas une personne physique.
Une telle condition suppose que la société distributrice soit en
mesure de distinguer parmi ses actionnaires les personnes physiques - qui
ont droit à l'avoir fiscal à 50 % - des personnes
morales - qui n'ont droit qu'à l'avoir fiscal à
45 % - ce qui est en pratique très difficile voire
impossible pour les sociétés cotées en bourse
. Ces
dernières ne pourraient remplir cette condition que si l'actionnariat ne
variait pas entre la date de l'Assemblée ayant voté le dividende
et la date de la distribution, ce qui est exceptionnellement le cas.
Par ailleurs, l'imprimé fiscal unique (IFU) actuellement
délivré par les établissements bancaires pour
l'utilisation dans la déclaration de revenus fait masse de l'ensemble
des avoirs fiscaux et des crédits d'impôt octroyés au
contribuable ce qui rend matériellement impossible la distinction
requise par le présent article. Il en résulte une grande
difficulté d'application pratique pour les sociétés
cotées.
Votre rapporteur vous proposera un amendement tendant à procéder
de manière inverse, c'est-à-dire à prévoir, lorsque
les dividendes ont donné lieu au versement du précompte à
50 % et que les produits distribués correspondant à ces
dividendes n'ont pas été prélevés sur la
réserve spéciale des plus-values à long terme, que l'avoir
fiscal de 45 % est complété par un crédit
d'impôt de 10 % du précompte acquitté par la
société.
C'est d'ailleurs parce qu'elles acquittent un précompte au taux de
50 % sur les dividendes qu'elles distribuent et qui sont issus des
produits de leurs filiales (produits exonérés d'impôt comme
il a été vu dans l'encadré sur le régime
mère-fille) que les sociétés mères ont
été expressément exclues de l'application du
présent dispositif. Si tel n'était pas le cas, l'application d'un
avoir fiscal de 45 % du montant des revenus distribués à des
revenus qui auraient subi le précompte au taux de 50 %
créerait une distorsion.
D. UN DISPOSITIF RÉTROACTIF
Le présent article prévoit l'application du nouveau taux de
l'avoir fiscal pour les crédits d'impôt utilisés
à compter du 1
er
janvier 1999
.
Or, les distributions 1998 ont, pour une grande partie, déjà
été liquidées généralement sur les
résultats d'exercice clos en 1997 (sauf pour les exercices ne
coïncidant pas avec l'année civile) et assorties d'un avoir fiscal
égal à 50 % des sommes distribuées.
Pour les sociétés françaises bénéficiaires,
les avoirs fiscaux seront imputables sur l'impôt dû en 1999. Pour
les non-résidents, les demandes de restitutions sont
généralement présentées en fin d'année et
les restitutions ont lieu en début d'année suivante.
Pour ces deux catégories de contribuables, l'avoir fiscal ne sera
restitué qu'au taux de 45 %. En outre, les sociétés
distributrices ont pu avoir à acquitter le précompte à
50 %.
Une telle rétroactivité du dispositif devrait engendrer une
recette supplémentaire de l'ordre de 100 millions de francs selon le
rapport de l'Assemblée nationale.
Au total, votre rapporteur souhaite rappeler l'urgence de procéder
à une réforme d'envergure du mécanisme de l'avoir fiscal
(assorti du précompte), dont le principe peut être contesté
et qui est générateur de coûts de gestion substantiels.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 28 bis (nouveau)
Assimilation à
des apports des droits d'adhésion perçus par les
sociétés d'assurance mutuelles
Commentaire
: issu d'un amendement
présenté
par la commission des finances de l'Assemblée nationale, cet article
propose d'assimiler à des apports sur le plan fiscal, les droits
d'adhésion versés par les nouveaux sociétaires et inscrits
au compte " fonds d'établissement ", afin d'exclure ces
suppléments d'apport de l'actif net pris en compte pour le calcul du
résultat imposable.
Les sociétés d'assurance constituées sous forme mutualiste
ne disposent pas d'un capital social divisé en actions ou parts sociales
mais d'un fonds d'établissement
113(
*
)
constitué à fonds
perdus par les fondateurs et les sociétaires. Leurs excédents non
ristournés aux adhérents appartiennent à la
" collectivité indivise et intemporelle des
sociétaires ". Ceux-ci sont à la fois individuellement
assurés et collectivement assureurs.
Cette situation interdit actuellement aux sociétés d'assurances
mutuelles d'augmenter leurs fonds propres autrement que par la mise en
réserve d'excédents.
En effet, en raison de l'absence de capital social, les droits
d'adhésion perçus auprès des nouveaux assurés ne
peuvent être juridiquement assimilés aux " supplément
d'apport " mentionnés à l'article 38-2 du code
général des impôts, qui sont exclus de la base de calcul de
l'impôt sur les sociétés. Ils sont donc compris dans le
calcul de la valeur de l'actif net servant à déterminer le
résultat imposable et taxés au taux normal de l'impôt sur
les sociétés.
Un certain nombre de dispositions ont déjà été
adoptées pour permettre aux sociétés mutuelles d'assurance
de renforcer leurs fonds propres mais elles restent insuffisantes (voir
encadré ci-après).
Les assouplissements déjà accordés en matière de renforcement des fonds propres
Les
sociétés d'assurance mutuelles (SAM) peuvent, si leur statut le
prévoit, constituer un fonds social complémentaire par emprunt
auprès des sociétaires après accord de l'autorité
de tutelle. Elles peuvent également émettre des titres
participatifs, qui ne sont remboursables qu'en cas de liquidation de la
société ou, à son initiative, à l'issue d'un
délai non inférieur à sept ans.
En outre, l'article 8 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 les a
autorisées à émettre des titres de créance sous
forme de titres subordonnés à durée
indéterminée (TSDI) ou d'emprunts obligataires, à l'instar
des sociétés anonymes, après approbation à
l'assemblée générale.
Toutefois, les SAM font valoir que les titres de dette ne sont pas, en
pratique, accessibles aux mutuelles de taille moyenne. La mise en oeuvre de ces
possibilités d'émission est en effet limitée, en pratique,
par la notation des titres par les agences, qui n'ont pas une bonne
connaissance des sociétés mutuelles d'assurance dans la mesure
où ces dernières ne sont pas cotées en bourse.
Le présent article propose d'assimiler à des apports sur le plan
fiscal les droits d'adhésion versés par les nouveaux
sociétaires et inscrits au compte " fonds
d'établissement ".
Les sommes bénéficiant de cette assimilation seraient
plafonnées par sociétaire, en fonction de la marge de
solvabilité réglementaire
. Ainsi, le droit d'adhésion
versé par un sociétaire en cours d'exercice ne serait
considéré comme un apport qu'à hauteur d'un montant
" égal au rapport entre le montant minimal de la marge de
solvabilité exigée par la réglementation et le nombre de
sociétaires constaté à la clôture de l'exercice
précédent ".
La marge de solvabilité réglementaire des sociétés
d'assurance mutuelles, prévue aux articles R. 334-1 et suivants du
code des assurances, est un montant minimal de fonds propres qui a pour objet
de permettre la couverture des engagements inscrits au passif. Ces derniers
sont évalués à partir des cotisations annuelles (ou des
sinistres) en assurances de dommages et à partir des provisions
mathématiques en assurance vie
114(
*
)
.
Le plafonnement des droits d'entrée admis en franchise d'impôt par
le
rapport entre la marge minimale de solvabilité et le nombre des
sociétaires
permet de traiter de façon égale les SAM,
sans distinguer celles dont la marge de solvabilité est plus
élevée que le minimum exigé des autres.
Ainsi, dans l'hypothèse d'une société de
10 000 sociétaires dont la marge de solvabilité
minimale est de 10 millions de francs, le droit d'entrée sera
considéré comme un apport à hauteur de 1 000 francs.
En outre, lorsque la marge de solvabilité effectivement
constituée est inférieure au montant minimal
réglementaire, la marge de solvabilité prise en compte au
numérateur du ratio précédent est majorée du
montant de cette insuffisance.
Ainsi, dans l'exemple précédent, si la marge de
solvabilité réellement constituée par la
société n'est que de 8 millions de francs, le droit
d'entrée non imposable s'élèvera à :
[10 000 000 + (10 000 000 - 8 000 000)] / 10
000 = 1 200 francs
Enfin, les sommes prélevées sur le compte " fonds
d'établissement " seraient imposables au titre de l'exercice en
cours à la date du prélèvement sauf en cas d'imputation de
pertes.
Le coût de cette mesure est estimé par le gouvernement à
100 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 ter
(nouveau)
Réintégration d'une quote-part des frais et
charges afférente aux dividendes versés par une
société fille à sa mère
Commentaire
: le présent article
résulte
d'un amendement des membres du groupe communiste de l'Assemblée
nationale. Il a pour objet de rétablir une disposition qui avait
été supprimée par la loi de finances pour 1993 et qui
obligeait les sociétés mères, dans le cadre du
régime mère-fille, à augmenter leur bénéfice
imposable d'une quote-part des frais et charge afférente aux dividendes
versés par leurs filiales. Le produit attendu est de 1,5 milliard de
francs.
I. RAPPEL DES DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME MÈRE-FILLE EN
VIGUEUR AVANT 1993
Le régime des sociétés mères et filiales dit
" régime mère-fille " a pour objet d'éviter de
taxer une deuxième fois chez la société mère des
produits qui auraient été taxés une première fois
au niveau de la société qui réalise les profits
distribués sous forme de dividendes.
Rappelons qu'en vertu de l'article 145 du CGI, le bénéfice du
régime mère-fille est réservé aux
sociétés mères qui détiennent des participations
satisfaisant aux conditions suivantes :
- les titres de participation doivent revêtir la forme nominative ou,
à défaut, être déposés dans un
établissement désigné par l'administration ;
- les titres de participation doivent représenter au moins 10 % du
capital de la société émettrice ;
- enfin, la société mère doit avoir souscrit les titres
à l'émission. A défaut, elle doit avoir pris l'engagement
de les conserver pendant un délai de deux ans.
Ainsi, l'article 216 du CGI autorise les sociétés mères
à retrancher de leur bénéfice imposable les produits nets
de leurs participations qui ont déjà supporté
l'impôt lors de leur réalisation par les sociétés
filiales.
Jusqu'en 1992
, les sociétés mères devaient
toutefois retrancher de ces produits (et donc ajouter à leur
bénéfice imposable) une quote-part des frais et charges
censée représenter les frais de gestion de la participation qui
ont été déduits du bénéfice comptable. Cette
quote-part était fixée forfaitairement à 5 % du
produit total des participations, crédit d'impôt compris, et ne
pouvait excéder le montant total des frais et charges de toute nature
exposés par la société mère au cours de la
période d'imposition.
En 1992, lorsque le taux de l'impôt sur les sociétés a
été ramené à 33,33 %, les
sociétés mères se trouvaient dans une position moins
favorable que les sociétés qui bénéficiaient de
l'avoir fiscal, compte tenu de la suppression totale de la double taxation que
cet avoir permet avec un taux d'IS de 33,33 %.
Ainsi, pour un dividende de 100 francs, la quote-part était égale
à :
(100 + 50) x 5 % = 7,5 francs
L'impôt correspondant était donc de :
7,5 x 33,33 % = 2,5 francs.
L'article 104 de la loi de finances pour 1993 (loi n° 92-1376) a en
conséquence aménagé le régime fiscal des dividendes
versés par les filiales à leur société mère
en supprimant les dispositions concernant l'imputation de la quote-part de
frais et charges et ses modalités de calcul.
Elle a en outre permis aux sociétés mères susceptibles de
bénéficier du régime d'opter ou non pour son application.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article a pour objet de rétablir les dispositions
supprimées par la loi de finances pour 1993.
En conséquence, les sociétés participantes devraient de
nouveau imputer sur les produits qu'elles perçoivent de leurs filiales
une quote-part de frais et charges (et donc accroître leur
bénéfice imposable d'autant).
Cette quote-part serait fixée uniformément à
2,5 %
du produit total des participations, crédit
d'impôt compris, au lieu de 5 % dans le régime
précédent.
En conséquence, pour un dividende de 100 francs, la quote-part
serait égale à :
(100 + 50) x 2,5 % = 3,75 francs
L'impôt correspondant serait donc de :
3,75 x 40 % = 1,5 francs.
Le gouvernement chiffre à
1,2 milliard de francs
le produit de ce
nouveau prélèvement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le présent article doit être analysé au regard de l'article
28 du présent projet de loi qui porte de 50 à 45 % le
montant de l'avoir fiscal attaché aux dividendes distribués. Il
serait ainsi, selon le gouvernement, la contrepartie du fait que les
sociétés bénéficiant du régime
mère-fille seraient exclues du champ d'application du nouvel avoir
fiscal et continueraient donc à bénéficier du taux de
50 %.
Toutefois, il convient de souligner que l'avoir fiscal ne supprime plus la
double-taxation depuis que le taux de l'impôt sur les
sociétés a été porté à 36,66 %
par la loi de finances rectificative du 4 août 1995, puis à
41,66 % par la loi portant mesures urgentes à caractère
fiscal et financier du 10 novembre 1997. La taxation effective est ainsi de
Votre commission considère que le présent article vient
accroître de manière injustifiée le poids de l'impôt
sur les sociétés et risque de provoquer de nombreuses distorsions
économiques. Il vous est donc proposé de le supprimer.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 29
Réforme de la taxe
professionnelle
Commentaire
: le présent article propose de
supprimer en cinq ans la part salariale de l'assiette de la taxe
professionnelle. Cette réforme s'accompagne de mesures de financement
destinées à en limiter le coût pour l'Etat mais qui
atténuent la portée de la réforme proposée pour un
certain nombre d'entreprises. Une compensation est prévue en faveur des
collectivités territoriales.
I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF
A l'heure actuelle, l'article 1467 du CGI dispose que la taxe professionnelle a
pour base deux éléments :
- la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable a
disposé pour les besoins de son activité professionnelle ;
pour les immeubles, cette valeur locative est déterminée selon
les règles prévues en matière de taxe
foncière ; pour les équipements, cette valeur est
fixée à 16 % de leur prix de revient ;
- les salaires et les rémunérations allouées aux
dirigeants, pris en compte pour 18 % de leur montant.
En 1997, la deuxième composante représentait 34,95 % de
l'assiette de la taxe professionnelle (288,2 milliards de francs).
A. LA SUPPRESSION PROGRESSIVE DE LA PART SALARIALE DE LA TAXE
PROFESSIONNELLE
Le présent article prévoit un aménagement de ces
règles de sorte que la part salariale soit progressivement
supprimée de l'assiette sur une période de cinq ans. Cette
suppression prendrait la forme d'abattements annuels sur la
fraction
imposable des salaires et rémunérations, c'est-à-dire sur
18 % des salaires.
Ces abattements seraient fixés à :
- 100 000 francs au titre de 1999, ce qui représente un
montant de salaires de 100 000 / 18 % = 555 555
francs ;
- 300 000 francs au titre de 2000, ce qui représente un
montant de salaires de 300 000 / 18 % = 1 666 666
francs ;
- 1 000 000 francs au titre de 2001, ce qui représente un
montant de salaires de 1 000 000 / 18 % =
5 555 555 francs ;
- 6 000 000 francs au titre de 2002, ce qui représente un
montant de salaires de 6 000 000 / 18 % =
33 333 333 francs ;
A compter de 2003, la part salariale serait complètement
supprimée.
Pour la première année, un tel dispositif équivaut
à supprimer la part salariale de l'assiette de taxe professionnelle pour
tous les redevables qui déclarent un montant de salaires égal ou
inférieur à 555 555 francs, soit 820 000
établissements selon le gouvernement. Ils représentent
68,4 % du nombre total d'établissements.
Un tel dispositif est donc immédiatement favorable aux petites
entreprises et monte en puissance jusqu'en 2003.
Le tableau suivant illustre la progression du nombre d'établissements
exonérés de 1999 à 2003 :
En outre, les abattements prévus s'appliqueraient par redevable et par
commune, la taxe professionnelle étant acquittée au niveau de
l'établissement et non au niveau de l'entreprise.
B. LES MESURES DE FINANCEMENT
Pour atténuer la dépense fiscale résultant pour l'Etat de
la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, dépense
estimée par le gouvernement à
13 milliards de francs
la
première année, le présent article prévoit un
certain nombre de dispositions aggravant le poids de l'impôt pour les
entreprises, et surtout pour les plus grandes d'entre elles.
1. La suppression de la réduction pour embauche et investissement
Actuellement, les entreprises qui embauchent ou qui investissent
bénéficient d'une réduction de leur base d'imposition,
couramment dénommée REI, égale à
la
moitié de la différence
constatée entre :
- le montant de la base de l'année d'imposition,
- et le montant de la base de l'année précédente
multiplié par la variation des prix à la consommation
constatée par l'INSEE pour l'année de référence de
l'imposition (i.e. l'avant-dernière année précédent
celle de l'imposition).
Cette réduction s'applique au niveau de chaque établissement.
Le coût de la REI s'est élevée à
3,35 milliards
de francs en 1998
. Il est compensé aux collectivités locales
par le biais d'une fraction de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP).
Le présent article propose :
- d'abaisser le montant de cette réduction pour les impositions
établies au titre de 1999 pour la
porter de 50 à
25 %
; l'excès de base d'une année sur l'autre ne
serait donc retranché des bases imposables que pour 25 % de son
montant.
- de
supprimer
complètement la REI à compter des
impositions établies à compter de 2000.
Cette disposition aurait pour effet de rendre totalement imposables les
nouveaux investissements dès la seconde année suivant celle de
leur réalisation.
Il convient de noter que la suppression de la REI s'opérera en deux ans
alors que la réduction progressive de la part salariale de la taxe
professionnelle s'effectuera sur cinq ans.
L'abattement appliqué sur la fraction imposable des salaires aura pour
effet de limiter la progression globale des bases d'imposition et, par suite,
de limiter le montant de la REI et celui de la compensation correspondante par
l'Etat. Cette économie est estimée à
1 milliard de
francs
pour 1999 dont 500 millions seraient affectés dans le cadre
de la préparation du budget de 1999 à la majoration de la
dotation de solidarité urbaine.
Par ailleurs, la réduction à 25 % du taux de
réfaction donnerait lieu à une économie de
500 millions
de francs
.
L'Etat économiserait donc 1,5 milliards de francs en 1999.
Notons que la réduction de moitié des bases de la première
année d'imposition en cas de
création
d'établissement
prévue par l'article 1478 du CGI serait
maintenue, moyennant un " toilettage " pour tenir compte de la
suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.
2. L'intégration des loyers dans la valeur ajoutée des
entreprises
En dépit des objections généralement avancées
contre la substitution d'une assiette valeur ajoutée à l'assiette
actuelle de la taxe professionnelle
115(
*
)
, on ne peut ignorer que la valeur
ajoutée sert déjà largement d'assiette à cette
taxe, compte tenu de deux dispositifs :
- le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur
ajoutée qui est prévu à l'article 1647 B
sexies
du CGI ; ce plafonnement est variable selon le chiffre
d'affaires de l'entreprise ; il oscille entre 3,5 et 4 % de la valeur
ajoutée (voir
infra
) ;
- la cotisation minimale de taxe professionnelle prévue à
l'article 1647 E du CGI : cette cotisation est égale à
0,35 % de la valeur ajoutée pour les entreprises de plus de 50
millions de francs de chiffre d'affaires (voir
infra
).
Aux termes du II de l'article 1467 B
sexies
, la valeur
ajoutée servant au calcul du plafonnement des cotisations de taxe
professionnelle et de la cotisation minimale de taxe professionnelle est
définie comme l'excédent hors taxe de la production sur les
consommations de biens et de services en provenance de tiers. Son mode de
calcul est détaillé dans l'encadré ci-après.
Mode de calcul actuel de la valeur ajoutée des entreprises
Pour la
généralité des entreprises, la production est égale
à la différence entre :
- d'une part les ventes, les travaux, les prestations de service ou les
recettes ; les produits accessoires ; les subventions
d'exploitation ; les ristournes, rabais et remises obtenus ; les
travaux faits par l'entreprise pour elle-même ; les stocks à
la fin de l'entreprise ;
- et d'autre part, les achats de matières et marchandises, droits de
douane compris ; les réductions sur ventes ; les stocks au
début de l'exercice.
Les consommations de biens et services en provenance de tiers comprennent : les
travaux, fournitures et services extérieurs, les frais de transport et
de déplacement, les frais divers de gestion.
Ces consommations incluent les loyers des biens pris en location à
l'exception de ceux qui se rapportent :
- à des biens pris en crédit-bail ;
- à des biens mis à la disposition du redevable par une
entreprise liée ; cette dernière disposition est issue de la
loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996.
En contrepartie, dans ces deux hypothèses, le bailleur est
autorisé à déduire de sa valeur ajoutée le montant
des amortissements et provisions se rapportant aux biens loués ou mis
à disposition.
Il est à noter que les dotations aux provisions et aux amortissements
ne sont pas déductibles de la valeur ajoutée.
La valeur ajoutée est déterminée " hors taxes ",
c'est-à-dire déduction faite des taxes sur le chiffre d'affaires
des contributions indirectes et de la taxe intérieure sur les produits
pétroliers.
La valeur ajoutée des entreprises ayant pour activité exclusive
la gestion des valeurs mobilières, des établissements de
crédits, des entreprises d'assurance, de capitalisation et de
réassurance, ainsi que celles des redevables soumis à un
régime forfaitaire d'imposition fait l'objet de dispositions
spécifiques propres à chaque catégorie d'entreprises.
On constate que dans le dispositif actuel, les loyers sont comptabilisés
comme des charges déductibles de la valeur ajoutée et viennent
donc en réfaction de la valeur ajoutée des entreprises
locataires. Ils sont à l'inverse pris en compte positivement dans le
calcul de la valeur ajoutée des entreprises bailleuses.
Cette règle place les entreprises qui prennent un équipement en
location dans une situation plus favorable que si elles avaient acquis ce bien,
car les loyers - générateurs d'une imposition au titre de la taxe
professionnelle comparable à celle qui résulte de la
détention à titre de propriétaire
116(
*
)
- viennent réduire le montant
de la valeur ajoutée, ce qui peut leur permettre de
bénéficier du dégrèvement, alors que
l'amortissement qui serait pratiqué si le bien figurait à l'actif
n'est pas déductible de cette valeur ajoutée.
La fiscalité n'est donc ici pas neutre puisqu'elle incite les
entreprises à louer plutôt qu'à acquérir les biens
qu'elles utilisent.
En revanche, les entreprises qui optent pour le crédit-bail ne peuvent
déduire les loyers versés au crédit-bailleur de leur
valeur ajoutée. En effet, lors de l'institution de la taxe
professionnelle en 1975, le législateur a considéré que le
crédit-bail
devait être
assimilé à un
véritable investissement
dans la mesure où un bien pris en
crédit-bail est en principe destiné à entrer dans l'actif
du preneur.
Un crédit-preneur se trouve donc dans la même situation qu'un
propriétaire utilisateur au regard du calcul de la valeur ajoutée
à la différence près que le crédit-bailleur peut
déduire de sa valeur ajoutée les provisions et les amortissements
afférents aux biens donnés en crédit-bail.
Fin 1996, le gouvernement a étendu ce principe aux
locations
pratiquées au sein d'un même groupe d'entreprises
. Il
s'agissait de lutter contre des dispositifs visant à optimiser le calcul
de leur valeur ajoutée au regard de la taxe professionnelle. Ainsi,
depuis la loi de finances pour 1997, une entreprise qui prend un bien en
location chez une entreprise appartenant à un même groupe ne peut
plus déduire les loyers qu'elle verse de sa valeur ajoutée. En
contrepartie, et en vertu d'un amendement présenté par votre
commission, l'entreprise bailleresse peut déduire de sa valeur
ajoutée les provisions et les amortissements relatifs au bien mis en
location.
Il faut également observer
qu'un crédit-bailleur se trouve
dans un situation plus favorable
au regard du mode de calcul de la valeur
ajoutée
qu'un simple bailleur
, ce dernier ne pouvant pas
déduire de sa valeur ajoutée les provisions et amortissements
qu'il effectue sur les biens qu'il donne en location, à l'inverse du
premier. Cette injustice est particulièrement criante chez les
professionnels de la location assujettis à la cotisation minimale en
raison de leur faible cotisation de taxe professionnelle (celle-ci étant
acquittée chez les preneurs des biens mis en location). En effet, leur
valeur ajoutée est principalement constituée par les dotations
aux amortissements des biens taxés chez les utilisateurs. Sans
possibilité de limiter l'assiette de la cotisation minimale de taxe
professionnelle, les professionnels de la location devraient donc subir de
plein fouet l'augmentation de cette cotisation minimale prévue par le
présent article et affronter la concurrence des sociétés
de crédit-bail dans des conditions inéquitables.
Or, rien ne justifie l'inclusion des provisions et des amortissements
pratiqués sur les biens mis en location dans la valeur ajoutée
des entreprises de location longue durée dans la mesure où ils
constituent des charges externes, directement facturés au client dans
les loyers dont ils représentent l'essentiel du montant.
Pour rétablir l'égalité entre un locataire et un
propriétaire utilisateur ou un crédit-preneur,
le
présent article propose d'exclure des charges externes
déductibles les loyers afférents aux locations d'une durée
de plus de six mois de biens mobiliers ou immobiliers
.
En contrepartie, et pour rétablir l'équité entre un
bailleur et un crédit-bailleur,
le bailleur serait autorisé
à déduire de sa valeur ajoutée les amortissements autres
que les amortissements dérogatoires
, se rapportant aux biens
donnés en location,
mais plus les provisions
.
Les amortissements dérogatoires sont des amortissements constatés
en complément de l'amortissement constatant la
dépréciation du bien. Ils visent à encourager certains
investissements. Ne seraient donc déductibles que les amortissements de
droit commun qui ont pour objet de constater une dépréciation,
c'est-à-dire les amortissements passés selon les modes
linéaire ou dégressif en vertu du 2° du 1 de l'article 39 du
CGI. La non-prise en compte des amortissements dérogatoires marquerait
la légalisation d'une doctrine administrative qui pouvait prêter
à discussion.
Il importe par ailleurs d'observer que
les redevances résultant d'une
convention de location-gérance ne pourront plus être
déduites
de la valeur ajoutée du locataire. Jusqu'à
présent, les redevances versées au propriétaire par le
gérant libre d'un fonds de commerce étaient déductibles
dès lors qu'elles ne dissimulaient pas une cession du fonds. Il
semblerait que la suppression de la déductibilité de cette charge
résulte des difficultés de contrôle entre les
éléments incorporels et les éléments corporels des
redevances.
Cette réforme, qui revient à traiter selon les mêmes
méthodes les biens loués et ceux acquis en fonds propres ou en
crédit-bail, retire à la location l'atout que ce titre juridique
représentait jusqu'à présent dans la stratégie de
développement de l'entreprise confrontée à un impôt
grevant l'investissement. Or, aujourd'hui, la location est le titre juridique
prédominant dans le rattachement des biens à l'entreprise (parc
informatique et bureautique, véhicules...).
Le gouvernement privilégie ici un principe d'équité en
termes de conditions de concurrence plutôt qu'une stricte logique
comptable. En effet, s'il est légitime d'exclure de la
détermination de la valeur ajoutée les annuités
afférentes aux biens pris en crédit-bail, dans la mesure
où ils ont potentiellement vocation à être, à terme,
acquis et donc immobilisés par l'entreprise, ce raisonnement est
beaucoup moins robuste dans le cas des biens pris en location dont les loyers
demeurent des charges.
Au total, en réglant un problème de distorsion de concurrence
réel entre les crédit-bailleurs et les bailleurs, cette
réforme du mode de calcul de la valeur ajoutée est
pénalisante pour une très grande majorité des entreprises,
tant au regard du dispositif de plafonnement de la taxe professionnelle en
fonction de la valeur ajoutée qu'au regard de la cotisation minimale de
taxe professionnelle. Elle conduira à alourdir sensiblement
l'impôt d'une très grande partie des redevables de la taxe
professionnelle.
3. La pérennisation des taux de plafonnement de la cotisation de taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée
Les entreprises redevables de la taxe professionnelle
bénéficient, à leur demande, d'un plafonnement de leurs
cotisations par rapport à la valeur ajoutée qu'elles produisent.
La cotisation de taxe professionnelle versée en excédent de ce
plafond donne lieu à un dégrèvement à la charge de
l'Etat qui s'élève à
37 milliards de francs
.
L'Etat est ainsi le redevable d'une très grande partie de la taxe
professionnelle.
Initialement fixé à 6 % pour les impositions établies
au titre de 1979, le taux de ce plafonnement a ainsi été
progressivement ramené à 3,5 % pour les impositions
établies au titre de 1991.
Puis, la loi de finances pour 1995 a porté ce taux à 3,8 %
pour les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 140 millions de
francs et à 4 % pour celles dont le chiffre d'affaires
excède 500 millions de francs. Elle a d'autre part limité
à 500 millions de francs au lieu de un milliard le montant du
dégrèvement susceptible d'être obtenu par une même
entreprise. Elle a enfin gelé le taux d'imposition de la cotisation de
référence à l'année 1995.
Enfin, l'article 16 de la loi de finances pour 1996 a reconduit ce dispositif
pour trois ans. Il est codifié à l'article 1467 B
sexies
du CGI.
Aujourd'hui, le dégrèvement, plafonné à 500
millions de francs par entreprise, est égal à la
différence entre :
- d'une part la cotisation de taxe professionnelle fictive (dite cotisation de
référence) calculée en appliquant aux bases d'imposition
de l'année le taux d'imposition de l'année 1995 ;
- et d'autre part, un pourcentage de la valeur ajoutée fixé
à :
3,5 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année
d'imposition est inférieur à 140 millions de francs ;
3,8 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires de l'année
d'imposition est compris entre 140 millions et 500 millions de francs ;
4 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur
à 500 millions de francs.
En vertu de la loi de finances pour 1996, ce dispositif devait
s'éteindre en 1999 et laisser la place à un taux de plafonnement
unique de 3,5 % de la valeur ajoutée pour toutes les entreprises,
quel que soit leur chiffre d'affaires.
Le présent article prévoit de pérenniser les taux
différenciés selon le montant du chiffre d'affaires des
entreprises ce qui devrait permettre de limiter le coût du
dégrèvement pour les finances publiques.
En outre, en accroissant la valeur ajoutée des entreprises du montant
des loyers qu'elles versent (et qu'elles déduisaient jusqu'à
présent), la modification du mode de calcul de la valeur ajoutée
prévue par le présent article devrait alourdir la cotisation de
taxe professionnelle réellement payée par les entreprises au
plafond, et donc
atténuer le montant du dégrèvement
versé par l'Etat
aux entreprises.
En effet, comme l'indique le tableau ci-dessous, les entreprises soumises au
plafonnement en fonction de la valeur ajoutée constituent aujourd'hui
près de 45 % des entreprises soumises au régime réel
normal d'imposition et jusqu'à 57 % dans les secteurs de la
production d'énergie, de biens intermédiaires ou de l'industrie
agro-alimentaire.
Entreprises bénéficiant du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée
|
Secteur d'activité |
|
Nombre d'entreprises bénéficiaires du plafonnement |
Entreprises bénéficiaires par rapport au secteur (en %) |
Montant total du dégrèvement (en milliers de francs) |
|
Agriculture, sylviculture |
8.200 |
3.286 |
40,07 |
195.299 |
|
Industrie agricole et alimentaire |
15.305 |
8.606 |
56,23 |
1.518.739 |
|
Production et distribution d'énergie |
911 |
525 |
57,63 |
1.413.027 |
|
Industrie des biens intermédiaires |
27.166 |
15.514 |
57,11 |
6.049.512 |
|
Industrie des biens d'équipements |
18.268 |
8.077 |
44,21 |
5.382.820 |
|
Industrie des biens de consommation courante |
31.269 |
15.840 |
50,08 |
2.468.313 |
|
Bâtiment, génie civil et agricole |
56.597 |
19.612 |
34,65 |
1.443.163 |
|
Commerce |
204.651 |
93.232 |
45,56 |
5.236.157 |
|
Transport et télécommunications |
26.501 |
14.634 |
55,22 |
2.962.969 |
|
Services et organismes d'intérêt public |
11.931 |
5.258 |
44,07 |
708.957 |
|
Activités immobilières |
77.297 |
33.279 |
43,07 |
1.954.630 |
|
Assurances et organismes financiers |
16.675 |
5.392 |
33,34 |
2.116.359 |
|
Autres services |
140.892 |
60.801 |
43,15 |
5.333.684 |
|
Divers |
10.302 |
2.751 |
26,97 |
398.109 |
|
Ensemble |
646.225 |
286.807 |
44,38 |
37.301.737 |
(Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie)
Sauf
à ce que la suppression progressive de la part " salaires " de
leur taxe professionnelle les conduise à sortir du mécanisme de
plafonnement, ces entreprises devraient donc voir leur charge fiscale
s'accroître.
Le gouvernement n'ayant pas chiffré l'économie qu'il allait
réaliser en modifiant le mode de calcul de la valeur ajoutée, on
ne peut que se référer à la précédente
réforme de cette valeur ajoutée mise en oeuvre par la loi de
finances pour 1997. Or, lorsqu'en décembre 1996, le
précédent gouvernement avait inclus les loyers dans la valeur
ajoutée des entreprises louant des biens à des
sociétés appartenant à un même groupe, il avait
estimé qu'une telle mesure permettrait de réaliser une
économie de 700 millions de francs
en 1997, sur le montant
du compte d'avances aux collectivités locales.
L'extension de ce nouveau mode de calcul de la valeur ajoutée à
toutes les entreprises, quelles que soient les relations juridiques,
financières ou économiques qui lient les entreprises,
devrait
donc logiquement induire une économie beaucoup plus substantielle
.
4. La très forte augmentation du taux de la cotisation minimale de
taxe professionnelle
Depuis 1996, les entreprises dont le chiffre d'affaires réalisé
au cours de l'année précédant celle de l'imposition est
supérieur à 50 millions de francs hors taxes, sont assujetties,
au lieu de leur principal établissement, à une cotisation
minimale égale à 0,35 % de la valeur ajoutée qu'elles
ont produite au cours de la même période.
Dans le cas où la somme des cotisations mises en recouvrement
(majorée des cotisations théoriques correspondant à
certains abattements et exonérations et diminuée des
dégrèvements) est inférieure à la cotisation
minimale, l'entreprise est redevable d'un supplément d'imposition
égal à la différence entre ces deux cotisations et
perçu par l'Etat.
Toutefois, pour atténuer la charge des entreprises, le
législateur a prévu en 1996 un dispositif transitoire :
l'imposition minimale ne peut ainsi avoir pour effet de mettre à la
charge de l'entreprise un supplément d'imposition excédant pour
1996, 1997 et 1998 respectivement deux fois et demie, trois fois et quatre fois
la cotisation de référence ayant servi à déterminer
le supplément d'impôt.
Les entreprises ne devraient donc être redevables de la totalité
de la cotisation minimale qu'en 1999. C'est ce qui explique en partie le faible
rendement de cette cotisation jusqu'à présent.
En effet, alors que le ministère de l'économie et des finances
avait anticipé un rendement global de 400 millions de francs en 1996
pour un nombre d'entreprises assujetties de 1 137, le rendement effectif
ne s'est élevé qu'à 50 millions de francs en 1996 et ne
devrait s'établir qu'autour de 60 millions de francs en 1998.
C'est pourquoi le présent article propose de
porter le taux de la
cotisation minimale à 1,5 % de la valeur ajoutée en trois
ans
. Il serait fixé à 1 % pour 1999 et à
1,2 % en 2000.
Il faut cependant observer que le relèvement du taux de la cotisation
minimale de taxe professionnelle de 0,35 % à 1 % de la valeur
ajoutée en 1999 correspond à une
augmentation de
185 %
de la cotisation pour les entreprises. Cette progression sera en
fait supérieure si l'on considère que le mécanisme du
plafonnement de la cotisation minimale évoqué ci-dessus a conduit
jusqu'à présent à contenir le montant de cotisation
minimale réellement payé par les entreprises en
deçà de 0,35 % et qu'il cessera de s'appliquer à
compter de 1999.
Dans le rapport
117(
*
)
qu'il a
remis au Parlement en décembre 1997 en application de l'article 98 de la
loi de finances pour 1998 adopté à l'initiative du Sénat,
le ministère de l'économie indiquait lui-même que
" la suppression [du mécanisme de plafonnement] combinée
avec un relèvement du taux de la cotisation conduirait à des
ressauts d'imposition considérables. "
Il ajoute : "
Limitée à 1 % sans
application d'une mesure de plafonnement, la cotisation minimale
dégagerait un produit de l'ordre de 750 millions de francs. Dans ce
cas, des transferts de charges affecteraient également les entreprises
et les ressauts d'imposition seraient également très
forts. "
On peut dès lors s'inquiéter de la hausse programmée
par le présent article qui devrait peser sur les 504 entreprises
actuellement assujetties à cette taxe et inclure dans le champ de la
cotisation minimale près d'un millier d'entreprises nouvelles
.
Sur le fondement du rapport de 1997, le gouvernement escompte une recette
supplémentaire de
800 millions de francs
en 1999.
Il semble cependant que ce chiffre ne tienne pas compte de l'impact du nouveau
mode de calcul de la valeur ajoutée qui devrait accroître le
montant de la cotisation minimale de taxe professionnelle acquittée par
les entreprises autres que les sociétés de location et de
crédit-bail.
5. L'accroissement progressif des taux de la cotisation de
péréquation
Une cotisation de péréquation est due par les entreprises
implantées dans les communes où le taux global de la taxe
professionnelle (c'est-à-dire la somme des taux perçus au profit
des collectivités locales et de leurs groupements dotés d'une
fiscalité propre) est inférieur au taux global moyen
constaté au plan national l'année précédente.
Elle est assise sur les bases nettes imposables à la taxe
professionnelle de ces entreprises. Son taux est d'autant plus
élevé que le taux global de taxe professionnelle de la commune
est faible.
Actuellement, le taux de la cotisation est fixé à :
- 1,70 % dans les communes où le taux global communal de la taxe
professionnelle est inférieur à la moitié du taux moyen
national ;
- 1,25 % dans les communes où le taux global communal est compris
entre la moitié et les trois quarts du taux moyen national ;
- 0,80 % dans les communes où le taux global communal est compris
entre les trois quarts du taux moyen national et celui-ci.
Mais ces taux sont limités, le cas échéant, de sorte que
la somme du taux global communal et du taux de la cotisation de
péréquation n'excède pas :
- dans le premier cas, la moitié du taux moyen national majorée
de 1,25 points ;
- dans le deuxième cas, les trois quarts du taux moyen national
majorés de 0,8 point ;
- dans le troisième cas, le taux moyen national.
Le présent article prévoit un doublement des taux de la
cotisation sur une période de cinq ans. Les nouveaux taux seraient
fixés comme suit :
Selon le gouvernement, le produit total de la cotisation de
péréquation passerait de 3,5 milliards de francs en 1997 à
4,4 milliards de francs en 1999 et pourrait atteindre 4,7 milliards de francs
en 2003.
Le relèvement des taux fournirait donc une recette supplémentaire
de
900 millions de francs
en 1999.
C. LES MESURES D'AMÉNAGEMENT
1. L'adaptation des seuils de bases exonérées dans les zones
urbaines et en Corse
Les établissements situés dans les zones urbaines en
difficulté et dans la zone franche de Corse bénéficient
d'une exonération de taxe professionnelle à hauteur d'un plafond
de bases nettes imposables fixé à :
- un million de francs en 1992 pour les zones urbaines sensibles (ZUS) et les
zones de redynamisation urbaine (ZRU), ce seuil étant réduit de
moitié pour les établissements existants en 1997 dans les
ZRU ;
- 3 millions de francs en 1997 dans les zones franches urbaines (ZFU) et dans
la zone franche de Corse.
Ces plafonds sont actualisés chaque année en fonction de
l'inflation. Pour les impositions établies en 1998, les plafonds
d'exonération atteignent 1 129 000 francs et
3 057 000 francs respectivement.
La suppression progressive de la part salaires de l'assiette de taxe
professionnelle se traduira par une réduction à due concurrence
de la base d'imposition des établissements concernés.
Le présent article prévoit donc de réduire chaque
année les plafonds de bases exonérées. Les nouvelles
limites seraient fixées par la loi en valeur absolue et
actualisées au prorata de la diminution de la part salaires dans les
bases totales de taxe professionnelle.
Au terme de la réforme en 2003, les plafonds seraient ainsi
ramenés à 745 000 francs et 2 010 000 francs
respectivement.
2. La correction des dispositions relatives aux taxes spéciales
d'équipement et aux contributions fiscalisées des communes aux
syndicats de communes
A l'heure actuelle, les produits des taxes spéciales d'équipement
sur les impôts des ménages perçues au profit d'un certain
nombre d'établissements d'aménagement
118(
*
)
, sont répartis entre les
taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle,
proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées
l'année précédente à l'ensemble des communes et de
leurs groupements situés dans le ressort de ces établissements.
Si l'on ne procédait pas à une correction, la réduction de
la taxe professionnelle reporterait sur les impôts des ménages une
partie de la charge de ces taxes. Il est donc prévu de prendre en compte
la compensation afin de ne pas déséquilibrer le poids relatif de
la taxe professionnelle dans les recettes servant à la
répartition des produits des taxes spéciales d'équipement.
Une correction identique est pratiquée pour calculer les contributions
fiscalisées des communes aux syndicats de communes.
3. L'absence de prise en compte de la diminution des bases de taxe
professionnelle dans l'application de mécanismes de solidarité
Une des dispositions du présent article prévoit logiquement de ne
pas tenir compte de la diminution des bases de taxe professionnelle pour
l'application de deux mécanismes de solidarité :
- le dégrèvement spécial de taxe professionnelle en faveur
des redevables dont les bases d'imposition ont diminué entre
l'année servant de référence pour l'imposition et
l'année précédent l'année d'imposition (article
1647
bis
du CGI) ;
- le versement de la seconde fraction du Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) entre, d'une part,
les communes enregistrant d'une année sur l'autre une perte importante
de bases d'imposition à la taxe professionnelle et, d'autre part, les
communes qui connaissent des difficultés financières graves en
raison d'une baisse, sur une ou plusieurs années, de leurs bases
d'imposition à la taxe professionnelle (article 1648 B du CGI).
4. La baisse de l'abattement sur les bases d'imposition de La Poste
En raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et
de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent
à cet exploitant, les bases d'imposition de La Poste font l'objet d'un
abattement égal à 85 % de leur montant (article 1635
sexies
du CGI).
La Poste a ainsi acquitté 283 millions de francs de taxe professionnelle
en 1997 et devrait acquitter un montant de 294 millions de francs en 1998. Cela
représentait 0,4 % de sa valeur ajoutée en 1997.
La suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle
conjuguée au relèvement du taux de la cotisation minimale et
à des modalités de calcul de la valeur ajoutée moins
favorables devrait avoir pour effet de réduire le montant de la
cotisation calculée dans les conditions du droit commun et pour
conséquence de soumettre La Poste à la cotisation minimale.
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale chiffre les suppléments d'imposition qui en
résulteraient à 424 millions de francs en 1999 (avec un taux de
cotisation minimale fixé à 1 % de la VA), 566 millions de
francs en 2000 (avec un taux de 1,2 %), 772 millions de francs pour 2001
et 2002 (avec un taux de 1,5 %) et près de 1 milliards de francs
à compter de 2003.
En conséquence, le présent article prévoit de faire
bénéficier le montant de la valeur ajoutée retenu pour le
calcul de la cotisation minimale d'un abattement de 70 %. Une telle
disposition permettrait de contenir la progression de la taxe professionnelle
due par l'exploitant public puisqu'il devrait acquitter en 2003 environ 75
millions de francs au titre de la cotisation de taxe professionnelle et 245
millions de francs au titre de la cotisation minimale, soit un total de 320
millions de francs, ce qui représenterait 0,45 % de sa valeur
ajoutée.
II. UN ALLÉGEMENT OPPORTUN MAIS QUI SERA INÉGALEMENT
PARTAGÉ ET DONT LES EFFETS SUR L'EMPLOI RISQUENT D'ÊTRE
MODESTES
S'il convient de se réjouir d'une mesure qui met fin à l'un des
reproches traditionnellement adressés à la taxe
professionnelle
119(
*
)
, le
dispositif proposé par le gouvernement prévoit toutefois
plusieurs dispositions destinées à en limiter le
coût pour l'Etat qui devraient se traduire, dans un premier temps,
par un alourdissement du prélèvement fiscal d'un certain nombre
d'entreprises et par des transferts de charge importants sur certains secteurs
de l'économie.
Par ailleurs, si la suppression de la part des salaires dans l'assiette de la
taxe professionnelle peut s'apparenter à une baisse uniforme des
cotisations sociales employeurs, cette mesure est toutefois moins efficace en
termes de création d'emplois que des allégements de charges
ciblés sur les bas salaires.
A. UNE RÉFORME DISCRIMINATOIRE
1. Une réforme qui accentue le hiatus entre les petites entreprises et
les grandes sociétés
La présente réforme est fondée sur le postulat selon
lequel ce sont les petites et moyennes entreprises qui créent des
emplois et non les grandes. Le rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale indique ainsi que les
entreprises de moins de 200 salariés ont créé
1 300 000 emplois depuis 1981 alors que les entreprises de plus de
200 salariés en ont supprimé plus d'un million.
En conséquence, le gouvernement a privilégié le principe
d'abattements sur la part salariale de la taxe professionnelle plutôt que
celui d'une réduction proportionnelle et progressive de cette base sur
cinq ans qui aurait mis toutes les entreprises sur un pied
d'égalité.
Ainsi, l'abattement de 100 000 F prévu en 1999 sur la fraction
imposable des salaires correspond à une masse salariale de
555 000 F en valeur absolue (100 000 x 18 %),
soit la masse salariale d'une PME de six personnes payées au SMIC.
La deuxième année, l'abattement de 300 000 F correspond
à une masse salariale de 1,6 million de francs, soit la masse salariale
d'une PME de 20 personnes payées au SMIC.
La troisième année, l'abattement de 1 000 000 F
correspond à une masse salariale de 5,5 millions de francs, soit la
masse salariale d'une PME de 68 personnes payées au SMIC.
Enfin, la quatrième année, l'abattement de 6 millions de francs
correspond à une masse salariale de 33,3 millions de francs soit la
masse salariale d'une PME de 408 personnes payées au SMIC.
Au total, la baisse de l'impôt sera en moyenne de 40 % dans les
entreprises de moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires et
seulement de 25 % dans celles de plus de 500 millions de francs.
Toutefois, s'il se fonde sur un postulat que nul ne peut remettre en cause, le
gouvernement omet de s'interroger sur les raisons qui conduisent les grandes
entreprises à débaucher. Votre rapporteur estime pour sa part
qu'une telle tendance n'est pas sans lien avec les contraintes sociales et
fiscales qui lestent les grandes entreprises dans la compétition
internationale.
Selon les statistiques de l'INSEE, 52 % des exportations sont en effet
réalisées par les 1 960 entreprises de plus de 500
salariés qui représentent 10 % des salariés. Or, loin
d'alléger leurs charges sociales et fiscales pour accroître leur
compétitivité, le gouvernement cible sur ces entreprises un
certain nombre des mesures destinées à financer la réforme
de la taxe professionnelle.
Rappelons ainsi que la cotisation minimale de taxe professionnelle ne touche
que les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires et
que cette taxe devrait tripler en 1999 pour atteindre un rendement
estimé à 860 millions de francs (sans compter le
supplément d'impôt que devrait engendrer la modification du mode
de calcul de la valeur ajoutée). La cotisation devrait être
multipliée par 4,3 d'ici 2001.
Le rapport du gouvernement remis au Parlement en application de l'article 98 de
la loi de finances pour 1997 montre ainsi que le relèvement du taux de
la cotisation minimale de 0,35 à 1,5 % de la valeur ajoutée
aurait pour conséquence un triplement du nombre d'entreprises
concernées (1 576) et un relèvement de leurs contributions
de 50,2 millions de francs aujourd'hui à 525,7 millions de francs, soit
une cotisation de 397 000 francs par entreprise. (contre
121 000 F au taux de cotisation actuel).
Les entreprises de plus de 500 millions de francs de chiffre d'affaires
seraient les plus pénalisées puisque leur cotisation moyenne
passerait de 508 000 francs à 2,42 millions de francs. Elles
seraient 118 de plus à acquitter la taxe.
Le tableau ci-après retrace la simulation du gouvernement.
Votre rapporteur considère que de tels ressauts de taxes sont excessifs
alors même qu'en l'absence de simulations sur le nouveau mode de calcul
de la valeur ajoutée, ils sous-estiment probablement l'impact
réel d'une telle réforme. Il vous proposera en conséquence
un
amendement tendant à rendre plus progressive l'augmentation de la
cotisation minimale de taxe professionnelle
.
En outre, si l'augmentation de la cotisation minimale n'est pas
illégitime en soi dans la mesure où près de la
moitié des entreprises acquittent une cotisation de plus de 3,5 %
de leur valeur ajoutée, il faut cependant observer que les secteurs sur
lesquels elle pèse (banques et assurances notamment) supportent d'autres
charges (contribution des institutions financières, taxe sur les
salaires) et qu'il serait en conséquence logique de les en dispenser.
On observera enfin qu'à partir de 2000, la baisse des cotisations de
taxe professionnelle se traduira par une
augmentation de l'impôt sur
les sociétés
puisqu'en application de l'article 39 du CGI, la
taxe professionnelle est déductible du bénéfice imposable.
Un tiers des cotisations allégées devrait donc être
récupéré par le biais de cet impôt. Or, là
encore, ce sont les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre
d'affaires qui seront sollicitées en priorité puisqu'elles sont
assujetties à l'impôt sur les sociétés au taux de
droit commun alors que les entreprises de moins de 50 millions de francs de
chiffre d'affaires acquittent l'impôt sur les sociétés au
taux de 19 %.
2. Des transferts de charge entre secteurs d'activité
Le tableau ci-après retrace l'impact de la réforme de la taxe
professionnelle par secteur d'activité.
Baisse de la taxe professionnelle à l'issue de la réforme, par secteur d'activité
(En %)
|
Services et organismes d'intérêt public |
55,2 |
|
Assurances et organismes financiers |
50,2 |
|
Bâtiment, génie civil et agricole |
49,3 |
|
Autres services |
48,4 |
|
Commerce |
43,2 |
|
Activités immobilières 37,5 |
37,5 |
|
Industries et biens de consommation courante |
33,8 |
|
Industrie et biens d'équipement |
30,3 |
|
Agriculture |
25,8 |
|
Transport et communications |
25,5 |
|
Industries alimentaires et agricoles |
24 |
|
Industries et biens intermédiaires |
23 |
|
Production et distribution d'énergie |
13,6 |
|
Divers |
38,2 |
(Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie)
On
constate que le bénéfice de la réforme sera
inégalement partagé entre secteurs puisque le secteur de la
production et de la distribution d'énergie bénéficiera
d'un allégement de taxe professionnelle de 13,6 % seulement contre
près de 50 % pour d'autres secteurs tels les services et les
organismes d'intérêt public, les assurances et les organismes
financiers, le bâtiment ou le génie civil et agricole.
En outre, ce tableau ne prend pas en compte les hausses de cotisation qui
résulteront des mesures de financement de la présente
réforme (suppression de la réduction pour embauche et
investissement et hausse de la cotisation minimale notamment) qui toucheront
inégalement les entreprises.
Ainsi, les institutions financières (sociétés d'assurance
et banques) devraient subir de plein fouet d'une part, l'augmentation de la
cotisation minimale de taxe professionnelle et, d'autre part, par le
relèvement de la valeur ajoutée sur laquelle est assise cette
cotisation résultant de l'intégration des loyers.
Par ailleurs, les entreprises fortement capitalistiques seront
pénalisées par la suppression de la réduction pour
embauche et investissement.
Enfin, les entreprises qui recourent largement à la location pour un
certain nombre de leurs biens devraient pâtir de l'intégration des
loyers dans leur valeur ajoutée.
Au total, selon les informations transmises à votre rapporteur par le
service des études du Sénat, le dispositif devrait se traduire
par :
- un gain significatif pour les petites entreprises ;
- un gain plus réduit pour certaines entreprises moyennes ou grandes
dans les secteurs les plus intensifs en emploi ;
- une perte légère pour les entreprises hautement capitalistiques
en expansion ;
- une perte significative pour les banques et les assurances.
3. Une réforme en trompe l'oeil
Les quelques exemples ci-après illustrent l'impact de la réforme
de la taxe professionnelle et de ses mesures de financement sur trois
entreprises. Ils montrent ainsi, dans les trois cas de figures
étudiés, que la réforme se traduira par une
augmentation de la cotisation de taxe professionnelle finalement
payée par les entreprises
, soit par le biais de la hausse de la
cotisation minimale de taxe professionnelle assise sur la valeur
ajoutée, soit par le biais de l'accroissement de la valeur
ajoutée prise en compte pour le plafonnement de la taxe professionnelle
en fonction de la valeur ajoutée.
La principale conséquence de la réforme serait donc
d'accroître la part des entreprises qui acquittent leur taxe
professionnelle sur une assiette valeur ajoutée.
Les simulations ont été effectuées à taux
d'imposition constants.
Cas d'une société de services dans laquelle les salaires
représentent 60 % de l'assiette de la taxe professionnelle et dont
le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions de francs
.
Son seul établissement emploie plus de 100 salariés pour une
masse salariale totale de 25 millions de francs, soit une assiette salaire de
4,5 millions de francs.
Sa cotisation de taxe professionnelle s'élève à 1,2
million de francs avant la réforme (pour un taux d'imposition de
16 %) et sa valeur ajoutée s'établit à 53 millions de
francs.
Le taux global d'imposition constaté dans la commune où elle est
implantée étant inférieur au taux global national, cette
société est soumise à la cotisation de
péréquation.
La croissance annuelle moyenne des bases de cette société est de
l'ordre de 4 %. Sa valeur ajoutée croît de 5 % par an.
1
ère
année de la
réforme
(1999) :
L'abattement sur les salaires procure un allégement d'impôt
de :
100 000 x 16 % = 16 000 F
La société est touchée par la suppression de la REI et la
majoration de la cotisation de péréquation.
En effet, sa base brute étant en hausse de 300 000 F (7,8 MF
contre 7,5 MF en 1998) la diminution de la REI à 25 % de
l'augmentation des bases, induit une perte de 12 000 F sur les
calculs réalisés par la société.
La majoration de la cotisation de péréquation
s'élève à 37 000 F.
Charge fiscale supplémentaire :
Cotisation de péréquation + 37 000 F
Réduction de la REI + 12 000 F
Abattement salaire -
16 000 F
Solde + 33 000 F
(soit + 2,64 % par rapport à la cotisation normalement
exigible en 1999).
2ème année
(2000) :
Charge fiscale supplémentaire :
Cotisation de péréquation + 38 000 F
Suppression totale de la REI + 25 000 F
Abattement salaire -
48 000 F
Solde + 15 000 F
(soit + 1,11 % par rapport à la cotisation normalement exigible en
2000)
3
ème
année
(2001):
Allégement de charge :
Cotisation de péréquation + 53 000 F
Suppression totale de la REI + 9 600 F
Abattement salaire -
160 000 F
Solde - 94 400 F
(soit un allégement de 7 % par rapport à la cotisation
normalement exigible en 2001)
Toutefois, la société est susceptible d'être soumise
à la
cotisation minimale
de taxe professionnelle. Dans
l'hypothèse où sa valeur ajoutée croît de 5 %
par an, elle s'élèvera à 92 millions de francs en
2001 et la cotisation minimale de TP s'établira à
1,39 millions
de francs (au taux de 1,5 %), ce qui
représente un
supplément de cotisation de 3 %
par
rapport à la cotisation normalement due.
4
ème
année
(2002) :
Allégement de charge :
Cotisation de péréquation + 24 000 F
Abattement salaire -
842 000 F
Solde - 818 000 F
(soit un allégement de 58 % par rapport à la cotisation
normalement exigible).
Cotisation minimale de taxe professionnelle 1,46 MF
Bilan :
supplément de cotisation de 4 %
5
ème
année
(2003) :
Allégement de charge :
Cotisation de péréquation + 27 200 F
Abattement salaire - 1
880 000 F
Solde - 1 852 800 F
(soit un allégement de 76 % par rapport à la cotisation
normalement exigible)
Cotisation minimale de taxe professionnelle 1,53 MF
Bilan :
supplément de cotisation de 5 %
Cas d'une société de services de 13 salariés dont les
salaires représentent 56 % de l'assiette imposable et qui
réalise un chiffre d'affaires de 45 millions de francs.
Masse salariale : 2,9 millions de francs soit une assiette salaires de
522 000 F
Taux moyen d'imposition : 21 %
Valeur ajoutée : 40 millions de francs
Cotisation de taxe professionnelle 1998 : 195 750 F
1999
: Allégement de cotisation de 21 000 F soit
- 10 % par rapport à 1998
2000
: Allégement de cotisation de 42 000 F soit
- 26 % par rapport à 1998
A partir de
2001
, la société n'est plus imposable sur ses
salaires. Sa cotisation est de : 410 000 F (assiette
immobilisations) x 21 % = 86 100 F
(soit une réduction de 56 % par rapport à 1998).
Mais si son chiffre d'affaires progresse au delà de 50 millions de
francs, la société sera soumise à la cotisation minimale
de taxe professionnelle soit un
supplément d'impôt de 393
900 F en 2000
(avec un taux de 1,2 % de la valeur
ajoutée), soit un total de 480 000 F d'impôt.
Bilan :
supplément d'impôt de + 457 %.
Cas d'une entreprise industrielle de 160 salariés dont les salaires
représentent 22 % de l'assiette imposable de TP et qui
bénéficie du plafonnement de sa cotisation de taxe
professionnelle en fonction de sa valeur ajoutée.
Progression des bases brutes de 8 % par an
Progression de la valeur ajoutée de 5 % par an
Montant des loyers payés à des tiers : 6,5 millions de francs
Taux moyen d'imposition : 19 %
Cotisation de taxe professionnelle 1998 : 8,35 millions de F
(plafonnée à 3,8 % de la valeur ajoutée).
1999 : Charge fiscale théorique supplémentaire
Cotisation de péréquation + 224 000 F
Réduction de la REI + 247 000 F
Abattement salaire -
57 000 F
Solde + 414 000 F
Mais dans la mesure où la cotisation de cette société est
plafonnée à 3,8 % de la valeur ajoutée produite,
l'allégement de la part salariale de la TP et ses mesures de financement
n'ont pas d'incidence.
Cependant, l'intégration des loyers dans la valeur ajoutée de la
société conduit à une majoration de cette valeur
ajoutée de 6,5 millions de francs et donc à une
majoration de
sa cotisation de taxe professionnelle de
:
6 500 000 x 3,8 % =
247 000 F
Bilan
:
supplément d'impôt de 3 %.
La situation est identique pour les années suivantes.
4. Une réforme qui oublie les professions libérales
En vertu de l'article 1467 du CGI, les titulaires de bénéfices
non commerciaux (BNC) employant moins de cinq salariés, soit la
très grande majorité des professionnels libéraux, sont
soumis à la taxe professionnelle sur une base comprenant, d'une part, la
valeur locative des seules immobilisations passibles des taxes foncières
dont le contribuable a disposé pour les besoins de son activité
professionnelle, et, d'autre part, 10 % des recettes.
Dans la mesure où leur taxe professionnelle n'est pas assise sur les
salaires, ils ne bénéficieront pas de la suppression progressive
de cette part de l'assiette de la taxe professionnelle alors même qu'ils
seront mis à contribution pour financer une telle mesure par
l'intermédiaire de la suppression de la REI ou du doublement de la
cotisation de péréquation.
On peut s'étonner d'une telle exclusion au regard de
l'équité fiscale.
Votre commission vous proposera donc un amendement tendant à leur
faire bénéficier de la réforme par le biais d'un
abattement sur la fraction des recettes prise en compte dans leurs bases de
taxe professionnelle.
B. LA PRÉSENTE RÉFORME PÉNALISE LES INVESTISSEMENTS ET
N'EST PAS L'INSTRUMENT LE PLUS EFFICACE POUR PROMOUVOIR L'EMPLOI
1. Les investissements sont pénalisés
La présente réforme vise à promouvoir l'emploi. C'est la
raison pour laquelle le gouvernement a opté pour une réduction
progressive de la part salariale de la taxe professionnelle plutôt que
pour une réduction de la part investissements.
Or, la part de la masse salariale dans les bases de taxe professionnelle a
constamment diminué depuis 1984 comme l'indique l'excellent rapport de
notre collègue Joël Bourdin sur les finances des
collectivités locales en 1998. Elle est ainsi passée de 45 %
en 1984 à 38,1 % en 1996 puis à 33,9 % en 1996.
Le tableau ci-après montre à l'inverse la croissance de la part
" valeur locative des matériels et outillages " dans
l'assiette de cette taxe depuis 1991.
L'évolution du stock de valeur locative est en effet plus inerte que
celle de la masse salariale en période de crise.
Les investissements réalisés par les entreprises resteront donc
pénalisés.
En outre, le gouvernement propose de supprimer la réduction pour
embauche et investissement dans un délai de deux ans, ce qui dissuadera
encore plus les entreprises d'investir.
On notera d'ailleurs que cette réforme est
rétroactive
puisqu'elle portera en 1999 sur des investissements réalisés en
1997 et en 2000 sur des investissements réalisés en 1998. En
effet, compte tenu du décalage de deux ans pour l'imposition à la
taxe professionnelle, une entreprise qui aurait investi en 1997 et en 1998 dans
l'espoir de bénéficier de la REI à 50 % ne disposera
en 1999 que de la moitié de l'avantage qu'elle avait pris en compte dans
ses calculs de rentabilité et d'aucune réduction en 2000.
Votre commission vous proposera de pérenniser la réduction
pour embauche et investissement à un taux de 25 %.
2. La réduction de la taxe professionnelle n'est pas l'outil le plus
efficace pour réduire le coût du travail
Comme le souligne le rapporteur général de la commission des
finances de l'Assemblée nationale
120(
*
)
, le Conseil des impôts estime
que la réduction de la taxe professionnelle n'est pas le vecteur le plus
efficace pour réduire le coût du travail dans la mesure où,
lorsque le travail doit supporter 100 francs de charge fiscale et sociale,
à peine 2 francs relèvent de la taxe professionnelle. Le Conseil
considère en conséquence que la réduction de la part
salariale de la base d'imposition à la taxe professionnelle ne constitue
pas un instrument efficace de la politique de l'emploi.
Au total, la présente réforme apparaît plutôt
favorable à un enrichissement du contenu en emplois de la croissance,
mais dans une proportion modeste au regard des effets potentiels d'un
allégement des cotisations salariales en partie compensé par une
hausse des prélèvements sur les entreprises, comme la cotisation
valeur ajoutée ou l'impôt sur les sociétés.
III. LES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DE LA PART SALAIRE SUR LES
COLLECTIVITÉS LOCALES
A. LES MODALITÉS DE LA COMPENSATION PROPOSÉE PAR LE
GOUVERNEMENT
Le C de l'article 29 du projet de loi de finances pour 1999 met en place un
dispositif destiné "
à compenser
(...)
la perte de
recette résultant de la suppression progressive
(...)
de la part
des salaires et rémunérations
(...)
comprise dans la base
d'imposition à la taxe professionnelle
."
La perte de recette en 1999 pour les collectivités locales est
estimée à 11,8 milliards de francs par le projet de loi de
finances.
1. La création d'un nouveau prélèvement sur recettes
Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales prennent
soit la forme de subventions budgétaires inscrites au budget du
ministère de l'intérieur, soit de prélèvements sur
recettes.
Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des
collectivités locales créé par le présent article
est le dixième. Son montant proposé pour 1999 est de 11,8
milliards de francs, soit 6,7 % du total.
Les
prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des
collectivités locales
dans le PLF 99
|
- DGF
Total |
109.788
176.023 |
2. Le
calcul de la compensation
Le II du C de l'article 29 distingue la compensation pendant la période
transitoire, s'étalant de 1999 à 2003, de la compensation
définitive, qui entrera en vigueur en 2003, lorsque la part salaire aura
été totalement supprimée.
a) La compensation entre 1999 et 2003
Pour la période s'étalant de 1999 à 2003, le montant de la
compensation sera obtenu en multipliant la perte de base de l'année par
les taux applicables en 1998.
L'article 29 gèle les bases salaires à leur niveau de 1999, si
bien que la perte de base prise en compte dans le calcul de la compensation est
la différence entre les bases nettes imposables en 1999 et les bases
de cette même année 1999 après application de
l'abattement
prévu par le b du I du A du présent article 29.
Par conséquent,
le dispositif proposé par le gouvernement ne
permet une compensation au franc le franc des pertes de recettes des
collectivités locales que pour l'année 1999
.
Entre 2000 et 2003, les taux applicables resteront ceux de 1998 et les bases de
référence celles de 1999. Le montant de la compensation obtenu
sera néanmoins revalorisé : il sera
indexé
sur le
taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement entre 1999 et
l'année de versement.
b) La compensation à partir de 2004
Le dernier alinéa du II du C évoque les modalités de la
compensation à compter de 2004 en indiquant que "
cette compensation
est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et
évolue comme cette dernière
".
Cette rédaction est imprécise
. En effet, il n'est pas
précisé comment le montant qui sera intégré
à la DGF en 2004 (celui de 2003 actualisé en tenant compte de
l'indice de la DGF) sera réparti entre les collectivités.
Pendant la période transitoire, la compensation dont
bénéficient les collectivités locales n'est pas une
compensation au franc le franc, mais elle est tout de même
"personnalisée" : le montant versé à une
collectivité est obtenu à partir des bases imposables de cette
collectivité en 1999.
En revanche,
lorsque la compensation sera intégrée à la
DGF, on peut penser qu'elle sera fondue dans la masse des crédits de
cette dotation et répartie selon les critères
péréquateurs qui la régissent
. Si tel était le
cas, la compensation reçue par chaque collectivité serait donc,
d'une part, indirecte car effectuée par le truchement de la DGF et,
d'autre part, entièrement déconnectée de ses bases
imposables, même périmées.
Un tel cas de figure serait d'autant plus gênant que les régions
ne perçoivent pas de dotation globale de fonctionnement
121(
*
)
. Il faudrait alors mettre en place
un dispositif de compensation spécifique pour cette catégorie de
collectivité.
3. Les bénéficiaires de la compensation
L'article 29 prévoit que la compensation ainsi définie
bénéficie "
à chaque collectivité locale,
groupement de communes doté d'une fiscalité propre ou fonds
départemental de péréquation de la taxe
professionnelle
".
Le II du C prévoit également deux dispositions
spécifiques aux structures intercommunales, destinées à
remédier à certaines difficultés liées au gel des
taux à leur niveau de 1998 :
- pour les
communes qui, en 1998, appartenaient à un groupement sans
fiscalité propre,
le taux voté par la commune est
majoré du taux appliqué au profit du groupement pour 1998 ;
- pour les
groupements qui perçoivent une taxe professionnelle pour
la première fois en 1999
(en lieu et place des communes), la
compensation est calculée en retenant le taux moyen
pondéré des communes membres du groupement constaté en
1998 et éventuellement majoré pour prendre en compte les taux
précédemment appliqués dans chaque commune au profit du
groupement.
4. Les dispositions de conséquence
- Le 1 du I du B du présent article dispose que
la diminution des
bases d'imposition des redevables
de la taxe professionnelle liée
à la suppression de la part salaire ne leur permet pas, contrairement
aux autres diminutions de bases d'imposition, de bénéficier, sur
leur demande, d'un dégrèvement correspondant à la
différence entre les bases de l'avant dernière année et
celles de la dernière année précédant
l'année d'imposition.
- Le 2 du I du B dispose que la suppression de la part salaire de l'assiette de
la taxe professionnelle ne constitue pas un motif d'éligibilité
à la première part et à la part résiduelle de la
seconde fraction du
fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP).
La première part de la seconde fraction du FNPTP organise une
compensation "
aux communes qui enregistrent d'une année sur l'autre
une perte importante de bases d'imposition à la taxe
professionnelle
". La part résiduelle de la seconde fraction du FNPTP
est versée "
aux communes qui connaissent des difficultés
financières graves en raison d'une baisse, sur une ou plusieurs
années, de leurs bases d'imposition à la taxe
professionnelle
".
- Le II du B dispose que
le produit de la majoration de la cotisation de
péréquation
, prévue au IX du A,
est reversé
au budget général via le fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP).
L'article 1646 A bis du code général des impôts stipule en
effet que le produit de la cotisation de péréquation est une
ressource du FNPTP. Toutefois, si le produit attendu de la majoration de cette
cotisation, estimé à 900 millions de francs, devait être
maintenu dans le FNPTP, qui fait partie de l'enveloppe normée des
concours de l'Etat aux collectivités locales, le montant de la dotation
de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui est la variable
d'ajustement de l'enveloppe normée, en serait réduit
d'autant
122(
*
)
.
Une telle configuration n'est pas souhaitable car, d'une part, la DCTP subit
déjà une réduction importante de son montant et, d'autre
part, cette dotation bénéficie à l'ensemble des
collectivités qui perçoivent une taxe professionnelle, tandis que
le fonds de péréquation de la taxe professionnelle est
réservé aux seules communes répondant aux critères
d'éligibilité.
- Le VI du A modifie l'article 1636 B
octies
du code
général des impôts, qui organise la
répartition
des produits des taxes spéciales d'équipement perçues par
certains établissement publics
123(
*
)
entre les taxes foncières, la
taxe d'habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes
que chacune de ces taxes a procuré l'année
précédente à l'ensemble des communes et de leurs
groupements situés dans le ressort de ces établissements.
Le 1 du VI du A précise que les recettes de chacun des impôts
locaux précités s'entendent non seulement des recettes figurant
dans les rôles généraux, mais également de la
compensation versée aux collectivités locales en application des
dispositions du présent article 29.
Le 2 du VI du A indique que, dans les communes concernées, le produit
fiscal à recouvrer au profit d'un syndicat de communes est
prélevé sur le produit de chacune des impositions locales, mais
également sur la compensation versée en raison de la suppression
de la part salaire de la taxe professionnelle.
B. LES LIMITES DU DISPOSITIF PROPOSÉ
La suppression de la part salaire de l'assiette de la taxe professionnelle
constitue un allégement des charges pesant sur les entreprises. Sous ce
seul angle, elle n'est pas critiquable.
La suppression de la part - environ 35% - des salaires dans l'assiette de la
taxe professionnelle s'apparente en effet à une baisse
uniforme
des cotisations sociales employeurs. Il s'agit donc d'une mesure favorable
à l'emploi. Toutefois, des allégements de charges
ciblés
sur les bas salaires auraient sans doute été
plus efficaces en termes de création d'emploi.
Au total, l'impact effectif du dispositif sur l'emploi dépendra
toutefois largement de son
impact psychologique
sur les entrepreneurs :
- d'un côté, la réforme réduirait un impôt
complexe et fortement critiqué, ce qui serait plutôt de nature
à nourrir des anticipations favorables ;
- de l'autre, la réforme est elle-même peu lisible, ce qui
paraît peu propice à engager un redéploiement du tissu
productif favorable à l'emploi. En outre, la taxe professionnelle serait
désormais assise sur les seules immobilisations des entreprises,
c'est-à-dire les investissements, ce qui constitue un
signal
peu
favorable aux investissements étrangers. Enfin, la réforme serait
peu incitative aux
créations d'emplois
, en raison de la
suppression de la réduction pour embauche, d'une part ; de ce que les
nouveaux établissements bénéficient déjà le
plus souvent d'exonérations de taxe professionnelle, d'autre part.
Le caractère incertain des conséquences de la réforme
sur le niveau de l'emploi conduit à s'interroger sur la pertinence des
contraintes imposées par la réforme aux collectivités
locales
:
1. La transformation d'un impôt local en subvention budgétaire
n'est pas une bonne chose
La suppression de la part salaire de la taxe professionnelle conduit à
retirer aux collectivité locales leur pouvoir fiscal sur le tiers d'un
impôt dont le produit représente la moitié des ressources
fiscales des collectivités locales, donc sur
un sixième de
leur pouvoir fiscal
.
Cette évolution est regrettable car :
L'autonomie fiscale des collectivités locales est remise en cause
L'article 34 de la Constitution dispose que c'est la loi qui détermine
les principes fondamentaux de "
la libre administration des
collectivités locales, de leurs compétences et de leurs
ressources
". Dès lors, il appartient au Parlement, et au
Sénat, "
maison des collectivités locales
", en particulier,
de veiller à ce que la loi permette aux collectivités locales de
s'administrer librement, en s'assurant que leurs ressources leur permettent
d'exercer librement leurs compétences.
Le Conseil constitutionnel
124(
*
)
a souligné l'importance du
pouvoir fiscal des collectivités locales au regard du principe de libre
administration en précisant que "
les règles posées par
la loi ne sauraient avoir pour conséquence de restreindre les ressources
fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre
administration
", prévue à l'article 72 de la Constitution.
Dès lors, il appartient à chacun de juger si la suppression d'un
sixième de leur pouvoir fiscal par les dispositions du présent
article 29 constitue une atteinte à l'autonomie des collectivités
locales.
Le graphique ci-dessous, établi par l'OCDE en 1997, alimente utilement
la réflexion sur ce point. Il témoigne du degré de
décentralisation relativement faible de notre pays et montre que la part
des dépenses locales dans les dépenses publiques de la France est
supérieure à la part du produit de la fiscalité locale
dans les recettes fiscales totales. La suppression de la part salaire de la
taxe professionnelle ne devrait pas contribuer à résorber ce
déséquilibre.
Les ratios financiers de la décentralisation dans les pays de l'OCDE (1995)
0,80-
0,70-
0,60-
0,50-
0,40-
0,30-
0,20-
0,10-
Décentralisation des impôts
|
|
|||||
|
|
|
|
|
Décentralisation des dépenses : dépenses des gouvernements locaux/dépenses de l'Etat et des gouvernements locaux |
|
Japon
Suède
Canada
|
All.
Suisse Décentralisation des impôts : impôts locaux/Impôts nationaux et locaux (hors sécurité sociale |
Aust
|
Finl.
Danemark La distance d'un point à la droite équidistante reflète le déséquilibre entre le montant de dépenses locales et le montant de recettes fiscales locales. |
UK
|
Port.
France
Plus cette distance est importante plus les transferts de l'Etat central dans les ressources locales sont importants. |
|
|
0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 |
|
|
Décentralisation des dépenses |
Source : OCDE
La
dépendance financière n'incite pas au dynamisme
économique
La réforme de la taxe professionnelle va accroître la part des
concours de l'Etat dans les ressources totales des collectivités, qui,
en ajoutant les compensations et dégrèvements versés par
l'Etat aux dotations traditionnelles, représente déjà,
avant la réforme, environ 55% des ressources des collectivités
locales.
La tendance au remplacement des impôts locaux par des concours
budgétaire, plusieurs fois constatée dans le projet de loi de
finances pour 1999, est regrettable, notamment dans le cas de la taxe
professionnelle. En effet,
il est nécessaire qu'un lien fiscal fort
unisse les collectivités locales à leur tissu
économique
. Ainsi, les collectivités qui se livrent à
des investissements coûteux pour attirer les entreprises doivent pouvoir
être récompensées par un produit fiscal accru.
Plus généralement, il est nécessaire de développer
les interactions entre les collectivités locales et les entreprises
installées sur leur territoire, car elles ont des
intérêts communs
: les collectivités
bénéficient des emplois créés et les entreprises
des services qui leur sont fournis.
En somme, la transformation d'une ressource fiscale locale en concours
budgétaire témoigne d'une
conception contre-productive du
rôle des collectivités locales en tant qu'acteurs
économiques
, qu'il est intéressant d'analyser à la
lumière des considérations suivantes, tirées d'un document
de l'OCDE
125(
*
)
:
"
La responsabilisation des collectivités locales
-
Dans un contexte décentralisé, les niveaux d'administration
locaux doivent financer leurs actions par des ressources locales, et
essentiellement fiscales. L'obligation de maintenir ou d'augmenter la base
fiscale est une forme d'incitation à la mobilisation locale en faveur du
développement économique. Des attitudes malthusiennes des
collectivités locales face au développement d'activités
économiques, comme par exemple un faible intérêt pour
l'aménagement de zones d'activités et une
préférence pour une activité résidentielle,
cèdent le pas à de véritables stratégies de
croissance économique.
Un élu local dont les ressources se
composent essentiellement de subventions centrales se trouve placé dans
la position d'un quémandeur ; un élu local responsable des
rentrées fiscales devient un acteur du développement.
"
La réforme porte en germe la "
démolition
programmée
" du principal impôt local
Lorsque la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe
professionnelle sera intervenue, et compte tenu des dégrèvements
et compensations,
l'Etat acquittera environ 60% de la taxe professionnelle
perçue par les collectivités locales
. Dès lors,
même si la taxe professionnelle est un impôt légitime en
raison des services rendus à leurs redevables par les
collectivités qui le perçoivent, la fraction marginale de
l'assiette de l'impôt pesant sur les entreprises sera contestée et
deviendra, selon l'expression employée par le président Christian
Poncelet devant l'Assemblée des présidents de conseils
généraux "
un impôt discriminatoire sur
l'investissement
".
A cet égard, il est révélateur de constater qu'aucun des
grands pays de l'Union européenne ne retient les seules immobilisations
comme assiette de l'impôt local pesant sur les entreprises :
Eléments retenus dans l'assiette de l'impôt
local
sur les activités économiques selon les
pays
|
|
Bénéfices |
Masse salariale |
Nombre de personnes employées |
Immobilisations |
Autres |
|
Allemagne |
oui |
non |
non |
oui |
non |
|
Belgique
|
non
|
non
|
non
|
non
|
moteurs |
|
Espagne |
non |
non |
oui |
non |
surface, secteur d'activité, puis-sance électrique |
|
France |
non |
oui |
non |
oui |
non |
|
Italie |
oui |
non |
non |
non |
secteur d'acti-vité, superficie |
|
Luxembourg |
oui |
non |
non |
non (1) |
non |
|
Portugal |
oui |
non |
non |
non |
non |
(1)
Depuis le 1er janvier 1997
Notre collègue Jean-Pierre Fourcade, président du comité
des finances locales, a considéré que la réforme
proposée portait en germe une "
démolition
programmée
" de la taxe professionnelle. Ce risque est bel et
bien réel, et il est inquiétant.
2. Le système de la compensation menace les ressources des
collectivités locales
Selon un chiffrage d'origine gouvernementale, le produit de la taxe
professionnelle perçue par les collectivités locales entre 1992
et 1997 est inférieur à ce qu'auraient été leurs
ressources si la réforme de la taxe professionnelle proposée par
le présent article 29 s'était appliquée au cours de cette
période.
En effet, tandis que les bases "salaires" de taxe professionnelle ont
augmenté de 10,6% entre 1992 et 1997, une compensation versée par
l'Etat au titre de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe
professionnelle aurait augmenté de 12,1%.
Votre rapporteur général, en dépit de son insistance
auprès du ministère de l'économie et des finances, n'a pas
eu accès au détail de ce calcul. Il le considère donc
comme sujet à caution.
S'agissant de la période à venir, les inquiétudes sont
grandes. En effet, le gouvernement propose de geler les taux à leur
niveau de 1998 et les bases à leur niveau de 1999.
Ce dispositif
pénalise, individuellement, les collectivités qui ont
procédé à des investissements pour attirer les
entreprises
et qui ne pourront pas pleinement profiter de l'augmentation
future de leurs bases de taxe professionnelle.
Plus généralement,
ce dispositif pénalise l'ensemble
des collectivités locales
puisqu'il prévoit d'indexer la
compensation aux collectivités locales sur l' "indice de la DGF", qui
s'établit pour 1999 à 2,75%. En revanche, le taux de progression
de la masse salariale retenu par le gouvernement dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale est de 4,3%. Le manque
à gagner est donc inéluctable.
Enfin,
le gel des bases à leur niveau de 1999 est
présenté par le gouvernement comme favorable aux
collectivités locales en difficulté
, puisqu'il
protégera le niveau de leurs ressources d'une éventuelle
réduction de leurs bases. Cet argument est recevable à court
terme. Mais la garantie de ressource est susceptible de conduire certaines de
ces collectivités à repousser les ajustements nécessaires
à un retour à la croissance des bases de taxe professionnelle sur
leur territoire.
La péréquation en faveur des collectivités les plus
défavorisées ne doit pas, au risque de mettre en péril la
croissance de l'économie du pays, passer par la pénalisation des
plus dynamiques, mais par des dispositifs tels que le fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), dont les
crédits sont, entre autres, destinés à venir en aide
"
aux communes qui connaissent des difficultés financières
graves en raison d'une baisse, sur une ou plusieurs années, de leurs
bases d'imposition à la taxe professionnelle
".
Après 2004
, la perte de recette pour chaque collectivité
locale n'est pas possible à évaluer puisque la compensation sera
intégrée à la dotation globale de fonctionnement.
L'application des critères de répartition de la DGF à la
répartition des sommes censées compenser la suppression de la
part salaire de l'assiette de la taxe professionnelle sera source de
transferts financiers importants entre collectivités
.
3. Un dispositif aux effets pervers non maîtrisables
La suppression de la part salaire de l'assiette de la taxe professionnelle aura
des
conséquences sur les potentiels fiscaux
des
collectivités locales. Sans qu'il soit possible d'en chiffrer les effets
avec précision, votre rapporteur général rappelle que le
potentiel fiscal d'une collectivité est l'un des critères pris en
compte pour l'éligibilité d'une collectivité au
bénéfice de certaines dotations, ainsi que pour la
détermination du montant attribué. Il convient donc de manier cet
indicateur avec la plus grande prudence.
Si la modification des potentiels fiscaux est un effet pervers potentiel de
la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle,
les conséquences de celle-ci sur les ressources des communes
"écrêtées" sont en revanche certaines.
L'article 1648 A du code général des impôts prévoit
que "
lorsque dans une commune les bases d'imposition d'un
établissement, divisées par le nombre d'habitants,
excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par
habitant constatée au niveau national, il est perçu directement,
au profit d'un fonds départemental de la taxe professionnelle, un
prélèvement égal au produit du montant des bases
excédentaires par le taux en vigueur dans la commune
".
Il résulte de cet article que ce sont les communes qui sont
écrêtées et non les entreprises. Les communes
écrêtées sont celles dans lesquelles un ou plusieurs
établissements ont des bases par habitant supérieures à
deux fois la moyenne nationale.
La suppression de la part salaire va entraîner une réduction
des ressources des communes écrêtées dans lesquelles les
entreprises dont les bases sont deux fois supérieures à la
moyenne nationale ont une assiette de taxe professionnelle fortement
capitalistique.
En effet, après la réforme, les bases par tête des
entreprises fortement capitalistiques, les centrales nucléaires par
exemple, vont rester pratiquement inchangées alors que la moyenne
nationale va baisser en raison de la réduction de l'assiette. Par
conséquent
, le seuil d'écrêtement va baisser : les
communes seront donc écrêtées plus tôt
126(
*
)
.
Les montant écrêtés, qui seront plus élevés,
iront alimenter les fonds départementaux de la taxe professionnelle
(FDPTP). Ces derniers bénéficieront par ailleurs de la
compensation de la suppression de la part salaire dans les mêmes
conditions que les collectivités locales et les groupements.
En somme, paradoxalement,
les communes connaîtront une perte de
recettes non compensée et les fonds départementaux, qui sont
compensés, bénéficieront de recettes accrues.
Les conséquences de cet effet pervers de la réforme vont
s'accentuer année après année, puisque la suppression de
la part salaire sera progressive jusqu'en 2003. A partir de 2003, le seuil
d'écrêtement va arrêter de baisser, et les ressources des
communes concernées vont se stabiliser à un niveau plus faible
que celui de 1999.
Plusieurs
pistes
sont envisageables pour résoudre ce
problème. En premier lieu, il peut être envisagé de
geler l'assiette dans sa composition de 1998
. Ainsi,
l'écrêtement ne jouerait que lorsque des entreprises auraient des
bases deux fois supérieure à la moyenne nationale de 1998.
En second lieu, il est concevable de
jouer sur la compensation
. Dans un
tel système, la compensation de la suppression de la part salaire dont
bénéficieraient les fonds départementaux pourrait en
partie être reversée aux communes dont les bases, du fait de
l'abaissement du seuil d'écrêtement, contribueraient à
accroître les ressources des FDPTP.
Une dernière solution est envisageable. Elle permettrait d'ailleurs de
résoudre une grande partie des problèmes posés par la
réforme de la taxe professionnelle dans sa version adoptée par
l'Assemblée nationale en première lecture du présent
projet de loi de finances pour 1999. Il s'agit du
remplacement du
système de la compensation des pertes de recette liées à
la suppression de la part salaire par un dégrèvement
.
Dans le système du dégrèvement, les bases salaires ne
disparaissent pas. Par conséquent, le seuil d'écrêtement ne
baisse pas, préservant ainsi les ressources des communes
écrêtées.
C. LA SOLUTION PROPOSÉE : LE DÉGRÈVEMENT
Le gouvernement avait le choix entre deux méthodes pour compenser la
perte de recette des collectivités locales :
- le
dégrèvement
, qui consiste à maintenir les
salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle et les déclarations
fiscales des entreprises, cette part de l'assiette de la TP étant prise
en charge par l'Etat et non plus par les entreprises. Cette solution permet aux
collectivités locales de continuer à voter des taux et à
percevoir le produit correspondant.
- la
compensation
, dont la base de calcul est déconnectée
de l'évolution des taux votés par les collectivités.
La solution de la compensation a été retenue, le gouvernement
estimant, en réponse à une question de votre rapporteur
général, qu'un "
système de dégrèvement
n'est pas compatible avec l'esprit de la réforme de la taxe
professionnelle :
-
il ne serait que transitoire
. A compter de 2003, la part des salaires
et des rémunérations utilisées dans le calcul de la taxe
professionnelle ne sera plus exigée du contribuable. Or, dès lors
que cette part salaire n'apparaît plus dans l'assiette de la taxe
professionnelle, il serait contraire au souci de simplification administrative
de continuer à exiger de la part des entreprises une déclaration
des salaires
uniquement pour calculer la compensation aux
collectivités locales
.
-
il serait coûteux et déresponsabilisant
, car il
reviendrait à faire payer par le contribuable national les
conséquences de la dynamique des bases et des taux des impôts
locaux, sans que le contribuable local ne soit en aucune manière
concerné par les décisions fiscales de leurs élus locaux.
Cela étant le Gouvernement a décidé de calculer la
compensation la première année en retenant les pertes effectives
de bases telles qu'elles sont calculées en 1999. Ainsi, dans
l'hypothèse où les collectivités locales mèneraient
une politique d'augmentation des taux
raisonnable
, le coût pour
l'Etat d'un dégrèvement serait quasiment identique à celui
de la compensation retenue par le gouvernement
."
Ces arguments témoignent du manque de confiance du gouvernement envers
les collectivités locales et d'une mauvaise appréhension de leur
capacité à être des acteurs du développement
économique.
1. Il est indispensable de mettre en place un suivi de l'évolution de
la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle
Il est erroné de considérer que le maintien d'une
déclaration par les entreprises de leur base salaires, quand bien
même les salaires ne feraient plus partie de l'assiette de l'impôt,
serait source de complication administrative. Cette obligation conduirait
simplement les entreprises à continuer à remplir leur
déclaration comme elles l'ont toujours fait.
En outre, l'Assemblée nationale a adopté en première
lecture du présent projet de loi de finances, avec avis favorable du
gouvernement, un amendement selon lequel "
avant le premier octobre 1999, le
gouvernement remettra au Parlement un rapport évaluant les premiers
résultats pour l'emploi de la réforme de la taxe professionnelle
prévue par le présent article et fournissant des simulations sur
les conséquences de celle-ci pour les entreprises, les
collectivités locales et l'Etat au titre de chacune des années
2000 à 2003
."
Il semble que, si le gouvernement veut vraiment analyser les effets de la
réforme sur l'emploi et ses conséquences pour les
collectivités locales, il lui sera nécessaire de connaître
l'évolution des bases salaires. Si celles-ci augmentent, cela signifiera
que l'impact de la réforme sur l'emploi est positif. Cela signifiera
aussi que le manque à gagner pour les collectivités locales sera
plus important.
Votre rapporteur général s'étonne que l'Assemblée
nationale ait limité à 1999 l'obligation du gouvernement de
remettre ce rapport. La réforme aura alors moins d'un an, et ses effets
ne devraient pas être très significatifs.
Il apparaît, par ailleurs, nécessaire que les entreprises
continuent à remplir une déclaration sur leur base "salaires"
pour évaluer, à tout moment, l'écart entre la compensation
versée et l'évolution des bases salaires. Cette information
serait utile pour éviter à la compensation de la suppression de
la base "salaires" de connaître le sort d'autres dotations qui, à
leur création, compensaient des pertes de recettes, mais dont les
critères de répartition ont évolué progressivement
vers la péréquation, déconnectant ainsi les montants
versés aux collectivités des pertes de recettes à
l'origine de la mise en place de la compensation.
Cette tendance à la dilution des compensations sera renforcée
lorsque, dans l'hypothèse où la solution du
dégrèvement ne serait finalement pas retenue par le gouvernement,
la compensation de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe
professionnelle sera fondue dans la DGF. Or, une telle évolution ne va
pas dans le bon sens car elle conduit à placer les collectivités
locales à la merci du gouvernement, qui transforme les ressources
fiscales directes des collectivités en concours budgétaire dont
il est libre de modifier à sa guise les critères d'attribution.
2. Seul le dégrèvement permet une vraie responsabilisation des
collectivités locales
Le gouvernement soupçonne les collectivités locales de ne pas
mener une politique de taux "
responsable
". Cet argument repose sur une
méconnaissance de l'évolution des taux au cours des
années récentes
. Le graphique ci-dessous, issu du rapport
présenté par notre collègue Joël Bourdin au nom de
l'Observatoire des finances locales en juillet 1998, témoigne de la
modération de l'évolution des taux sur la période
récente.
Le
procès en irresponsabilité des collectivités locales, qui
voteraient des taux élevés au motif que le gouvernement
acquitterait une partie de la charge, oublie que
les entreprises
continueront de payer la part investissement de la taxe professionnelle
.
Les redevables de taxe professionnelle resteront donc libres de
déterminer le choix de leurs implantations en fonction du niveau des
taux fixés par les collectivités locales. Au demeurant, les
dispositions complexes existant en matière de liaison des taux des
différents impôts locaux viennent encadrer de façon
rigoureuse la liberté de décision des collectivités.
Par ailleurs, l'argumentaire du gouvernement fait fi de
l'aversion
croissante des élus locaux pour l'augmentation de la pression
fiscale
sur les entreprises et les particuliers installés sur leur
territoire. En réalité, c'est le système de la
compensation et non celui du dégrèvement qui pourrait être
source d'alourdissement de la fiscalité locale. Afin de compenser les
pertes de recettes liées au choix du gouvernement en faveur de la
compensation, certaines collectivités pourraient être conduites
à augmenter le taux des impôts locaux pesant sur les
ménages, et celui frappant les bases restantes de la taxe
professionnelle.
Enfin, il apparaît que
seul le système de
dégrèvement est source de responsabilisation des
collectivités locales
. En faisant reposer le produit de la taxe
professionnelle qu'elles perçoivent entièrement sur les taux
qu'elles votent, il conduit ceux qui votent les taux à assumer
pleinement les conséquences de leurs choix, à être
sanctionnés par le suffrage universel quand ils sont mauvais et à
bénéficier de rentrées fiscales supplémentaires
lorsqu'ils sont attractifs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 30
Taxe générale sur les
activités polluantes
(TGAP)
Commentaire : le présent article prévoit
d'instituer, à compter du 1
er
janvier 1999, au profit du
budget de l'Etat, une taxe générale sur les activités
polluantes qui se substituerait aux taxes affectées à l'ADEME et
qui préfigurerait la future écotaxe communautaire.
I - LA SITUATION ACTUELLE
A. LA FISCALITÉ DE L'ENVIRONNEMENT
1. Contexte général
De nombreuses études récentes
127(
*
)
montrent que l'introduction des
mécanismes de marché dans la politique de l'environnement,
notamment par l'institution de
taxes environnementales, ou
écotaxes
, constitue un levier plus efficace que des
réglementations contraignantes.
Les écotaxes, en modifiant les prix relatifs, obligent les producteurs
et les consommateurs à prendre en compte (à
" internaliser ") le coût de la pollution ou de certaines
autres externalités dans leurs décisions économiques.
Selon un rapport de l'OCDE
128(
*
)
, il existe deux grandes approches
des écotaxes selon les pays :
1- la première consiste en l'introduction de nouvelles taxes au coup
par coup pour faire face aux problèmes d'environnement nouvellement
identifiés ou pour remplacer ou compléter les
réglementations existantes ;
2- la seconde repose sur une restructuration globale du système fiscal
dans ce domaine.
2. La fiscalité de l'environnement en France
La France relève aujourd'hui de la première catégorie.
Cependant le présent article amorce une refonte de son système
fiscal environnemental.
Pendant longtemps, la France a privilégié la
réglementation sur la taxation. Toutefois, la fiscalité de
l'environnement y a connu un essor particulier depuis une dizaine
d'années, avec la création des nombreuses taxes visant à
limiter certaines émissions polluantes ou à financer des
politiques de dépollution.
Le dispositif comporte actuellement
environ 75 taxes
relativement
hétérogènes. Mme Nicole Bricq, dans l'introduction de son
rapport sur la fiscalité de l'environnement souligne que " les
réformes qui sont intervenues récemment se sont trop souvent
traduites par des mesures ponctuelles, sans cohérence d'ensemble "
129(
*
)
.
B. LES TAXES AFFECTÉES À L'ADEME
Les taxes fiscales et parafiscales affectées à l'ADEME
constituent une partie de la fiscalité environnementale en France.
Il existe en effet aujourd'hui
cinq taxes affectées à
l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME)
et dont l'objet est de taxer les émissions polluantes :
1-
la taxe sur le stockage des déchets ménagers et
assimilés,
instituée par l'article 7 de la loi du 13
février 1992 relative à l'élimination des déchets,
possède un caractère fiscal. Elle est acquittée par les
exploitants de décharges de déchets ménagers et
assimilés et son produit est destiné à soutenir le
développement de techniques de traitement innovantes, à financer
des investissements et à aider les communes d'accueil des nouvelles
installations ;
2-
la taxe sur les déchets industriels spéciaux,
instituée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement, a également un caractère
fiscal. Elle est acquittée par les exploitants des installations de
traitement ou de stockage de déchets industriels spéciaux et
son produit est destiné à financer le traitement et la
réhabilitation des sites pollués " orphelins "
130(
*
)
;
3-
la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique,
instituée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985, est
acquittée par les exploitants d'installations émettant certains
rejets dans l'atmosphère ; le produit de la taxe est affecté
à la surveillance de la qualité de l'air et au financement de
projets de lutte contre la pollution atmosphérique ;
4- la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires,
instituée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la
lutte contre le bruit, a un caractère fiscal. Elle est acquittée
par les compagnies aériennes utilisant les grands aérodromes et
son produit est destiné à aider les riverains de ces
aéroports à réaliser des travaux d'isolation
acoustique ;
5-
la taxe parafiscale sur les huiles de base,
instituée en
1986 et réformée par le décret du 31 août 1989 puis
par celui du 31 août 1994, est acquittée par les personnes mettant
sur le marché des huiles neuves ou
régénérées. Son produit est affecté au
financement de l'élimination ou de la régénération
des huiles usagées, à des actions de communication et à
des investissements pour la mise en place de points de collecte.
On peut donc distinguer :
1-
trois taxes de nature fiscale
: taxes sur l'élimination
et le stockage des déchets et taxe d'atténuation des nuisances
sonores aéroportuaires,
2-
et deux taxes parafiscales
: taxe sur la pollution de l'air et
taxe sur les huiles de base.
Produit des taxes affectées à l'ADEME
:
(en millions de francs)
|
Taxe |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers |
395 |
420 |
690 |
770 |
875 |
1 337 |
|
Taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux |
-- |
-- |
85 |
93 |
101 |
165 |
|
Taxe sur la pollution atmosphérique |
187 |
160 |
134 |
187 |
194 |
222 |
|
Taxe sur les nuisances sonores |
30 |
30 |
32 |
38 |
40 |
89 |
|
Taxe sur les huiles de base |
21 |
107 |
114 |
114 |
111 |
121 |
|
TOTAL |
633 |
717 |
1 055 |
1 202 |
1 322 |
1 935 |
C.
LE PRODUIT DE CES TAXES FINANCE l'ACTION DE l'ADEME
1. Présentation de l'ADEME
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME) est un établissement public à caractère industriel
et commercial, placé sous la triple tutelle des ministères de
l'Environnement, de l'Industrie et de la Recherche. Elle a été
créée en 1990 par la fusion de trois organismes existant.
L'activité de l'ADEME vise à la maîtrise conjointe des
consommations d'énergie, de matières premières et des
pollutions.
2. Financement de l'ADEME
Le financement de l'ADEME est assuré :
- à plus de
70 % par les taxes fiscales et parafiscales
dont
l'Agence assure le recouvrement ainsi que la gestion ;
- et à moins de
30 % par des crédits d'origine
budgétaire
.
ð Depuis plusieurs années, une tendance à la
débudgétisation de l'ADEME était apparue, la part des
crédits budgétaires dans le financement de l'Agence se
réduisant au profit de celle des taxes affectées.
1- Budget d'intervention : Les taxes affectées à l'ADEME
entrent pour une part croissante dans le budget d'intervention de l'Agence,
comme le montre le tableau ci-après :
Taxes et crédits budgétaires dans le budget d'intervention de
l'ADEME
:
(en millions de
francs)
|
|
Taxes (1) |
Crédits budgétaires (2) |
(1) + (2) |
Part des taxes dans (1) + (2) |
|
1993 |
286 |
826 |
1112 |
26 % |
|
1994 |
594 |
386 |
980 |
61 % |
|
1995 |
676 |
379 |
1055 |
64 % |
|
1996 |
984 |
356 |
1340 |
73 % |
|
1997 |
1116 |
411 |
1527 |
73 % |
2-
Budget de fonctionnement : Le coût global de fonctionnement de
l'ADEME s'élève à environ 300 millions de francs, couverts
à 62 % par des crédits budgétaires versés par
chaque ministère de tutelle, à 30 % par une part du produit des
taxes affectées et à 8 % par des ressources propres.
Taxes et crédits budgétaires dans le budget de fonctionnement
de l'ADEME
:
(en millions de
francs)
|
|
Taxes (1) |
Crédits budgétaires (2) |
(1) + (2) |
Part des taxes dans (1) + (2) |
|
1993 |
31.5 |
230.6 |
262.1 |
12 % |
|
1994 |
39.2 |
224.7 |
263.9 |
15 % |
|
1995 |
41.2 |
227.4 |
268.5 |
15 % |
|
1996 |
71.2 |
210.5 |
281.7 |
25 % |
|
1997 |
85.7 |
201.2 |
287.0 |
30 % |
II -
LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article prévoit d'instituer, à compter du
1
er
janvier 1999, au profit du budget de l'Etat, une
taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP)
qui se
substituerait aux cinq taxes actuellement affectées à l'ADEME. La
création de la TGAP constitue la mesure phare de la politique fiscale de
l'environnement que souhaite engager le Gouvernement.
A. INSTAURATION D'UNE TAXE UNIQUE : LA TGAP
1. Les objectifs poursuivis
Deux raisons principales ont conduit le Gouvernement à proposer la
création de la TGAP :
1- d'une part,
moderniser, unifier et simplifier la fiscalité
pesant sur les activités polluantes
, considérant notamment
que l'existence des taxes multiples dans le domaine de la protection de
l'environnement ne favorise pas la lisibilité de la politique fiscale de
lutte contre les pollutions et occasionne souvent des difficultés de
gestion,
2- et d'autre part,
mettre en oeuvre de façon plus efficace le
principe " pollueur-payeur "
. En effet, jusqu'à
présent, le rendement des taxes était largement
déterminé par le coût des réparations des
pollutions ; désormais, la TGAP devrait permettre de dissuader les
pratiques polluantes et d'inciter à des comportements plus respectueux
de l'environnement
131(
*
)
.
2. La création de la TGAP
En conséquence, le présent article prévoit de
substituer une taxe unique, la TGAP
,
à l'ensemble des cinq
taxes existantes
présentées ci-dessus.
La TGAP ne serait donc pas un impôt supplémentaire
et
cette substitution se ferait à prélèvements globaux
constants. Contrairement à ces cinq taxes dont le produit est
affecté à l'ADEME, la TGAP serait un impôt d'Etat dont le
produit alimenterait le budget de l'Etat et qui relèverait donc de la
compétence législative.
•
Le paragraphe I
du présent article propose l'insertion de
six nouveaux articles dans le code des douanes (articles 266 sexies à
undecies du code général des douanes) :
1- l'article 266 sexies (nouveau) institue la TGAP et établit la liste
des redevables ;
2- l'article 266 septies (nouveau) précise le fait
générateur de la taxe ;
3- l'article 266 octies (nouveau) précise les éléments
sur lesquels la taxe est assise ;
4- l'article 266 nonies (nouveau) fixe le montant de la taxe ;
5- l'article 266 decies (nouveau) prévoit que certains assujettis
à la taxe sur les huiles de base ou à celle sur la pollution
atmosphérique peuvent obtenir le remboursement des sommes versées
ou une diminution des montants exigibles ;
6- l'article 266 undecies (nouveau) précise que la taxe est
" déclarée, contrôlée et recouvrée selon
les règles, garanties et sanctions prévues en matière de
douanes ".
Le tableau ci-après présente les principales
caractéristiques de la TGAP prévues dans ces nouveaux articles.
|
TGAP |
Redevables
|
Fait
générateur
|
Eléments sur lesquels la
taxe est assise
|
Montant (F/Tonne)
|
|
Déchets ménagers ou assimilés |
Tout exploitant d'une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés. |
Réception de déchets par les exploitants mentionnés. |
Poids des déchets reçus par les exploitants mentionnés. |
1- déchets
réceptionnés dans une
installation de stockage de déchets ménagers et assimilés
: 60 F/tonne,
|
|
Déchets industriels spéciaux |
Tout exploitant d'une installation d'élimination de déchets industriels spéciaux par incinération co-incinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique non exclusivement utilisée pour les déchets que l'entreprise produit, à l'exception des installations d'élimination de déchets industriels spéciaux exclusivement affectées à la valorisation comme matière. |
Réception de déchets par les exploitants mentionnés. |
Poids des déchets reçus par les exploitants mentionnés. |
1- déchets
réceptionnés dans une
installation d'élimination de déchets industriels
spéciaux : 60 F/tonne,
|
|
Pollution atmosphérique |
Tout exploitant d'une installation soumise à autorisation au titre de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement dont la puissance thermique maximale lorsqu'il s'agit d'installations de combustion, la capacité lorsqu'il s'agit d'installations d'incinération d'ordures ménagères, ou le poids des substances mentionnées au 2 de l'article 266 septies émises en une année lorsque l'installation n'entre pas dans les catégories précédentes, dépassent certains seuils. |
Emission
dans l'atmosphère par les installations mentionnées :
|
Poids des substances émises dans l'atmosphère par les installations mentionnées. |
- oxydes de soufre et autres
composés soufrés :
180 F/tonne,
|
|
Nuisances sonores aéroportuaires |
Tout exploitant d'aéronefs ou, à défaut, leur propriétaire, à l'exception des aéronefs de masse maximale au décollage inférieure à deux tonnes et des aéronefs appartenant à l'Etat ou participant à des missions de protection civile ou de lutte contre l'incendie. |
Décollage d'aéronefs sur les aérodromes recevant du trafic public pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes est supérieur à 20.000. |
Logarithme décimal de la masse maximale au décollage des aéronefs mentionnés. Des coefficients de modulation prennent en compte dans un rapport de un à cinquante, l'heure du décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil. |
- aérodromes du
groupe 1: 68 F/tonne
|
|
Huiles de base |
Toute personne qui effectue une première livraison après fabrication nationale ou qui livre sur le marché intérieur en cas d'acquisition intra-communautaire ou qui met à la consommation des lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées, ainsi que tout utilisateur d'huiles et préparations lubrifiantes, autres que celles visées ci-dessus produisant des huiles usagées dont le rejet dans le milieu naturel est interdit. |
Première livraison après fabrication nationale, livraison sur le marché intérieur en cas d'acquisition intra-communautaire ou mise à la consommation des lubrifiants mentionnés, utilisation des huiles et préparations lubrifiantes mentionnées. |
Poids net des lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes mentionnés. |
- lubrifiants huiles et préparations lubrifiantes : 200 F/tonne. |
La
substitution de la TGAP aux taxes affectées à l'ADEME est
l'occasion pour le Gouvernement de proposer
plusieurs modifications de
l'état du droit.
Notamment,
1- la taxe sur les déchets, qui était provisoire, serait
désormais pérenne ;
2- le taux des taxes sur le stockage des déchets augmenterait de 50
% : celle sur les déchets ménagers passerait de 40 à
60 francs par tonne et celle relative aux déchets industriels
spéciaux de 80 à 120 francs par tonne. Cette augmentation
devrait permettre de dégager des financements supplémentaires
(613,1 millions de francs) dont 500 millions de francs seraient affectés
à l'ADEME en vue de financer des actions de maîtrise de
l'énergie ;
3- les seuils à partir desquels les exploitants d'installations
classées soumises à autorisation sont assujettis à la taxe
sur la pollution atmosphérique ne seraient plus inscrits dans la
loi ; en outre, il ne serait plus fait référence aux
" poussières " dont le taux est toujours resté
fixé à zéro ;
4- l'assiette de la taxe sur les huiles de base, qui était
contestée, serait redéfinie : seraient désormais
concernées les personnes qui livrent ou mettent à la consommation
" des lubrifiants susceptibles de produire des huiles
usagées " ainsi que les personnes qui utilisent des huiles et des
préparations lubrifiantes " produisant des huiles usagées
dont le rejet dans le milieu naturel est interdit ".
• Le
paragraphe II
du présent article prévoit qu'un
décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'application de
ces articles 266 sexies à 266 undecies du code général des
douanes.
B. CONSÉQUENCES POUR L'ADEME
1. Conséquences budgétaires
a) La compensation budgétaire
•
Le paragraphe IV
prévoit de mettre fin aux taxes sur les
déchets et à celle sur les nuisances sonores, qui, en tant que
taxes de nature fiscale, avaient une base législative
132(
*
)
. Les deux autres taxes sur la
pollution atmosphérique et les huiles de base, étant de nature
parafiscale, seront supprimées par décret.
ð La suppression de ces taxes affectées est synonyme pour l'ADEME
de
perte d'autonomie financière.
En compensation de la suppression des cinq taxes parafiscales qui lui
étaient affectées, l'ADEME bénéficierait d'une
subvention annuelle
d'un montant égal au produit attendu de la
TGAP. Cette subvention serait inscrite au budget du ministère de
l'Environnement (et accessoirement, au budget de l'Industrie).
En particulier, pour 1999, l'ADEME recevrait au titre de cette compensation
1 935 millions de francs
, correspondant au produit des cinq taxes en
1999, inscrits :
1- pour 1 768 millions de francs, au budget de l'Environnement,
2- et pour 167 millions de francs, au budget de l'Industrie (au titre de sa
participation à la politique de relance de la maîtrise de
l'énergie).
L'augmentation de 46 % du produit par rapport aux taxes existantes,
principalement dû à la hausse du taux de la taxe sur les
déchets, devrait permettre de dégager des ressources
supplémentaires de l'ordre de 615 millions de francs. Sur cette
augmentation, 500 millions de francs seraient affectés à l'ADEME
afin de relancer ses actions dans le domaine de la maîtrise de
l'énergie et du développement des énergies renouvelables
133(
*
)
.
b) Une contractualisation pluriannuelle
ð Afin de donner à l'ADEME une garantie pluriannuelle sur la
pérennité et le niveau de ses ressources, la définition de
la subvention annuelle se ferait dans le cadre de
contrats pluriannuels
conclus avec l'Etat
. Le premier d'entre eux devrait couvrir la
période 1999-2002.
2. Mesures transitoires
• Le
paragraphe III
du présent article prévoit de
confier à l'ADEME
le contrôle et le recouvrement de la
part de la TGAP assise,
- sur les déchets,
- sur la pollution atmosphérique,
- et sur les nuisances sonores aéroportuaires.
Il s'agit en fait des parts de la TGAP qui correspondent aux quatre taxes que
l'ADEME contrôle et recouvre actuellement
134(
*
)
.
Or, à partir du 1
er
janvier 1999, il ne s'agira plus de
taxes affectées à un établissement public, mais des
composantes d'un
impôt d'Etat
. Cette situation, où un EPIC
contrôlerait et recouvrirait un impôt d'Etat pour le compte de ce
dernier, est apparemment inédite et semble peu orthodoxe. Cette
dévolution de compétences
135(
*
)
à l'ADEME trouverait sa
justification, selon le Gouvernement, dans la continuité des pratiques
et sa garantie dans la tutelle étatique à laquelle est soumise
l'ADEME.
Les modalités pratiques de ces missions de contrôle et de
recouvrement devraient être précisées par le décret
en Conseil d'Etat prévu au paragraphe II sus-mentionné.
On peut se demander si ce dispositif est bien conforme à l'article 34
de la Constitution qui prévoit que "
La loi fixe les
règles concernant (...) les modalités de recouvrement des
impositions de toutes natures
".
ð Il est toutefois prévu que la
direction générale
des douanes
se substitue progressivement à l'ADEME pour les
fonctions de gestion (assiette, réception des déclarations), de
recouvrement et de contrôle des différentes parts de la TGAP.
L'ADEME ne devrait contrôler et recouvrer ces taxes que pendant une
période transitoire. D'après les renseignements fournis à
votre rapporteur le passage de relais entre l'ADEME et la direction
générale des douanes devrait s'opérer avant le
1
er
janvier 2000.
•
Le paragraphe V
prévoit, afin d'éviter tout
contentieux, que l'ADEME pourra continuer de gérer les réserves
liées aux anciennes taxes de nature fiscale. En ce qui concerne les
taxes parafiscales, les dispositions nécessaires interviendront par
décret.
•
Le paragraphe VI
prévoit que l'ADEME reversera au
Trésor le produit des taxes de nature fiscale se rapportant à
l'exercice 1998, exigibles en 1999 et reçues à partir du
1
er
janvier 1999. En effet, dans le cas contraire, elle aurait
bénéficié en 1999 à la fois du produit des taxes et
des subventions budgétaires compensatrices. En ce qui concerne les taxes
parafiscales, les dispositions nécessaires interviendront par
décret.
C. CONSÉQUENCES POUR LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT :
UNE MONTÉE EN PUISSANCE
Cette opération de budgétisation du financement de l'ADEME
devrait renforcer le rôle du ministère de l'environnement.
- Au
plan budgétaire
, pour 1999, ses crédits augmentent
de plus de 100 % par rapport à 1998, en raison principalement de la
subvention nouvelle de 1.935 millions de francs versée à l'ADEME
au titre de la TGAP et à comparer avec un budget pour 1998 qui
s'établissait à moins de 1.900 millions de francs.
Impact de la TGAP sur le budget du ministère de l'environnement
(crédits de paiement)
(en millions de
francs)
|
|
1998 |
1999 |
1999/1998 |
|
Hors TGAP |
1.899,5 |
2.179,8 |
280,3 (+ 15 %) |
|
Y compris TGAP |
1.899,5 |
3.947,8 |
2.048,3 (+ 108 %) |
- En ce
qui concerne
l'orientation des actions de l'ADEME
, le ministère
aura également un rôle renforcé.
Jusqu'à présent, l'Etat a inscrit ses perspectives et ses
programmes d'action dans le cadre du contrat d'objectifs 1995-1998 conclu avec
l'ADEME. Celui-ci fixe de manière précise les objectifs
assignés à l'agence par les pouvoirs publics et définit
treize " grands programmes " autour desquels celle-ci doit concentrer
ses moyens d'action.
Avec la création de la TGAP qui marquera la perte d'autonomie
financière de l'ADEME, le pouvoir d'orientation du ministère sur
cet établissement public s'accroîtra. L'ADEME apparaîtra
désormais comme un instrument du ministère de l'Environnement.
D. LE PROJET GOUVERNEMENTAL DE TGAP, UNE TAXE ÉVOLUTIVE
À VOCATION UNIVERSELLE
1. La TGAP et les taxes environnementales existantes
La TGAP a vocation à se substituer progressivement à
l'ensemble des prélèvements fiscaux et parafiscaux actuellement
en vigueur dans le domaine de l'environnement
et dont l'assiette est
constituée par des activités polluantes, l'émission, la
production ou le rejet de produits polluants.
Elle regrouperait, au sein d'un même instrument, les
prélèvements liés à la production de
déchets, à la pollution de l'air, de l'eau et aux nuisances
sonores. En particulier, elle aurait vocation à intégrer les
redevances relatives à la pollution de l'eau
en l'an 2000 en tant
que prélèvements assis sur des activités perturbatrices
des milieux aquatiques. Cette perspective soulève une tout autre
problématique :
elle porte en effet
directement atteinte
à l'organisation décentralisée du financement de la
politique de l'eau en France
. A cet égard, il convient de
présenter les arguments avancés par le Gouvernement sur ce sujet
(voir extrait ci-après).
Extrait d'un document du Ministère de l'environnement concernant
l'extension de la TGAP au domaine de l'eau :
La TGAP a une vocation universelle. Elle a donc vocation à s'appliquer
au domaine de l'eau. Les raisons en sont nombreuses :
• tout d'abord, les usages et activités polluantes, perturbatrices
de la ressources aquatique, rentrent incontestablement dans le champ de la
TGAP ;
• ensuite, malgré le travail considérable accompli par les
agences de l'eau depuis trente ans et reconnu comme tel au plan international,
le principe " pollueur-payeur " n'est pas encore d'application
parfaite ;
• enfin, la TGAP donnera une base légale aux accises.
La TGAP intégrera donc l'eau dès l'an 2000
. L'année
précédant cette évolution est mise à profit pour
organiser
les plus larges consultations sur les modalités de mise en
oeuvre.
Cette extension de la TGAP au domaine de l'eau
ne modifiera pas les missions
des agences
de l'eau et celles de leurs collaborateurs, ni les principes
originaux qui les régissent.
Ainsi, la gestion par bassin versant et la pérennité du
financement public de la politique de l'eau seront garanties tout en permettant
une meilleure péréquation entre bassins pour les missions
d'intérêt national et de solidarité.
De même, le caractère pluriannuel des programmes d'intervention
des agences de l'eau est confirmé. Il sera validé par le
Parlement dans une loi de programmation à partir du VIIIème
programme.
(...) En ce qui concerne les agences de l'eau,
leurs ressources vont
bénéficier d'une triple garantie :
• vote, par le Parlement, d'une loi de programmation définissant
les programmes d'intervention quinquennaux des agences, en recettes comme en
dépenses, conformément aux termes de la communication du 20 mai
1998 ;
• mise en place d'un compte spécial du Trésor (un compte
d'affectation spéciale) encaissant les produits de la
TGAP
136(
*
)
;
• conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectif avec chacune des
agences, garantissant la pérennité du financement et le niveau de
ce financement.
2. La TGAP et les futures taxes environnementales
Si de nouvelles taxes environnementales devaient être
créées, elles auraient également vocation à
être regroupées au sein de la TGAP
. En particulier,
- la future taxe sur les gaz à effet de serre,
- la future redevance de modification du régime des eaux (MRE),
- une taxe sur l'utilisation des engrais et produits phytosanitaires en
agriculture.
Un rapport du Conseil d'analyse économique
137(
*
)
estime qu'il existe un
" gisement d'écotaxes " en France dont le montant pourrait
être compris à terme entre 50 et 125 milliards de francs.
En outre, cette évolution
prépare la future
" écotaxe " européenne sur le carbone et
l'énergie
, actuellement en négociation sur le plan
communautaire.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LES TAXES AFFECTÉES NE SONT PAS TOTALEMENT SATISFAISANTES
Le principe de la TGAP semble répondre, a priori, à certaines
critiques qui visent le système actuel de fiscalité
écologique, notamment concernant les taxes affectées à
l'ADEME.
1. Un contrôle réduit du Parlement
Les taxes parafiscales
n'entrent pas dans la catégorie des
" impositions de toutes natures " qui relèvent, aux termes de
l'article 34, de la compétence du législateur. Elles se
distinguent des impôts par trois caractéristiques :
1- le caractère spécialisé de leur finalité
(intérêt économique ou social) ;
2- la nature de leur bénéficiaire (une personne morale de
droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités
territoriales et leurs établissements publics administratifs) ;
3- leur nature juridique :
Elles peuvent être instituées
par décret
138(
*
)
.
Toutefois, le Parlement doit, tous les ans en loi de finances, autoriser leur
maintien
139(
*
)
. La
compétence réglementaire en matière de taxes parafiscales
constitue donc une
dérogation importante au principe de la
légalité fiscale
.
Depuis une vingtaine d'années, la tendance est à la diminution
du nombre de taxes parafiscales (77 en 1981 ; 47 en 1999).
Au contraire, le régime des impôts relève
entièrement du législateur
en vertu de l'article 34 :
l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement relèvent de
la compétence législative et l'autorisation de percevoir les
impôts existants est donnée chaque année en loi de finances
140(
*
)
.
ð La création d'un impôt d'Etat en lieu et place des taxes
affectées existantes raffermirait le contrôle parlementaire.
2. Une application peu efficace du principe payeur-polleur ?
Le système actuel, caractérisé par l'affectation des
taxes et l'utilisation de leur produit à des subventions en faveur de la
dépollution, ne semble pas permettre une application efficace du
principe " pollueur-payeur " pour trois raisons principales :
1- Le système en vigueur conduirait à dégager les
ressources suffisantes pour réparer les dommages causés par
chaque activité polluante ; mais il n'aurait pas pour objectif
réel d'éviter l'apparition de ces dommages.
2- En outre, le niveau des dépenses engagées par l'ADEME
dépendrait, pour chaque action, du niveau des ressources de la taxe
concernée et non d'une analyse fine des besoins réels.
3- Enfin, dans un tel système, les pollueurs achèteraient un
" droit à polluer " en payant leur taxe et
récupérer in fine leur mise par le biais des subventions à
la dépollution.
ð Une taxe générale ne prévoyant pas d'affectation
rigide des produits aux emplois aurait donc comme objectif d'améliorer
l'application du principe " payeur-pollueur ".
3. Une gestion rigide des crédits
Votre commission des finances faisait remarquer l'an dernier que " le
produit des taxes est parfois loin d'être entièrement
engagé, notamment en ce qui concerne les déchets ménagers
et les déchets industriels spéciaux. L'agence place ainsi cet
" excédent ", ce qui engendre d'importants produits
financiers "
141(
*
)
.
Réserves de l'ADEME au titre des taxes :
|
CP, en MF |
DMA |
DIS |
TANS |
TPPA |
TPHB |
Total |
|
Disponibilités au 31/12/98 |
1 812 |
209 |
110 |
445 |
2 |
2 578 |
|
Crédits affectés non engagés |
1 186 |
182 |
30 |
396 |
2 |
1 797 |
|
Trésorerie nette (crédits réellement disponibles) |
626 |
27 |
80 |
48 |
1 |
780 |
|
AP, en millions de francs |
DMA |
DIS |
TANS |
TPPA |
TPHB |
Total |
|
Ressources totales, dont : |
1 522 |
219 |
147 |
257 |
123 |
2 269 |
|
- produits de la taxe |
835 |
96 |
46 |
185 |
118 |
1 280 |
|
- reports 1996 sur 1997 |
616 |
120 |
99 |
31 |
5 |
871 |
|
- autres |
71 |
4 |
2 |
40 |
0 |
117 |
|
Engagements |
559 |
75 |
47 |
125 |
110 |
916 |
|
Reports |
964 |
144 |
100 |
132 |
14 |
1 353 |
Source : Direction du Budget
DMA : taxe sur les déchets ménagers et
assimilés ; DIS : taxe sur les déchets industriels
spéciaux ; TANS : taxe d'atténuation des nuisances
sonores ; TPPA : taxe parafiscale sur la pollution
atmosphérique ; TPHB : taxe parafiscale sur les huiles de base.
Avec la création d'une taxe générale permettant la
globalisation des ressources, le poids relatif des différentes actions,
qui dépend aujourd'hui du poids respectif des produits des taxes,
pourrait être modifié dans le sens d'une plus grande
efficacité. L'équilibre entre recettes et dépenses n'ayant
plus à être réalisé au niveau de chaque type de
pollution comme aujourd'hui, le dispositif proposé serait susceptible de
remédier à ces rigidités.
B. LA TGAP EST-ELLE LA BONNE SOLUTION ?
Quels que peuvent être les avantages reconnus à l'instauration
d'une taxe générale, votre commission s'inquiète cependant
des risques et des incertitudes qui entourent l'actuel projet de TGAP.
1. Un risque de perte de ressources globales pour l'environnement
a) Une " absorption " des crédits de l'Environnement par le
budget de l'Etat
L'affectation actuelle des taxes de l'ADEME permet de garantir la
pérennité de l'action menée dans un domaine
considéré, en particulier l'environnement. Or, en vertu de
l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, une recette fiscale du budget
de l'Etat ne peut être affectée, même partiellement,
à une politique particulière.
En 1999, les dotations prévues pour chaque type d'actions de l'ADEME ne
seront que peu modifiées par rapport à 1998, mais rien ne permet
d'assurer que les hausses futures du produit de la TGAP correspondront à
des engagements du Gouvernement en matière environnementale.
ð Le
risque d'une banalisation de la TGAP
comme recette fiscale
ordinaire ne doit pas être négligé :
il
n'existerait donc plus de garantie que les ressources de l'environnement
bénéficient à l'environnement
.
b) Les crédits de l'ADEME soumis à la régulation
budgétaire
Il faut également souligner que la budgétisation du financement
de l'ADEME suppose que ses crédits pourront faire l'objet de
régulations budgétaires
en cours d'année, en
dépit des engagements pluriannuels que pourrait prendre l'Etat quant
à la pérennité et le niveau des ressources de l'Agence.
c) La fin de l'approche contractuelle en matière environnementale
La suppression des taxes affectées mettra fin aux activités
des comités de gestion dans lesquels sont présents les
industriels - " payeurs "
, et qui affectent, décident et
examinent les projets.
L'ADEME devrait cependant mettre en place de nouvelles instances de
concertation afin d'associer, par secteur d'activité, les
représentants des secteurs concernés à la mise en oeuvre
de ses actions.
Il demeure que
l'implication des " payeurs " dans la gestion du
système sera moins forte
. Or, les industriels avaient
été incités à accentuer leur effort en faveur de la
dépollution par le corollaire du " pollueur - payeur "
qu'était le " dépollueur -
bénéfiaire d'aides ". Ce lien ne va pas
disparaître, mais la déconnection entre le produit de la TGAP et
les ressources de l'ADEME pour subventionner les investissements de
dépollution risque de
supprimer la notion de " juste
retour "
qui avait incité l'industrie à se conformer aux
règles environnementales et, bien souvent, à aller au-delà
du strict respect de la réglementation. Il faut rappeler que
l'attribution de l'aide produit un
effet de levier
: les
investissements réalisés grâce à elle sont d'un
montant en général 4 fois supérieur à l'aide
initiale et dépassent souvent les prescriptions réglementaires.
2. La TGAP : le risque d'une " machine à taxer "
L'instauration de la TGAP risque de faciliter la multiplication et
l'alourdissement des impôts sur les activités polluantes.
1- En effet, une décision de hausse de la TGAP, impôt
" écologique ", serait favorablement perçue par
l'opinion publique, alors que l'objectif de cette augmentation des taux ne
serait pas forcément l'amélioration de l'environnement mais
l'augmentation des recettes de l'Etat.
2- Le même risque pèse en matière d'élargissement
de l'assiette de cette taxe
générale
. En outre, la notion
d' " activités polluantes " semble pouvoir être
étendue à volonté.
Enfin, il ne faut pas oublier que la TGAP risque de se traduire par une
augmentation des charges
(hausse de la taxe, diminution des subvention
aux investissements) pour certains secteurs, et notamment les industries
lourdes très capitalistiques.
3. L'opposition de principe à l'intégration des redevances de
l'eau
Enfin, votre commission tient à rappeler
son opposition de principe
à toute intégration des redevances des agences de l'eau
dans
une taxe générale.
Tout d'abord il lui paraît indispensable de
préserver
l'originalité du système des agences et des comités de
bassin
, dont l'efficacité et la légitimité sont
reconnues au niveau européenne et international.
En outre, la perspective d'une intégration des redevances dans la
TGAP
porte directement
atteinte à l'organisation
décentralisée du financement de la politique de l'eau en France
et fait peser le risque d'une
recentralisation au détriment des
compétences des collectivités locales.
Enfin, il convient de rappeler que l'intégration des redevances de
l'eau portera sur un
montant d'environ 10 milliards de francs
142(
*
)
, alors que
l'intégration projetée des taxes affectées à
l'ADEME ne représente " que " 1,9 milliard de francs.
L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par
deux amendements rédactionnels et deux amendements de précision.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 31
Amortissement exceptionnel des
véhicules fonctionnant en bicarburation et des accumulateurs
nécessaires à leur
fonctionnement
Commentaire : le présent article propose
d'étendre
le régime d'amortissement exceptionnel sur douze mois à tous les
véhicules fonctionnant en bicarburation et aux accumulateurs
nécessaires à leur fonctionnement.
I - LA SITUATION ACTUELLE
A. LES RÉGIMES D'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL
Afin d'encourager l'acquisition de " véhicules propres ", en
particulier par les entreprises, certains véhicules et matériels
bénéficient de dispositions fiscales incitatives, en particulier
de régimes d'amortissement exceptionnel.
L'amortissement
est l'opération qui consiste à mettre en
réserve les fonds nécessaires pour compenser la
dépréciation du capital. Cette dépréciation peut
résulter de l'usure ou de l'obsolescence de ce capital. L'amortissement
permet ainsi de fractionner la charge du renouvellement du matériel et
de la répartir sur sa durée de vie, le montant de l'amortissement
venant chaque année en
déduction des bénéfices
imposables
.
Des amortissements exceptionnels
peuvent être pratiqués en
cas d'obsolescence très rapide, mais ils sont aussi utilisés, en
raison de l'avantage fiscal qu'ils comportent, afin d'orienter le comportement
des chefs d'entreprise.
Les véhicules font partie de l'actif de l'entreprise et leur
durée moyenne d'amortissement est en général de 4 à
5 ans. La possibilité de pratiquer un amortissement exceptionnel sur
douze mois pour certains véhicules constitue donc une mesure fiscale
avantageuse, qui peut être à l'origine d'une décision
d'achat.
B. LES DISPOSITIFS SUCCESSIFS
La
loi de finances pour 1991
a autorisé les entreprises à
amortir de façon exceptionnelle certains matériels
destinés à économiser l'énergie.
Sur ce modèle, la
loi de finances pour 1992
a
autorisé l'amortissement exceptionnel sur douze mois de certains
véhicules électriques, pour les exercices clos à compter
du 1
er
janvier 1991 et avant le 1
er
janvier 1995.
La
loi de finances pour 1995
a reconduit ces dispositions
jusqu'à la fin de l'année 1999 et a également
autorisé ce régime pour les accumulateurs nécessaires au
fonctionnement de ces véhicules.
La
loi sur l'air de 1996
143(
*
)
a étendu ce dispositif
à d'autres catégories de véhicules peu polluants, ainsi
qu'aux équipements nécessaires à leur fonctionnement.
C. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Désormais, bénéficient du régime de
l'amortissement exceptionnel sur douze mois :
1- les véhicules (et les cyclomoteurs) neufs fonctionnant
exclusivement
au moyen de l'énergie électrique, du gaz
naturel véhicules (GNV) et du gaz de pétrole
liquéfié (GPL) (article 39 AC du code général
des impôts) ;
2- les accumulateurs nécessaires aux véhicules fonctionnant
exclusivement
au moyen de l'énergie électrique et les
équipements spécifiques permettant l'utilisation de
l'électricité, du GNV ou du GPL pour la propulsion des
véhicules qui fonctionnent également au moyen d'autres sources
d'énergie (article 39 AD du code général des
impôts) ;
3- les matériels spécifiquement destinés au stockage,
à la compression et à la distribution du GNV et GPL et aux
installations de recharge des véhicules électriques (article 39
AE du code général des impôts).
Il s'agit d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de
la date de la première mise en circulation pour les véhicules, et
de la date de la première mise en service pour les équipements et
matériels.
C'est un régime temporaire, reconduit et étendu à
plusieurs reprises. Sa limite de validité actuelle est fixée au
31 décembre 1999.
Sont principalement concernés par ce régime, les
véhicules propres fonctionnant
exclusivement
en monocarburation.
Toutefois, cette condition de monocarburation limite la portée de ce
dispositif qui, dans les faits, demeure assez peu utilisé.
D. LA SITUATION DES VÉHICULES BICARBURÉS
Les véhicules bicarburés
, c'est à dire les
véhicules fonctionnant soit alternativement, soit simultanément,
au moyen d'une autre énergie traditionnelle, ne sont actuellement
concernés par l'amortissement exceptionnel sur douze mois que pour leur
équipement et matériels de stockage, compression et distribution.
Leur exclusion du champ d'application général de l'amortissement
exceptionnel s'expliquait en 1996 par l'existence d'autres mécanismes
fiscaux permettant de prendre en compte le surcoût lié à ce
type de véhicules.
Dans une instruction récente
144(
*
)
, l'administration prévoit
toutefois que l'amortissement exceptionnel sur douze mois est applicable aux
véhicules fonctionnant au GPL équipés pour la
bicarburation, lorsque la capacité du réservoir d'essence
auxiliaire n'excédait pas quinze litres.
Le récent rapport de Mme Nicole Bricq " Pour un
développement durable : une fiscalité au service de
l'environnement "
145(
*
)
préconise l'extension du régime de l'amortissement exceptionnel,
prévu aux articles 39 AC à AF du code général des
impôts, aux véhicules bicarburés afin de développer
leur utilisation, notamment au sein des flottes des entreprises.
II - LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article prévoit d'étendre ce régime
d'amortissement exceptionnel à tous les véhicules fonctionnant en
bicarburation et aux accumulateurs nécessaires à leur
fonctionnement.
Cette extension d'un régime exceptionnel à de nouveaux
véhicules s'explique par la volonté d'encourager l'acquisition de
véhicules " propres ", en particulier par les entreprises. En
effet, l'achat de ces véhicules, et notamment de véhicules
bicarburés, représente aujourd'hui un surcoût par rapport
aux véhicules fonctionnant uniquement à l'essence.
A titre d'exemple, et selon les données du rapport de la
commission d'enquête du Sénat sur la politique
énergétique de la France
146(
*
)
, l'installation du second
réservoir nécessaire à l'utilisation du GPL sur un
véhicule essence entraîne un surcoût compris entre 12. 000
et 19. 000 francs. En outre, l'utilisation d'un moteur GPL accroît la
consommation au kilomètre.
Le coût de cette mesure pour le budget de l'Etat est
évalué à
100 millions de francs
pour 1999, venant
en diminution des recettes de l'impôt sur les sociétés.
D'autres avantages demeurent réservés à la
monocarburation ; notamment ces véhicules sont
exonérés de la taxe sur les véhicules de
sociétés, alors que les véhicules GPL - essence ne
bénéficient que d'un abattement de 25 %. Le rapport de Mme Nicole
Bricq préconise l'extension de cette exonération aux
véhicules bicarburés en GPL - essence
147(
*
)
.
III - LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Un amendement présenté par la Commission des finances de
l'Assemblée nationale a été adopté en
première lecture. Il vise à donner à l'article 39 AC du
code général des impôts une rédaction plus
synthétique.
En outre, cet amendement proroge la validité du régime
d'amortissement exceptionnel sur douze mois,
jusqu'au 1
er
janvier
2003
. Il n'y a avait pas d'urgence car ce régime n'arrivait à
échéance qu'à la fin de l'année 1999 mais cette
nouvelle date-limite de validité permet ainsi d'harmoniser le dispositif
du présent article avec les autres régimes d'amortissement
destinés notamment à économiser l'énergie
148(
*
)
, dont la validité
est également prorogée jusqu'au 1
er
janvier 2003.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi amendé.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 32
Suppression de diverses
taxes
Commentaire : le présent article, dans un souci de
simplification de la législation et d'harmonisation communautaire, tend
à supprimer trois taxes :
- le droit de fabrication applicable aux produits de parfumerie et de
toilette, aux alcools à usage médicamenteux et aux alcools
incorporés dans des produits alimentaires ;
- la taxe spéciale sur les sucres, glucoses, isoglucoses et sirops
d'inuline servant à la fabrication d'apéritifs à base de
vin ;
-
et, la taxe sur les allumettes et les briquets.
I. LE DROIT DE FABRICATION SUR LES PRODUITS ALCOOLIQUES
Les articles 406 A à 406 F du code général des
impôts définissent le droit de fabrication auquel sont soumis les
produits alcooliques. Cette imposition ne doit pas être confondue avec le
droit de consommation sur les alcools, qui constitue une accise
harmonisée en application de la réglementation communautaire.
Le tarif du droit de fabrication est fixé par hectolitre d'alcool pur
à :
- 790 francs pour les produits de parfumerie et de toilette ;
- 300 francs pour les produits à base d'alcool ayant un
caractère exclusivement médicamenteux ou impropres à la
consommation de bouche ;
- 405 francs pour les alcools, boissons alcooliques et produits à
base d'alcool contenus dans des produits alimentaires ou impropres à la
consommation en l'état et qui sont utilisés pour élaborer
des produits destinés à l'alimentation humaine.
Les redevables du droit de fabrication sont les fabricants et les
importateurs directs, à l'exclusion des marchands en gros revendeurs.
Ce droit de fabrication connaît une exonération, qui concerne
les produits fabriqués et enlevés des chais des marchands en gros
d'alcool à destination de l'étranger ou des DOM-TOM. Sa
perception est suspendue sur les livraisons en vrac (c'est-à-dire avant
conditionnement) de produits servant à la préparation du produit
final, soumis au droit de fabrication, et de produits imposables entre les
établissements d'un même fabricant.
En 1997, le produit de cette taxe s'est élevé à
322
millions de
francs.
Depuis le 1
er
janvier 1994, son
produit est
affecté au Fonds de
solidarité vieillesse
(FSV),
mais il n'en représente qu'à peine 0,45 % des
recettes.
Cette perte fiscale ne sera pas compensée.
Le I du A du présent article propose d'abroger le droit de
fabrication sur les alcools et, par conséquent, de supprimer les
articles 406 A à 406 F du CGI.
La suppression proposée constitue la réponse de la France
à la mise en demeure de la Commission des Communautés
européennes.
En effet, le droit de fabrication a fait l'objet
d'observations de la Commission, dans le cadre d'une procédure
précontentieuse engagée à l'encontre de la France, au
motif que, pour être conforme à la réglementation
communautaire, cette imposition indirecte additionnelle aux droits d'accises
harmonisés doit poursuivre une finalité spécifique en
respectant, aux termes de l'article 3 alinéa 2 de la directive 92/12/CEE
modifiée du Conseil du 25 février 1992,
" les
règles de taxation applicables pour les besoins des accises ou de la
taxe sur la valeur ajoutée pour la détermination de la base
d'imposition, le calcul, l'exigibilité et le contrôle de
l'impôt ".
Or, la Commission n'a pas reconnu la finalité spécifique du
droit
de fabrication invoquée par les autorités
françaises
, notamment au regard d'objectifs de santé
publique, et a estimé que
" hormis l'objectif budgétaire,
qui est commun à toutes les impositions à caractère
fiscal, les autres objectifs indiqués par les autorités
françaises ne sont pas identifiables ".
L'abrogation envisagée nécessite, dans un souci de
coordination, de modifier un certain nombre de dispositions du CGI.
Trois articles
doivent être purement et simplement
abrogés
:
-
l'article 344
ter
qui impose de souscrire une
déclaration préalable à la fabrication de produits soumis
au droit de fabrication sur les alcools ;
-
l'article 462
ter
qui prévoit que les titres de
mouvement doivent mentionner
" de façon très
apparente "
si le droit de fabrication a été ou non
perçu ;
-
l'article 1698-OA
qui assimile, pour le paiement de
l'impôt, le droit de fabrication visé à l'article 406 A aux
contributions indirectes.
Neuf articles
du CGI doivent ensuite faire l'objet d'un
" toilettage " afin d'
en faire disparaître la
référence au droit de fabrication sur les alcools :
- le a du 10° de
l'article 257
prévoit de soumettre
à la TVA les achats, à des non - redevables de ladite taxe, de
produits passibles d'un droit de fabrication ou de consommation ;
-
l'article 302 B
dispose que le droit de fabrication
prévu par l'article 406 A constitue l'un des droits indirects entrant
dans le champ d'application des dispositions relatives aux échanges
intra-communautaires des alcools, boissons alcooliques et tabacs
manufacturés ;
-
l'article 348
établit une distinction obligatoire entre
les locaux où sont fabriqués les médicaments à base
d'alcool, visés à l'article 406 A, de ceux dans lesquels il est
produit des alcools, fabriqué ou détenu des alcools
dénaturés ou des produits à base d'alcool
dénaturé ;
-
l'article 403
fixe, en dehors de l'allocation en franchise de 10
litres d'alcool pur accordée aux bouilleurs de cru, le tarif par
hectolitre d'alcool pur du droit de consommation sur les alcools à 9510
francs pour un certain nombre de produits ;
-
l'article 406
quinquies rend le droit de fabrication applicable
en Corse ;
-
l'article 490
concerne le compte d'entrée et de sortie
des redevables du droit de fabrication ;
-
l'article 498
porte à deux mois au lieu d'un la
durée, pour les redevables du droit de fabrication sur les alcools, du
crédit d'enlèvement ;
-
l'article 1698
prévoit que le droit de fabrication
visé à l'article 406 A, lorsque la somme à payer
s'élève à 250 francs au moins, peut être
acquitté au moyen d'obligations cautionnées à quatre mois
d'échéance (il s'agit d'un crédit de paiement permettant
de reporter à quatre mois l'acquittement des droits exigibles) ;
-
l'article 1928
dispose que les fabricants de produits
médicamenteux et de parfumerie sont, en ce qui concerne les droits de
fabrication notamment, subrogés au privilège
conféré à l'administration pour le recouvrement des droits
qu'ils ont payés pour le compte de leurs clients.
II. LA TAXE SUR LES SUCRES, GLUCOSES, ISOGLUCOSES ET SIROPS D'INULINE
La taxe sur les sucres, glucoses, isoglucoses et sirops d'inuline servant
à la préparation d'apéritifs à base de vin et
produits assimilables figure à l'article 563 du code
général des impôts.
Cette taxe a été créée en 1925 afin de limiter
l'adjonction de sucre dans les apéritifs à base de vin. Elle
poursuivait donc un
objectif de
préservation de la
qualité
de ce type de boissons. La loi du 31 décembre 1945 a
étendu l'application de la taxe à la fabrication de
Vermouths ; les sirops d'inuline sont également taxés depuis
le 1
er
janvier 1995.
Son tarif est de 140 francs par 100 kilogrammes
de sucre, glucose,
isoglucose ou sirop d'inuline, lors de leur utilisation pour la
préparation d'apéritifs à base de vin et de tous produits
qui, par leurs modes de présentation, de consommation ou de mise en
vente, sont assimilables à ces produits.
Toutefois, les produits
concernés sont dispensés de la taxe
" dans les conditions
arrêtées par l'administration pour la préparation
d'apéritifs à base de vin ou de vermouths destinés
à l'exportation "
, l'exportation étant un fait
traditionnellement exonératoire de droit en matière de
fiscalité indirecte.
Le Gouvernement indique que
" cette taxe n'a pas permis d'obtenir les
effets escomptés et a un rendement très faible ".
Certes, son rendement n'était que de 564.406 francs en 1997, mais il
s'élevait à 5,036 millions de francs l'année
précédente. L'effondrement des recettes fiscales
engendrées par cette taxe s'explique par l'installation en Italie -
où une telle taxe n'existe pas - du principal producteur
d'apéritifs à base de vin, la société Martini
SA : le nombre de redevables de cette taxe est en effet très
restreint.
Cette délocalisation révèle les effets pervers d'une
telle imposition, qui pénalise les fabricants supportant la concurrence
de leurs homologues d'autres Etats membres de la Communauté
européenne.
En outre, la taxe sur les sucres, glucoses, isoglucoses et sirops d'inuline
présente des inconvénients liés à la
complexité de ses modalités de perception, qui sont
codifiées aux articles 215 à 219 de l'annexe III du CGI. En
effet, le fabriquant doit faire une déclaration, huit jours avant le
début de ses opérations, indiquant la nature ainsi que la
dénomination commerciale du produit à fabriquer et
présentant la description du local dans lequel seront emmagasinés
les produits. En outre, le fabricant doit tenir un compte entrées -
sorties, et les agents du service des douanes possèdent des pouvoirs
importants en matière de contrôle.
C'est cette taxe, et ses modalités de perception, que le B du
présent article
propose d'abroger.
Dans un souci de
coordination, il prévoit également d'en supprimer la
référence à l'article 1698 du CGI relatif à la
possibilité d'acquitter différentes contributions indirectes,
lorsque la somme à payer est inférieure ou égale à
250 francs, au moyen d'obligations cautionnées à quatre mois
d'échéance.
En revanche, subsisteront
, d'une part,
la taxe complémentaire
sur les sucres utilisés pour l'enrichissement des vins
figurant
à l'article 422 du CGI,
et
, d'autre part,
les cotisations
à la production
(reversées au budget communautaire au titre
des ressources propres) prévues par l'article 28 du règlement
n° 1785 du 30 juin 1981 du Conseil des ministres de la Communauté
européenne, portant organisation commune des marchés dans le
secteur du sucre : sont soumis à une telle cotisation à la
production les sucres (article 564
ter
du CGI), l'isoglucose (article
564
quater
) et le sirop d'inuline (article 564
quater
A).
III. LA TAXE SUR LES ALLUMETTES ET LES BRIQUETS
L'article 586 du code général des impôts (CGI) a
créé
", à compter du 1
er
février
1987, une taxe sur les allumettes et les briquets commercialisés en
France continentale et en Corse. "
Elle avait été
introduite par voie d'amendement, l'exposé des motifs indiquant que son
produit servirait à financer la lutte contre les incendies de
forêt. Ce souhait constituait toutefois un simple affichage politique,
les recettes ne pouvant être affectées aux dépenses.
Cette taxe est acquittée
" par le fabriquant ou l'importateur ou
la personne qui réalise une acquisition intra-communautaire. "
Ses taux sont très faibles :
- 2 centimes par boîte ou pochette de 100 allumettes au plus,
- et, 50 centimes par briquet à flamme ou recharge de briquets.
Les allumettes dites de ménage (240 allumettes) ainsi que les briquets
à étincelle ou à résistance en sont
exonérés.
Du reste,
son rendement global est faible
puisqu'il se situe
entre
60
et 70 millions de francs chaque année.
Depuis plusieurs
années, il est stable.
En revanche,
ses modalités de perception sont complexes.
Le
dernier alinéa de l'article 586 du CGI dispose qu'
" un
décret précise les conditions d'application du présent
article, notamment les obligations
déclaratives des fabricants et
importateurs. "
Ces conditions d'application ont été
codifiées aux articles 222 à 228 de l'annexe III du CGI.
Elles consistent, pour l'essentiel, pour le fabricant ou l'importateur :
- à souscrire une déclaration préalable de profession
auprès du service des douanes ;
- à obtenir un numéro d'identification ;
- à établir un relevé mensuel des quantités
de produits imposables livrés sur le marché
intérieur ;
- à tenir, dans chaque fabrique et lieu de stockage de produits
imposables, une comptabilité-matières comportant des indications
nombreuses et précises ;
- à déposer chaque année au service des douanes une
déclaration récapitulative des quantités de produits
concernés.
Le C du présent article propose de supprimer cette taxe pour des
raisons tenant à une volonté de simplification administrative. En
effet, les formalités liées à la perception de la taxe
engendrent un coût de gestion trop lourd eu égard à son
rendement.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à
avancer la date d'application de la suppression de cette taxe à compter
du 1
er
octobre 1998, au motif que les fabricants et les importateurs
de briquets sont confrontés à des reports d'achats de la part des
grossistes, depuis l'annonce de cette mesure.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 33
Suppression de la taxe perçue
au profit du budget annexe
des prestations sociales
agricoles
Commentaire : le présent article propose d'abroger
l'article 1603 du code général des impôts qui
prévoyait la perception, au profit du budget annexe des prestations
sociales agricoles (BAPSA), d'une taxe calculée sur la même base
que la taxe foncière sur le non bâti (TFNB).
I. LA SITUATION ACTUELLE
La taxe additionnelle à la TFNB, dont la perception au profit du BAPSA
est prévue par l'article 1603 du code général des
impôts, a été instituée en 1959 " à titre
provisoire ".
Son taux est fixé, depuis 1982
149(
*
)
, à 4,05 % du revenu imposable
à la TFNB.
En sont redevables les personnes assujetties à la TFNB. Toutefois, une
réforme de l'assiette de cette taxe additionnelle est intervenue en 1990
150(
*
)
: désormais,
les parcelles à vocation agricole en sont exonérées. Elle
a donc, à cette occasion, perdu le caractère
" agricole " qui avait initialement justifié son affectation
au BAPSA.
Le rendement de cette taxe, en particulier depuis la réforme de 1990,
est relativement faible par rapport au total des ressources du BAPSA :
48 millions de francs pour 1998 soit 0,05 % des évaluations de
recettes de cette même année (cf. tableau ci-après).
Recettes prévues en loi de finances initiale pour 1998
:
(millions de francs)
|
Nature des recettes |
LFI 1998 |
% du total |
|
Contributions professionnelles |
16 276 |
18,46 % |
|
Cotisation additionnelle à la TFNB |
48 |
0,05 % |
|
Taxes affectées |
26 126 |
29,63 % |
|
Compensation démographique |
32 467 |
36,82 % |
|
Contribution de la CNAF |
1 565 |
1,77 % |
|
Subvention budgétaire + AAH |
8 324 |
9,44 % |
|
Versements FSV et FSI |
3 374 |
3,83 % |
|
Total (hors restitutions de TVA) |
88 180 |
100 % |
II.
LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Trois raisons ont conduit le Gouvernement à proposer la suppression de
cette taxe :
1- Le faible rendement de la taxe : La taxe additionnelle à la
TFNB a le rendement le plus faible des taxes perçues au profit de ce
budget annexe (0,18 % de l'ensemble de ces taxes en 1998, 48 millions de francs
prévus) ;
2- La perte du caractère " agricole " de cette taxe :
Avec la réforme de l'assiette de 1990, les agriculteurs étant
exonérés de cette contribution additionnelle, la justification
initiale de son affectation au BAPSA est devenue largement obsolète. On
remarquera toutefois que toutes les taxes fiscales qui restent affectées
au BAPSA (taxe sur les farines, taxe sur les tabacs, taxe sur les corps gras
alimentaires, droits sur les alcools, cotisation assise sur les primes
d'assurance automobile obligatoire, cotisation incluse dans la TVA) n'ont pas
pour redevables principaux les agriculteurs.
3- Un souci de simplification de la législation fiscale : En
effet, le Gouvernement a prévu d'abroger 58 articles législatifs
du code général des impôts dont l'article 1603, au titre de
la simplification de la législation fiscale.
La suppression de la taxe additionnelle à la TFNB à partir de
1999 ne met pas en danger l'équilibre du BAPSA : le projet de BASPA
pour 1999 prend en compte cette suppression, qui crée un manque à
gagner d'environ 50 millions de francs mais qui est largement
compensée par la hausse prévue de différents postes de
recettes (par rapport à 1998 : + 679 millions de francs de
cotisations professionnelles ; + 1 460 millions de francs de taxes
affectées ; + 1 534 millions de francs de versements au titre
de la compensation démographique).
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 34
Suppression du
prélèvement sur les bénéfices des entreprises
exploitant des gisements
d'hydrocarbures
Commentaire : le présent article propose
l'abrogation de
l'article 235 ter Z du code général des impôts qui
prévoit un prélèvement sur les bénéfices des
entreprises exploitant des gisements d'hydrocarbures en France.
I - LA SITUATION ACTUELLE
Le prélèvement sur les bénéfices des entreprises
exploitant des gisements d'hydrocarbures est prévu par
l'article 235
ter Z
du code général des impôts. Il a
été institué en 1985
151(
*
)
à titre
" exceptionnel ", puis reconduit chaque année, avant
d'être pérennisé en 1994
152(
*
)
.
En sont
redevables
les entreprises qui remplissent les deux
conditions suivantes :
1- entreprise exploitant en France un ou plusieurs gisements d'hydrocarbures
liquides ou gazeux ;
2- entreprise dont le chiffre d'affaires de l'année
précédant celle de l'imposition est supérieur à 100
millions de francs.
En pratique, deux redevables supportent la charge de ce
prélèvement, les compagnies pétrolières Elf
Aquitaine et Esso
153(
*
)
.
Le taux du prélèvement
est fixé à " 12
% du bénéfice net imposable réalisé au cours de
l'avant-dernière année précédant celle de
l'imposition et provenant de la vente, en l'état ou après
transformation, des produits marchands extraits de ces gisements ".
Toutefois, afin de favoriser la recherche pétrolière en France,
une
suppression progressive
de ce prélèvement est
intervenue : les gisements mis en exploitation à compter du
1
er
janvier 1994 ont été exonérés.
Or, la production des gisements mis en exploitation avant cette date, qui sont
désormais les seuls concernés par le prélèvement,
diminue chaque année. En conséquence,
le
rendement de
ce prélèvement est en constante diminution
depuis plusieurs
années, comme le montre le tableau ci-après.
Produit du prélèvement sur les bénéfices des
entreprises pétrolières
:
(en millions de
franc)
|
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
|
908 |
1050 |
1050 |
354 |
210 |
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
|
95 |
125 |
126 |
133 |
71 |
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
38 |
47 |
43 |
45 * |
-- |
*
Prévisions
Source : Service de la législation
fiscale
L'article 235 ter Z fournit quelques précisions
supplémentaires :
• Le prélèvement n'est pas déductible pour la
détermination du bénéfice imposable.
• Il est établi, déclaré, liquidé et
recouvré selon les mêmes modalités et sous les mêmes
garanties et sanctions que la retenue à la source sur les revenus de
capitaux mobiliers.
• Il est payé pour moitié le 15 mai et pour moitié
le 15 octobre de chaque année.
II - LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Trois raisons principales ont conduit le Gouvernement à proposer la
suppression de ce prélèvement :
1-
Le faible rendement du prélèvement
: Le tableau
ci-dessus fait bien apparaître l'érosion progressive du produit
annuel de ce prélèvement qui stagne, depuis 1995, aux alentours
de 40-45 millions de francs.
2-
Son extinction prévisible dans les prochaines
années
: En raison, de la fin prévisible de la
production des gisements mis en exploitation avant le 1
er
janvier
1994 qui sont les seuls concernés par cette taxation, le rendement de ce
prélèvement est appelé à devenir nul dans quelques
années.
3-
Un souci de simplification de la législation fiscale
:
En effet, le Gouvernement a prévu d'abroger 58 articles
législatifs du code général des impôts, dont cet
article 235 ter Z, au titre de la simplification de la législation
fiscale.
A ces trois raisons, il conviendrait d'ajouter :
1- que cette taxe correspondait au début des années 1980
à la taxation des surprofits des sociétés
pétrolières françaises et qu'elle a aujourd'hui perdu son
objet ;
2- que cette taxe constitue une distorsion peu justifiable dans l'imposition
des gisements exploités en France et hors de France par les compagnies
pétrolières françaises ; afin de ne pas
accélérer le mouvement de désinvestissement des compagnies
pétrolières en France (comme le montre le tableau
ci-après) et de ne pas dissuader de nouveaux intervenants, notamment
américains, de s'implanter en France, il semble en effet légitime
d'abandonner ce prélèvement.
Diminution des investissements en France des compagnies
pétrolières
:
(en millions de francs)
|
Compagnie |
1990 |
1997 |
Evolution 97/90 (en %) |
|
Elf Aquitaine |
506 |
137 |
- 73 % |
|
Esso |
302 |
182 |
- 40 % |
Source : Service de la législation fiscale
La suppression de ce prélèvement serait effective
à
compter du 1
er
janvier 1999
. Le budget de l'Etat pour 1999 prend
en compte cette suppression en prévoyant des moindres recettes de 46
millions de francs.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 35
Suppression de la taxe perçue
pour toute demande d'autorisation administrative d'exploitation d'eau
minérale naturelle
Commentaire : cet article a pour objet de supprimer une
taxe sur
les demandes d'autorisation d'exploitation d'eau minérale naturelle, qui
a été créée en 1995 sans avoir jamais
été effectivement perçue, et dont le rendement
apparaitrait des plus modestes si elle devait l'être.
La loi n°93-5 du 4 janvier 1993, relative à la
sécurité en matière de transfusion sanguine et de
médicament, a instauré une taxe perçue pour les demandes
d'autorisation administrative d'exploitation d'eau minérale naturelle,
d'industrie d'embouteillage ou d'établissement thermal, ainsi que pour
toute demande d'expertise concernant des eaux ou des matériaux pouvant
être à leur contact adressée aux services compétents
de l'Etat.
Cette taxe était initialement affectée à l'Agence du
médicament. Son taux devait être fixé par décret,
dans la limite de 50.000 francs par dossier de demande d'autorisation ou
d'expertise.
La loi n° 95-116 du 4 février 1995, portant diverses dispositions
d'ordre social, a supprimé l'affectation de la taxe à l'Agence du
médicament. Elle est depuis considérée comme une recette
non fiscale du budget général.
Dans les faits, la taxe n'a jamais été recouvrée,
jusqu'à la parution d'un décret d'application n° 97-978 du
20 octobre 1997.
Ce décret prévoit que le montant de la taxe est fixé
à 32.000 francs si la demande d'autorisation administrative
d'exploitation nécessite la réalisation d'anayse sur place, et
à 27.000 dans le cas contraire. Ces montants sont respectivement
réduits à 26.000 et 21.000 francs, lorsqu'un même dossier
comporte plusieurs demandes conjointes.
Pour les demandes d'expertise, le tarif varie de 600 francs pour une simple
analyse bactériologique, à 10.200 francs pour une analyse des
caractéristiques physico-chimiques de l'eau.
Sur la base de ce tarif, le produit prévisionnel de la taxe est
estimé à 2,5 millions de francs pour 1998. Eu égard
à son faible rendement, le Gouvernement propose de la supprimer.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 35 bis (nouveau)
Création de la
taxe de l'aviation civile
Commentaire : le présent article propose de
créer
une taxe d'aviation civile affectée pour partie au budget annexe de
l'aviation civile et pour partie à un nouveau compte d'affectation
spéciale.
L'article 35 bis (nouveau) porte création d'une nouvelle taxe
intitulée "taxe de l'aviation civile". On en décrira les
modalités puis l'affectation.
Pour bien comprendre cette création, il faut la restituer dans son
contexte.
Cet exercice invite à son tour à des conclusions qui
dépassent la taxe de l'aviation civile.
A titre liminaire, on doit indiquer que cet article, introduit par le
gouvernement par voie d'amendement, a été voté sans
modification par l'Assemblée nationale. Le montant du produit de la taxe
de l'aviation civile s'élèverait à 1.435,3 millions
de francs. Il convient tout d'abord de s'étonner qu'un dispositif aussi
important n'ait pas été incorporé à la version
initiale du projet de loi de finances.
I. LE DISPOSITIF PROJETÉ
La taxe de l'aviation civile, comme toute imposition, aurait une assiette, des
redevables, un tarif et un mode d'administration. On examine ci-après
ces différents éléments.
L'assiette de la taxe :
La taxe serait assise sur le nombre de
passagers embarqués
en
France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le
transporteur. Toutefois, seraient "sortis" de l'assiette de la taxe :
- les personnels dont la présence à bord est "directement
liée au vol considéré", le texte prenant le soin
d'indiquer qu'il s'agit
notamment
des membres d'équipage assurant
le vol mais aussi des agents de sûreté ou de police et des
accompagnateurs de fret ;
- les enfants de moins de deux ans ;
- les passagers en transit direct, effectuant un arrêt
momentané sur l'aéroport et repartant sur le même
aéronef avec un numéro de vol au départ identique au
numéro de vol de l'aéronef à bord duquel ils sont
arrivés ;
- les passagers reprenant leur vol après un atterrissage
forcé en raison d'incidents techniques ou de conditions
atmosphériques défavorables.
Il est en outre précisé que si la taxe concerne les passagers
des vols commerciaux ne doivent pas être considérés comme
de tels vols :
- les évacuations sanitaires d'urgence et
- les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du règlement
CEE n° 2407.92 du 23 juillet 1992.
Le tarif de la taxe
Le tarif de la taxe, exprimé en francs par passage, est modulé
en fonction de la destination du passager embarqué.
De 23 francs lorsque le passager est embarqué à destination
de la France ou d'un autre Etat membre de la communauté
européenne, il passe à 39 francs lorsque le passager est
embarqué vers d'autres distinctions.
Le mode d'administration de la taxe
La taxe serait levée à partir du 1er janvier 1999 à
partir d'un système déclaratif. Les entreprises de transport
aérien désignées comme les redevables de la taxe devraient
adresser mensuellement aux comptables du budget annexe de l'aviation civile une
déclaration récapitulant le nombre de passagers embarqués
le mois précédent assortie du paiement de la taxe due.
Les contrôles d'assiette seraient à la charge des services de la
Direction générale de l'aviation civile (DGAC), qui pourraient
examiner sur place les documents utiles.
Il incomberait au directeur général de l'aviation civile
d'émettre les titres exécutoires nécessaires à la
perception des "droits supplémentaires maintenus et des
pénalités prévues à l'article 1729".
Un régime plus sévère prévaudrait en cas d'absence
de déclaration dans les délais. Alors, il serait
procédé à la taxation d'office sur la base du nombre total
de sièges offerts pour les aéronefs utilisés pour
l'ensemble des vols du mois.
L'entreprise de transport peut cependant régulariser sa situation dans
les trente jours suivant la notification du titre exécutoire en
déposant une déclaration. Cette régularisation vaut pour
"les droits", mais pas pour les pénalités les assortissant, qui
sont prévues par l'article 1728.
L'affectation du produit de la taxe
La taxe de l'aviation civile serait levée au profit du budget annexe de
l'aviation civile (BAAC), mais aussi du "Fonds d'intervention pour les
aéroports et le transport aérien" (FIATA) (v-infra).
L'article précise que les quotités du produit de la taxe
respectivement affectées à l'un et à l'autre de ces
supports budgétaires seraient déterminées par "la loi de
finances".
Enfin, il est prévu qu'à compter du 1er janvier 1999 ces
quotités s'établissent ainsi qu'il suit :
- 90 % du produit irait au budget annexe de l'aviation civile ;
- 10 % du produit seraient versés au FIATA.
II. LE CONTEXTE
La taxe de l'aviation civile se substituerait à la taxe de
sécurité et de sûreté ainsi qu'à la taxe de
péréquation des transports aériens. Mais son tarif serait
plus élevé que celui de ces deux taxes de 2 francs pour les
vols "domestiques" et de 3 francs pour les vols internationaux hors Union
européenne.
Pour comprendre pourquoi cette substitution a été entreprise, il
faut la situer dans son contexte qu'on peut, simplement, qualifier de contexte
de crise du financement de certaines missions du transport aérien. Cette
crise a provoqué le projet ici examiné qui fait partie d'un
ensemble plus vaste.
A. UNE CRISE DU FINANCEMENT DE CERTAINES MISSIONS LIÉES AU
TRANSPORT AÉRIEN
Par un arrêt du 20 mai 1998, le Conseil d'Etat a annulé
divers arrêtés fixant le taux de la redevance pour services
terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) perçue au profit du
BAAC.
Le Conseil a constaté que le tarif de cette redevance était
calculé en tenant compte du coût des missions de
sécurité-incendie-sauvetage et de sûreté. Il a alors
estimé que de telles missions entrant dans la catégorie des
missions d'intérêt général ne sauraient être
financées par le moyen de redevances mises à la charge des
usagers. Les redevances ne sauraient en effet financer que des prestations de
service rendues à des usagers dont elles sont la contrepartie directe et
proportionnelle.
Les redevances ne pouvant être exigées en contrepartie de
l'exercice d'une mission d'intérêt général, il
fallait alors s'interroger sur le point de savoir si la situation
observée à propos de la RSTCA ne risquait pas de se rencontrer
dans d'autres occasions liées au transport aérien.
Cette interrogation conduisit à se pencher sur les modalités de
financement des coûts de service de sécurité-
incendie-sauvetage (SSIS) et d'exploitation des systèmes de
sûreté dans les aérodromes. Il apparut alors que ces
coûts étaient pour une partie sans doute importante,
financés à partir des redevances aéroportuaires,
réglementées ou non.
Il était alors à craindre que la décision rendue sur la
RSTCA ne soit appliquée à ces redevances.
Le tableau ci-dessous donne un aperçu des enjeux financiers en cause
à travers une estimation des coûts assumés pour l'exercice
de certaines missions d'intérêt général par les
exploitants d'aérodromes.
Evaluation de l'économie du système
|
Aéroport |
Trafic départ 1999 |
Total sûreté en MF du 1.04 au 31.12 |
Total SSIS en MF du 1.04 au 31.12 |
Total SSIS et sûreté en F/pax |
Proposition de taxe locale en F/pax |
Besoin de subvention en MF |
|
ADP 154( * ) |
32.012.468 |
307,8 |
120,1 |
17,8 |
18 |
0,00 |
|
Coûts classe 1 |
Pour une taxe locale comprise entre 16 et 20 F. |
|||||
|
|
||||||
|
Nice |
3.911.002 |
16,1 |
8,8 |
8,5 |
8,5 |
0,00 |
|
Marseille |
2.903.448 |
14,2 |
13,0 |
12,5 |
12,5 |
0,00 |
|
Lyon |
2.618.965 |
19,8 |
12,9 |
16,6 |
17 |
0,00 |
|
Toulouse |
2.348.160 |
17,2 |
5,5 |
12,9 |
13 |
0,00 |
|
Coûts classe 2 |
Pour une taxe locale comprise entre 8 et 17 F. |
|||||
|
|
||||||
|
Bordeaux |
1.381.893 |
11,7 |
11,4 |
22,3 |
22,5 |
0,00 |
|
Strasbourg |
1.111.042 |
14,2 |
4,9 |
23,0 |
23 |
0,00 |
|
Pointe-à-Pitre |
1.003.159 |
7,5 |
3,5 |
14,6 |
17 |
0,00 |
|
Fort-de-France |
926.665 |
2,4 |
9,5 |
17,0 |
17,5 |
0,00 |
|
Nantes |
768.321 |
8,3 |
5,9 |
24,6 |
25 |
0,00 |
|
Montpellier |
749.579 |
8,5 |
5,8 |
25,4 |
25,5 |
0,00 |
|
Saint-Denis |
742.603 |
2,5 |
9,3 |
21,1 |
21,5 |
0,00 |
|
Ajaccio |
443.952 |
1,4 |
8,0 |
28,1 |
28,5 |
0,00 |
|
Lille |
437.586 |
2,5 |
2,8 |
16,1 |
17 |
0,00 |
|
Bastia |
399.697 |
1,5 |
4,6 |
20,4 |
20,5 |
0,00 |
|
Toulon |
341.335 |
1,6 |
5,4 |
27,5 |
27,5 |
0,00 |
|
Brest |
325.709 |
1,8 |
2,1 |
15,8 |
17 |
0,00 |
|
Clermont |
317.189 |
2,6 |
3,6 |
26,1 |
26,5 |
0,00 |
|
Biarritz |
315.755 |
1,6 |
3,3 |
20,6 |
21 |
0,00 |
|
Pau |
312.517 |
4,9 |
4,7 |
40,7 |
32 |
0,00 |
|
Tarbes |
280.259 |
3,8 |
3,6 |
35,1 |
32 |
0,65 |
|
Perpignan |
228.431 |
1,1 |
2,8 |
23,0 |
23 |
0,00 |
|
Coût classe 3 |
Pour une taxe locale comprise entre 17 et 32 F. |
|||||
|
|
||||||
|
Cayenne |
215.901 |
5,7 |
8,4 |
87,1 |
65 |
3,58 |
|
Rennes |
158.873 |
1,1 |
1,7 |
23,8 |
32 |
0,00 |
|
Grenoble |
144.416 |
1,1 |
3,7 |
44,0 |
44 |
0,00 |
|
Nîmes |
140.813 |
1,1 |
4,8 |
55,8 |
56 |
0,00 |
|
Metz |
132.402 |
1,1 |
2,3 |
34,1 |
34,5 |
0,00 |
|
Figari |
116.953 |
0,9 |
3,5 |
50,6 |
51 |
0,00 |
|
Calvi |
109.203 |
0,9 |
0,0 |
11,4 |
32 |
0,00 |
|
Lorient |
104.905 |
1,0 |
1,2 |
28,2 |
32 |
0,00 |
|
Beauvais |
110.960 |
1,8 |
0,7 |
30,5 |
32 |
0,00 |
|
Saint-Barthélémy |
103.881 |
0,7 |
1,2 |
24,7 |
32 |
0,00 |
|
Quimper |
84.163 |
1,8 |
1,2 |
47,7 |
48 |
0,00 |
|
Avignon |
66.427 |
0,6 |
1,2 |
35,9 |
36 |
0,00 |
|
Limoges |
63.765 |
0,6 |
1,0 |
33,6 |
34 |
0,00 |
|
Le Havre |
58.817 |
0,6 |
0,6 |
27,1 |
32 |
0,00 |
|
Saint-Etienne |
54.672 |
0,6 |
1,5 |
52,3 |
52,5 |
0,00 |
|
Rodez |
42.871 |
0,6 |
1,5 |
64,8 |
65 |
0,00 |
|
Chambéry |
41.268 |
0,6 |
1,5 |
68,9 |
65 |
0,12 |
|
Béziers |
40.196 |
0,6 |
0,7 |
44,9 |
45 |
0,00 |
|
Lannion |
38.221 |
0,6 |
0,9 |
51,3 |
51,5 |
0,00 |
|
Annecy |
35.149 |
0,6 |
1,2 |
68,5 |
65 |
0,09 |
|
Caen |
31.214 |
0,6 |
1,2 |
78,6 |
65 |
0,32 |
|
Coûts classe 4 |
Pour une taxe locale comprise entre 32 et 65 F. |
|||||
|
|
||||||
|
Poitiers |
27.357 |
0,6 |
1,2 |
90,9 |
91 |
0,00 |
|
La Rochelle |
19.848 |
0,6 |
0,5 |
78,3 |
78,5 |
0,00 |
|
Rouen |
19.153 |
0,0 |
0,4 |
25,2 |
65 |
0,00 |
|
Périgueux |
19.069 |
0,6 |
0,5 |
75,7 |
76 |
0,00 |
|
Cherbourg |
23.053 |
0,6 |
1,2 |
106,4 |
99 |
0,13 |
|
Brive |
18.036 |
0,6 |
0,4 |
75,9 |
76 |
0,00 |
|
Dinard |
17.347 |
0,0 |
0,7 |
56,3 |
65 |
0,00 |
|
Agen |
13.008 |
0,6 |
0,5 |
109,5 |
99 |
0,10 |
|
Marie-Galante |
12.161 |
0,0 |
0,7 |
80,3 |
80,5 |
0,00 |
|
Deauville |
11.793 |
0,0 |
0,7 |
82,9 |
83 |
0,00 |
|
Dijon |
11.357 |
0,0 |
0,3 |
32,4 |
65 |
0,00 |
|
Castres |
10.087 |
0,6 |
0,3 |
116,7 |
99 |
0,13 |
|
Bergerac |
9.190 |
0,6 |
0,3 |
138,7 |
99 |
0,27 |
|
Reims |
8.322 |
0,0 |
0,0 |
3,6 |
65 |
0,00 |
|
Saint-Brieuc |
8.118 |
0,0 |
0,2 |
40,2 |
65 |
0,00 |
|
Angoulême |
8.077 |
0,0 |
0,3 |
44,5 |
65 |
0,00 |
|
Aurillac |
7.282 |
0,6 |
0,7 |
247,2 |
99 |
0,81 |
|
Carcassonne |
6.372 |
0,6 |
1,5 |
436,7 |
99 |
1,61 |
|
Tours |
6.283 |
0,0 |
0,7 |
155,5 |
99 |
0,27 |
|
Epinal |
6.092 |
0,6 |
0,4 |
221,9 |
99 |
0,56 |
|
Ouessant |
5.293 |
0,0 |
0,7 |
184,5 |
99 |
0,34 |
|
Ile d'Yeu |
5.268 |
0,0 |
0,2 |
61,9 |
65 |
0,00 |
|
Cannes |
4.943 |
0,0 |
0,7 |
187,8 |
99 |
0,33 |
|
Le Mans |
4.540 |
0,0 |
0,2 |
71,8 |
72 |
0,00 |
|
Roanne |
4.512 |
0,6 |
0,2 |
254,7 |
99 |
0,53 |
|
Le Puy |
4.066 |
0,6 |
0,2 |
282,7 |
99 |
0,56 |
|
Dôle |
3.838 |
0,0 |
0,4 |
147,0 |
99 |
0,14 |
|
Lyon Bron |
3.727 |
0,0 |
0,7 |
262,2 |
99 |
0,46 |
|
Nevers |
3.299 |
0,0 |
0,0 |
8,0 |
65 |
0,00 |
|
La Mole |
2.989 |
0,0 |
0,7 |
310,4 |
99 |
0,47 |
|
Le Touquet |
2.927 |
0,0 |
0,2 |
111,2 |
99 |
0,03 |
|
Nancy |
2.672 |
0,0 |
0,3 |
162,1 |
99 |
0,13 |
|
Saint-Nazaire |
2.137 |
0,0 |
0,7 |
434,3 |
99 |
0,54 |
|
Auxerre |
1.389 |
0,0 |
0,0 |
47,6 |
65 |
0,00 |
|
Valence |
1.350 |
0,0 |
0,2 |
241,2 |
99 |
0,14 |
|
Châteauroux |
2.450 |
0,0 |
0,2 |
106,4 |
99 |
0,01 |
|
Montluçon |
1.151 |
0,0 |
0,3 |
306,7 |
99 |
0,18 |
|
Niort |
1.053 |
0,0 |
0,0 |
40,8 |
65 |
0,00 |
|
Colmar |
1.031 |
0,0 |
0,3 |
340,0 |
99 |
0,19 |
|
Cognac |
949 |
0,0 |
0,2 |
343,1 |
99 |
0,17 |
|
Laval |
726 |
0,0 |
0,2 |
448,9 |
99 |
0,19 |
|
Troyes |
726 |
0,0 |
0,2 |
345,4 |
99 |
0,13 |
|
Valenciennes |
698 |
0,0 |
0,1 |
103,9 |
99 |
0,00 |
|
Gap |
613 |
0,0 |
0,2 |
531,2 |
99 |
0,20 |
|
Calais |
598 |
0,0 |
0,2 |
436,0 |
99 |
0,15 |
|
Morlaix |
529 |
0,0 |
0,2 |
616,1 |
99 |
0,20 |
|
Orléans |
519 |
0,0 |
0,2 |
603,7 |
99 |
0,20 |
|
Coûts classe 5 |
Pour une taxe locale comprise entre 65 et 99 F. |
|||||
|
|
||||||
|
Montants totaux en MF : pour un dispositif débutant au 1er avril |
|
|
|
|
|
|
|
Produit attendu de la taxe d'aéroport sur 9 mois (MF) : |
795 |
|||||
Face
à cette situation la réaction du gouvernement fut double :
il présenta en toute hâte un projet de validation
législative destiné à le "dédouaner" pour le
passé, mais il échafauda également un système
supposé régler le problème pour l'avenir.
Notre collègue Yvon Collin a consacré, au nom de votre
commission des finances, a consacré un rapport fouillé à
la question des validations. On n'y reviendra donc pas ici. Mais, avant de
détailler les différents éléments de
l'échafaudage imaginé par le gouvernement, deux observations
doivent être clairement faites.
Le gouvernement, les précédents comme celui-ci, aurait
dû prévenir les contentieux et donc la crise. Tout d'abord, un
premier arrêt du Conseil d'Etat du 10 février 1995 sur la
redevance de contrôle technique avait rappelé les règles
qui s'imposent en matière de redevances.
Ensuite, la commission des finances du Sénat, consciente de ces
règles, avait demandé, avec l'appui du Sénat, au
gouvernement de clarifier les conditions de financement du budget annexe de
l'aviation civile en élaborant chaque année un rapport
détaillé sur ce sujet. Enfin, le rapporteur spécial avait
dénoncé explicitement les dérives au terme desquelles des
redevances aéroportuaires étaient appelées à
couvrir les coûts de missions d'intérêt
général.
Seconde observation, le projet du gouvernement ne répond pas
à un souci de rationaliser le financement des missions
nécessaires au transport aérien ; il apporte des solutions
partielles à un problème ponctuel.
B. LA RÉFORME INTRODUITE PAR LE GOUVERNEMENT
La réforme introduite par le gouvernement est destinée à
parer pour l'avenir les conséquences des décisions du Conseil
d'Etat, mais aussi -v. infra- du Conseil constitutionnel.
Outre la taxe de l'aviation civile, les aménagements introduits par le
gouvernement par voie d'amendements au projet de loi de finances comportent
deux autres éléments, les trois éléments
s'imbriquant étroitement pour former un ensemble assez
déconcertant.
1. La taxe d'aéroport
La perspective de voir annulées l'ensemble des décisions des
exploitants d'aérodromes concernant les redevances aéroportuaires
au motif qu'elles auraient été mobilisées pour financer
les missions de SSIS et de sûreté a conduit le gouvernement
à inventer un nouveau mécanisme pour financer ces missions. C'est
la taxe d'aéroport qui a été votée par
l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen en deuxième
partie du projet de BAAC pour 1999.
Cette taxe serait levée au profit des exploitants d'aérodromes
selon un dispositif assez complexe ménageant la compétence du
Parlement et une large délégation laissée au pouvoir
exécutif pour en déterminer précisément le taux
aéroport par aéroport.
Le dispositif proposé
qui s'appliquerait à compter du
1er avril 1999, consiste à classer les aéroports dont le
trafic dépasse les 1.000 passagers embarqués ou
débarqués en cinq grandes catégories en fonction du nombre
de passagers traités. Le tarif de la taxe serait échelonné
en fonction des cinq catégories d'aéroports ainsi
définies. En outre, il serait fixé par référence
à une fourchette.
Les classes d'aéroports et les limites de chacune des fourchettes
seraient fixées comme suit :
|
Classe |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embarqués ou débarqués |
à partir de 10.000.001 |
de 4.000.001 à 10.000.000 |
de 400.001 à 4.000.000 |
de 50.001 à 400.000 |
de 1.001 à 50.000 |
|
Tarifs par passager |
de 16 à 20 F |
de 8 à 17 F |
de 17 à 32 F |
de 32 à 65 F |
de 65 à 99 F |
Le
dispositif proposé s'articule autour d'une
répartition des
rôles entre le législateur et l'exécutif.
Le législateur est appelé à fixer les dispositions
concernant l'assiette, le débiteur de la taxe, à préciser
les règles de détermination de son taux et à
aménager les responsabilités en matière de recouvrement.
Mais, c'est l'exécutif qui est chargé de fixer, par
arrêté, la liste des aéroports en fonction des
catégories définies par le législateur et le tarif
précis applicable pour chaque aéroport.
S'agissant de l'assiette
, il est prévu que la taxe s'applique au
nombre de passagers embarqués par un transporteur aérien sur
l'aéroport à l'exception :
des "professionnels" embarqués ;
des enfants de moins de deux ans ;
des passagers en transit direct repartant sans changement d'avion avec le
même numéro de vol qu'à leur arrivée ;
des passagers victimes d'un atterrissage forcé en raison
"d'incidents techniques ou de conditions atmosphériques
défavorables".
En outre, l'application de la taxe n'est exigible que pour les vols
commerciaux. Ne sont pas considérés comme tels :
les évacuations sanitaires d'urgence,
les vols locaux au sens du 2 de l'article premier du
règlement CEE n° 2407/92 du 23 juillet 1992.
S'agissant des règles concernant le débiteur et le
recouvrement de la taxe,
il est prévu que la taxe soit due par les
entreprises de transport aérien public et qu'elle s'ajoute au prix
acquitté par le passager.
Le recouvrement serait à la charge des comptables du budget annexe de
l'aviation civile sauf pour les établissements publics nationaux
dotés d'un comptable public. Dans ce cas, c'est à ce comptable
qu'incomberait la charge du recouvrement. Chaque mois, les transporteurs
adresseraient une déclaration mentionnant le nombre des passagers
embarqués le mois précédent et accompagnée du
paiement de la taxe due.
Les contrôles et les sanctions sont précisés, par
référence pour les uns, au texte organisant la taxe d'aviation
civile, et pour les autres à l'article 1729.
Le gouvernement aura la responsabilité de fixer le tarif de la taxe
par aéroport
. Cette compétence est doublement
encadrée :
par les limites de la fourchette applicable à chaque
catégorie d'aéroports qui sont fixées par le
législateur ;
et par l'édiction de principes devant guider l'exécutif
dans son choix final.
Il est ainsi précisé que le tarif est fonction du coût sur
l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage,
de lutte contre le péril aviaire et de sécurité, ainsi que
des mesures effectuées dans le cadre des contrôles
environnementaux. Une importante précision supplémentaire est
apportée, relative à la façon dont ce coût doit
être apprécié. Il est indiqué qu'il l'est à
partir des prestations assurées en application de la
réglementation en vigueur et de l'évolution prévisible des
coûts.
Le tarif de la taxe d'aéroport tel qu'il est proposé par le
gouvernement est loin d'être calqué sur les coûts
réels.
Il ne dépasserait pas 99 francs par passager
alors que le coût des missions que la taxe est appelée à
financer peut dépasser 600 francs par passager. Le tarif de la taxe
suppose donc une certaine péréquation, réalisée en
l'espèce à travers les interventions du FIATA (v. infra) qui
sera financé par une part du produit de la taxe de l'aviation civile..
Cependant le tarif est modulé en fonction de la fréquentation
des aéroports si bien qu'un passager ne paierait pas la même somme
quel que soit son point d'embarquement.
Concrètement, un passager
embarquant à Nice acquitterait une taxe de l'ordre de 8,5 francs
alors qu'un passager embarquant à Cherbourg paierait 99 francs.
Que penser de cette taxe d'aéroport ?
L'on peut d'abord observer qu'
en
première analyse
elle ne
se traduirait, dans l'immédiat, par aucun changement notable si la taxe
d'aéroport devait simplement prendre le relais du financement par
redevances aéroportuaires jusqu'à présent mis en oeuvre.
On peut même considérer que le nouveau dispositif serait plus
favorable que l'ancien pour les " petits aéroports " puisque
ceux-ci bénéficieraient désormais d'une intervention du
FIATA.
L'on doit également souligner que l'échelonnement d'un tarif
fiscal en fonction des coûts réels est conforme aux enseignements
de la théorie économique et, en particulier, au souci de
réunir les conditions d'une bonne allocation des ressources.
Enfin, rien ne permet d'affirmer que le tarif proposé serait de nature
à provoquer des détournements de trafic aux dépens des
aéroports où la taxe serait élevée. Si l'on fait
l'hypothèse que la taxe prendrait le relais des redevances, une telle
éventualité paraît même exclue. Il en irait autrement
si la taxe se substituait également à des subventions ou si le
tarif de la taxe devait, dans un souci de péréquation,
s'éloigner, pour certains aéroports, du tarif actuel des
redevances.
Cependant, à supposer cette équivalence vérifiée
pour l'heure, la perspective, mise en évidence plus haut, d'une
augmentation des dépenses de sûreté et de
sécurité pourrait à l'avenir susciter une distorsion du
tarif de la taxe plus importante qu'il n'est aujourd'hui proposé.
On
peut donc redouter que la logique du système ne revienne à
alourdir très sensiblement dans un futur proche le tarif pour les
" petits aéroports ". Cette évolution ne serait pas
à proprement parler antiéconomique mais elle pourrait condamner
certaines plates-formes. Il fallait le dire.
Ces difficultés concernent l'aménagement du territoire, mais
l'essentiel est sans doute ailleurs.
La taxe d'aéroport suscite à l'évidence des
problèmes juridiques sui ne sont d'ailleurs que le reflet des questions
politiques qu'elle pose.
Le dispositif de la taxe en fait l'exact équivalent d'une redevance,
même si en tant que taxe le prélèvement nouvellement
institué obéira à un régime juridique
différent de celui des redevances : elle devra ainsi en particulier
faire l'objet d'un vote par le Parlement.
Mais,
sur le fond, la taxe d'aéroport, imposition spécifique
prélevée sur le passager aérien pour financer des missions
d'intérêt général ne différerait pas des
redevances
. Formellement, la ressemblance avec les redevances serait
assurée par un calcul du tarif de la taxe épousant au plus
près possible les coûts aéroport par aéroport et,
surtout, par une
absence totale d'affectation budgétaire
de son
produit et donc d'imputation budgétaire des charges qu'il serait
censé couvrir.
L'on peut d'abord se pencher sur cette dernière
caractéristique et se poser la question de savoir si l'absence de
rattachement budgétaire du produit de cette taxe est justifiable.
Cette question comporte deux dimensions, l'une juridique, l'autre politique.
Juridiquement, les artisans du projet s'appuient sur de nombreux
précédents pour faire valoir que des taxes sont
prélevées sans nul rattachement budgétaire. Pour donner
une base juridique à cette argumentation, il est fait
référence à l'article premier de l'ordonnance
n° 59-2 du 2 janvier 1959 qui dispose que "
les lois de
finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des
ressources et des charges de l'Etat...
". Il est alors précisé
que la taxe d'aéroport n'étant pas perçue au profit de
l'Etat et étant appelée à couvrir des charges
supportées par les exploitants d'aérodromes, il ne serait pas
nécessaire d'en retracer le produit dans un quelconque document
budgétaire. En sens inverse, le même article disposant que "
les
lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions
relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement
des impositions de toute nature
", l'insertion en loi de finances des
dispositions relatives à la taxe d'aéroport se trouve
justifiée.
Cette dernière conclusion ne fait aucun doute. En revanche, la
précédente pose de graves problèmes juridiques et
politiques.
Sur le plan juridique, le défaut de rattachement budgétaire du
produit de la taxe d'aéroport suppose qu'on admette que les missions
ainsi financées échappent à la responsabilité de
l'Etat. Or, comme l'a affirmé le Conseil d'Etat, tel n'est pas le cas.
Celui-ci a en effet insisté dans son arrêt du 20 mai 1998 sur
le fait que les missions en cause "
correspondent à des missions
d'intérêt général qui incombent, par nature,
à l'Etat
"
155(
*
)
.
En conséquence, il convient de retracer le produit de la taxe
d'aéroport et les charges qu'elle est appelée à financer,
dans un document budgétaire.
A supposer même que l'objection juridique sus-dénoncée ne
soit pas consacrée, il appartient au législateur de juger en
opportunité. Et de ce point de vue, il est loisible de
préférer une solution sûre et transparente -le rattachement
budgétaire- à une solution fragile et opaque- l'absence
d'affectation budgétaire et comptable.
Avec la question du choix de la nature de l'imposition appelée
à financer les coûts des missions d'intérêt
général en cause, on aborde une autre difficulté, de
fond.
Votre commission des finances s'est systématiquement opposée en
la matière à des solutions où une redevance mise à
la charge d'une catégorie spéciale d'usagers ou une taxe
spécifique viendrait financer l'
exercice
normal
de
missions d'intérêt général.
Le dispositif proposé par le gouvernement n'est donc pas satisfaisant
puisque les principes républicains d'ailleurs enracinés dans
l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
veulent que les dépenses de sûreté soient financées
à partir d'une contribution commune, générale.
Le choix d'une taxation spécifique ne saurait être sans
distinction justifié par la spécificité des missions
à financer
: lesdites missions relèvent de
l'intérêt général. Mais,
sur ce point, une nuance
peut probablement être
faite entre les missions de
sécurité qui sont destinées essentiellement à
préserver l'intégrité physique des personnes
embarquées et les missions de sûreté qui sont
destinées à cela mais aussi à contribuer à la
défense de la Nation contre des actes de malveillance susceptibles de
l'atteindre
.
On ne peut non plus se contenter de se référer aux
spécificités du transport aérien.
Cette justification
à laquelle renvoient les propos du ministre devant l'Assemblée
nationale s'inspire, semble-t-il, de deux considérations : le fait
qu'une proportion réduite de la population se transporte par la voie des
airs ; le fait qu'à l'étranger la taxation spécifique est
de pratique répandue et qu'elle soit consacrée par l'OACI.
On sait ce qu'il faut penser du second de ces arguments du fait du
décalage entre la logique des "règles" de l'OACI et la
philosophie de notre droit public. On peut ajouter que la France a
jusqu'à un récent passé offert l'exemple d'une implication
normale des pouvoirs publics à travers en particulier l'intervention de
la DICCILEC.
Quant au premier argument, on voit bien que sa généralisation
pourrait déboucher sur une révolution fiscale susceptible
d'anéantir l'idée même de contribution commune.
Appliqué à l'ensemble des dépenses publiques, il pourrait
déboucher sur un financement par voie de contributions
spécifiques imposées aux seuls bénéficiaires des
biens produits à l'aide de la dépense publique.
Ainsi, seuls les habitants des quartiers en difficulté seraient
appelés à financer les mesures destinées à
régler les problèmes qu'ils doivent affronter, seuls les clients
de la SNCF devraient financer les forces de police mobilisées par le
souci d'assurer la tranquillité du transport ferroviaire, etc. Une telle
argumentation suppose des ajustements tels qu'elle ne peut sans débat
sur ses conséquences et prolongements être produite à
l'appui de la solution proposée par le gouvernement.
Néanmoins, là aussi, une nuance pourrait être
introduite entre l'exercice normal des missions de sûreté et ce
qui, dans l'exercice de ces missions, correspond à des exigences
particulières liées au transport aérien, en particulier
à l'impératif de célérité des
contrôles nécessaires à la fluidité du trafic.
Ajoutons que le recours à une taxation spécifique pose des
problèmes au regard du principe d'égalité.
Ainsi les
choix du gouvernement en matière d'assiette des taxes d'aéroport
et de l'aviation civile introduisent une rupture d'égalité devant
les charges puisqu'elles conduisent à exonérer entièrement
les entreprises de fret.
Au terme de ces distinctions, il faut souhaiter :
- que le produit de la taxe d'aéroport et les dépenses qu'elle
est appelée à financer soient retracés dans un document
budgétaire ;
- qu'une partie desdites dépenses soient financée par la
taxation spécifique tandis qu'une autre partie soit couverte par le
budget général.
Lors de la discussion du projet de loi relatif à certains services du
transport aérien, le rapporteur spécial a demandé au
ministre d'élaborer un système permettant de satisfaire trois
exigences :
respecter l'aménagement du territoire ;
retracer le produit de la taxe d'aéroports et les charges
financées par elle dans un un document budgétaire ;
faire une place à la contribution commune pour financer les
charges normales liées à l'exercice de la mission de
préservation de la sûreté publique.
Si le dispositif n'était pas modifié par le gouvernement en ce
sens, la commission des finances devrait refuser de le voter.
2. La création du fonds d'intervention pour les aéroports et
le transport aérien (FIATA)
La création du FIATA constitue le troisième
élément de l'édifice. De quoi s'agit-il et à
quelles observations invite ce projet ?
Le dispositif
Le gouvernement propose une extension du compte d'affectation spéciale
n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des
transports aériens" (FPTA).
Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour
1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes
aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre
dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention
pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).
Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il
serait en outre appelé à financer :
a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital
concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la
sûreté, à l'exception des dépenses de
personnel ;
b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de
sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le
péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des
contrôles environnementaux ;
c) les frais de gestion ;
d) les restitutions des sommes indûment perçues ;
e) les dépenses diverses ou accidentelles.
Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit de la taxe
d'aviation civile (TAC) comme il a été dit plus haut.
En 1999, le FIATA présenterait le profil suivant :
(En millions de francs)
|
|
Dépenses |
Recettes |
|
Péréquation lignes aériennes |
51 |
|
|
Financement aéroportuaire |
97 |
|
|
dont dépenses en capital directes de l'Etat |
50 |
|
|
dont péréquation petites plates-formes |
15 |
|
|
dont Bâle-Mulhouse |
10 |
|
|
dont TOM |
22 |
|
|
Total |
148 |
148 |
Observations :
Une analyse des charges du FIATA fait ressortir que :
- pour 34,5 % et 51 millions de francs, elles correspondraient aux
charges théoriques du FPTA estimées à l'an dernier
à 48,5 millions de francs et qui progresseraient donc de
5,15 % ;
- pour le reste, 65,5 % et 97 millions de francs au financement des
aérodromes.
Cette dernière catégorie de dépenses se
répartiraient en :
- 50 millions de francs au titre des dépenses en capital anciennement
logées dans le BAAC et financées à travers les
redevances ;
- 15 millions de francs au titre des subventions versées aux
exploitants d'aérodromes pour lesquels le produit de la taxe
d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les coûts des
missions que cette taxe nouvelle serait censée financer ;
- 32 millions de francs pour intervenir sur les aéroports de
Bâle-Mulhouse et des territoires d'outre-mer qui, en l'état,
seraient hors du champ de la taxe d'aéroport.
En bref, le FIATA subrogé dans les missions du FPTA servirait
à :
- financer les dépenses des missions de sûreté dans les
aéroports sans taxe d'aéroport (32 millions de francs soit
1/3 des interventions dans les aéroports) ;
- financer les seules dépenses de sûreté du BAAC
auparavant financées via la RSTCA (50 millions de francs,
51,5 % des interventions aéroportuaires du FIATA mais seulement
15,7 % des dépenses de sûreté identifiables
assumées par l'Etat et 6,2 % de l'ensemble des dépenses de
sûreté aéroportuaire) ;
- et financer l'impasse de financement des aéroports en déficit
de produit de taxe d'aéroport pour 15 millions de francs.
L'équilibre du compte est dépendant des observations qui
suivent
:
Une première question est de savoir si le FIATA doit
intégrer les opérations du FPTA. Une réponse
négative doit être apportée
à cette question car
l'on peut craindre d'une telle intégration qu'elle ne comporte un
certain mélange des genres au terme duquel des arbitrages opaques
défavoriseraient les interventions jusqu'alors mises à la charge
du FPTA. Cela a des conséquences sur la rédaction de
l'article 35 bis qui devrait laisser subsister le FPTA. La taxe de
l'aviation civile verrait ses deux tarifs diminués de 1 franc.
Quant à son affectation, elle serait partagée entre le FPTA, le
FIATA et le BAAC.
Une seconde question est de savoir comment devrait être
formaté le FIATA, et, partant, de savoir quel sort budgétaire
réserver aux dépenses d'intérêt
général dans les aéroports et quel mode de financement
choisir pour couvrir ces dépenses.
Sur la première question, la jurisprudence du Conseil d'Etat invite
à conclure que les financements des dépenses
réalisées par les gestionnaires d'aéroport devraient
être retracées par le budget de l'Etat, ce qui laisse le choix
entre le budget général ou un compte spécial du
Trésor. Il paraît en effet inopportun d'imputer de telles
dépenses à un budget annexe, cette formule n'étant pas
faite pour cela. Cette dernière observation conduit d'ailleurs à
suggérer que les dépenses de même nature que celles
envisagées ici qui, dans le schéma du gouvernement , resteraient
assumées par le BAAC, soient transférées au budget
général ou à un compte spécial.
Au total, au terme d'une telle opération, le montant des
dépenses qui devraient faire l'objet du tel rattachement
s'élèverait en 1999 à 1.215 millions de francs,
soit :
- 322 millions de francs au titre des dépenses de
sûreté assumées par le BAAC ;
- 811 millions de francs de dépenses de SSIS et de
sûreté assumées par les aéroports mais
financées par l'impôt, dont 484 millions de francs de
dépenses de sûreté, 311 millions de francs de
dépenses de SSIS ;
- 32 millions de francs au titre des dépenses
d'intérêt général dans les aéroports des
territoires d'outre-mer et de Bâle-Mulhouse ;
- 50 millions de francs au titre des dépenses directes de SSIS
assumées par le BAAC.
Entre un rattachement au budget général et un rattachement
à un compte d'affectation spéciale(CAS), la seconde option serait
a priori
la meilleure puisqu'elle permettrait d'isoler les moyens
consacrés aux missions d'intérêt général dans
les aéroports.
Mais il faut considérer une difficulté pratique de
l'opération :
Le transfert de ces dépenses à un CAS poserait un
problème particulier du fait de la règle posée à
l'article 25 de l'ordonnance organique qui veut que les versements du
budget général à un CAS n'excèdent pas 20 %
des dépenses envisagées.
Or, la partie des dépenses de
sûreté correspondant aux sujétions normales qui incombent
à l'Etat du fait de ses responsabilités propres doit être
financée par l'impôt général.
Du fait de la contrainte passée par l'ordonnance organique, le
versement de l'Etat au CAS ne pourrait excéder 20 % des
dépenses mises à la charge de ce CAS, soit 243 millions de
francs.
Il resterait à financer 972 millions de francs en 1999 à
travers un autre outil.
La question, et on aborde alors le problème du dosage du financement
par l'impôt général et par l'impôt spécifique,
qui se pose est de savoir si un versement de 243 millions de francs en
provenance du budget général suffirait à satisfaire
l'exigence de voir celui-ci financer les missions normales de
sûreté publique exercées dans le secteur du transport
aérien.
Il faut, pour y répondre, indiquer qu'une telle somme correspondrait
à un peu moins de 30 % des charges de sûreté publique
dans les aéroports qui seraient réalisées en 1999 par les
gestionnaires d'aéroports au par le BAAC. A ce stade de la
réflexion, on peut considérer que les dépenses de
sécurité en elle-même pourraient être
financées par une taxation spécifique comme c'est le cas pour
d'autres modes de transport.
Il est difficile de faire le départ entre les sujétions dont le
financement doit rester à la charge de l'Etat du fait de l'exercice
normal de ses responsabilités et celles qui, du fait des exigences
particulières du transport aérien, pourraient être
financées par les entreprises de transport aérien. Mais cette
difficulté doit être résolue.
*
* *
Le
gouvernement a été appelé à proposer des solutions
à cet ensemble de difficultés.
La décision de votre commission dépendra des réponses
apportées par le gouvernement aux exigences rappelées plus haut.
La commission aurait pu prendre l'initiative de modifier le système
proposé. Mais, cela suppose un accord du gouvernement qui ne saurait
être mieux matérialisé que dans les propositions qu'il
pourrait nous soumettre.
La commission a tracé la voie à suivre et le gouvernement peut
s'inspirer de ses travaux.
En l'état, un amendement de suppression d'un article au sort incertain
s'impose.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
C. Mesures diverses
ARTICLE 36
Prélèvement exceptionnel sur les caisses
d'épargne
Commentaire
: le présent article a pour objet
d'effectuer un prélèvement exceptionnel de cinq milliards de
francs sur le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et le fonds
de solidarité et de modernisation (FSM) des caisses d'épargne, en
contrepartie d'une dotation exceptionnelle versée au réseau des
caisses d'épargne en 1984.
I. UN PRÉLÈVEMENT INOPPORTUN
Trois arguments conduisent votre commission des finances à s'opposer
à un tel prélèvement :
• Sur le plan patrimonial, la dotation de 3 milliards de francs
accordée au réseau des caisses d'épargne en février
1984 par le ministre de l'économie et des finances de l'époque,
M. Jacques Delors, a été versée aux fonds
centraux
156(
*
)
des caisses
d'épargne à partir du fonds de réserve et de garantie des
caisses d'épargne (FRGCE) institué par l'article 52 du code des
caisses d'épargne. Une telle dotation ne faisait que mettre en pratique
l'article 4 de la loi du 1
er
juillet 1983 portant réforme des
caisses d'épargne et de prévoyance
157(
*
)
.
Le FRGCE est géré par la Caisse des dépôts et
alimenté par celle-ci au moyen des profits réalisés sur
les emplois des sommes collectées par le livret A.
La dotation de 3 milliards de francs ne constitue donc pas une subvention de
l'Etat mais un prélèvement sur des fonds constitués par
prélèvement sur les résultats dégagés de
l'activité commerciale des caisses d'épargne alors
centralisée à la Caisse des dépôts et consignations.
Enfin,
les fonds centraux sont classés dans les fonds propres du
groupe
, tant sur le plan comptable pour l'établissement des comptes
consolidés certifiés, que sur le plan réglementaire,
vis-à-vis de la commission bancaire.
• Sur le plan juridique, rien n'indique que la dotation accordée
aux fonds centraux des caisses d'épargne, avait vocation à
être remboursée. Au contraire, dans sa lettre du 9 février
1984, M. Delors écrit :
" Cette dotation, qui revêt un caractère tout à
fait exceptionnel, est constituée une fois pour toute, par
prélèvement sur le fonds de réserve et de garantie des
caisses d'épargne. Il appartient désormais au réseau de la
gérer et de mettre en place les moyens de son alimentation
régulière. "
Le ministre ajoute que
" le transfert des fonds
(et non le
prêt)
sera réputé effectué en date de valeur du
1
er
janvier 1984 ".
Au demeurant, plusieurs signes laissent à penser que l'argument de la
dotation accordée en 1984 n'est qu'un prétexte pour
légitimer un prélèvement que le gouvernement aurait
réalisé quoi qu'il arrive et que rien ne l'empêche de
réitérer.
Si le prélèvement sur les fonds propres des caisses
d'épargne visait réellement à rembourser la dotation aux
fonds centraux des caisses d'épargne accordée par le ministre de
l'économie en 1984, le gouvernement aurait pu légitimement
réclamer aux caisses le montant actualisé de cette somme. Raymond
Douyère évalue cette somme à 8,5 milliards de francs dans
son rapport sur les caisses d'épargne du 8 avril 1998.
Constatant que le gérant des fonds admettait en avoir placé la
plus grande partie en OAT, ce qui portait à 12 ou 13 milliards de francs
la valeur actualisée de la somme de 3 milliards de francs, M.
Douyère estime en effet dans ce rapport qu'
" une
hypothèse moyenne de 8,5 milliards de francs semble plus vraisemblable
une fois défalqués les 3,5 milliards de francs affectés
à la modernisation du réseau et à la mise en oeuvre des
garanties pour défaillances ".
Compte tenu de ces arguments, si le gouvernement se contente de revendiquer
une somme de 5 milliards de francs, c'est qu'il ne se sent pas totalement
fondé à réclamer le remboursement de la dotation de 1984.
Par ailleurs, l'exposé des motifs comme le texte du projet de loi
indiquent qu'il est proposé
" d'instituer un
prélèvement exceptionnel ".
L'emploi du terme
" instituer " est contradictoire avec le caractère
exceptionnel du prélèvement et laisse à penser que le
Gouvernement ne se privera pas de recourir de nouveau à un
prélèvement de ce type si les finances publiques le
nécessitaient.
• Enfin, sur le plan économique, un tel prélèvement
sur les fonds propres des caisses d'épargne risque de les
déstabiliser à la veille du choc concurrentiel que risque de
constituer la prochaine réforme de ces caisses et alors même que
leur rentabilité est tout à fait insuffisante.
Le rapport Douyère souligne ainsi que les caisses d'épargne
affichent le plus faible produit net bancaire (PNB) par agent et que le
résultat brut d'exploitation par agent et le bénéfice net
par agent restent sensiblement inférieurs à ceux des autres
réseaux.
Rappelons enfin que le montant des fonds propres des caisses d'épargne
(65,7 milliards de francs en décembre 1997) est nettement
inférieur à celui du Crédit agricole (120 milliards de
francs) et se situe à un niveau voisin de ceux de la BNP (65 milliards
de francs) ou de la Société générale (62 milliards
de francs). Il convient toutefois de noter qu'après le
prélèvement de 15 milliards de francs destiné à
consolider la Caisse de retraite (CGR), les fonds propres des caisses
d'épargne devraient revenir aux alentours de 45 milliards de francs.
II. UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE À PRÉSERVER.
Bien que désapprouvant le prélèvement opéré
par le présent article, votre commission est consciente de son
importance dans la construction de l'équilibre budgétaire pour
1999. Cette importance confirme d'ailleurs que le gouvernement n'a pas agi
comme il l'aurait dû sur les dépenses, car ce type de recettes
n'est pas reproductible alors que la plupart des dépenses nouvelles du
présent projet sont non seulement récurrentes, mais le plus
souvent très difficiles à comprimer.
Pour éviter de nuire trop à l'équilibre du budget, votre
commission vous propose de porter le prélèvement sur le fonds de
réserve de l'épargne-logement de la caisse nationale
d'épargne prévu par le présent projet de 0,5 à
2,5 milliards de francs. D'après les informations recueillies par
votre rapporteur général, ce prélèvement ne ferait
pas descendre le ratio de cette réserve sur les encours au-dessous des
2 % considérés par votre commission comme étant la
juste limite prudentielle.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 36 bis (nouveau)
Inclusion de la zone
économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ
d'application de la redevance sur les concessions de mines d'hydrocarbures
liquides ou gazeux
Commentaire
: le présent article,
adopté
à l'initiative de M. Gérard Grignon, député de
Saint-Pierre-et-Miquelon, vise à assujettir les titulaires de
concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux situées dans la
zone économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon à la
redevance sur les hydrocarbures prévue par l'article 31 du code minier.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Les titulaires de concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux sont
en principe assujettis à une
redevance progressive
158(
*
)
dont le barème, défini
à l'article 31 du code minier, est le suivant.
Huile brute :
Par tranche de production annuelle (en tonnes) :
inférieur à 50 000 8,0
de 50 000 à 100 000 14,6
de 100 000 à 300 000 17,9
supérieure à 300 000 20,12
Gaz :
Par tranche de production annuelle (en millions de mètres cubes) :
inférieur à 300 0,0
supérieure à 300 20,5
L'article 27 de la loi de finances pour 1994 a exonéré les
gisements d'hydrocarbures en mer de cette redevance afin d'encourager la
prospection qui nécessite de lourds investissements, ceci face à
la perspective de l'épuisement des gisements terrestres en Aquitaine et
dans le bassin parisien. Cette mesure n'a rien coûté à
l'Etat puisqu'en 1993, aucune production de pétrole n'était
exploitée dans les zones marines.
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES
Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale
à l'initiative du député de Saint-Pierre-et-Miquelon,
M. Gérard Grignon, a pour objet d'introduire une exception dans
l'exception. Il s'agirait en effet de préciser qu'à l'inverse des
autres gisements en mer, les gisements d'hydrocarbures qui sont situés
dans la zone économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon seraient
soumis à la redevance sur les mines d'hydrocarbures de l'article 31 du
code minier.
Pour comprendre l'intérêt d'un tel article, il convient de
rappeler que par arrêté du 23 février 1998, le gouvernement
français a accordé un permis exclusif de recherches
d'hydrocarbures à la société canadienne GULF CANADA
RESSOURCES LIMITED pour une durée de trois ans dans une zone de
396 000 hectares. La société canadienne détient
déjà des droits exclusifs d'exploration dans une zone adjacente
de 2,6 millions d'hectares en eaux canadiennes.
Elle s'est vue accorder le permis en contrepartie de la réalisation d'un
forage pour un engagement financier minimal de 60 millions de francs.
Or, les autorités de Saint-Pierre-et-Miquelon ont de fortes raisons de
croire que la zone sur laquelle porte ce permis exclusif recèle
d'importantes réserves de pétrole et de gaz, comme le rappelait
M. Gérard Grignon en séance publique le 17 octobre
1998
159(
*
)
.
En effet, des réserves importantes d'hydrocarbures ont été
découvertes à 300 kilomètres à l'ouest
(gisement de Sable Island) et à 700 kilomètres à
l'Est (gisement d'Hibernia - Terra Nova) de la zone exclusive de
Saint-Pierre-et-Miquelon. Les analyses de la campagne sismique menée par
Gulf Canada à l'été 1998 (elle s'est achevée il y a
quinze jours) devraient être disponibles à la fin de ce mois. Une
autre campagne est programmée pour l'été prochain.
Compte tenu de ces éléments, les autorités de
Saint-Pierre-et-Miquelon souhaitent que la société canadienne
puisse être assujettie à la taxe sur les hydrocarbures le jour
où elle mettra en exploitation les gisements qu'elle aura
éventuellement découverts.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE MESURE JUSTIFIÉE
Compte tenu du marasme économique que traverse l'archipel
depuis
1992, dont les raisons sont relatées dans l'excellent rapport
d'information de notre collègue M. Jacques-Richard Delong de juin
1998 sur le système éducatif de
Saint-Pierre-et-Miquelon
160(
*
)
,
votre rapporteur général ne peut que souscrire à la
volonté des élus de Saint-Pierre-et-Miquelon
de toucher les
dividendes de l'exploitation de leurs fonds sous-marins.
Il serait en effet anormal que la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon ne touche aucune recette fiscale issue de cette
exploitation alors que les exploitations d'hydrocarbures situées en eaux
canadiennes sont soumises à redevance (à des taux
échelonnés entre 30 et 85 % selon M. Gérard
Grignon).
En outre, selon les informations recueillies par votre rapporteur, la
société Gulf Canada semble tout à fait
disposée
à acquitter une redevance sur les gisements qu'elle aura
découverts
dès lors qu'elle en connaîtra le montant,
les modalités de calcul et de règlement et le
bénéficiaire. Cette information rend caduc l'argument du
gouvernement selon lequel l'assujettissement de la société
canadienne à une redevance minière
risque de la dissuader de
poursuivre ses recherches
avant même d'avoir découvert le
moindre gisement.
Au demeurant, les élus de l'archipel sont bien conscients de ce risque
et de la nécessité de fixer les taux de cette redevance à
un niveau attractif par rapport à ceux qui sont pratiqués au
Canada.
Le gouvernement fait valoir par ailleurs que la modification du code minier
n'est pas urgente dans la mesure où la société Gulf Canada
ne réalisera son premier forage qu'en 2000, ce qui conduirait, dans le
cas d'une découverte significative d'hydrocarbures, à une
production, au plus tôt à l'horizon 2004-2005.
Votre rapporteur considère pour sa part que la moindre des corrections
est de prévenir la société Gulf Canada par avance des
contraintes fiscales qui seront les siennes le jour où elle
découvrira des gisements.
Il renouvelle à cet égard son opposition ferme à la
rétroactivité de la loi fiscale qui accroît
l'insécurité juridique et économique des contribuables et
les dissuade de faire des prévisions et des investissements à
long terme.
B. DES AMBIGUÏTÉS JURIDIQUES À LEVER
1. Des ambiguïtés sur le bénéficiaire de la
redevance
L'article 31 du code minier que modifie le présent article dispose
clairement que la redevance sur les titulaires de concessions de mines
d'hydrocarbures est versée au profit de l'Etat.
Sont en revanche versées aux communes et aux départements
respectivement les redevances prévues aux articles 1519 et 1587 du code
général des impôts, dont ont été
également exonérés les gisements en mer en vertu de
l'article 71 de la loi de finances pour 1995.
Or, le présent article modifie l'article 31 du code minier tout en
précisant que c'est la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon qui est compétente sur la zone
économique exclusive faisant l'objet de l'exception.
Il suggère ainsi, comme le souhaitent les auteurs de l'article, qu'elle
sera la bénéficiaire de la redevance sur les gisements
d'hydrocarbures et éventuellement qu'elle pourra en fixer les taux.
Toutefois, la suggestion ne fait pas le droit et la rédaction
proposée est ambiguë sur ces deux points.
On pourrait en effet interpréter l'article 31 du code minier
modifié par le présent article aussi bien comme permettant
à l'Etat français d'assujettir les concessions situées
dans la zone économique exclusive de Saint-Pierre-et-Miquelon à
la redevance dont les taux sont fixés à l'article 31 du code
minier que comme permettant à la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon de déterminer sa propre redevance.
Cette faculté lui est ouverte depuis que l'article 21 de la loi
n° 85-595 du 11 juin 1985
relative au statut de l'archipel de
Saint-Pierre-et-Miquelon
a attribué au conseil général
de Saint-Pierre-et-Miquelon les
compétences en matière fiscale
et douanière
ainsi que dans le domaine de l'urbanisme et du
logement,
"
que détenait le Conseil général
du territoire des îles de Saint-Pierre-et-Miquelon avant l'entrée
en vigueur de la loi n° 76-664 du 9 juillet 1976 relative à
l'organisation de Saint-Pierre-et-Miquelon "
.
Aussi, la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon
serait-elle tout à fait légitime à prélever une
redevance dans le cadre fixé par l'article 31 du code minier.
2. Des ambiguïtés sur l'autorité compétente en
matière d'exploration et d'exploitation des ressources sous-marines
L'article 27 de la même loi, modifié par l'article 49 de la loi
n° 93-1 du 4 janvier 1993
161(
*
)
dispose que :
" L'Etat exerce ses droits de souveraineté et de
propriété sur son domaine public et privé, terrestre,
maritime ou aérien. Sous réserve des engagements internationaux
et des dispositions prises pour leur application,
l'Etat concède
à la collectivité territoriale dans les conditions prévues
par un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat
pris après avis du conseil général l'exercice des
compétences en matière d'exploration et d'exploitation des
ressources naturelles, biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des
eaux surjacentes
. "
Or, le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 27
censé approuver le cahier des charges n'a jamais vu le jour, ce qui
laisse planer une ambiguïté sur l'autorité compétente
en matière d'exploration et d'exploitation des ressources sous-marines.
Au regard de cet article, on peut d'ailleurs se demander si le gouvernement
était compétent pour prendre l'arrêté du 23
février 1998 par lequel il a accordé un permis de recherche
exclusif à la société
Gulf Canada Ressources
Limited
.
Votre rapporteur général ne peut que déplorer un tel
retard dans l'application d'une loi vieille de presque six ans.
Au total, la rédaction du présent article additionnel
présente des ambiguïtés qu'il convient de lever.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
II - RESSOURCES AFFECTÉES
ARTICLE 37
Dispositions relatives aux
affectations
Commentaire : le présent article confirme, pour
l'année 1999, les affectations résultant des budgets annexes et
des comptes spéciaux.
L'article 18 de l'ordonnance organique n° 59-2 du
2 janvier 1959 dispose que, par exception au principe
d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées
à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de
comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte
spécial est de droit pour les opérations de prêts et
d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget
annexe, des procédures comptables particulières d'affectation
peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds
de concours ou rétablissements de crédits).
Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur
pour l'année 1998, sous réserve des dispositions du
présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les
règles de certaines d'entre elles.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 38
Actualisation des taux de la taxe
sur
les huiles perçue au profit du
BAPSA
Commentaire : le présent article propose
d'actualiser les
taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du budget annexe des
prestations sociales agricoles (BAPSA), pour tenir compte de l'évolution
des prix.
I - LA SITUATION ACTUELLE
La taxe sur les huiles a été instituée par la loi de
finances pour 1963. Son régime est fixé par l'article 1609 vicies
du code général des impôts. Cette " taxe
spéciale sur les huiles végétales, fluides ou
concrètes, effectivement destinées, en l'état ou
après incorporation dans tous produits alimentaires, à
l'alimentation humaine ", est due sur les huiles fabriquées en
France continentale et en Corse, importées ou qui font l'objet d'une
acquisition intra-communautaire.
Le produit de cette taxe figure à la ligne 70-46 " Taxe sur les
corps gras alimentaires " du BAPSA dont elle constitue une des recettes.
Les taux indiqués au paragraphe II du même article sont
fixés, pour chaque catégorie de produits, par la loi :
l'absence de mécanisme d'indexation conduit en effet à demander
périodiquement au Parlement de procéder à la
révision des taux, pour tenir compte de l'évolution des prix.
II - LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article propose, comme pour les années
précédentes, d'actualiser les taux de la taxe par kilogramme et
par litre. Pour 1999, les taux sont réévalués en fonction
de l'indice prévisionnel des prix (+1,2 %
162(
*
)
).
Comparaison des taux 1998 et 1999
:
(francs par kilogramme
et francs par litre)
|
Catégories d'huiles |
F/Kg (1998) |
F/Kg (1999) |
F/l (1998) |
F/l (1999) |
|
Huile d'olive |
0,960 |
0,972 |
0,865 |
0,875 |
|
Huiles d'arachide et de maïs |
0,865 |
0,875 |
0,788 |
0,797 |
|
Huiles de colza et de pépins de raisin |
0,444 |
0,449 |
0,403 |
0,408 |
|
Autres huiles végétales fluides et huiles d'animaux marins 163( * ) |
0,755 |
0,764 |
0,658 |
0,666 |
|
Huiles de coprah et de palmiste |
0,576 |
0,583 |
0,576 |
- |
|
Huile de palme |
0,528 |
0,534 |
0,528 |
- |
|
Autres huiles d'animaux marins 164( * ) |
0,960 |
0,972 |
0,960 |
- |
A cette
évolution des prix de 1,2 %, s'ajouterait un " effet -
volume " de l'ordre de + 1 %. Ainsi, selon les prévisions pour
1999, le rendement attendu de cette taxe s'élèverait à 659
millions de francs, soit 0,7 % des recettes du BAPSA en 1999, en hausse de +
2,2 % par rapport aux recettes constatées prévisionnelles pour
1998 (645 millions de francs).
Produits de la taxe sur les huiles prévus en LFI 1998 et
1999
:
(millions de francs)
|
|
LFI 1998 |
% Total |
LFI 1999 |
% Total |
Evolution 99/98 |
|
Taxes affectées |
26 126 |
29,6 % |
27 586 |
30,9 % |
+ 5,59 % |
|
dont taxe sur les huiles |
621 |
7,0 % |
659 |
7,4 % |
+ 6,12 % |
|
TOTAL BAPSA 165( * ) |
88 180 |
100,0 % |
89 162 |
100,0 % |
+ 1,11 % |
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 39
Versement d'une contribution des
organismes collecteurs
du 1%
logement
Commentaire : le présent article fixe les
modalités
de versement d'une contribution à l'Etat, par les organismes collecteurs
de la participation des employeurs à l'effort de construction. Dans le
cadre de la convention passée par l'Etat avec l'Union d'économie
sociale du logement (UESL) le 3 août dernier, cette contribution sera
fixée en 1999 à 42,6% d'une assiette constituée par la
collecte et les remboursements de prêts à plus de trois ans de
l'année précédente. Elle sera plafonnée à
6,4 milliards de francs.
I. - LA CONVENTION SIGNÉE LE 3 AOÛT 1998 ENTRE L'ÉTAT ET
L'UNION D'ÉCONOMIE SOCIALE DU LOGEMENT
A. UN RAPPEL HISTORIQUE : LA MISE A CONTRIBUTION DE LA PARTICIPATION DES
EMPLOYEURS A L'EFFORT DE CONSTRUCTION
L'article L 313-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que
toutes les entreprises de plus de dix salariés doivent acquitter chaque
année une contribution égale à 0,45 % de leur masse
salariale de l'année n-1.
Avec plus de sept milliards de francs de collecte et autant de remboursements
de prêts, la participation des employeurs à l'effort de
construction, communément appelée "le 1 % logement",
représente donc un volume de 14 milliards de francs par an de
crédits disponibles pour la construction, l'acquisition ou la
rénovation de logements.
Cependant, ce dispositif efficace est depuis de nombreuses années mis
à contribution.
La diminution constante du taux de prélèvement sur la masse
salariale
(réduit à 0,9% en 1978, il a été
diminué à 0,77% en 1986, 0,72% en 1988, 0,65% en 1989, 0,55% en
1991 et 0,45% en 1992) a conduit à réduire l'effort des
entreprises en faveur des aides à la pierre au profit des aides
personnelles, par l'intermédiaire de versements au fonds national d'aide
au logement (FNAL).
A cette diminution tendancielle du taux s'est ajoutée, depuis 1995,
une série de prélèvements
sur la trésorerie des
organismes collecteurs du 1 % logement. Ces prélèvements
étaient destinés au financement des dispositifs d'accession
à la propriété, et notamment, dès sa mise en place,
au financement du prêt à taux zéro.
L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 1995 (n°95-885 du 4
août 1995) a ainsi instauré une contribution exceptionnelle des
organismes collecteurs du 1 % logement, de 16 % des sommes
reçues au titre de l'année précédente, soit 1
milliard de francs.
Le budget pour 1996 a été complété par le
versement de 900 millions de francs provenant du 1 % logement. La
création du compte d'affectation spéciale (fonds pour l'accession
à la propriété) a alors, conformément aux
inquiétudes exprimées par le Sénat, permis de
prévoir une contribution annuelle des organismes collecteurs.
La convention du 17 septembre 1996 signée entre l'Etat et les
partenaires sociaux a toutefois marqué la première mise en oeuvre
d'un dispositif contractuel.
En effet, aux termes de cette convention, l'Etat s'engageait à ne pas
effectuer de prélèvement supplémentaire (au delà
des 14 milliards de francs prévus par la convention), à
maintenir le niveau de collecte à 0,45 % de la masse salariale et
à supprimer le prélèvement annuel sur les CIL.
De plus, était déposé simultanément un projet de
loi créant un organe central, l'Union d'économie sociale du
logement, se substituant à l'Union nationale interprofessionnelle du
logement (UNIL) ayant la possibilité d'émettre des emprunts,
regroupant toutes les associations agréées pour la collecte du
1 % logement et bénéficiant de l'opposabilité des
conventions conclues avec l'Etat à tous ses associés collecteurs.
La convention du 17 novembre 1996 aux termes de laquelle les collecteurs
du 1 % logement finançaient une partie du prêt à taux
zéro à hauteur de 7 milliards de francs en 1997 et 1998
arrivait toutefois à expiration le 31 décembre 1998, sans
qu'aucune solution ne soit prévue pour le financement du prêt
à taux zéro.
B. LA SIGNATURE DE LA CONVENTION DU 3 AOÛT 1998
Des négociations ont été engagées entre le
gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution
de sortie du dispositif de prélèvements sur le 1% logement, sans
mettre en péril le prêt à taux zéro.
Deux solutions s'opposaient :
- la première, soutenue par le ministère de l'économie et
des finances, consistait à fiscaliser la collecte du 1 % logement,
c'est-à-dire que la contribution des entreprises au logement de leurs
salariés devenait une taxe et que le paritarisme était
abandonné ;
- la seconde solution était une convention entre l'Etat et les
collecteurs du 1 % pour trouver une solution de financement du prêt
à taux zéro pour les cinq années à venir.
Conformément aux voeux de la commission des finances, la
deuxième solution l'a emporté et une convention a
été signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'UESL.
La convention rejoint les grandes préoccupations exprimées par la
commission des finances depuis plusieurs années
, à savoir :
- privilégier
la démarche contractuelle
et disposer d'une
vision de long terme (la convention est signée pour 5 ans),
-
mettre fin au démantèlement progressif du 1% logement :
le taux de collecte sera maintenu à 0,45% pendant toute la
durée de la convention, et la lourde charge de financement du prêt
à taux zéro ira en diminuant : la convention donne le montant
exact des prélèvements sur le 1% logement et ces
prélèvements seront dégressifs jusqu'à
s'éteindre dans 5 ans.
-
reconnaître le rôle du 1% logement et le pérenniser
: la convention réaffirme les missions traditionnelles du 1%
logement (notamment dans le secteur locatif social), mais lui donne
également des missions entièrement nouvelles (aides à
l'emménagement, garanties, appoint pour la création d'un secteur
privé conventionné) dont certaines étaient
préconisées depuis longtemps par la commission (dispositif de
sécurisation des prêts).
-
moderniser le fonctionnement du 1% logement
: tout comme la
création de l'UESL avait été favorablement accueillie, la
transformation des comités interprofessionnels du logement (CIL) en
unions d'économie sociale (UES), avec un contrôle de leur gestion
par la Cour des comptes, ne peut qu'être approuvée, ainsi que les
efforts pour réduire les coûts de gestion des organismes
collecteurs.
II. - LE VERSEMENT DE LA CONTRIBUTION DU 1% LOGEMENT EN 1999
A. LES DISPOSITIONS ISSUES DE LA CONVENTION DU 3 AOÛT 1998
Aux termes de la convention, L'UESL versera les montants suivants :
- 6,4 milliards de francs en 1999
- 5 milliards de francs en 2000
- 3,4 milliards de francs en 2001
- 1,8 milliards de francs en 2002.
La contribution s'éteindra en 2003
. En contrepartie, l'Etat
s'engage à maintenir le taux de participation à 0,45% des
salaires et à n'effectuer aucun autre prélèvement.
B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article prévoit que la fraction des ressources stables
servant au calcul du prélèvement est fixée à 42,6%
en 1999. Ces ressources sont constituées de deux flux :
la collecte prélevée sur les entreprises, à savoir la
participation des employeurs à l'effort de construction proprement dite
(0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés) ;
les remboursements de prêts de plus de trois ans.
Le taux choisi procède d'une estimation des ressources de 1998 sur la
base des résultats provisoires de 1997, soit 15 milliards de francs, et
doit donc permettre d'obtenir le prélèvement prévu par la
convention sur les associés membres de l'UESL, soit 6.400 millions de
francs (15*42,6% = 6,39 milliards).
Il n'existe pas de risque que la contribution soit supérieure au
montant prévu car le présent article prévoit un
plafonnement de la contribution à 6,4 milliards de francs.
166(
*
)
En revanche, la contribution des associés non membres de l'UESL n'est
pas plafonnée, mais elle devrait s'élever à 193 millions
de francs.
Comme pour les prélèvements précédents, l'UESL sera
habilitée à se substituer à ses associés
collecteurs pour effectuer le versement.
C. UNE REBUDGÉTISATION PROGRAMMÉE DU PRÊT A TAUX
ZÉRO
Dès 1999, la diminution progressive de la contribution du 1% logement
sera prise en compte par une réintégration des crédits
destinés au prêt à taux zéro dans le budget de
l'Etat.
En effet, en 1999,
l'accession à la propriété
bénéficiera de deux sources de crédits :
- 3,13 milliards de francs de crédits de paiement sur le compte
d'affectation spéciale 902-30. Ce compte recevra en recettes 6,6
milliards de francs, correspondant exactement au montant des versements du 1%
logement (versement de 6,4 milliards de francs par l'UESL et 193 millions de
francs par les associés non membres)
- 3,33 milliards de francs de crédits de paiement sur le budget
urbanisme et logement dont 3,13 milliards de francs au titre des prêts
sans intérêt et 0,3 milliard de francs de contribution de l'Etat
pour la garantie des prêts à l'accession sociale.
Au total, l'accession à la propriété
bénéficiera de 6,26 milliards de francs de crédits de
paiement en 1999 contre 6,63 milliards de francs en 1998.
Cette dotation devrait permettre de financer 110.000 prêts à taux
zéro, comme en 1998.
De plus, 6,26 milliards de francs sont inscrits en autorisations de programme
sur le budget du logement, ce qui permettra une "rebudgétisation"
complète des prêts dès l'an 2000.
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de ces dispositions, qui ne
pourront toutefois être confirmées dans les années à
venir que si l'Etat parvient à dégager les crédits
nécessaires sur la période quinquennale de la convention pour
financer le prêt à taux zéro.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 40
Enveloppe normée des concours
de l'Etat aux collectivités
territoriales
Commentaire : le présent article définit les
modalités d'évolution de l'enveloppe normée des concours
de l'Etat aux collectivités locales, dans le cadre du " contrat de
croissance et de solidarité " que le gouvernement propose en
remplacement du " pacte de stabilité " qui prend fin en
1998.
Les relations financières entre l'Etat et les collectivités
locales étaient régies ces trois dernières années
par un " pacte de stabilité ", issu de la loi de finances pour
1996. Ce dernier arrivant à échéance, le gouvernement
propose de lui substituer un " contrat de croissance et de
solidarité ".
Le contenu du contrat est fixé par les article 40, 40 bis et 41 du
présent projet de loi de finances. Toutefois,
c'est l'article 40 qui
est au coeur du dispositif puisqu'il fixe le mode d'évolution de
l'" enveloppe normée ",
composée des dotations
indexées de l'Etat aux collectivités locales pour les
années 1999, 2000 et 2001.
Le principe d'une programmation
pluriannuelle de l'évolution des concours aux collectivités
locales est l'un des principaux acquis du pacte.
En 1999, les crédits compris dans l'enveloppe normée
représenteront 51% du total des transferts financiers de l'Etat aux
collectivités locales et 58% des transferts hors " fiscalité
transférée "
167(
*
)
.
Concours financiers de l'Etat aux collectivités locales
|
|
1998 |
1999 |
|
Enveloppe normée |
157.713 |
163.872 |
|
Compensation de la réforme fiscale (TP et DMTO) |
- |
20.400 |
|
Dotations hors enveloppe |
96.017 |
95.193 |
|
Fiscalité transférée |
44.122 |
42.503 |
|
TOTAL |
297.852 |
321.968 |
I. UN
CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ DANS LA CONTINUITÉ DU
PACTE
Le contrat de croissance et de solidarité proposé par le
gouvernement reprend l'architecture du pacte de solidarité
élaboré par son prédecesseur.
A. LE PRINCIPE DE L'ENVELOPPE NORMÉE EST MAINTENU
L'enveloppe normée des concours financiers aux collectivités
locales est un "
ensemble
", selon le terme retenu par
l'article 40, qui comprend treize dotations différentes.
Le fonctionnement interne de l'enveloppe normée repose sur deux
éléments :
- les différentes dotations évoluent selon des modalités
qui leur sont propres ;
- afin que la somme des crédits alloués à chacune des
dotations corresponde au montant total de l'enveloppe normée, l'une des
treize dotations joue le rôle de variable d'ajustement.
1. L'évolution des dotations composant l'enveloppe normée
Les dotations composant l'enveloppe normée et leur mode d'indexation
|
Indexation selon
|
Indexation sur l'évolution des recettes fiscales de l'Etat |
Indexation sur l'évolution
de la
|
Variable d'ajustement |
|
- la dotation globale
de fonctionnement ;
|
- le fonds national
de péréquation de la taxe
professionnelle ;
|
- la dotation globale
d'équipement des
dépar-tements ;
|
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle |
Il
existe donc trois modes d'indexation pour les dotations composant la DGF. Les
taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat et de la
formation brute de capital fixe des administrations publiques retenus pour
l'indexation sont des taux prévisionnels.
L'" indice de la DGF " est le mode de calcul de la progression de la
dotation globale de fonctionnement. Le montant de la DGF en année n+1
est obtenu en appliquant à son montant de l'année n un indice
prenant en compte l'évolution prévisionnelle des prix en
année n+1 et 50% du taux de croissance de l'économie prévu
pour l'année n.
2. L'évolution de la variable d'ajustement
Le contrat de croissance reconduit la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) dans son rôle de variable d'ajustement, qu'elle
jouait déjà pendant les trois années du pacte de
stabilité
.
Le III de l'article 40 prévoit que "
pour chacune des
années 1999, 2000 et 2001, le taux d'évolution
[de la DCTP]
est celui qui permet de respecter la norme d'évolution
[de
l'enveloppe normée],
compte tenu de l'évolution des autres
dotations
[composant l'enveloppe normée] ".
Les mouvements à l'intérieur de l'enveloppe normée
constituent un jeu à somme nulle. Par exemple, si l'ensemble des
dotations progresse plus vite que l'enveloppe normée, le montant de la
variable d'ajustement baisse.
Le montant de la DCTP étant tributaire de celui des autres dotations, le
II de l'article 40 précise que le montant de la DGF retenu pour figurer
dans l'enveloppe normée au titre d'une année n'est pas celui de
l'année précédente indexé mais celui de
l'année précédente "recalé", puis indexé.
Le " recalage " de la DGF, "
qui ressort du 1° de
l'article L.1613-1 du code général des collectivités
territoriales
", est effectué chaque année lors du
calcul du montant de la DGF à inscrire dans le projet de loi de
finances. Cette opération consiste à
recalculer le montant de
la DGF de l'année en cours en tenant compte des derniers indicateurs
économiques connus
. Ainsi, le montant de la DGF inscrit au titre de
l'année n dans le projet de loi de finances pour l'année n+1
n'est pas le même que celui de l'année n dans projet de loi de
finances de l'année n
168(
*
)
.
Par conséquent,
selon que le recalage de la DGF se fait à la
hausse ou à la baisse, son impact sur le montant de la DCTP est
négatif ou positif
169(
*
)
.
B. LA NOUVEAUTÉ : LA PRISE EN COMPTE DE LA CROISSANCE DANS LE
CALCUL DE L'ENVELOPPE NORMÉE
Le gouvernement a accepté de conserver le principe de l'enveloppe
normée, son périmètre et les modes d'indexation des
dotations qui la composent.
Il s'est également rallié à une revendication des
collectivité locales, selon laquelle l'enveloppe normée ne devait
plus, comme durant les trois dernières années, être
indexée seulement sur l'évolution des prix à la
consommation. En effet,
en raison de l'amélioration de
l'environnement économique depuis 1995, il était jugé
opportun de mettre en place pour l'enveloppe normée un indice comparable
à celui de la DGF, conjuguant évolution des prix et prise en
compte de la croissance de l'économie
.
Ainsi, le I du présent article 40 prévoit que l'évolution
de l'enveloppe normée, "
à structure constante, de loi de
finances initiale à loi de finances initiale, est égale à
la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
d'une fraction du taux d'évolution du produit intérieur brut en
volume de l'année
précédente associés au
projet de loi de finances de l'année de versement.
"
La fraction du produit intérieur brut incorporée dans l'indice de
progression de l'enveloppe normée n'est pas la même que celle
retenue pour le calcul de la DGF, qui s'établit à 50%. Elle
était fixée dans le projet de loi de finances pour 1999 à
15% pour l'année 1999, 25% pour 2000 et 33% pour 2001.
En première lecture, l'Assemblée nationale a porté le taux
pris en compte en 1999 à 20%
170(
*
)
.
Toutefois,
cette
opération est en réalité blanche pour les
collectivités locales
puisque le gouvernement n'y a consenti qu'en
échange d'une
diminution d'un montant équivalent de la
compensation versée aux collectivités locales dans le cadre de la
réforme des droits de mutation à titre onéreux
organisée par l'article 27 du présent projet de loi de
finances, soit environ 240 millions de francs.
C. LA VARIABLE D'AJUSTEMENT DEVIENT UN INSTRUMENT DE
PÉRÉQUATION
1. La mise en place d'un mécanisme de modulation de la baisse de la DCTP
pour les collectivités défavorisées
Depuis que la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est
devenue la variable d'ajustement de l'enveloppe normée,
l'évolution de son montant est déconnecté de celui des
exonérations de taxe professionnelle qu'elle est censée
compenser, en application des dispositions de l'article 6 de la loi de finances
pour 1987
171(
*
)
.
Pendant la durée du pacte de stabilité, le montant de la DCTP
correspondait à la différence entre le montant total des
crédits de l'enveloppe normée et la somme des montants des
dotations composant l'enveloppe normée. Mais comme les
différentes dotations augmentent généralement plus vite
que l'enveloppe totale, le gouvernement de l'époque avait
souhaité limiter la baisse de la DCTP. En conséquence, la DCTP
bénéficiait chaque année d'un abondement de 300 millions
de francs " hors pacte ".
Le gouvernement actuel a également choisi de ne pas laisser le simple
jeu de l'ajustement déterminer le montant de la DCTP versées aux
communes qui en bénéficient. Mais plutôt que d'augmenter le
montant total de cette dotation, il a choisi de
moduler l'ampleur de sa
baisse en fonction de la richesse des collectivités
bénéficiaires
.
C'est pourquoi le III du présent article 40 dispose que, pour les
années 1999, 2000 et 2001, "
toute diminution
[de la DCTP]
par rapport au montant de l'année précédente est
modulée de telle sorte que
[certaines collectivités]
supportent une diminution égale à la moitié
172(
*
)
de la diminution moyenne
".
Les collectivités qui bénéficieront de la limitation de la
baisse de leur DCTP sont les communes éligibles à la
dotation
de solidarité urbaine
(DSU), les bourgs-centres
bénéficiaires de la
première fraction de la dotation de
solidarité rurale
(" DSR 1 ")
173(
*
)
, les départements
éligibles à la
dotation de fonctionnement minimale
(DFM)
et les régions bénéficiaires du
fonds de correction des
déséquilibres régionaux.
En réalité, l'intention du gouvernement et de la majorité
de l'Assemblée nationale était d'exonérer totalement de
baisse de DCTP les communes éligibles à la DSU et les
bourgs-centres bénéficiaires de la DSR. La réalisation de
cet objectif fait l'objet de l'article 40 bis (nouveau) du présent
projet de loi de finances.
Par ailleurs, le gouvernement a confirmé devant l'Assemblée
nationale que
les communes d'outre-mer bénéficieraient du
système de limitation de la baisse de la DCTP
car elles sont
assimilées aux communes éligibles à la DSU
174(
*
)
.
2. La DCTP a-t-elle vocation à être péréquatrice
?
Le mécanisme de modulation de la baisse en fonction de la richesse des
collectivités achève de
détourner la DCTP de son objet
d'origine
. En effet, sa transformation en variable d'ajustement avait eu
pour effet de déconnecter le montant des compensations versées
aux communes de l'évolution réelle des bases de taxe
professionnelle sur leur territoire.
Au départ la DCTP a été créée pour compenser
les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures
d'allégement adoptés par le législateur (compensation du
plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle, de la
réduction de la fraction imposable des salaires et de l'abattement
général de 16% sur les bases de taxe professionnelle)
175(
*
)
.
Aujourd'hui, avec la mise en oeuvre de la modulation de la baisse, le montant
de la DCTP que percevront les communes bénéficiaires ne sera plus
du tout proportionnel à l'ampleur de la perte subie.
L'instauration du mécanisme de modulation de la baisse se traduira en
outre par une diminution plus forte de la DCTP des collectivités qui ne
sont éligibles à aucun des fonds ou dotations visés par
l'article 40
. Ainsi, rien n'est prévu pour les communes non
éligibles à la DSU mais dont le produit de taxe professionnelle
est néanmoins faible.
On peut aujourd'hui se demander si l'intitulé de la variable
d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, la dotation de
compensation de la taxe
professionnelle
, n'est pas devenu abusif.
II. UN CONTRAT QUI NE PREND PAS ASSEZ EN COMPTE LA CROISSANCE
176(
*
)
Le projet de loi de finances envisage un dispositif en trois ans prenant en
compte 20% du taux de croissance du PIB en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001.
Ces taux sont insuffisants pour permettre aux collectivités locales de
jouer pleinement leur rôle de soutien de la croissance car :
- les facteurs du redressement de la situation financière des
collectivités locales tendent à s'essoufler ;
- ils ne compensent pas le tassement des recettes directes des
collectivités locales, mettant ainsi en péril la reprise de
l'investissement local.
A. LES FACTEURS DU REDRESSEMENT DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES
COLLECTIVITÉS LOCALES TENDENT À S'ESSOUFFLER
Dans son état des lieux des finances des collectivités locales,
présenté le 8 juillet 1998 au nom l'Observatoire des finances
locales, notre collègue Joël Bourdin insiste sur la volonté
du secteur local de se reconstituer une marge de manoeuvre financière
dans un contexte de progression limitée des recettes (due notamment,
autre preuve de bonne gestion, à une évolution
modérée des taux de la fiscalité directe locale).
M. Bourdin note particulièrement une progression ralentie des
dépenses de gestion courante et un mouvement prononcé de
désendettement, attribué à la baisse des taux
d'intérêt mais également à une politique de gestion
active de la dette. Ces évolutions sont de nature à favoriser
l'autofinancement des investissements des collectivités locales.
Toutefois,
ces facteurs positifs sont en train d'atteindre leurs
limites
. La baisse des taux d'intérêt ne pourra plus jouer un
rôle aussi important que par le passé. Les efforts de
rationalisation des dépenses de fonctionnement sont, quand à eux,
remis en cause par un alourdissement des charges imposées aux
collectivités locales.
B. LE TASSEMENT DES RECETTES SE PRODUIT DANS UN CONTEXTE D'ALOURDISSEMENT
DES CHARGES
Les recettes de fonctionnement des collectivités locales sont
composées, d'une part, du produit de la fiscalité directe et
indirecte et, d'autre part, des concours de l'Etat. Si la politique de
modération des taux menée par les collectivités
177(
*
)
, qui coïncide avec un contexte
de faible progression des bases, n'est pas soutenue par un dynamisme des
concours de l'Etat,
les collectivités courent le risque ne pouvoir
faire face à l'ensemble des charges qu'elles devront supporter dans les
années à venir :
-
les collectivités vont devoir prendre en charge les
conséquences pour la fonction publique territoriale du protocole
salarial du 10 février 1998
. Devant le comité des finances
locales du 8 septembre 1998, le ministre de l'intérieur par
intérim a estimé le coût de ces mesures à 2,2
milliards de francs pour 1998.
En 1999, la charge supplémentaire est estimée à 4,1
milliards de francs et à 3,2 en 2000. Ainsi, les
rémunérations engloutiront en 1999 la fraction de l'augmentation
de l'enveloppe normée attribuable à la prise en compte de la
croissance, qui s'élève à 4,1 milliard de
francs
178(
*
)
.
- parallèlement aux effets du protocole salarial,
les
collectivités locales doivent également se préparer
à absorber le coût total des emplois-jeunes
, aujourd'hui
subventionnés, car, ainsi que le soulignait notre collègue Michel
Mercier dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour
1998, "
il leur sera difficile de résister à
l'intégration d'une partie, au moins, de ces
" employés " dans les cadres de la fonction publique
territoriale.
" Au 30 juin 1998, aux termes des conventions
signées entre l'Etat et les collectivités locales, les
établissements publics et les associations, 50.130 emplois avaient
été créé et 29.090 recrutements
réalisés, dont 36% au sein des collectivités locales.
-
l'accroissement des dépenses de personnel, incompressibles, dans un
contexte de faible dynamisme des recettes pourrait se traduire par une
éviction de certaines dépenses d'investissement
. D'un point
de vue patrimonial, il n'est jamais souhaitable que des dépenses de
fonctionnement prennent le pas sur l'effort d'investissement.
S'agissant de la situation actuelle des collectivités locales, une telle
éventualité serait véritablement préoccupante. En
effet, la reprise de l'investissement des collectivités locales,
réelle depuis 1997, est due en partie à la
nécessité de mettre certaines infrastructures en
conformité avec de nouvelles normes, nationales ou européennes,
dans des domaines tels que l'eau, l'assainissement et le traitement des ordures
ménagères.
Il serait dommage que les efforts consentis par les collectivités
locales pour améliorer leur épargne ne leur permettent pas de
d'autofinancer au moins une partie de leurs nouveaux investissements.
C. LA REPRISE DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL EST UNE CONDITION
NÉCESSAIRE D'UNE CROISSANCE SOUTENUE
Au final,
la réduction programmée de l'épargne des
collectivités locales pourrait ralentir le redémarrage des
investissements amorcé depuis un an, avec les conséquences sur le
taux de croissance de l'économie nationale que l'on peut imaginer
compte tenu de l'influence de la dépense publique locale sur le taux de
croissance de l'économie nationale.
Dans une étude intitulée
Les collectivités locales et
l'économie nationale
179(
*
)
, Jacques Méraud souligne en
effet que "
dans le cas des administrations locales, ce sont les
variations de
l'investissement
qui influent le plus sur la croissance
nationale, et cela dans un sens positif : " plus l'investissement public
local augmente, plus le PIB est stimulé ".
"
180(
*
)
.
En somme, plutôt que d'en appeler à un emprunt européen
pour financer des infrastructures dont la réalisation, au vu des
tentatives précédentes, reste hypothétique, c'est
l'investissement des collectivités locales, aux effets plus certains sur
le taux de croissance de l'économie nationale, que le gouvernement doit,
sinon encourager, au moins ne pas décourager.
III. REMETTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES AU COEUR DE LA CROISSANCE
Pour permettre aux collectivités locales de faire à leurs
nouvelles charges de fonctionnement sans mettre en péril la reprise de
l'investissement, et pour qu'elles puissent pleinement jouer leur rôle de
stimulateur de la croissance de l'économie nationale, notre
Assemblée ne
peut s'en tenir aux
modalités de
progression de l'enveloppe normée figurant dans la rédaction
actuelle du présent article 40.
Il faut aller plus loin. Votre rapporteur général
préconise de
porter la fraction du taux de croissance du produit
intérieur brut prise en compte dans l'indice de progression de
l'enveloppe normée à
33% en 1999 et 50% les deux années
suivantes
.
Le passage à 50%, qui aligne la progression de l'enveloppe normée
sur celle de la DGF dès l'an 2000, permettra en outre de
limiter la
baisse de la DCTP
pour les communes non éligibles à la
dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de
solidarité rurale.
Impacts respectifs, sur l'enveloppe normée et la variable d'ajustement, de la prise en compte de 20% et de 33% du taux de croissance du PIB dans le mode de calcul de l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales en 1999
|
|
LFI 1998 révisée |
PLF 1999* (prise en compte de 20%) |
Proposition de la commission (33%) |
Evolution 1998/99 en %(prise en compte de 20%) |
Evolution 1998/commis-sion en % (33%) |
|
DCTP |
13.543 |
12.281 |
12.913 |
- 9,31 |
- 4,60 |
|
Enveloppe normée |
157.713 |
164.115 |
164.747 |
+ 4,05 |
+ 4,46 |
*
Après la première lecture à l'Assemblée nationale,
qui a majoré les deux montants de 243 millions de francs
Le passage de 20 à 33 % se traduira par un coût
supplémentaire pour le budget de l'Etat d'environ 630 millions de francs
en 1999.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 40 bis (nouveau)
Compensation
intégrale des pertes de DCTP aux communes les moins
favorisées
Commentaire : le présent article tend à
créer une deuxième part à la seconde fraction du fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle dans le but,
pour les années 1999, 2000 et 2001, de compenser intégralement
aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine
et à la première fraction de la dotation de solidarité
rurale la réduction des versements dont elles bénéficient
au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La DCTP
diminue en effet structurellement, car elle sert de variable d'ajustement de
l'enveloppe normée, composée de dotations qui augmentent toutes
plus vite qu'elle, à l'exception de la DCTP.
Le présent article 40
bis
résulte d'un amendement
présenté par le gouvernement, et adopté en première
lecture à l'Assemblée nationale, dans le cadre de la discussion
sur l'article 40 du projet de loi de finances.
Il complète le mécanisme de modulation de la baisse de la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) versée aux
communes les moins favorisées
mis en place par l'article 40
précité, de manière à ce que les communes
éligibles à la dotation de solidarité urbaine et les
bourgs-centres bénéficiaires de la première fraction de la
dotation de solidarité rurale soient compensés
intégralement.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA COMPENSATION INTÉGRALE DES COMMUNES LES MOINS FAVORISÉES
...
Le dispositif de l'article 40 bis s'applique :
- aux
communes éligibles à la dotation de solidarité
urbaine
(DSU) au titre de l'année
précédente
181(
*
)
;
- aux
communes bénéficiaires de la première fraction de
la dotation de solidarité rurale
. La " DSR 1 ", aussi
appelée fraction " bourgs-centres ", est
réservée aux communes de moins de 10.000 habitants et à
certains chefs-lieux d'arrondissement de 10.000 à 20.000 habitants. Le
nombre de communes bénéficiaires oscille, selon les
années, entre 4.000 et 4.200.
L'article 40
bis
prévoit que
ces deux groupes de communes
recevront, pendant la durée du contrat de croissance et de
solidarité, une subvention d'un montant égal "
à
la baisse enregistrée par chaque commune, entre 1998 et 1999, de la
dotation prévue au IV de l'article 6 de la loi de finances
"
pour 1987.
La dotation prévue au IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987
est la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) qui, à
sa création, servait à compenser aux communes des
allégements de taxe professionnelle mais qui, aujourd'hui, sert de
variable d'ajustement à l'enveloppe normée des concours
financiers de l'Etat aux collectivités locales.
Le gouvernement a souhaité faire un effort supplémentaire
en faveur des communes défavorisées et ne pas se limiter au
régime déjà favorable de l'article 40.
C'est pourquoi
le dispositif mis en place par l'article 40
bis
organise le versement aux communes visées d'une subvention d'un montant
égal aux pertes de DCTP qu'elles subiront
. Elles seront donc
compensées intégralement.
Le secrétaire d'Etat au budget a estimé devant l'Assemblée
nationale que
le montant total de ces transferts en 1999 s'établirait
à 380 millions de francs
. Toutefois,
cette mesure ne
dégrade pas le solde budgétaire pour 1999
car le transfert
est organisé dans le cadre d'une enveloppe au montant défini,
celle allouée au fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP).
B. ... PAR LE BIAIS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE LA
TAXE PROFESSIONNELLE
1. Qu'est-ce que le FNPTP ?
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP), qui fait l'objet de l'article 1648 A bis du code général
des impôts, est alimenté par la cotisation de
péréquation
182(
*
)
et par une dotation budgétaire, comprise dans l'enveloppe normée,
dont le montant, qui ne peut excéder le double du produit de la
cotisation de péréquation, évolue chaque année
comme les recettes fiscales de l'Etat.
183(
*
)
Le FNPTP est géré par le comité des finances locales. Il
comprend deux fractions :
- une
fraction " dotation de développement rural "
, qui
bénéficie à certains groupements de communes à
fiscalité propre, faiblement peuplés, exerçant une
compétence en matière d'aménagement de l'espace et de
développement économique, à certaines communes de moins de
10.000 habitants et aux communes de moins de 20.000 habitants des
départements d'outre mer ;
- une seconde fraction, le "
surplus
", est répartie
entre les
communes qui enregistrent d'une année sur l'autre une perte
importante de bases d'imposition de la taxe professionnelle
(27% du surplus
au plus) et les
communes qui connaissent des difficultés
financières graves
(5% au plus).
Le solde de la seconde fraction est versé au
fonds national de
péréquation
.
2. Une nouvelle mission pour le FNPTP
Le versement prévu par l'article 40 bis vient grever les crédits
de la seconde fraction du FNPTP et conduira à réduire le montant
des crédits transférés au fonds national de
péréquation.
Désormais, les crédits disponibles au titre de la seconde
fraction du FNPTP seront répartis de la manière suivante :
- d'abord la première fraction (au plus égale à 27% des
crédits disponibles) ;
- ensuite, la nouvelle " deuxième part " instituée par
le présent article 40
bis
;
- puis, la " part résiduelle (au plus égale à 5% des
crédits disponibles) ;
- enfin, le solde reste versé au fonds national de
péréquation
184(
*
)
.
Toutefois, la création d'une nouvelle part au sein de la seconde
fraction du FNPTP ne se traduira pas nécessairement, à partir de
l'an 2000, par une réduction des crédits disponibles au titre de
la part résiduelle et du versement au FNP. En effet, l'article 29 du
présent projet de loi de finances majore fortement les taux de la
cotisation de péréquation, et donc par conséquent les
recettes du FNPTP
185(
*
)
.
II. POURQUOI DEUX ARTICLES DE LA LOI DE FINANCES SONT-ILS NÉCESSAIRES
POUR ORGANISER LE MAINTIEN DU MONTANT DE LA DCTP VERSÉE AUX COMMUNES LES
PLUS DÉFAVORISÉES ?
Le projet de loi de finances prévoyait que la baisse de la DCTP des
communes éligibles à la DSU, des départements
éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et des
régions éligibles au fonds de correction des
déséquilibres régionaux (FCDR) serait limitée aux
deux tiers de la baisse moyenne supportée par les communes.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement élargissant
le bénéfice de la baisse modulée aux bourgs-centres, et
limitant le montant de la baisse à la moitié de la baisse
moyenne
186(
*
)
. Elle a
également manifesté sa volonté de voir les communes
éligibles à la DSU et les bourgs-centres totalement
exonérés de baisse de la DCTP.
Dès lors, l'article 40 aurait pu être à nouveau
modifié en ce sens. Cette solution n'a pas été retenue et
le gouvernement a déposé l'amendement devenu le présent
article 40
bis
. L
'exonération de baisse de DCTP pour les
communes défavorisées passe donc par deux canaux, celui d'une
baisse modulée organisée par l'article 40, et une compensation
par le FNPTP prévue par l'article 40
bis
.
La raison du choix en faveur de ce dispositif complexe réside dans le
fait que
les mouvements au sein de la DCTP constituent un jeu à somme
nulle
. Ce qui est gagné par les uns est perdu par les autres.
Ainsi,
exonérer totalement de baisse les communes éligibles
à la DSU et les bourgs-centres aurait conduit à amputer de 380
millions de francs supplémentaire la DCTP des communes non
éligibles à la DSU ou à la DSR
.
Or, parmi ces communes,
certaines ont des bases de taxe professionnelle
réduites
et la DCTP occupe une place non négligeable au sein
de leurs ressources. Il convenait donc de ne pas trop les pénaliser.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 41
Majoration exceptionnelle de la
dotation de solidarité
urbaine
Commentaire : le présent article autorise un
abondement
exceptionnel de la DSU de 500 millions de francs en 1999, reconductible en 2000
et 2001. Cette majoration ne s'effectue pas au détriment des autres
dotations de l'Etat aux collectivités locales car les crédits ne
sont pas compris dans le périmètre de l'" enveloppe
normée " des concours de l'Etat au collectivités locales.
Le relevé de décisions du comité interministériel
des villes et du développement social urbain du 30 juin 1998 rapporte
que "
dans le cadre des discussions que le gouvernement
développe avec les élus locaux, relatives à la sortie du
" pacte de stabilité ", il propose
d'augmenter fortement
dès 1999
la dotation de solidarité urbaine tout en veillant
à ce que
l'évolution de l'ensemble des dotations
versées aux communes défavorisées soit
protégée
.
"
L'article 41 respecte la lettre de cet engagement gouvernemental :
- l'augmentation est forte : la majoration de 500 millions correspond à
22% de la DSU répartie en 1998 ;
- le dispositif du gouvernement protège les autres dotations car la
majoration se situe en dehors de l'enveloppe normée des dotations de
l'Etat aux collectivités locales.
I. QUI BÉNÉFICIE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ?
A. LA MÉCANIQUE DE LA DSU
La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été
créée en 1991 mais ses critères
d'éligibilité ont été revus une première
fois en 1993. La loi du 31 décembre 1993 a substitué aux
seuils d'éligibilité un indice synthétique des ressources
et des charges s'appuyant sur
quatre critères : le potentiel fiscal,
la part des logements sociaux dans le total des logements de la commune, la
proportion de bénéficiaires d'aides au logement dans le total des
logements de la commune, et le revenu moyen par habitant
.
Le contenu des critères a été revu dans la loi du 26 mars
1996. En réponse à une question de notre collègue
député M. Philippe Decaudin
187(
*
)
, le ministre de l'intérieur
retrace l'historique de cette réforme : "
Le critère du
logement social tel qu'il était défini antérieurement
(...) était insatisfaisant, notamment du fait des grandes
difficultés de recensement qu'il engendrait. Prenant acte de ces
difficultés et se conformant aux conclusions d'un rapport de
l'inspection générale des finances, de l'inspection
générale de l'administration et du conseil général
des ponts et chaussées remis au gouvernement en 1994, un groupe de
travail a été constitué au sein du comité des
finances locales afin d'étudier les voies de réforme de la DSU
parmi lesquelles, notamment, une nouvelle définition du logement
social.
"
La loi de 1996 a modifié non seulement la définition du
logement social
188(
*
)
, mais
également la pondération de chacun des quatre critères
dans le total de l'indice
. La part respective des quatre critères
dans l'indice est la suivante : 45% pour le potentiel fiscal, 15% pour la part
des logements sociaux dans le total des logements de la commune, 30% pour la
proportion de bénéficiaires d'aides au logement dans le total des
logements de la commune et 10% le revenu moyen par habitant.
La réduction de 20 à 15% de l'importance accordée au
logement social a eu pour contrepartie un accroissement du poids du
critère des bénéficiaires d'aides au logement social,
ainsi qu'une redéfinition de ce critère. Désormais,
celui-ci prend en compte non seulement les allocataires des aides mais
également les personnes les abritant sous leur toit. Par
conséquent, depuis 1996, le critère accorde moins d'importance
à la pierre et plus aux individus.
Après calcul de l'indice, les communes éligibles à la
DSU sont celles classées dans les trois premiers quarts. Une fois
désignées les communes éligibles, leur dotation est
calculée en multipliant le nombre d'habitants de la commune par l'effort
fiscal
dans la limite de 1,3
189(
*
)
. Les communes qui perdent le
bénéfice de la DSU reçoivent une attribution non
renouvelable équivalente à 50 % de la dernière
dotation perçue.
B. MOINS DE MILLE BÉNÉFICIAIRES, MAIS UNE GRANDE
DIVERSITÉ EN LEUR SEIN
En 1998, 679 communes de plus de 10.000 habitants et 101 communes de
5.000 à 9.999 habitants ont bénéficié de la
DSU
. Ces chiffres sont relativement stables année après
année car le nombre de communes n'augmente pas et les évolutions
démographiques sont lentes.
Le panel des communes se caractérise par une grande
hétérogénéité. A la lumière du
tableau ci-dessous
190(
*
)
,
il
est permis de se demander si les critères, et notamment la
réduction du poids de la part des logements sociaux dans l'indice, n'ont
pas conduit à une trop grande dispersion dans l'attribution de la
DSU
.
|
Données 1998 |
PF/habitant |
Part de logements sociaux |
Bénéficiaires d'allocations |
Revenu/habitant |
|
Première commune éligible |
723,89 FF |
85,06% |
73,37% |
24.272,03 FF |
|
Dernière commune éligible |
3.201,47 FF |
3,70% |
51,53% |
49.208,52 FF |
|
Moyenne |
4.032,52 FF |
23,43% |
62,82% |
48.910,99 FF |
Source : Etat récapitulatif de l'effort en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain pour 1999
Les montants des dotations par habitant confirment la dispersion des bénéficiaires de la DSU :
|
Dotation moyenne par habitant |
95,22 FF |
|
Dotation la plus élevée |
385,62 FF |
|
Dotation la plus faible |
17,21 FF |
II.
LA DSU, L'ENVELOPPE NORMÉE ET LE CONTRAT DE CROISSANCE
A. LE MODE DE CALCUL DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE
Le montant de l'enveloppe financière à répartir entre
les communes éligibles est intégré au
périmètre de l'enveloppe normée des concours financiers de
l'Etat aux collectivités locales
191(
*
)
. En effet, la DSU est une
subdivision de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
La dotation globale de fonctionnement est divisée en deux fractions, la
dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement. La dotation
forfaitaire progresse chaque année de la moitié du taux
d'évolution total de la DGF. Par conséquent, le montant de la
dotation d'aménagement est équivalent à la
différence entre le montant total de la DGF et celui de la dotation
forfaitaire.
La dotation d'aménagement est répartie par le comité des
finances locales entre la dotation globale de fonctionnement des groupements,
la dotation de solidarité rurale et la dotation de solidarité
urbaine. La DGF des groupements est prélevée en premier. Depuis
la loi du 26 mars 1996, la DSU perçoit 57 % du solde.
Le partage entre DSU et DSR a été gelé en 1997 à
son niveau de 1996 et
le comité des finances locales ne peut plus se
prononcer que sur la répartition de l'accroissement des sommes
disponibles par rapport à l'année précédente. Son
pouvoir d'arbitrage est encadré : il ne peut pas accorder plus de
55 % du surplus à l'une des deux dotations
.
En 1998, le comité a décider d'accorder 55 % à la
DSU.
B. LES SOMMES EN JEU
Les crédits de la DSU ont doublé depuis 1993.
Ils ont
bénéficié de l'effet conjugué de :
- l'augmentation limitée mais constante de la DGF ;
- de la fixation à 57% de la part de la DSU, gelée par la suite,
dans le solde de la dotation d'aménagement ;
- d'un biais favorable dans les décisions du comité des finances
locales, qui lui attribue 55% du surcroît de recettes ;
- depuis de 1995, d'un abondement de 40 millions de francs en contrepartie de
la suppression de la DGF de la région Ile-de-France. En effet, l'article
73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
du territoire du 4 février 1995 prévoit la mise en extinction
progressive de la DGF perçue par la région
Ile-de-France
192(
*
)
. Celle-ci
décroît chaque année de 120 millions de francs. Cette somme
est répartie entre la DSU, la dotation de solidarité rurale et la
dotation de fonctionnement minimale des départements, qui en
reçoivent un tiers chacune
193(
*
)
.
Les crédits de la DSU
(en milliards de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
1,11 |
1,26 |
1,42 |
2,12 |
2,16 |
2,27 |
En
1998, les sommes consacrées à la DSU ont représenté
2 % de la dotation globale de fonctionnement
(montant
révisé).
C. LES PERSPECTIVES POUR 1999 : UNE FORTE AUGMENTATION QUI NE
PÉNALISERA PAS LES AUTRES DOTATIONS
Lorsque, au début de l'été, le gouvernement a
annoncé une majoration de 500 millions de francs de la dotation de
solidarité urbaine, beaucoup d'élus ont cru que cette majoration
serait effectuée en modifiant les critères
d'éligibilité ou les critères de répartition
internes de la dotation globale de fonctionnement
194(
*
)
, et que les gains des communes
urbaines défavorisées seraient les pertes des autres.
C'est pourquoi le gouvernement s'est empressé de préciser que
la majoration, reconductible en 2000 et en 2001, résultait d'une
volonté d'améliorer la péréquation entre
collectivités mais que, si elle s'intégrait dans la logique du
"contrat de croissance et de solidarité", elle ne serait pas pour autant
comprise dans le périmètre de l'enveloppe normée
. Elle
prendra la forme d'un concours budgétaire classique.
Le rapporteur général de la commission des finances de
l'Assemblée nationale précise dans son rapport
195(
*
)
que la majoration de la DSU sera
financée grâce à une économie induite par la
réduction des bases d'imposition de la taxe professionnelle.
En tout état de cause,
l'année 1999 sera
particulièrement bonne pour la dotation de solidarité
urbaine
. L'abondement de 500 millions de francs, s'il constitue à
lui seul la plus forte augmentation en volume de la DSU depuis 1993, n'est en
effet pas la seule source d'augmentation de cette dotation en 1999.
Il faut également
prendre en compte le taux d'évolution plus
favorable de la DGF (+ 2,78 %).
Au total, l'état
récapitulatif de l'effort financier en faveur de la politique de la
ville et du développement social urbain annexé au projet de loi
de finances pour 1999, le " jaune ", envisage une augmentation de
presque un milliard de francs. Selon ce document,
le montant de la DSU qui
résultera des arbitrages du comité des finances locales pourrait
s'établir à 3,2 milliards de francs en 1999
.
III. LA DSU ET LES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
L'effort financier de l'Etat en faveur de la politique de la ville est
censé être retracé dans le " jaune "
budgétaire consacré à la politique de la ville. Ce
document présente de nombreuses faiblesses, la moindre n'étant
pas l'absence de tableau récapitulant le montant des dépenses
ordinaires et des crédits de paiement consacrés à la ville
dans le projet de loi de finances. Un tel tableau permettrait en effet de
connaître le montant total des crédits consacrés à
la politique de la ville que les administrations de l'Etat seront
autorisées à dépenser en 1999.
En outre, le "jaune" ne précise pas quels sont les chapitres des
fascicules budgétaires des différents ministères qui sont
pris en compte, si bien que votre rapporteur général n'est pas en
mesure de calculer lui même quelle est la proportion du budget de l'Etat
pour 1999 qui sera consacrée à la politique de la ville.
Le seul document disponible est un tableau agrégeant dépenses
ordinaires et autorisations de programme. En faisant l'hypothèse que la
plupart des crédits consacrés à la politique de la ville
sont des dépenses ordinaires, on peut considérer que ce tableau
fournit un ordre de grandeur crédible de l'effort de l'Etat en faveur de
la politique de la ville au cours d'une année.
Pour l'exercice 1999,
il ressort que les crédits de la dotation de
solidarité urbaine comptent pour environ 10 % de l'effort de l'Etat
en faveur de la politique de la ville.
Crédits de l'Etat en faveur de la politique de la ville
(AP et DO)
|
|
LFI 97 |
LFI 98 |
PLF 99 |
% du total en 1999 |
|
Crédits spécifiques ville |
1.368,42 |
1.389,16 |
1.660,13 |
5,3 |
|
Crédits contractualisés relevant de divers ministères |
1.514,10 |
1.131,62 |
1.108,62 |
3,5 |
|
Crédits autres ministères inscrits au programme d'action des contrats de ville |
948,00 |
1.067,00 |
993,00 |
3,1 |
|
Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville |
4.846,32 |
7.102,35 |
9.913,30 |
31,7 |
|
Dépenses fiscales et compensations |
1830,10 |
2.559,13 |
2.612,60 |
8,3 |
|
Solidarité urbaine (loi du
13 mai 1991), dont :
|
2.822,20
|
2.991,14
|
3.900,00
|
12,4
|
|
TOTAL |
13.929,14 |
16.240,40 |
20.187,65 |
100 |
Source : Etat récapitulatif de l'effort financier en faveur de la ville et du développement social urbain
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 41 bis (nouveau)
Elargissement des
critères d'éligibilité au
FCTVA
Commentaire : le présent article étend le
bénéfice du FCTVA à certains investissements
réalisés par les collectivités locales sur des biens dont
elles n'ont pas la propriété.
I. LA SATISFACTION D'UNE REVENDICATION ANCIENNE
A. UNE REVENDICATION ANCIENNE
Le fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA)
a pour objet le remboursement par l'Etat aux collectivités locales,
à leurs groupements ou à leurs services, de la TVA
acquitté sur leurs investissements.
Toutefois, l'article L. 1615-7 du code général des
collectivités territoriales prévoit que "
les
immobilisations cédées ou mises à disposition au profit
d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou
établissements bénéficiaires du fonds de compensation pour
la taxe à la valeur ajoutée ne peuvent donner lieu à une
attribution dudit fonds
".
Cet article traduit un
principe situé au coeur des règles
d'éligibilité au FCTVA, le principe de patrimonialité
.
Il est apparu que
ce principe, fondé, faisait néanmoins
obstacle à l'attribution de ce fonds dans un certain nombre de cas
où les collectivités agissaient dans le cadre d'opérations
d'intérêt général
. En effet, les
collectivités locales sont parfois amenées à agir soit en
raison de risques pour une menace pour la sécurité publique, soit
en raison de la défaillance des propriétaires, personnes
privées ou publiques.
Dès lors, il
semblait légitime que l'Etat participe à
cet effort d'investissement afin de ne pas laisser les collectivités
locales assumer seules le coût de telles opérations
, en
particulier lorsque l'inaction de l'Etat ou des particuliers est susceptible
d'être à l'origine de dommages pour la collectivité et ses
habitants. Ainsi, dans le régime actuel, les dépenses
liées à l'entretien des cours d'eau non domaniaux sont exclues du
FCTVA
Pour remédier à cette difficulté,
dans le cadre du
projet de loi de finances pour 1998, le Sénat a adopté un
amendement
196(
*
)
tendant
à rendre éligible au FCTVA les investissements
réalisés par les collectivités locales sur des biens dont
elles n'ont pas la propriété lorsqu'ils
suppléent
à la défaillance du propriétaire
et que ces
dépenses sont engagées soit dans le cadre d'une
action de
prévention ou de traitement d'un risque naturel
, soit dans le cadre
de
travaux d'intérêt général
entrepris sur le
domaine public ou, le cas échéant, sur des terrains privés
riverains.
L'amendement adopté prévoyait en outre les travaux
d'intérêt général réalisés sur le
domaine de l'Etat n'étaient éligibles au FCTVA que dans les cas
où ils faisaient l'objet d'une
convention passée avec l'Etat
selon des modalités fixées par décret en Conseil
d'Etat
.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'amendement adopté par le Sénat l'année dernière a
recueilli un avis négatif du gouvernement, le secrétaire d'Etat
au budget déclarant : "
Il ne me paraît pas possible de
déroger à la règle fondamentale de
patrimonialité
. "
Pourtant, lors de la première lecture par l'Assemblée nationale
du présent projet de loi de finances pour 1999, le même
secrétaire d'Etat au budget, se prononçant sur un amendement
présenté par le rapporteur général de la commission
des finances et très largement inspiré par celui adopté
l'année précédente au Sénat, a
déclaré que "
les travaux présentant un
caractère d'urgence ou d'intérêt général
méritent un égard particulier
" et s'est
déclaré favorable au dispositif.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, devenu le
présent article 41
bis
, diffère légèrement
du dispositif adopté par le Sénat.
Notre Assemblée
retenait une formule générique
pour définir
l'extension des critères d'éligibilité au FCTVA
("
soit dans le cadre d'une action de prévention ou de
traitement d'un risque naturel, soit dans le cadre de travaux
d'intérêt général
").
L'Assemblée nationale a préféré élaborer
une liste limitative
des actions entraînant le bénéfice
du FCTVA : "
travaux de lutte contre les avalanches, glissements de
terrains, inondations, ainsi que des travaux de défense contre la mer,
présentant un caractère d'intérêt
général ou d'urgence.
"
II. UNE AMBIGUÏTÉ RÉDACTIONNELLE QU'IL FAUT LEVER
L'introduction de la notion d' "
urgence
" dans la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale est positive.
En effet, elle n'apparaissait qu'implicitement dans le texte du
Sénat.
Toutefois, les députés n'ont pas tiré toutes les
conséquences de la distinction qu'ils ont opérée entre
travaux présentant un caractère d'intérêt
général et travaux présentant un caractère
d'urgence.
En effet, la deuxième phrase de l'article 41
bis
dispose que,
"
s'agissant des travaux effectués sur le domaine public de
l'Etat, seules ouvrent droit aux attributions du fonds, les dépenses
d'investissement réalisées par les collectivités
territoriales ou leurs groupements ayant conclu une convention avec
l'Etat
".
Or, si
la nécessité d'une convention avec l'Etat
est
incontestable s'agissant des travaux d'intérêt
général réalisés sur le domaine public de l'Etat,
elle peut se révéler contradictoire avec les travaux urgents, ces
derniers étant, par définition, imprévus.
Il conviendrait donc de préciser que la convention avec l'Etat n'est
nécessaire que s'agissant des "
travaux
présentant un
caractère d'intérêt général
effectués sur le domaine public de l'Etat
". Ainsi,
l'intervention d'urgence des collectivités locales au titre d'une action
de prévention ou de traitement d'un risque naturel pourra se passer de
cette procédure, dans l'intérêt de la
sécurité publique. Votre rapporteur général entend
déposer un amendement en ce sens.
Il regrette également que texte de l'Assemblée ne précise
pas que l'intervention des collectivités résulte de la
défaillance du propriétaire.
En revanche, il approuve que le texte adopté par l'Assemblée
nationale apporte des précisions quant au contenu de la convention.
Celle-ci devra préciser "
notamment les équipements
à réaliser, le programme technique des travaux et les engagements
financiers des parties
".
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 42
Evaluation du
prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat
au
titre de la participation de la France au
budget des Communautés
européennes
Commentaire : le présent article vise à
préciser l'évaluation de la contribution française au
budget des Communautés européennes, fixée à
95 milliards de francs.
Le prélèvement sur recettes représentatif de la
contribution française au budget européen est
évalué à 95 milliards de francs en 1999. Il
s'accroîtrait de près de 3,8 % par rapport au
prélèvement pour 1998.
L'analyse détaillée de cette contribution fait l'objet du
fascicule 2 du présent tome II du rapport
général, intitulé :"
Participation de la France au
budget des Communautés européennes (article 42 du projet de
loi de finances)
". Ce rapport est établi par
M. Denis
Badré
, rapporteur spécial.
Décision de la commission : sous le bénéfice des
observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES
ET DES
CHARGES
ARTICLE 43
Equilibre général du
budget
Commentaire : le présent article fixe
l'équilibre
général du budget en évaluant d'abord les recettes en
fonction de leur évolution spontanée et des aménagements
de droits proposés, en fixant ensuite un plafond de dépenses
autorisées, en déduisant enfin le solde budgétaire. Tout
en ayant voté des modifications à la première partie,
l'Assemblée nationale a maintenu le déficit à son niveau
initialement proposé de 236,55 milliards de francs.
I. L'ÉQUILIBRE RÉSULTANT DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE PARTIE
L'équilibre proposé par le gouvernement fait l'objet du
tome I du présent rapport. Comme à l'accoutumée, il a
été modifié par l'Assemblée nationale, de
façon limitée en masses toutefois.
L'effet des mesures adoptées par l'Assemblée nationale en
première partie sur le solde budgétaire est quasiment nul :
- les ressources nettes du budget général sont accrues de
7 millions de francs, mais les dépenses ordinaires civiles sont
rehaussées du même montant,
- les comptes d'affectation spéciale sont accrus en recettes comme
en dépenses de 97 millions de francs,
- les opérations des budgets annexes (par définition
équilibrées) sont réévaluées à la
hausse de 400 millions de francs en recettes et dépenses.
Le tableau ci-après résume les modifications apportées
par l'Assemblée nationale (les amendements subsistant après la
deuxième délibération figurent en gras).
(en milliards de francs)
|
Article |
Amendement |
Objet |
Gain/Coût |
|
Après art 2 |
1 (CF ) c/ gvt |
maintien au niveau actuel de la ½ part de quotient familial pour les veufs, célibataires et divorcés ayant eu au moins un enfant à charge |
- 0,300 |
|
Après art 2 |
2 (CF) c/gvt |
maintien au niveau actuel de la ½ part de quotient familial pour les invalides et anciens combattants |
|
|
Après art 2 |
1 (gvt) |
neutralisation des effets de la réduction du plafonnement pour les invalides, les anciens combattants et les personnes seules ayant des enfants majeurs de moins de 27 ans |
-0.100 |
|
Après art 4 |
542 (CF) accord |
Relèvement de 50 à 60% du taux de prélèvement libératoire de l'IR applicable aux bons anonymes |
+ 0,250 |
|
Après art 6 |
12 (CF) |
suppression du délai d'un mois pour déclarer aux services fiscaux la reprise d'une exploitation suite à un décès |
n.c |
|
Après art 8 |
13 (CF) c/ gvt |
taxation forfaitaire des oeuvres d'art (3% de la valeur de l'actif net) sauf oeuvres exposées au public et oeuvres d'artistes vivants |
+ 0,280 |
|
Art 14 |
14 rect (CF)/ sagesse gvt |
sanction en cas de non-déclaration de succession en Corse (arrêtés Miot) |
n.c |
|
Après art 14 |
33 (CF) rect par gvt |
Relèvement à 400.00 F en 1999 et 500.000F en l'an 2000 de l'abattement sur droits de succession bénéficiant au conjoint survivant |
-0,200 |
|
Art 18 |
19 et
20 (CF) accord gvt
|
Réduction fiscalité
sur GPL et GNV
|
|
|
Après art 18 |
23
rect (CF) accord gvt
|
exonération de TIPP pour la
part d'eau que contient
l'aquazole
|
- 0,033 |
|
Art 19 |
25 (CF) c/ gvt |
extension taux réduit de TVA aux réseaux de chaleur |
-0,200 |
|
Après art 19 |
334 (Jegou - CF) c/ gvt |
taux réduit de TVA pour réseaux distribution énergie calorifique (bois) |
-0,050 |
|
Article |
Amendement |
Objet |
Gain/Coût |
|
Après art 19 |
446 (CF) c/ gvt |
taux réduit de TVA pour le matériel réservé à des handicapés tétraplégiques et paraplégiques |
-0,001 |
|
Art 21 |
27 rect (CF) accord gvt |
taux réduit pour opérations de traitement sur matériaux ayant fait l'objet de collecte séparative |
-0,100 |
|
Après art 22 |
546 (CF) - accord gvt |
doublement du plafond de crédit d'impôt pour dépenses d'entretien de l'habitation principale |
- 0,200 |
|
Après art 22 |
554 (CF) accord gvt |
assujettissement à TVA des prestations fournies par des établissements touristiques |
-0,100 |
|
Art 23 |
32 (CF) c/gvt |
Suppression, jusqu'au 31 déc 1999, de la limite d'âge pour bénéficier de l'abattement de 50% pour transmission anticipée du patrimoine |
n.c |
|
Art 24 |
539 rect (CF) accord gvt |
Prélèvement de 20%
sur sommes reçues au
delà de 1 million de francs par chaque bénéficiaire d'une
assurance-vie au décès de l'assuré pour contrats souscrits
à partir du 13/10/1998 et pour primes versées à partir de
cette date lorsque contrats sont antérieurs
|
- 0,500
|
|
Art 27 |
559 (gvt) |
compensation de la réduction des droits de mutation à titre onéreux modulable en fonction du niveau des droits par habitant encaissés par chaque région |
réduit plafond dépenses Etat de 0,240 |
|
Après art 27 |
194 rect (CF) accord gvt |
Exonération de TVA pour achats de terrains réalisés par des particuliers pour faire construire leur habitation |
-0,710 |
|
Après art 28 |
39 (CF) accord gvt |
Pour les sociétés d'assurances mutuelles, assimilation à des apports des droits d'adhésion versés par nouveaux sociétaires |
-0,100 |
|
Après art 28 |
193 (CF) accord gvt |
Réintégration d'une fraction forfaitaire des charges afférentes aux produits de participation perçus par une société mère, précédemment exonérées |
+1,550 |
|
Art 31 |
49 (CF) accord gvt |
Prorogation du régime d'amortissement exceptionnel pour les véhicules à bicarburation jusqu'au 1er janvier 2003 |
pas impact en 1999 |
|
Après art 31 |
50 (CF) c/gvt |
Exonération pour moitié de la taxe sur les véhicules de sociétés pour les véhicules à bicarburation |
-0,050 |
|
Article |
Amendement |
Objet |
Gain/Coût |
|
Art 32 |
51 (CF) accord gvt |
avancée au 1er octobre 1998 de la suppression de la taxe sur les briquets et allumettes |
pas impact en 1999 |
|
Après art 35 |
488 (gvt) |
création d'une "taxe d'aéroport" se substituant aux financements sur redevances ayant fait l'objet d'une annulation par le Conseil d'Etat |
-majoration de 0,097 du CST en recettes et dépenses |
|
Après art 36 |
96 (CF) c/gvt |
rétablissement d'une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer |
n.c |
|
Art 40 |
560 et 561 (gvt) |
relèvement de 15 à
20% du taux pour la prise en
compte de la croissance de l'enveloppe aux collectivités locales
|
0,240
|
|
Après art 40 |
562 (gvt) |
- |
- |
|
Après art 41 |
495 rect (CF) accord gvt |
investissements réalisés par les CL sur des biens appartenant à l'Etat ou à des particuliers lorsqu'ils sont motivés par l'intérêt général ou l'urgence éligibles au FCTVA |
-0.010 |
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total (après seconde délibération) |
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+0.007 |
II -
L'ÉQUILIBRE PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION
Les amendements proposés par votre commission aux articles
précédents de la première partie devraient dégrader
le niveau des recettes du budget général d'une douzaine de
milliards de francs. Le compte d'affectation spéciale "fonds pour
l'aménagement de la région Ile-de-France" serait touché
par l'amendement proposé par votre commission (article 26). Il en
est de même du nouveau "fonds d'intervention pour les aéroports et
le transport aérien" (article 35 bis).
La suppression de la taxe générale sur les activités
polluantes (article30) se traduirait, par coordination, par le maintien en
vigueur des taxes fiscales et parafiscales qui financent actuellement l'ADEME,
et, par voie de conséquence, par la suppression des nouvelles
subventions figurant aux crédits de l'environnement et de l'industrie.
Compte tenu de son objectif de réduction du déficit
budgétaire proposé d'environ 14 milliards de francs, votre
commission est ainsi amenée à proposer une réduction du
plafond des dépenses ordinaires civiles autorisées de
26 milliards de francs. Le déficit budgétaire serait ainsi
réduit à 222,5 milliards de francs.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces
observations, votre commission vous propose d'adopter cet article et
l'état A qui lui est annexé compte tenu des modifications
qu'elle a apportées aux articles de la première partie du
présent projet de loi et de l'amendement qu'elle vous soumet.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 12 novembre 1998 sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a procédé,
sur le rapport d
e
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, à
l'examen des articles de la
première partie du projet de loi de finances pour 1999
.
La commission a tout d'abord adopté sans modification l'
article
1
er
, relatif à l'autorisation de percevoir les
impôts existants.
A l'
article 2,
relatif au barème de l'impôt sur le revenu,
la commission a adopté deux amendements tendant, pour le premier,
à rejeter la réduction du plafond de l'avantage procuré
par le quotient familial et, pour le second, à supprimer le
régime spécifique de prise en compte des frais professionnels des
journalistes, le rapporteur général ayant indiqué qu'il
proposerait, en deuxième partie de la loi de finances, le
rétablissement de la réforme de l'impôt sur le revenu que
le précédent gouvernement avait fait voter pour qu'elle prenne
effet en 2000, en même temps que la suppression progressive du
régime des abattements professionnels.
A l'
article 2 bis (nouveau)
concernant la réduction
d'impôt au bénéfice de certains titulaires de demi-parts
additionnelles de quotient familial, la commission a adopté un
amendement de suppression par coordination.
Puis, elle a adopté, sans modification, l'
article 3
sur
l'extension de la réduction d'impôt relative aux dons pour les
personnes physiques qui participent au financement d'entreprises, l'
article
4
concernant les bons de souscription de parts de créateur
d'entreprise et le report d'impositions des plus-values de cession de titres
dont le produit est investi dans les fonds propres des PME, puis l'
article 4
bis (nouveau),
relatif à l'alourdissement de la fiscalité
applicable aux contrats de capitalisation anonymes.
A l'
article 5
relatif à l'extension du régime fiscal des
micro-entreprises,
M. Philippe Marini
,
rapporteur
général
, s'est déclaré globalement favorable
à une mesure visant à alléger les charges fiscales,
comptables et déclaratives des contribuables, mais a attiré
l'attention sur la complexité de la mise en oeuvre du nouveau
système et a fait part de ses inquiétudes quant aux risques
fiscaux que pourraient courir les entreprises soumises automatiquement à
ce régime. Il a ensuite retiré l'amendement de suppression qu'il
avait initialement présenté.
M. Bernard Angels
s'est
inquiété de ce que cet article ne prenne qu'insuffisamment en
considération les risques de travail clandestin. La commission a alors
décidé de réserver son vote sur cet article.
Elle a ensuite adopté, sans modification, l'
article 6,
relatif
à l'aménagement du régime simplifié d'imposition en
matière de taxe sur la valeur ajoutée, l'
article 6 bis
(nouveau),
relatif à la continuité du régime fiscal de
TVA en cas de décès d'un exploitant agricole, et l'
article
7
concernant le relèvement des seuils de mise en recouvrement ou de
perception.
A l'
article 8,
relatif à l'augmentation du barème de
l'imposition de solidarité sur la fortune (ISF), la commission a
adopté un amendement tendant à actualiser le barème de
l'ISF comme celui de l'impôt sur le revenu, tout en acceptant la
création de la nouvelle tranche d'imposition à 1,8 %.
A l'
article 9,
relatif à la limitation de l'exonération
d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des biens
professionnels de l'activité de loueur en meublé, la commission a
examiné un amendement de suppression, considérant comme
inéquitable de pénaliser des foyers fiscaux dont l'un des membres
tire des revenus d'une autre activité par rapport à ceux pour
lesquels il s'agit de l'activité principale.
M. Alain Lambert, président,
a regretté que de nombreuses
dispositions fiscales tendent à s'immiscer dans la vie privée des
contribuables alors que des procédures idoines de lutte contre la fraude
fiscale existent déjà. La commission a alors supprimé cet
article.
A l'
article 10,
relatif à l'imposition à l'impôt de
solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la
propriété est démembrée, la commission a
adopté un amendement de suppression, au motif notamment que ce
dispositif a une portée rétroactive et semble d'une
constitutionnalité douteuse.
M. Michel Charasse
, après avoir jugé inconstitutionnelles
les dispositions de cet article, a proposé que la commission examine un
amendement ultérieur visant à le rendre conforme aux normes
constitutionnelles.
M. Alain Lambert, président,
a estimé très
difficile l'analyse de l'ensemble des motifs de démembrement de
propriété et que, par conséquent, l'article proposé
par le Gouvernement risquait d'avoir des effets pervers.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a ajouté
que l'administration fiscale disposait déjà de moyens de
procédure qu'elle pouvait utiliser pour lutter contre la fraude
engendrée par un démembrement illicite de propriété.
A l'
article 11,
relatif à l'aménagement des règles
du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune, la
commission a adopté un amendement visant à revenir au
régime de plafonnement instauré par la loi de finances initiale
pour 1991 qui consistait à éviter qu'un contribuable n'acquitte
plus de 85 % de son revenu au titre du cumul de l'impôt sur le revenu et
de l'ISF, le rétablissement de ce dispositif d'équité
étant en outre de nature à éviter des
délocalisations de patrimoine.
Puis elle a adopté, sans modification, l'
article 12,
relatif aux
modalités d'évaluation de la résidence principale en
matière d'impôt de solidarité sur la fortune et de droits
de mutation à titre gratuit.
A l'
article 13,
qui renforce les obligations déclaratives sur
les dettes déduites de l'assiette de l'impôt de solidarité
sur la fortune, la commission a adopté un amendement supprimant la
nouvelle procédure de demande d'éclaircissement de la part de
l'administration fiscale, cette procédure, non contradictoire,
étant redondante avec l'examen contradictoire de la situation fiscale
personnelle.
M. Michel Charasse
a souhaité savoir si les
éléments ainsi recueillis par l'administration fiscale pouvaient
être éventuellement utilisés pour un examen de la situation
fiscale ultérieure.
A l'
article 14,
relatif à la modification des règles de
territorialité en matière de droits de mutation à titre
gratuit, la commission a examiné un amendement visant à ne pas
soumettre au nouveau régime les étrangers ayant
résidé en France pour une courte période en raison
d'impératifs professionnels.
M. Alain Lambert, président,
a estimé que des
règles fiscales de plus en plus maladroites incitaient les contribuables
à dissimuler ou à délocaliser leur patrimoine, ce qui
allait à l'encontre de l'objectif poursuivi par ces mêmes
règles.
M. Yann Gaillard
a observé que l'amendement proposé ne
visait qu'une partie des cas concernés par cet article.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a reconnu que cet
article pouvait avoir des conséquences difficiles à
apprécier, mais qu'il était difficile de refuser une mesure dont
l'ambition était de lutter contre la délocalisation du patrimoine
; le rejet d'une telle disposition constituerait un signal négatif
à l'égard de la lutte nécessaire contre la fraude fiscale.
La commission a alors adopté l'amendement présenté par
son rapporteur général.
Puis elle a adopté sans modification l'
article 14 bis (nouveau),
relevant l'abattement pour la perception des droits de mutation à titre
gratuit sur la part du conjoint survivant.
A l'
article 14 ter (nouveau)
qui rétablit les sanctions en cas
de défaut de déclaration des successions en Corse, la commission
a adopté un amendement reportant l'entrée en vigueur de ce
rétablissement jusqu'à l'expiration du régime fiscal
transitoire qui exonère de droits les partages successoraux en Corse,
soit jusqu'au 31 décembre 2000.
Puis elle a examiné un amendement portant
article additionnel
après l'article 14 ter (nouveau)
qui vise a réactiver la
commission mixte prévue par la loi du 13 mai 1991 portant statut de
la collectivité territoriale de Corse, afin qu'elle présente,
dans les six mois, les conclusions qu'elle était, depuis longtemps,
censée élaborer en matière fiscale et sur la sortie des
indivisions.
M. Michel Charasse
a rappelé que cette commission n'avait pas
rendu le rapport qui lui avait été demandé, afin
d'éviter à la Corse de rentrer dans le droit commun des
régimes de mutation. Il a dès lors proposé que le rapport
demandé par l'amendement portant article additionnel soit
rédigé par le Conseil d'Etat en cas d'inertie de la commission
mixte.
M. Louis Ferdinand de Rocca Serra
a précisé que cette
commission ne s'était pas réunie depuis 1992, mais que
l'Assemblée de Corse avait prévu de relancer ses travaux.
M. Alain Lambert, président,
a indiqué que, si la
commission mixte ne rendait pas le rapport susmentionné, la commission
des finances devrait elle-même envisager de mener des investigations sur
le sujet.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a estimé
que le problème des droits de succession en Corse prenait place dans un
contexte beaucoup plus général, et que cette question devait
être réglée dans un ensemble de mesures proposées en
faveur du développement économique de la Corse.
La commission a alors adopté l'amendement portant article additionnel
après l'
article 14 ter (nouveau)
.
Puis elle a adopté, sans modification, l'
article 15,
relatif au
régime des titres ou droits de personnes morales ou organismes
détenant directement ou par personnes interposées des immeubles
ou droits immobiliers sis en France.
A l'
article 16
concernant l'imposition des plus-values
constatées et des plus-values en report d'imposition en cas de transfert
du domicile hors de France, la commission a examiné un amendement
tendant à remplacer l'imposition de ces plus-values sur les
" participations substantielles " par une imposition sur les
plus-values latentes portant sur des droits sociaux d'une valeur
supérieure à dix millions de francs, de manière à
n'imposer que les patrimoines les plus importants, en évitant de
pénaliser les créateurs de jeunes entreprises.
M. Jacques Oudin
a jugé tout à fait positive l'intention
présidant aux aménagements fiscaux en faveur de la
création d'entreprises, mais a estimé que leur mise en oeuvre
était parfois très contestable : il a cité l'exemple du
crédit d'impôt-recherche dont les entreprises
bénéficiaires étaient quasi-systématiquement
soumises à un contrôle fiscal sévère. La commission
a adopté l'amendement proposé par le rapporteur
général.
Elle a ensuite adopté, sans modification, l'
article 17,
relatif
à la gratuité de la délivrance des cartes nationales
d'identité et du droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire.
A l'
article 18,
relatif à la modification des tarifs des
taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers
(TIPP) et sur le gaz naturel et à la mise en oeuvre d'un remboursement
de TIPP aux transporteurs routiers, la commission a adopté un amendement
tendant à accroître la TIPP sur le gazole de un centime par litre
et à réduire celle sur le supercarburant sans plomb de deux
centimes ; ainsi l'écart de taxation entre ces deux carburants serait
réduit non plus de sept mais de dix centimes, ce qui permettait un
alignement sur la moyenne communautaire en cinq ans au lieu de sept.
Elle a ensuite adopté sans modification l'
article 18 bis
(nouveau)
modifiant le régime fiscal de l'aquazole, l'
article 18
ter (nouveau),
relatif à l'augmentation du volume de gaz de
pétrole liquéfié (GPL) défiscalisé pour les
taxis, l'
article 19
concernant l'application du taux réduit de la
taxe sur la valeur ajoutée aux abonnements souscrits pour la fourniture
de gaz et d'électricité, ainsi que l'
article 20
appliquant
ce taux réduit de TVA aux appareillages destinés aux
diabétiques et à certains handicapés.
Puis, à l'
article 21,
appliquant le taux réduit de TVA
aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures
ménagères, la commission a examiné un amendement
précisant que les traitements de déchets sous forme de
valorisation énergétique étaient bien compris dans le
champ d'application de la mesure.
Après que
M. Philippe Marini, rapporteur général
,
eut répondu à M. Bernard Angels que cette disposition
était compatible avec les directives européennes, la commission a
adopté l'amendement qui lui était proposé.
A l'
article 22
, relatif à l'application du taux réduit de
5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux subventionnés
par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, la commission a
adopté un amendement de précision.
Puis, la commission a adopté l'
article 22 bis (nouveau)
, relatif
à la majoration du crédit d'impôt pour les dépenses
d'entretien afférentes à l'habitation principale.
A l'
article 22 ter,
relatif à l'assujettissement de la TVA des
"villages résidentiels de tourisme", la commission a adopté un
amendement rédactionnel.
A l'
article 23
, relatif à l'augmentation des taux de
réduction de droits de mutation sur les donations, la commission a
adopté un amendement visant à étendre temporairement le
taux de réduction de 30 % des droits de mutation à toutes
les donations, quel que soit l'âge du donateur.
M. Yann Gaillard
a exprimé sa réserve vis-à-vis de
mesures fiscales enfermées dans des délais, estimant que la
détermination de la durée de ces derniers était par nature
arbitraire et qu'elle pouvait entraîner des effets pervers.
M. Alain Lambert, président
, a soutenu la position du rapporteur
général en soulignant le caractère incitatif du
délai, qui, dans le cas présent, pousse le détenteur d'une
entreprise à transmettre son patrimoine.
A l'
article 24
, relatif à la moralisation des avantages
liés à la transmission des patrimoines par le biais de
l'assurance-vie,
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a
rappelé que cet article avait soulevé de nombreux débats
à l'Assemblée nationale. Il a déclaré que la
rédaction proposée par cette dernière était
meilleure que le projet d'article du Gouvernement, même si elle
était encore perfectible. Toutefois, il a estimé
nécessaire de ne pas modifier l'article afin d'éviter une remise
en cause du compromis obtenu. En revanche, par souci d'équité, il
a présenté un amendement visant à exonérer du
prélèvement de 20 % les primes afférentes à
des contrats d'assurance en cas de décès, lorsque ces contrats
garantissent le versement d'un capital ou d'une rente viagère à
un enfant handicapé.
M.
Alain Lambert, président
, a partagé le souci du
rapporteur général d'adopter conforme le présent article,
sans exclure la possibilité de transformer l'amendement proposé
en article additionnel.
M. René Ballayer
s'est interrogé sur la définition
exacte de personnes handicapées.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, lui a
répondu que le 2
e
de l'article 199 septies
du code
général des impôts en donnait une définition
précise. Il a alors retiré son amendement et la commission des
finances a adopté, à l'unanimité, l'article 24.
Puis, la commission des finances a adopté l'
article 25
, relatif
à la réduction de l'écart entre les minimas de perception
du droit de consommation sur les tabacs.
A l'
article 26
, relatif à l'aménagement de la taxe sur
les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France,
M. Philippe Marini,
rapporteur général
, a présenté un amendement
visant à refuser l'extension de l'assiette de cette taxe aux locaux
commerciaux et aux locaux de stockage, considérant cette réforme
très pénalisante pour les différents secteurs
d'activité concernés, contradictoire avec l'allégement de
la taxe professionnelle et susceptible d'encourager des délocalisations
d'activités.
M. Denis Badré
s'est déclaré opposé
à l'extension de l'assiette de cette taxe et a manifesté sa
préférence pour la suppression complète de l'article.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a justifié
l'amendement proposé en déclarant que la définition de la
taxe sur les bureaux en Ile-de-France, proposée par le présent
article, était plus précise que dans sa rédaction
antérieure.
M. Paul Loridant
a insisté sur les risques de
délocalisation des entrepôts vers les départements
limitrophes à ceux de l'Ile-de-France.
M. Bernard Angels
s'est inquiété des conséquences
financières de l'adoption de l'amendement proposé par le
rapporteur général sur le volume des crédits du fonds
d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) disponibles pour
l'Etat au titre des investissements en Ile-de-France.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a
estimé à 376 millions de francs le coût de cet
amendement et a souligné que la région Ile-de-France serait sans
doute en mesure de pallier, en opérant les redéploiements
nécessaires, une progression moindre du produit de la taxe alimentant le
FARIF. En outre, il a déclaré que les conséquences de la
suppression de l'extension de l'assiette de la taxe sur les locaux en
Ile-de-France devaient être gérées par la région et
l'Etat. La commission a alors adopté l'amendement.
A l'
article 27
, relatif à la suppression de la taxe
régionale sur les cessions d'immeubles et à l'unification du
régime d'imposition des cessions de locaux professionnels, la commission
a d'abord adopté un amendement rappelant que les droits de mutation
perçus par les départements constituaient une fiscalité
transférée dans le cadre des lois de décentralisation.
Puis elle a adopté un amendement suspendant les sanctions pour les
immeubles qui devaient être revendus entre le 1
er
janvier
1999 et le 30 juin 1999. Elle a ensuite adopté trois amendements visant
à supprimer la taxe de 1 % plafonnée à 20.000 francs pour
les cessions de parts de sociétés non cotées, à
exclure les sociétés par actions cotées en bourse de la
nouvelle taxe de 4,80 %, et à modifier la définition de la
prépondérance immobilière. Elle a également
adopté, à l'unanimité, un amendement visant à
rétablir la compensation intégrale de la perte de recettes
résultant, pour les régions, de la suppression de la taxe
additionnelle régionale sur les mutations à titre onéreux.
La commission a ensuite réservé l'
article 27 bis
(nouveau)
, relatif à l'exonération de TVA pour les achats de
terrains à bâtir par des particuliers qui souhaitent y construire
un immeuble réservé à leur usage privatif dont elle
approuve la finalité mais qui suscite de multiples difficultés
d'application.
A l'
article 28
, relatif à la réduction du taux de l'avoir
fiscal, la commission a adopté un article de précision visant
à tirer les conséquences de la réduction de l'avoir fiscal
sur le précompte dû par les entreprises qui n'ont pas
supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal.
Puis, la commission a adopté l'
article 28 bis (nouveau)
, visant
à assimiler à des apports les droits d'adhésion
perçus par les sociétés d'assurance mutuelle.
A l'
article 28 ter (nouveau)
, relatif à la
réintégration d'une quote-part des frais et charges
afférents aux dividendes versés par une société
fille à sa société mère, la commission a
adopté un amendement de suppression de l'article pour éviter la
double taxation des dividendes versés par une filiale à sa
société mère.
A l'
article 29
, relatif à la taxe professionnelle, la commission
a adopté cinq amendements visant à remplacer le système de
compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle
aux collectivités locales par un dégrèvement, à
étendre le bénéfice de la réduction de taxe
professionnelle aux professions libérales, à pérenniser la
réduction pour embauche et investissement à 25 % de son montant,
à étendre sur cinq ans au lieu de trois la progression de la
cotisation minimale de taxe professionnelle et à limiter la progression
de la cotisation de péréquation à 75 % en cinq ans
contre 100 % dans le texte proposé par le Gouvernement. Puis elle a
adopté, à l'unanimité, un amendement demandant au
Gouvernement de remettre, chaque année, un rapport sur l'impact de la
réforme de la taxe professionnelle sur l'emploi, les entreprises, les
collectivités locales et les finances de l'Etat.
A l'
article 30
, relatif à la taxe générale sur les
activités polluantes,
M. Philippe Marini, rapporteur
général
, a présenté un amendement de
suppression, estimant que l'instauration de cette nouvelle taxe
entraînait plus d'inconvénients que d'avantages.
M. Joël Bourdin
s'est félicité de cet amendement et
a déclaré que le dispositif proposé par le Gouvernement
constituait une tentative de recentralisation alors même que la
nécessité d'une plus grande décentralisation est reconnue
par tous.
M. Jacques Oudin
a fait remarquer que le premier avantage
souligné par le Gouvernement était d'augmenter le budget du
ministère de l'environnement et non de pouvoir mener une politique plus
efficace. Il s'est opposé à ce que, par l'adoption de cet
article, l'ensemble du dispositif relatif à l'ADEME soit remis en cause.
En outre, il s'est inquiété de ce que l'argent collecté
à travers cette taxe ne soit pas affecté à la lutte contre
les activités polluantes.
M. Michel Charasse
a jugé inconstitutionnel le paragraphe III du
présent article qui dispose que l'agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie est habilitée à
contrôler et à recouvrer la taxe générale sur les
activités polluantes.
La commission a alors adopté l'amendement de suppression.
Puis, elle a adopté l'
article 31
relatif à
l'amortissement exceptionnel des véhicules fonctionnant en bicarburation
et des accumulateurs nécessaires à leur fonctionnement,
l'
article 32
relatif à la suppression de diverses taxes,
l'
article 33
relatif à la suppression de la taxe perçue au
profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, l'
article 34
relatif à la suppression du prélèvement sur les
bénéfices des entreprises exploitant des gisements
d'hydrocarbures et l'
article 35
relatif à la suppression de la
taxe perçue pour toute demande d'autorisation administrative
d'exploitation d'eau minérale et naturelle.
A l'
article 35 bis (nouveau)
relatif à la création d'une
taxe de l'aviation civile au profit du budget annexe de l'aviation civile et du
compte d'affectation spéciale "fonds d'intervention pour les
aéroports et le transport aérien", la commission a adopté
un amendement de suppression de l'article, estimant que ladite taxe ne
répondait pas à l'exigence posée par le Conseil d'Etat de
voir financer la sûreté des aéroports par le contribuable
national. En outre, elle a critiqué l'ensemble de la réforme du
financement des aéroports proposée par le Gouvernement.
A l'
article 36
, relatif au prélèvement exceptionnel sur
les caisses d'épargne, la commission a adopté un amendement
visant à substituer au prélèvement proposé par le
Gouvernement sur les fonds propres des caisses d'épargne, un
prélèvement additionnel de 2 milliards de francs sur les
réserves de trésorerie de l'épargne-logement de la caisse
nationale d'épargne gérée par la Caisse des
dépôts et consignations.
M. Joël Bourdin
s'est interrogé sur la
nécessité de contrôler la politique du Gouvernement de
prélèvement sur divers organismes et a approuvé la
suppression du prélèvement sur les fonds propres des caisses
d'épargne.
Puis, la commission a adopté l'
article 36 bis (nouveau)
, relatif
à l'inclusion de la zone économique exclusive de
Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ d'application de la redevance sur la
concession de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, l'
article 37
relatif aux dispositions concernant les affectations, l'
article 38,
relatif à l'actualisation et taux de la taxe sur les huiles
perçue au profit du BAPSA et l'
article 39
relatif au versement
d'une contribution des organismes collecteurs du 1 % logement.
A l'
article 40
, relatif à l'enveloppe normée des concours
de l'Etat aux collectivités territoriales, la commission a adopté
un amendement visant à porter la fraction du taux de croissance du
produit intérieur brut prise en compte dans le calcul du mode de
progression de l'enveloppe normée à 33 % en 1999, puis à
50 % au titre des deux années suivantes.
Puis, elle a adopté l'
article 41
, relatif à la majoration
exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine.
A l'
article 41 bis (nouveau)
, relatif à l'élargissement
des critères d'éligibilité au FCTVA, la commission a
adopté à l'unanimité un amendement visant à
distinguer les travaux d'intérêt général
effectués sur le domaine public de l'Etat, qui nécessitent une
convention, des travaux d'urgence effectués sur le domaine public de
l'Etat pour lesquels la convention n'est pas nécessaire.
A l'
article 43
, relatif à l'équilibre
général du budget, la commission a adopté un amendement
réduisant le plafond des dépenses civiles autorisées de 26
milliards de francs, de façon à réduire le déficit
budgétaire proposé de 14 milliards de francs, compte-tenu d'une
réduction des recettes prévisionnelle de 12 milliards de francs.
Sous le bénéfice
des
articles
réservés
, la commission a enfin
adopté
l'ensemble
des
articles
de la
première partie du projet
de loi de finances
pour
1999
.